DIREITO ADMINISTRATIVO

NOÇÕES INTRODUTÓRIAS DE DIREITO

ADMINISTRATIVO
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SUMÁRIO

1 - CONSIDERAÇÕES INICIAIS ............................................................................................................ 3

2. FONTES......................................................................................................................................... 5
3 - SISTEMAS DE CONTROLE .............................................................................................................. 5
4 - ADMINISTRAÇÃO/ESTADO/GOVERNO ......................................................................................... 6
DISPOSITIVOS PARA CICLOS DE LEGISLAÇÃO ..................................................................................... 8
BIBLIOGRAFIA UTILIZADA ................................................................................................................. 8
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ATUALIZADO EM 18/11/20171

NOÇÕES INTRODUTÓRIAS DE DIREITO ADMINISTRATIVO

1 - CONSIDERAÇÕES INICIAIS

Antes de iniciarmos e aprofundarmos os estudos acerca do direito administrativo, é imperioso

rememorar alguns conceitos básicos.

a) Direito – é conjunto de normas impostas coativamente pelo Estado e que disciplinam a vida em sociedade,
determinam as regras de conduta social e busca a coexistência pacífica dos indivíduos em sociedade.
 Direito posto – é o direito vigente em dado momento social. Aplicado em determinado contexto,
momento histórico;
 Direito interno – relações dentro do território nacional (Direito Administrativo);
 Direito internacional- se preocupa com as relações externas;
 Direito Público – se preocupa com a atuação do Estado na satisfação do interesse público (Direito
Administrativo);
 Direito Privado – relações particulares e interesses também particulares.

#PERGUNTADEPROVA: Norma de direito público é sinônimo de norma de ordem pública? NÃO! Norma de
ordem pública é aquela norma inafastável, imodificável pelas partes. Ex.: dever de pagar imposto de renda,
normas de capacidade civil, impedimento para casamento. Há regras de ordem pública no Direito Público e no
Direito Privado. O conceito de ordem pública é mais amplo que direito público. Já o Direito Público se preocupa
com a atuação do Estado na satisfação do interesse público.

b) Direito Administrativo – há uma variação imensa de teorias nos manuais. Os autores não se resolvem quanto
ao objeto e a área de atuação da disciplina. Não se pode utilizar a doutrina estrangeira de forma acrítica, pelas
peculiaridades do Direito Administrativo no Brasil. A concepção no Brasil é diferente da maioria dos países.
Vejamos as escolas:

 Escola legalista ou exegética: o D.A. só se preocupa com o estudo de leis. Não há a preocupação
com princípios, jurisprudências, etc. Essa ideia não prosperou. Se for olhar para a disciplina hoje se
estuda mais princípios que leis. O correto é o estudo dos princípios e das leis.

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As FUCS são constantemente atualizadas e aperfeiçoadas pela nossa equipe. Por isso, mantemos um canal aberto de
diálogo (setordematerialciclos@gmail.com) com os alunos da #famíliaciclos, onde críticas, sugestões e equívocos,
porventura identificados no material, são muito bem-vindos. Obs1. Solicitamos que o e-mail enviado contenha o título do
material e o número da página para melhor identificação do assunto tratado. Obs2. O canal não se destina a tirar dúvidas
jurídicas acerca do conteúdo abordado nos materiais, mas tão somente para que o aluno reporte à equipe quaisquer dos
eventos anteriormente citados.
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 Escola do serviço público: o D.A. estuda o serviço público. Naquela época o serviço público abrangia
toda a ação do Estado. Tudo estava dentro do conceito de serviço público. Se tudo que o Estado faz
é D.A., nós eliminamos os demais ramos. Direito Tributário, Financeiro, por exemplo. Daí a crítica à
referida escola, pois é um conceito amplo demais, que invade outras áreas, por isso ele não
prosperou. Não foi acolhida pelo ordenamento
 Critério do Poder Executivo – O D.A. estuda a atuação do Poder Executivo. A crítica está na restrição
do objeto, pois os demais poderes também praticam atos administrativos, que são objeto do estudo
do D.A. O que se estuda é a atividade administrativa, seja ela de qualquer poder. Também não
prevaleceu no Brasil.
 Critério Teleológico – é um conjunto harmônico de princípios. Um sistema de princípios jurídico que
estuda a atuação administrativa do Estado. É aceito pelo doutrinador Oswaldo Aranha Bandeira de
Mello. Apesar de aceito foi dito insuficiente, necessitando de complementação.
 Critério negativo ou residual – o D.A. é definido como aquilo que não é julgar ou legislar. O conceito
é formado por exclusão. Exclui-se a atividade legislativa e jurisdicional. Não é suficiente. O critério
residual foi aceito pelo Brasil, mas também foi dito como insuficiente.
 Critério da Administração Pública: somam-se todas as ideias. Hely Lopes Meirelles. D.A. é um
conjunto harmônico de princípios e regras, isto é, o próprio Regime Jurídico Administrativo, que irá
reger órgãos, entidades, agentes públicos no exercício da atividade administrativa, tendentes a
realizar de forma direta, concreta e imediata os fins desejados pelo Estado. Esses fins do Estado são
determinados pelo Direito Constitucional. O D.A. apenas busca realizar esses objetivos. De forma
direta – aquela atividade do Estado que independe de provocação, excluindo assim a função
jurisdicional do Estado, que depende de provocação, em razão da sua inércia. De forma concreta –
produz efeitos concretos. Destinatário determinado com efeitos concretos. Desapropriar imóvel do
José, nomear Maria, excluindo assim a atividade legislativa, por ser abstrata. De forma imediata – se
preocupa com a atividade jurídica do Estado, excluindo a mediata que se preocupa com a atividade
social.
 Critério de distinção da atividade jurídica e social do Estado: conforme leciona Ricardo Alexandre,
alguns autores preferem definir o Direito Administrativo levando em conta o tipo de atividade
exercida (atividade jurídica não contenciosa) e os órgãos que a exercem. É o caso do conceito de
Mário Masagão, para quem o Direito Administrativo é o “conjunto dos princípios que regulam a
atividade jurídica não contenciosa do Estado e a constituição dos órgãos e meios de sua ação em
geral”. Esse critério, segundo afirma, é apenas um desdobramento do critério da Administração
Pública, já que leva em consideração a Administração em seus sentidos objetivo (atividade exercida)
e subjetivo (órgãos do Estado que exercem a atividade administrativa).
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2. FONTES

A doutrina costuma apontar a existência de cinco fontes principais deste ramo do Direito, quais sejam: a
lei, a jurisprudência, a doutrina, os princípios gerais e os costumes.
a) Lei: qualquer espécie normativa. Sentido amplo;
b) Doutrina;
c) Jurisprudência – julgamentos reiterados no mesmo sentido. Súmula é a consolidação da Jurisprudência.
Súmula não vinculante – sinalizar o posicionamento;
d) Costumes – prática habitual, acreditando ser ela obrigatória. O costume não cria nem exime obrigação;

Costume Social Costume Administrativo

Na dicção de Matheus Carvalho: “o costume

De acordo com Matheus Carvalho, “os costumes
sociais se apresentam como um conjunto de regras
não escritas, que são, todavia, observadas de modo
uniforme por determinada sociedade, que as
considera obrigatórias. Ainda considera-se fonte
relevante do Direito Administrativo, tendo em vista a
deficiência legislativa na matéria”.
administrativo é caracterizado como prática
reiteradamente observada pelos agentes
administrativos diante de determinada situação
concreta. A prática comum na Administração Pública
é admitida em casos de lacuna normativa e funciona
como fonte secundária de Direito Administrativo,
podendo gerar direitos para os administrados, em
razão dos princípios da lealdade, boa-fé, moralidade
administrativa, entre outros”.

e) Princípios Gerais do Direito – estão na base da disciplina/alicerce. Exs.: Ninguém pode causar dano a
outrem. É vedado o enriquecimento ilícito. Ninguém pode se beneficiar da própria torpeza.

3 - SISTEMAS DE CONTROLE

Podemos identificar a existência de dois sistemas: o francês e o inglês.

a) Sistema contencioso administrativo (francês) - Sistema de dualidade de jurisdição:

I – Jurisdição comum: formada pelo Poder Judiciário, que não aprecia os litígios em matéria administrativa.
II – Jurisdição administrativa: jurisdição especial do contencioso administrativo formada pelos tribunais
administrativos. Possuem plena jurisdição em matéria administrativa.

b) Sistema de jurisdição única (inglês)

Aqui há possibilidade de controle pelo Poder Judiciário. De acordo com Matheus Carvalho, “a adoção do
sistema de jurisdição única não implica a vedação à existência de solução de litígios na esfera administrativa. Ao
contrário, a Administração Pública tem poder para efetivar a revisão acerca dos seus atos, independentemente
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de provocação de qualquer interessado. Ocorre que a decisão administrativa não impede que a matéria seja
levada à apreciação do Poder Judiciário”.

#PERGUNTADEPROVA: O Brasil adere qual sistema? O Brasil acolheu o sistema de jurisdição única. Nós tivemos
um momento em que se tentou introduzir o sistema do contencioso administrativo com a EC 7/77, mas não saiu
do papel. Desde a origem, o Brasil adota a jurisdição única. Nós não devemos pensar na criação de um sistema
misto, já que os dois sistemas, em verdade, são mistos, incluindo o controle pela Administração e pelo
Judiciário, o que os diferencia é a predominância de controle.

* #LEMBRAR #OLHAOGANCHO: Como regra, não há necessidade do acesso às vias administrativas para se
provocar a esfera jurisdicional, mas vale lembrar as seguintes exceções: (i) o art. 217, § 1º da CF/88 (justiça
desportiva); (ii) a Súmula nº 02 do STJ (habeas data), (iii) no ato administrativo ou omissão que contrarie
SÚMULA VINCULANTE só pode ser alvo de reclamação constitucional quando esgotada a via administrativa (art.
7º, § 1º da Lei 11.417/06); e, (iv) concessão de benefícios previdenciários (não se confunde com o exaurimento
das vias administrativa).

4 - ADMINISTRAÇÃO/ESTADO/GOVERNO

4.1. Estado: Vem de status, que significa estar firme. É a pessoa jurídica de direito público. Tem
personalidade jurídica. Pode ser sujeito de Direito.
 Teoria da Dupla Personalidade: dizia que o Estado ora aparecia como pessoa pública, ora aparecia
como pessoa privada. Se o Estado estivesse atuando nas atividades públicas, ele seria pessoa
pública. Se estivesse atuando nas atividades privadas, seria pessoa privada. Essa Teoria não existe
mais. Não importa em que atividade ele está, ele sempre será pessoa pública.
 O que significa Estado de Direito? É o Estado politicamente e juridicamente organizado que obedece
às suas próprias leis. O Brasil é um Estado de Direito, em que pesem algumas desobediências. O
Estado cria as leis e se submete a elas.
 O Estado tem os seus elementos: povo (componente humano do Estado), território (base física),
governo soberano (comando, direção do povo).

#CUIDADO #PEGADINHA: A responsabilidade civil da Administração está no art. 37 §6º da CF: FALSO. A
responsabilidade é do Estado.

4.1.2 Funções do Estado: típicas e atípicas

a) Poder Legislativo:
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 Típica: (legislar, fiscalizar): Legislar é inovar o ordenamento jurídico, de forma abstrata e geral.
 Atípica: outras atividades, como, por exemplo, julgar o Presidente por crime de responsabilidade,
realizar licitação (atividade administrativa).

b) Poder Judiciário:
 Típica: solução de lides, aplicando coativamente a lei aos litigantes. Aplicar lei não produz inovação
à ordem jurídica. É uma atuação concreta, em regra, e indireta, dependente de provocação. Outra
característica é a intangibilidade jurídica, isto é, imutabilidade.
 Atípica: Natureza Legislativa: quando elabora regimento interno de seus tribunais (art. 96, I, "a"); e,
natureza executiva: quando administra, v.g., ao conceder licenças e férias aos magistrados e
serventuários (art. 96, I, "f").

c) Poder Executivo:
 Típica (executar o ordenamento jurídico vigente): não inova, concretiza, é direto, mas pode ser
revisado pelo Poder Judiciário. Não produz intangibilidade jurídica para o Judiciário. Faz coisa
julgada administrativa, isto é, a impossibilidade de mudança na via administrativa.
 Atípica: legislativa (editar medidas provisórias).

Obs.: Há algumas funções que não se encaixam em nenhuma das três funções citadas. Celso Antônio fala em
uma quarta função: Função de Governo ou Função Política, que surge de certos atos que não se alocavam
satisfatoriamente nas três funções clássicas do Estado. Não se confundem com o simples administrar, que se
restringe à gestão rotineira, habitual.
 Exemplos de função política é a sanção e o veto, a declaração de guerra e paz, decretação de Estado de
Defesa e Sítio e calamidade pública. São questões de gestão superior no Estado de Direito. Atuação de
ampla discricionariedade e responsabilidade.

4.2. Governo: Comando; direção. Para que o nosso Estado seja independente, o Governo tem de ser
soberano. Governo soberano é aquele que possui independência na ordem internacional e supremacia na
ordem interna.

4.3. Administração Pública: Todo o aparelhamento do Estado. A máquina estatal. Ela pode ser analisada sob
dois enfoques diferentes:

a) Sentido formal/orgânico/subjetivo: A máquina administrativa, órgãos, agentes e bens. A própria

estrutura estatal, independentemente do Poder.
b) Sentido material/objetivo: As atividades administrativas executadas pelo Estado.
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*#OUSESABER: Qual a diferença de Administração Dialógica e Administração Monológica?

A Administração Dialógica é uma tendência no direito administrativo moderno, fundada no princípio da

consensualidade, que permite uma abertura de diálogo com os administrados, permitindo que haja uma
legitimação efetiva da atuação administrativa, tal como ocorre na realização de audiências públicas para colher
as opiniões da sociedade civil sobre determinado tema. Percebe-se, assim, uma participação efetiva de todos os
agentes que venham a ser atingidos pela atuação estatal. Esta forma de administração se opõe a chamada
administração monológica em que os administrados atuam como meros espectadores na formação normativa,
não estando aptos a contribuir efetivamente como co-construtores das situações jurídicas que regerão a sua
atuação. Nesta forma de administração predomina a imperatividade da atuação estatal, resultando em decisões
de viés unilateral, sem qualquer ingerência dos destinatários da norma em sua pactuação.

DISPOSITIVOS PARA CICLOS DE LEGISLAÇÃO

Não se aplica.

BIBLIOGRAFIA UTILIZADA

CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. Salvador: Juspovidm, 2015.

FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2015.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2014.