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P E R F IL D O A D M IN IST R A D O R P Ú B L IC O , N O B R A SIL

Floriano Freitas Filho

Professor do Curso de Mestrado em Administração
Universidade de Brasília

Em m eados de 1988, o B rasil to d o assistiu , na T V , depoim ento d e prefeito

de típica cid ad e interiorana b rasileira de pequeno porte, sobre o porquê em pregara
toda sua famfiia nos m ais diversos p ostos da Prefeitura. A firm ou convicta e sere­
nam ente ao seu entrevistador: — “ p o r que não em p regar m eus parentes? não vou
em pregar o s dos m eus ad v ersário s!”
U m a d as frases m ais conhecidas d o repertório político nacional enfatiza pen­
sam ento análogo: - “ aos am igos tudo, aos adversários a le i” , corolário da célebre
“ lei, ora lei!”
N ão apenas ju rista s reconhecem que nosso D ireito P ositivo é farto e abran­
gente. H á preceitos para tudo, que se aplicados, obedecidos ou cum pridos fariam
de nossa D em ocracia um a das m ais perfeitas e invejáveis do m undo, já q u e não se
pode co n ceb er D em ocracia sem D ireito.
N o en tan to , institucionalizam os alg o de notável: o “jeitin h o brasileiro ” ,
herm enêutica própria d aqueles que procuram cum p rir norm a de d ireito m inim izan­
do seu s asp ecto s form ais ao essencial e nos lim ites extrem os d o p o ssív el, a fim de
m axim izar interesses particulares. E ssa prática não é de hoje. D e h á m uito e stá en­
raizada em nossa cultu ra. C aracteriza traço d os m ais pitorescos do nosso m odo de
se r, detectável em q u alq u er parte do País.
Jóia desse m od o d e s e r , revela-nos PA LA CIN U): - “ D entro da divisão dos
reinos portugueses, às m inas estava-Ihes proibido a fabricação do aguardente. N ão
era tanto uma m edida m ercantilista de p roteção d os vinhos da M etrópole, com o às
vezes costum a interpretar-se, senão uma form a de ev itar a distração de braços das

(1) P A L A C IN , L u iz . O sé c u lo d e o u r o e m G o iá s. 3 c d . B ra sília , IN L , 19 7 9 , p .37

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m inas para o cultivo da cana. E sta proibição nunca foi m uito respeitada. Q uando o
go v ern ad o r D . L uis de M ascarenhas chegou a G oiás (1739) encontrou engenhos e
engenh o cas espalhados p o r todo o país. P rocurou não tom ar conhecim ento de sua
existência. M as ali e stav a o p ro curador d as en trad as - os engenhos dim inuiam os
direitos cobrad o s n os registros — para reco rd ar-lh e sua obrigação um a e outra vez.
A cossad o , o g overnador achou um m eio de co n serv ar os en g en h o s, ap esar da
proibição, e satisfazer, ao mesm o tem po, os direitos d o c o n tra ta d o r pediu aos e n ­
genhos que pagassem ao s fiscais d as entradas o s direitos d e sua própria aguar­
dente, com o se fosse im portada.”
Seria possível traçar o perfil d o adm inistrador público brasileiro? H averia
traços característicos de um padrão de com portam ento com um em todo o território
nacional?
G ÍO V A N N I V IC O , em su a obra "P rincípios de um a ciência nova sobre a
natureza com um d a s nações, através da q u a l tam bém se revelam novos princípios
da lei natural dos p o vos” já en u n ciara, há m ais de duzentos e sessenta anos
(1725), que ‘...o m undo social é certam ente o b ra do hom em ; e d a í segue-se que se
pode e deve en co n trar o s princípios d esse m undo nas m odificações da própria in­
teligência hum ana” . E prossegue: — “ os gov em o s se adaptam necessariam ente à
natureza d os g overnados; são resultado m esm o dessa natureza” . Em outras pala­
vras, " a hum anidade cria a s i p rópria” .
A o tentar-se traçar o perfil d o adm inistrador público - ou d o governante -
não se pode esquecer que se está indagando sobre realidade que se diferencia no
tem po e no esp aço , e , p o r vezes, com grande rapidez. A final, adm inistra-se orga­
nizações, e as organ izaçõ es são organism os vivos, que têm história, c ad a um a a
sua.
A sociedade é a síntese final d as organizações que a com põem . O E stado,
ex pressão formal da sociedade, é , pois, realidade historicam ente co n stituída q u e se
m odifica com a evolu ção cultural de cada um de seus cidadãos. N esse sen tid o , a
organização E stado, p o r si só e pelas organ izaçõ es que o com põem , é um a reali­
dade cultural.
T raçar o perfil do adm inistrador público brasileiro é , pois, ad e n tra r o cam po
da cultura. E p o r em evidência a ação criadora do hom em , subordinando a nature­
za a seu s fins, partindo da própria natureza.
N ão se trata de indagar-se, aqui, sobre o conceito de cultu ra - no sentido
antropológico ou n’o utro qualquer. S eja ele qual for - e o são m uitos - o fato é
que a “ cu ltu ra é com o um a lente através da qual o hom em vê o m undo” ® . D ife­
rentes hom ens, d iferentes culturas, d iferentes lentes, diferentes visões das coisas.
A ssim o é , tam bém , na adm inistração pública, principalm ente no B rasil, cu ja ca­
racterística histórico-cultural é a heterogeneidade.
Não obstante, assim com o detectam os o “ je itin h o b rasileiro” com o um dos

(2) L A R A ,A ' R<X,Ue dC BarrOS- in: C U L T U R A : u m c o n c e ito an -

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 F loriano F reitas F ilho

traços com uns d o m odo d e s e r do b rasileiro e , po is, d o adm inistrador público bra­
sileiro em todo o território nacional, h á outros traços com uns que igualm ente ca­
racterizam um com portam ento nacional. T ais traços histórico-culturais derivam ,
geralm ente, de p eculiaridades de n o ssa co lo n ização, das dim ensões continentais
d e nosso território, d a aculturação rápida d as várias co rren tes m igratórias que
com põem o b rasileiro de h oje, da m iscigenação quase sem entraves d e diversas
culturas q u e se m esclaram em nosso território p o r q uinhentos anos, de nossa ev o ­
lução econôm ico-financeira dependente e de periferia em relação ao resto do
m undo, e de n o sso desenvolvim ento desigual inter e intra reg iões, in te r e intra
pessoas.
A lguns d esses traços são bem característicos: um nacionalism o típico de
ilhéus, já que som os cercados p o r água de norte a sul, no lado leste, e p o r flores­
tas, pântanos, cerrados e outros v azio s cultu rais, n o lado oeste; uma tendência à
burocratização adm inistrativa herd ad a do centralism o português que, ao im por a
form a com o cond ição de confiab ilid ad e, se d eg en era no tráfico d e in fluência, no
em preguism o, n o com padrio, no nepotism o, no servilism o, na servidão a grupos e
no prim ado d o in teresse individual sobre o social: um adm inistrar co n tra e apesar
de form alism os inconseqüentes (que o digam os d irigentes de quaisq u er níveis, ao
elaborarem , p o r obrig ação , seus orçam entos anuais — peças cerebrinas de acom o-
dam entos num éricos); um adm inistrar pessoas im postas, num ritual de fatos con­
sum ados que culm inam num acom odam ento estéril ou im produtivo, altam ente o n e ­
ro so à N ação; um e te m o adm inistrar com escassez de recursos financeiros, invia­
b ilizando q u alq u er planejam ento estratégico; um h o rro r a m udanças pela forte te n ­
dência à inércia das situações criadas e p o r v ezes institucionalizadas; em sum a,
um alheiam ento e mesmo descaso d as técnicas da A dm inistração eficiente, eficaz e
efetiva. T al quadro se evid en cia no distanciam ento ca d a vez m aior entre o discur­
so e a ação de nossos hom ens p úblicos, políticos ou dirigentes.
A ex pressão “ cu ltu ra ” , na C iência da A dm inistração, rev este-se, hoje, da­
queles m odism os acadêm icos típ ico s de nosso País. D iz tudo o q u e se pensa que­
rer que se d ig a, sendo eleg an te, m as poucos com preendem seu significado e real
abrangência.
C ultura é h istória; são valores. A ssim com o hoje se pensa o “ culturalism o
ju ríd ic o ” é possível pensar-se o “ culturalism o adm inistrativo” . Im possível é com ­
p reender a A dm inistração sem referibilidade a um sistem a d e valores em virtude
do qual se estabeleçam relações de adm inistradores para adm inistrados, de gover­
nantes para govern ad o s, com exigib ilid ad e bi o u m ulti-lateral de fazer ou não fa­
zer algum a coisa.
P ara M IG U E L R E A L E “ culturalism o é um a concepção d o D ireito que se
integra no historicism o contem porâneo e aplica, no estudo d o E stado e d o D ireito,
os princíp io s d a A xiologia, ou seja da teo ria dos valores em função d o s grau s de
evolução so cial” .*3)

(3) R E A L E , M ig u e l. T e o ria d o D ire ito e d o E s ta d o . 4 e d . S ã o P a u lo , S a ra iv a , 19 7 4 , p .8.

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E sse m esm o con ceito aplica-se a “ culturalism o adm inistrativo” , substituin­

do-se a palavra D ireito p o r A dm inistração e com preendendo-se E stado com o ex­
pressão form al da sociedade, vista esta com o síntese final das organizações que a
com põem .
Isso posto, traçar o perfil do adm inistrador público brasileiro é desafio bem
m aior que o sim ples traçar de algum as características com uns a nossos governan­
tes o u d irig en tes p ú b lico s, ca d a um influenciado p o r seu respectivo am biente. E ,
sobretud o , traçar seu p erfil cu ltu ral. D ificilm ente o pesquisador q u e se dispuses­
se a tal tarefa cheg aria a um denom inador com um . T eria de buscar tipologia que
se assentaria na p ró p ria tipologia da cultura brasileira. Im enso desafio.
A cu ltu ra adm inistrativa^4), inerente ao adm inistrador, diferencia-se no tem po
e no espaço. D ecorre de processo histórico: longo processo dialético de im plica­
ção e polaridade en tre fenôm enos adm inistráveis e valores. Um mesmo fenôm eno,
ho je, será diferentem ente adm inistrado nos vários B rasis que com põem a síntese
final que denom inam os B rasil. O fenôm eno pode se r o m esm o, m as d iversas (e
quão diversas) são as cultu ras daqueles que irão decidir sobre ele, a q u alquer nível
institucio n al, pdblico ou privado.
C a d a adm inistrador com seus valores. O ra, d iferentes valores, diferentes in­
terpretações dos fenôm enos; logo, diferentes decisões. D iferentes d ecisões, dife­
rentes cu rso s de ação. S eria ingenuidade acadêm ica ou perigosa falácia adm itir-se
um a cultura nacional hom ogênea, quanto m ais a que se associe à A dm inistração
Pública.
A cu ltu ra ad m in istrativa, no seto r público, tenderia a hom ogeneidade se o
D ireito P ositivo fosse aplicado com rigor? se h o u vesse controle rígido dos resul­
tados da ação adm inistrativa, em todos o s níveis, p or parte dos diferentes órgãos
de fiscalização e controle?
A questão não é tão sim ples.
V alores não se adquirem no d ia-a-dia. C ultura não se institucionaliza nem se
exorta p o r lei. H á um longo p rocesso histórico de sedim entação de posturas ad­
m inistrativas calcad as cm experiên cias p róprias ou em exem plos d e erro s e acertos
de outros, no conhecim ento difundido sobre sanções prem iais e penais a bons e a
m aus adm inistradores, na capacidade de observ ação das reais necessidades públi­
ca s, na sensibilidade às m udanças para m elhor, na agudeza de espírito público pa­
ra detectar o que deva se r esse m elhor e q uais o s valores sociais que se sobrepõem
aos m eram ente individuais.
D e pouco adiantarão a s m elhores e m ais avançadas constituições federal,
estaduais e m unicipais para dotar o País de adm inistradores públicos excepcionais
capazes d e alterar a “ p erson alid ade” d as organizações. Muito pelo contrário, é
bem provável q ue, de im ediato, am plie-se o folclore do “je itin h o brasileiro” .
M as não se pode relegar a segundo plano a im portância da sistem atização de
alguns d os novos valores da sociedade brasileira, expressos nesses estatutos le­

(4) N ã o sc c o n fu n d a c o m “ c u ltu ra o rg a n iz a c io n a l” : m o d o d e v id a o u s iste m a .

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 F lo rian o F reitas Filho

gais. A fin al, constituem eles v erdadeiros faróis orientadores de ações adm inistra­
tivas, balizando o d esejável —o que d ev e se r . D e resto, confie-se na história, na
inexorabilidade da conspiração d os fatos o u na natural tendência do se r hum ano
de lutar pelo m elhor, p elo socialm ente melhor.
Isso posto, é b astante difícil traçar um perfil d o atual adm inistrador público
brasileiro, ainda que o apen as desejável. T alv ez seja possível fazê-lo, desde que
se tenha consciência de q u ão lim itada seria su a ap licabilidade, p o is som ente por
acaso seria ele identificável em n o ssa sociedade. N ão se pode p rescindir, porém ,
de um padrão ideal que se preste a com parações d as q u ais derivaria q u alquer ten­
tativa de tipicação.
D e um a m aneira g eral, o perfil ideal d o adm inistrador p ú b lico brasileiro
coincide com o de q u a lq u e r adm inistrador. A literatura especializada e farta a res­
peito e não foge ao que já se situa com o lu g a r com um . D ependendo d o nível q u e o
adm inistrador ocupe na o rg anização - d e prim eira linha (supervisor), interm ediá­
rio ou d e alta adm inistração — será m aior o u m enor à exigência d e alg u n s predica­
dos com uns.
A fim de q u e se tom em evidentes as naturais diferenças necessariam ente
detectáveis num esfo rço de tipificação, tais predicad os são agrupáveis, e p o r vezes
se repetem , em três grandes categ o rias, as q u ais m elhor se conform am ao conceito
de cultu ra — em últim a análise, o fato r d iferen ciad o r p o r excelência: 1. sen sib ili­
d ad e hum ana; 2. sen sib ilid ad e profission al e 3. sen sib ilid ad e pública.
A sen sib ilid ad e h u m an a d ecorre d o indivíduo com o pessoa; e le com o re­
sultante d o m eio social em que viveu e vive, se educou, socialm ente se form ou.
T rad u z su a capacidade de inter-relacionar-se com o utras pessoas, com preendendo
suas necessidades, suas ex igências, seus v alores, su as m otivações. D ela decorrem
capacidades intrínsecas a cada adm inistrador: de lid eran ça, de co m u n icação, de
coord en a çã o de interesses dos que nele confiam e dele dependem , d e n egociação
e de m ed iação. A fin al, o adm inistrador é , sobretu do, um co n d u to r de hom ens,
interagindo-os com bens m ateriais e im ateriais, no propósito de co n d u zir a org an i­
zação à realização de seus fins, co n setân eo s com o s fins d a sociedade em que está
inserida.
A sen sib ilid ad e profissional d ecorre do ind iv íduo com o profissional d a ad­
m inistração. Em outras p alavras, de su a co m petência técnica na arte/ciên cia da
A dm inistração, q u e r seja ela assentada na su a p articu lar ex periência de vida, q u e r
seja ela adquirida p o r sua educação form al (u n iversitária ou não). O ideal é que
deco rra d e am bas.
P ela com petência técn ica, tal sensib ilid ad e se aguçaria p o r força d a com pre­
ensão da im ensa responsabilidade que p esa so b re cada um de seus atos, o que se
traduz po r duas o u tras com preensões fundam entais: a d a n ecessidade d e prestar
contas à sociedade que lhe financia e que lhe d eleg a todos os poderes d e que d is­
põe; a das d ificuldades que envolvem o s processos de análise d iag n ó stica e equa-
cionam ento de problem as adm inistrativos, tan to no c o n ceitu ar situações ideais
factíveis, quanto no p rio riz a r alternativas d entro d o legitim am ente possível.

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D essas com preensões derivaria a m aior probabilidade de se tom ar decisões

ju sta s, eficien tes, eficazes e efetiv as, m axim izando os interesses d o extrato social
afetado p o r tais decisões e m inim izando privilégios ou interesses particulares.
Seria o saber associado ao sab er fazer, ao q u erer fazer e ao poder fazer. Mas
fazer o que? M udar: m udar para m elhor, um m elhor balizado por valores que fun­
dam entam a razão d e se r d o ex trato social em que o adm inistrador está inserido.
N essa ordem de id éias, destacam -se alguns predicados gerais d o adm inistra­
dor: 1. sen so de responsabilidade social; 2. co o rd en ad o r de interesses os m ais d i­
versos; 3. av aliad o r de situações e de resultados; 4 . supervisor; 5. negociador; 6.
m ulti-especialista ou 7. generalista.
A sen sib ilid ad e p úb lica d ecorre do indivíduo com o cidadão; de sua ed u ca­
ção e vivência cív ica, ou seja de sua cu ltu ra com o "h om o p o liticu s” , am álgam a
do “hom o econornicus” com o “hom o ju rid icu s” e com quantos m ais “ hom os”
a s ciên cias sociais pretenderem ou puderem tipificar. E e ssa sensibilidade que, so­
b retudo, o diferenciará com o adm in istrad or p ú b lico. D ela depende sua capaci­
d ad e de co n d u zir ao equilíbrio o bjetivos co n co rrentes e estabelecer prioridades.
D ela d ep en d e, outrossim , su a eficiência e eficácia com o planejador, executor, ne­
gociador, m ediador, político e diplom ata, dê-se a esses term os os significados que
se quizer. O im portante é que esses predicados perm itam que o adm inistrador co n ­
duza a organização, o m ais efetivamente^5) à realização de seus desideratos pró­
prios, sem fugir ao s fins da sociedade em que e la se insere. T an to m aior e mais
am pla e ssa sen sibilidade, tanto m aior e m ais am pla sua dim ensão com o adm inis­
trador, com o hom em público.
Planejador, g eneralista, investigador, m ulti-especialista, m ediador, político,
diplom ata, responsável, Iider, condutor, dirigente eficaz, eficiente e efetivo, além
de trab alh ad o r — pouco im porta! T u d o isso e algo m ais que se possa idealizar de­
vem m esclar-se na interação contínua e dinâm ica dessas três sensibilidades, que
m útua e crescentem ente se implicam: a h u m an a, a profissional e a p ú b lica.
E ssa interação é , cm sum a, processo que se confunde com o próprio proces­
so cultural do indívuo, da pessoa, do p ro fissional, do cid ad ão , das organizações,
d o povo, da reg ião , de toda um a nação.
Q uanto m ais crescen te, consistente e com pleta essa interação cultural, mais
próxim o estará o adm inistrador público do estad ista, tão desejado e sonhado por
todos o s b rasileiros de hoje; quanto m enos... a T V que nos co n tin u e m ostrando os
tipos estranhos que este País vem g erando em seus quadros diretivos, em todos os
níveis organizacionais.
Em artigo publicado na R evista do S erv iço P ú b lico (ano 4 3 , vol. 114, n - 5,
ja n ./fe v . 87 , p .29) - D ilem a: ad m inistrar com ou contra preços - delineam os
um perfil de adm inistrador público: “ alguém distanciado da estreiteza do tecnobu-

(5) U tiliz a -s e e fe tiv a m e n te e m d e c o rrê n c ia d o c o n c e ito d e e fe tiv id a d e : a trib u to d a a d m in is tra ç ã o q u e m e ­

l h o r se a p ro x im e , n a re a liz a ç ã o d e se u s o b je tiv o s d e p ro d u ç ã o c d e s e m p e n h o , d o s o b je to s d e s u a c lie n te la
(o u u su ário s).

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 F loriano F reitas Filho

rocrata, da lim itação d o esp ecialista professoral ou do apenas prático; alguém

eclético , p erspicaz, com vivência tan to d o m undo da burocracia pública (defensora
da socied ad e), quanto d o m undo da in iciativa p rivada (im pulsora da sociedade),
seja qual for sua form ação pro fissio n al” ...“ sem m edo de e rrar, com o firme pro­
pósito de acertar, n egociando e co n d u zin d o suas decisões” ...n a escassez de recur­
so s... “ com preços de m ercado, com as reivindicações salariais, com os sindicatos
livres, com as greves - com tudo, enfim , que ex p resse, naturalm ente, o que a so­
ciedade quer, indicando o que é prio ritário e o que é possível de se fazer” .
D a m esm a form a, é possível traçar o perfil d o anti-adm inistrador público:
m esquinho, p ersonalista, com total au sência de sensibilidade pública, a não ser no
estritam ente necessário para a m anutenção ou progressão de seu status; bajulador
daqueles que lhe convêm ; exím io m anipulador d a m entira política; paciente e in­
conseqüente no adm inistrar com o tem po, sem assu m ir posições ou tom ar partidos;
oportunista negociador em cau sa própria; en raizad o no p o d er a qualquer custo:
burocrata p o r co n v en iên cia, perito na alquim ia da m alversação dos recursos públi­
co s:... e , via de co nseqüência, vaidoso, na sua auto-idolatria.
Síntese final da cultura adm inistrativa dos que a direcionaram e , hoje, a dire­
cionam , ca d a o rg anização com sua cultura. N ovas culturas, possíveis m udanças.
N ão há estagnação: tu d o m uda, para m elhor ou para pior, dependendo de novos
adm inistradores.

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