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ARTIGOS

A responsabilidade fiscal e as exigências para recebimento de

recursos provenientes de transferências voluntárias
Luciano Medeiros de Andrade Bicalho
Mestre em Direito Administrativo pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Professor de Direito Administrativo do Instituto
Brasiliense de Direito Público. Instrutor da Escola Superior da Advocacia-Geral da União. Membro do Conselho Editorial da revista
Debates em Direito Público. Ex-Consultor Jurídico substituto do Ministério das Cidades. Ex-Consultor Jurídico da União no Estado de
Minas Gerais. Ex-Coordenador substituto da Escola da Advocacia-Geral da União em Minas Gerais. Coordenador-Geral de Pessoal,
Contratos, Licitações e Convênios da Consultoria Jurídica do Ministério do Desenvolvimento Agrário. Membro da Comissão Nacional de
Elaboração e Atualização dos modelos de editais de licitação da Advocacia-Geral da União. Advogado da União.

distribuição dos recursos do Fundo de Participa­

Resumo: As transferências voluntárias de recursos são condicio­
nadas à comprovação pelo beneficiário do cumprimento dos
requisitos previstos no art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Os Estados e Municípios brasileiros, contudo, têm questionado
perante o Supremo Tribunal Federal a validade do dispositivo.
Em inúmeras ações, a suprema corte suspendeu cautelarmente
a exigência; entretanto, no mérito, não se vislumbra, ainda,
como irá decidir o tribunal. O presente trabalho tem por objetivo
apresentar os fundamentos teóricos das exigências previstas no
art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal, assim como demons­
trar a sua importância para a boa gestão dos recursos públicos.
Palavras-chave: Exigências para recebimento dos recursos. Ina­
dimplência. Lei de Responsabilidade Fiscal. Responsabilidade do
ente federativo. Transferências voluntárias de recursos.
Sumário: 1 Introdução: a insurreição de Estados e Municípios
contra as exigências para recebimento de transferências volun­
tárias – 2 A Lei de Responsabilidade Fiscal: substrato histórico
– 3 Coercibilidade: o elemento que garante eficácia à lei –
4 Sanções institucionais versus sanções pessoais – 5 O princípio
da intranscendência da pena – 6 O controle na gestão fiscal:
criação de novos mecanismos – 7 Conclusão: o pacto federativo
– Referências
1 Introdução: a insurreição de Estados
e Municípios contra as exigências para
recebimento de transferências
voluntárias
A Constituição Brasileira de 1988, em conso­
nância com o modelo de federalismo de coopera­
ção adotado, estabelece mecanismos de atuação
conjunta dos entes federados, destacando-se, pela
sua importância, as transferências voluntárias de
recursos financeiros.
Algumas transferências são obrigatórias,
seja por imposição da Constituição, a exemplo da
ção dos Estados (art. 159, I, a, da Constituição),
seja por deter­minação de lei, a exemplo da trans­
ferência de recursos do Fundo Penitenciário
Nacional – FUNPEN (art. 3º-A da Lei Complementar
nº 79, de 1994).
Além das transferências obrigatórias, os entes
federativos possuem a discricionariedade para
efetuar voluntariamente transferências de recursos
uns para os outros. É a chamada transferência
voluntária, definida pela Lei de Responsabilidade
Fiscal, Lei Complementar nº 101, de 2001, como
“a entrega de recursos correntes ou de capital a
outro ente da Federação, a título de cooperação,
auxílio ou assistência financeira, que não decorra
de determinação constitucional, legal ou os desti­
nados ao Sistema Único de Saúde”.
A transferência é discricionária; entretanto,
somente podem receber recursos de transferên­
cias voluntárias as entidades que atendam ao rol
de exigências previsto na Lei de Responsabilidade
Fiscal, em especial em seu art. 25:
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar,
entende-se por transferência voluntária a entrega
de recursos correntes ou de capital a outro ente
da Federação, a título de cooperação, auxí­ lio ou
assistência financeira, que não de corra de deter­
minação constitucional, legal ou os destinados ao
Sistema Único de Saúde.
§1º São exigências para a realização de transfe­
rência voluntária, além das estabelecidas na lei de
diretrizes orçamentárias:

Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP, Belo Horizonte, ano 16, n. 188, p. 9-15, ago. 2017 ARTIGOS 9
Luciano Medeiros de Andrade Bicalho
I – existência de dotação específica;
II – (VETADO)
III – observância do disposto no inciso X do art. 167
da Constituição;
IV – comprovação, por parte do beneficiário, de:
a) que se acha em dia quanto ao pagamento de
tri­butos, empréstimos e financiamentos de­vi­dos ao
ente transferidor, bem como quanto à prestação de
contas de recursos anterior­mente dele recebidos;
b) cumprimento dos limites constitucionais rela­ti­vos
à educação e à saúde;
c) observância dos limites das dívidas consolidada
e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por
antecipação de receita, de inscrição em Restos a
Pagar e de despesa total com pessoal;
d) previsão orçamentária de contrapartida.
§2º É vedada a utilização de recursos transferidos
em finalidade diversa da pactuada.
§3º Para fins da aplicação das sanções de suspen-
são de transferências voluntárias constantes desta
Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a
ações de educação, saúde e assistência social.
Os Estados e Municípios, contudo, têm se
insurgido contra a Lei de Responsabilidade Fiscal,
questionando perante o Supremo Tribunal Federal
a validade das exigências previstas em seu art. 25.
Uma das alegações mais corriqueiras para a
invalidade da norma seria o desrespeito ao prin­
cípio da intranscendência da pena, na medida em
que o ente federativo seria responsabilizado por
irregularidade praticada pelo gestor público. Na
Ação Cível Originária nº 2.733/AC, por exemplo, o
Estado do Acre alega “ofensa ao princípio da intrans­
cendência das medidas restritivas de direitos, pois
o Estado e a população não poderiam ser pena­
lizados”, porque “a responsabilidade seria apenas
do agente público causador do dano ao Erário”. Ou
seja, alega-se que eventual penalidade deve ser
aplicada exclusivamente às pessoas naturais res­
ponsáveis pela irregularidade.
Na Ação Cautelar nº 3.775/DF, o Estado do
Amapá, por sua vez, alegou que as exigências
afrontam o princípio da programação orçamentá­
ria, uma vez que “os recursos os quais pretende
a União ver bloqueados estão insertos no PPA, na
LDO e na LOA federais, com o claro objetivo de
implementar políticas públicas de atendimento aos
direitos fundamentais”.
O Supremo Tribunal Federal, por sua vez, tem
deferido medidas cautelares para sustar a apli­ca­
ção das exigências previstas na Lei de Responsa­bi­
lidade Fiscal, sob o argumento de que as restrições
podem ser mais gravosas que as irregularidades
que visam combater. Conforme observou o Ministro
Gilmar Mendes, no julgamento da Medida Cautelar
na Ação Cautelar nº 1.260/BA:
10 ARTIGOS Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP, Belo Horizonte, ano 16, n. 188, p. 9-15, ago. 2017
Em diversos precedentes análogos, a Corte já
se manifestou pela concessão da liminar para
afastar a inscrição do Estado no SIAFI/CADIN, sob
o argumento de que a inviabilidade de formalizar
acordos e convênios, bem como receber repasses
de verbas, pode gerar prejuízos ainda maiores (inclu­
sive com a paralisação de serviços essenciais) do
que a ausência da inscrição do Estado, suposta­
mente devedor, nesses bancos de dados. Nesse
sentido, os seguintes precedentes: AC n. 39 (MC),
Rel. Min. Ellen GrAC, monocrática, DJ 11.07.03; AC
n. 223 (MC), Rel. Min. Gilmar Mendes, monocrática,
DJ 23.04.04; AC n. 266 (MC), Rel. Min. Celso de
Mello, monocrática, DJ 31.05.04; AC n. 259 (MC),
Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, unânime, DJ
03.12.04; AC n. 659 (MC), Rel. Min. Carlos Britto,
Plenário, unânime, julg. 12.06.06. Assim sendo,
por entender presentes os requisitos legais, defiro
a liminar para determinar a suspensão da inscri­ção
do Requerente no SIAFI, sem prejuízo de melhor
exa­me da matéria quando do julgamento do mérito.
(DJ de 30.6.2006)
No mérito, o Supremo Tribunal Federal tem
sinalizado para a impossibilidade de supressão
do devido processo legal, garantindo-se, assim,
que qualquer restrição somente será imposta após
a instauração do devido processo legal em que
sejam garantidos ao ente federativo inadimplente
o contraditório e a ampla defesa. Nesse sentido,
transcreve-se excerto da Medida Cautelar deferida
pelo Ministro Celso de Mello na Ação Cível Origi­
nária nº 2.661/AL:
A imposição de restrições de ordem jurídica, pelo
Estado, quer se concretize na esfera judicial, quer se
realize no âmbito estritamente administrativo (como
sucede com a inclusão de supostos devedores em
cadastros públicos de inadimplentes), supõe, para
legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito,
pelo Poder Público, da garantia indisponível do “due
process of law”, assegurada, pela Constituição da
República (art. 5º, LIV), à generalidade das pes­soas,
inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito
público, eis que o Estado, em tema de limitação
ou supressão de direitos, não pode exercer a sua
autoridade de maneira abusiva e arbitrária.
Conforme destacou o Ministro Luiz Fux no jul­
ga­
mento do Agravo Regimental na Ação Cautelar
nº 3.031, ajuizada pelo Estado de Pernambuco:
Por expressa determinação constitucional, na medi­
da em que a atuação da Administração Pública é
pautada pelo princípio da legalidade (CF, art. 37,
caput), de fato não existe, a princípio, qualquer ilega­
lidade na atuação da União em proceder à inscrição
do órgão ou ente (o qual se mostre inadimplente em
relação a débitos ou deveres legais) nos cadastros
de restrição, bem como na não celebração de
convênios ou prestação de garantias.
 A responsabilidade fiscal e as exigências para recebimento de recursos provenientes de transferências voluntárias
A discussão, contudo, permanece em aberto,
vez que há inúmeras ações ajuizadas perante o
Supremo Tribunal Federal ainda pendentes de jul­
gamento, mas que tiveram medidas cautelares
defe­ridas para possibilitar que Estados e Municípios
inadimplentes celebrem convênios e contratos de
repasse com a União (nesse sentido, vide: ACO nº
2.733 MC-Ref/AC; AC nº 4.015 MC-Ref/DF; AC nº
3.775 MC-Ref/DF; AC nº 3.790 MC-Ref/DF; ACO
nº 2.661 MC-Ref/AL; ACO nº 2.375 TA-Ref/PI; AC
nº 3.521 MC-Ref/AP; AC nº 2.973 MC/DF; AC nº
2.864 MC-REF; e AC nº 2.636 MC-REF/PE).
2 A Lei de Responsabilidade Fiscal:
substrato histórico
Em regulamentação ao capítulo II do Título VI
da Constituição, que trata das finanças públicas,
foi editada a Lei Complementar nº 101, de 2001,
cuja finalidade expressa é o estabelecimento de
normas “voltadas para a responsabilidade na
gestão fiscal”. Nas palavras do art. 1º, §1º, da lei:
§1º A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe
a ação planejada e transparente, em que se previ­
nem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o
equilíbrio das contas públicas, mediante o cumpri­
mento de metas de resultados entre receitas e
despesas e a obediência a limites e condições no
que tange a renúncia de receita, geração de des­pe­
sas com pessoal, da seguridade social e outras, dívi­
das consolidada e mobiliária, operações de crédito,
inclusive por antecipação de receita, conces­são de
garantia e inscrição em Restos a Pagar.
Conforme bem observa Márcio Novaes
Cavalcanti,1
Um dos objetivos fundamentais do legislador era
o de criar um novo paradigma na administração pú­
blica brasileira, o da responsabilidade fiscal. Assim,
foram instituídos mecanismos de controle e limi­ta­
ção de gastos públicos, para obrigar os gestores
do dinheiro público a gastar de forma responsável
e dentro de condições orçamen­tárias previamente
estabelecidas, levando em consideração a arreca­
dação do Estado e do Município.
Após décadas de total irresponsabilidade na
gestão dos recursos financeiros do Estado, a Lei
de Responsabilidade Fiscal inaugurou uma nova
era, em que a sociedade brasileira se compromete
a criar mecanismos rígidos de controle dos gastos
públicos.
Conforme bem observa Bresser Pereira,2
a estag­ nação econômica vivida pelo país nas
Cavalcanti (2001, p. 73).
1 4
Pereira (1991).
2 5
Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP, Belo Horizonte, ano 16, n. 188, p. 9-15, ago. 2017
décadas de 80 e 90 está diretamente ligada à
crise fiscal vivida pelo Estado brasileiro. A péssima
qualidade do gasto público gerou um moto-contí­
nuo de endividamento e aumento dos gastos,
ele­vando a inflação e diminuindo os investimentos.
Os resultados são fatos históricos: desem­
prego e falta de investimentos na implementação
dos direitos fundamentais à saúde, educação,
segurança e assistência social. Muitos brasileiros
possuem relatos trágicos das consequências da
irresponsabilidade fiscal que imperou no país até
a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal.3
As obrigações, responsabilidades e sanções
previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal, por­
tanto, têm por substrato histórico a desídia na
gestão dos recursos públicos que sempre assolou
o país e que foi uma das causas responsáveis
pela enorme crise econômica dos anos 80/90. A
inter­
pretação das limitações impostas, portanto,
tem que ser contextualizada no momento histórico
que lhe deu origem. Um instituto jurídico nunca
é alheio ao contexto histórico. Conforme lição do
jurista belga Chaïm Perelman: “Ele se situará no
interior deste contexto, que fornecerá a própria
matéria de nossa reflexão moral, das razões pró e
das razões contra”.4
A irresponsabilidade na gestão de recursos
públicos tem, portanto, como principal vítima a
própria coletividade que a ordem constitucional visa
proteger. Por essa razão, a imputação de res­pon­
sabilidade aos entes federativos que não obser­
varem o dever de bem gerir os recursos públicos é
norma que tem por objetivo a proteção da própria
sociedade.
3 Coercibilidade: o elemento que garante
eficácia à lei
A Lei de Responsabilidade Fiscal, segundo
Walton Alencar Rodrigues,5 está fundamentada em
quatro princípios: planejamento, transparência, con­
tro­le e responsabilização. Para sua elaboração, foram
observadas experiências estrangeiras, no caso: o
Fiscal Responsability Act, da Nova Zelândia; o Tra­-
tado de Maastricht, da Comunidade Econômica
­
Euro­peia; e o Budget Enforcement Act, dos Estados
Unidos.
A lei impõe diversos mecanismos obrigatórios
de planejamento orçamentário e financeiro, garan­
tindo, ainda, instrumento de transparência e con­
trole institucional e social dos gastos públicos.
3
A jornalista Miriam Leitão, em sua obra A saga brasileira, narra
algumas estórias emblemáticas de dramas vividos por brasileiros
durante as crises econômicas das décadas de 80/90.
Perelman (1996, p. 323).
Rodrigues (2006).
ARTIGOS 11
Luciano Medeiros de Andrade Bicalho
Não sendo observados os preceitos de boa gestão
previsto na norma, foi estabelecido, por fim, intri­
cado sistema de responsabilização dos agentes
faltosos.
A realização dos objetivos das leis está umbi­
licalmente atrelada às sanções estabelecidas pelo
descumprimento de seus preceitos. No intuito de
garantir o seu efetivo cumprimento, e, consequen­
temente, garantir-se a gestão responsável dos
recursos públicos, a Lei de Responsabilidade Fiscal
estabeleceu penalidades para os entes federati­
vos inadimplentes, que não se confundem com as
penalidades previstas no ordenamento jurídico para
os respectivos gestores.
Partindo-se do fato de que as normas jurí­dicas
impõem condutas desejáveis, porém, passíveis
de descumprimento, o estabelecimento de sanções
para o seu descumprimento é absolutamente ne­
ces­sário. Trata-se do atributo da coercibilidade, ine­
rente ao Direito.
Retirar a coercibilidade das regras previstas
na Lei de Responsabilidade Fiscal é negar-lhes o
caráter impositivo das normas jurídicas vigen­ tes,
pois que, se não há consequência para o descum­
primento, a norma torna-se mero conselho.
Por essa razão, a Lei de Responsabilidade
Fiscal estabelece que ficarão impedidos de receber
recursos voluntários os entes que não cumprirem
com os preceitos fundamentais de gestão fiscal
que lhes são impostos por lei. É uma forma de
coerção direta, ou seja, o ente federativo somente
receberá recursos oriundos de transferências volun­
tárias se, por exemplo, comprovar a correta apli­
cação dos recursos anteriormente recebidos. Ou
seja, nessa hipótese, a sanção tem por finalidade
garantir que as normas que determinam a regular
aplicação dos recursos públicos sejam cumpridas.
O que se pretende com a norma não é punir o ente
federativo faltoso, mas garantir que os preceitos
de responsabilidade fiscal sejam cumpridos pelos
entes federativos.
A responsabilização do prefeito e de seus
secretários, por exemplo, não fará com que a obra
de construção de um posto de saúde que restou
inacabada seja finalizada. O que a sociedade quer,
em última instância, é o bem ou serviço decorrente
do recurso que foi transferido.
4 Sanções institucionais versus sanções
pessoais
A Lei de Responsabilidade Fiscal prevê apenas
as sanções aplicáveis aos entes faltosos. A respon­
sabilidade dos agentes públicos pelos atos res­
pectivos está prevista em legislação própria, em
especial, na Lei de Improbidade Administrativa
12 ARTIGOS Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP, Belo Horizonte, ano 16, n. 188, p. 9-15, ago. 2017
(Lei nº 8.429/92), Lei dos Crimes de Responsabi­
lidade (Lei nº 1.079/50) e no Código Penal (Título
XI do Decreto-Lei nº 2.848/40).
Jair Eduardo Santana elenca,6 de modo resu­
mido, as sanções previstas para os entes federa­
tivos, denominadas pela doutrina sanções estru­
­tu­rais ou institucionais:
a) Vedação de transferências voluntárias.
b) Vedação na obtenção de garantia.
c) Vedação na contratação de operações de
crédito.
d) Retenção de transferência constitucional.
e) Limitação de empenho e de movimentação
financeira.
A vedação de transferências voluntárias é
sanção aplicável às seguintes infrações:
a) Não instituir, prever ou arrecadar efetiva­
mente os impostos respectivos (art. 11,
pará­grafo único).
b) Não adequar os gastos aos limites da Lei
de Responsabilidade Fiscal, no prazo es-
tabelecido, e enquanto perdurar o excesso
(art. 23, §3º, I).
c) Exceder o limite de despesas de pessoal
no primeiro quadrimestre do último ano do
mandato dos titulares de Poder ou órgão
(art. 23, §4º).
d) Não observar as exigências previstas no
art. 25, §1º, da Lei de Responsabilidade
Fiscal.
e) Não retornar a dívida consolidada ao limite,
no prazo estabelecido, e enquanto perdurar
o exces­so (art. 31, §2º).
f) Não efetuar o cancelamento, não amorti­zar
ou não constituir reserva específica na lei
orça­mentária, quando a operação de cré-
dito for reali­
zada com infração da Lei de
Responsabilidade Fiscal (art. 33, §3º).
g) Não encaminhar ao Poder Executivo da
União, nos prazos especificados, as contas
relativas ao exercício anterior (art. 51, §2º).
h) Não publicar, até trinta dias após o encer­
ramento de cada bimestre, o Relatório Re­
su­mido de Execução Orçamentária (art. 52,
§2º).
i) Não publicar, até trinta dias após o encerra-
mento do quadrimestre a que corresponder,
o Relatório de Gestão Fiscal (art. 55, §3º).
De acordo com os postulados estabelecidos
pelas legislações que lhe deram origem, não basta
o controle: é necessária a responsabilização. Con­
trole e responsabilização são as duas faces de uma
mesma moeda. Só faz sentido se falar em controle
se houver responsabilização.
6
Santana e Borges (2002).
 A responsabilidade fiscal e as exigências para recebimento de recursos provenientes de transferências voluntárias
A responsabilidade do ente federativo, é im­
portante observar, não se exaure nos atos pratica­
dos pelo gestor. Os atos dos administradores, de
qualquer escalão, são imputados à pessoa jurídica
a qual se vinculam (teoria da imputação). Nesse
sentido, quando agem, é o próprio Estado o autor
da ação, devendo-lhe ser atribuídas as consequên­
cias jurídicas da conduta de seus agentes.
A imputação de responsabilidade ao ente
político tem por objetivo justamente assegurar a
concretização dos princípios de responsabilidade
fiscal insculpidos na Constituição e na Lei Comple­
mentar nº 101/01, sem, contudo, relegar a respon­
sabilidade dos agentes que praticaram os atos,
que estarão sujeitos às respectivas sanções cíveis,
penais e administrativas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal em nada ino­
vou na responsabilidade dos agentes públicos, que
se mantém regida pelos diplomas legais anteriores.
A lei tem por objetivo suprir uma lacuna anterior­
mente existente, qual seja, criar mecanismos para
que o ente político seja responsabilizado por even­
tual irregularidade fiscal e orçamentária cometida.
5 O princípio da intranscendência da pena
Há que se ter em mente que nem sempre
será possível a punição dos agentes responsáveis,
diante da impossibilidade de identificação, no caso
concreto, da responsabilidade individual de cada
agente na ocorrência do fato ilícito. Nos atos de
transferência de recursos, há a atuação de diversos
órgãos e pessoas, não se podendo, muitas vezes,
identificar o responsável. Cientes disso, muitos
agentes políticos têm se escondido por detrás da
burocracia estatal para praticarem gestão irres­
ponsável dos recursos recebidos. A fiscalização
exercida pelos órgãos de controle, por sua vez, não
é capaz de acompanhar, pari passu, todo o trâ­mite
da utilização dos recursos repassados. É absolu­
tamente impossível se exigir, por exemplo, que a
União esteja presente, acompanhando diariamente
a utilização dos recursos federais transferidos aos
5.564 Municípios e 26 Estados brasileiros.
As pessoas jurídicas possuem personalidade
jurídica própria, o que lhes garante a aptidão para
adquirir direito, mas também a responsabilidade
pelos atos de seus agentes. Portanto, não há qual­
quer ofensa ao princípio da intranscendência da
pena, vez que, sem prejuízo da responsabilidade
civil, penal ou administrativa do gestor responsá­
vel, a responsabilidade imputada pela Lei de Res­
ponsabilidade Fiscal é de natureza institucional.
No voto proferido na Ação Cível Originária nº 1.978/
AL, o Ministro Marco Aurélio pontuou de forma bas­
tan­te adequada:
Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP, Belo Horizonte, ano 16, n. 188, p. 9-15, ago. 2017
No mérito, cumpre afastar, desde logo, a incidência
do princípio da intranscendência, ou seja, enten­
der que o ente federativo não poderia ter o próprio
nome lançado no cadastro federal de inadimplentes
pelo descumprimento de obrigações jurídicas por
órgãos a ele integrados. Nesse sistema, não deve
ser inserido o gestor, a instituição ou o Poder que
tenha claudicado quanto ao emprego de verbas,
mas o Estado. O mesmo raciocínio, e até com maior
razão, deve ser utilizado quanto à sucessividade
de gestões. Prospera, no âmbito da administração
pública, o princípio da impessoalidade, previsto no
artigo 37 da Constituição Federal. A relação jurídica
envolve a União e o Estado, e não a União e certo
Governador ou outro agente.
Ressalte-se que as obrigações impostas
pela Lei de Responsabilidade Fiscal têm como
sujeito passivo o ente público. A norma tem caráter
prescritivo, isto é, determina uma conduta (cum­
primento dos deveres impostos) a ser adotada por
um sujeito específico (ente público destinatário dos
recursos), sob pena de aplicação de uma sanção
(proibição de recebimento de recursos voluntários).
A sanção é consequência do descumprimento do
dever jurídico imposto, por isso, somente pode
ser aplicada àquele a quem o dever foi imposto. O
princípio da intranscendência da pena, amplamen­
te aceito nos ordenamentos jurídicos modernos,
proí­be justamente que a sanção atinja pessoa
diver­sa daquela que infringiu o dever jurídico corres­
pondente. Portanto, proíbe justamente que se pena­
lize outra pessoa além do ente público, eis que este
é o destinatário da norma.
6 O controle na gestão fiscal: criação de
novos mecanismos
Não há vedação alguma no sistema jurídico
que impeça que a sociedade, por meio de seus
representantes eleitos, crie sistemas diferenciados
de controle. É ínsita à própria estrutura estatal a
possibilidade de criação de novos mecanismos.
Conforme lição do jurista alemão Fritz Fleiner,7
se, por um lado, a Constituição representa o ele­
mento fixo do Estado, definindo a sua estrutura
organizacional e os direitos fundamentais assegu­
rados, a Administração é o elemento ativo, dinâ­
mico, do Estado, passível de constante adequação
e transformação diante dos problemas sociais que
se impõem.
A Constituição de um país estabelece o arca­
bouço de princípios a que se submete o Estado, mas
não lhe exaure a atuação administrativa, que deve
ser móvel, no ensejo de atender às peculiaridades
7
Fritz Fleiner apud Cirne Lima (2007, p. 28).
ARTIGOS 13
Luciano Medeiros de Andrade Bicalho
territoriais, temporais, de recursos, entre outras,
que se imponham.
Dessa forma, a Constituição não esgota as
possibilidades de atuação administrativa do Esta­
do. Cabe ao poder constituído definir os respecti­
vos instrumentos, sempre, é claro, em consonância
com os princípios constitucionais.
Portanto, não há, a rigor, qualquer vedação
à inovação legislativa estabelecida pela Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Por outro lado, as sanções institucionais
pre­ vistas na lei decorrem, em última análise, do
prin­ cípio constitucional da eficiência, que impõe
à Administração “o compromisso indeclinável de
encontrar a solução mais adequada economica­
mente à gestão da coisa pública”8 e ao administra­
dor público o dever de “realizar suas atribuições
com presteza, perfeição e rendimento funcional”.9
É o princípio da boa administração, introdu­
zido pioneiramente pela Constituição Italiana de
1948, um conceito que trinta anos mais tarde
seria aperfeiçoado pela Constituição Espanhola,
que o incluiria entre os princípios que regem a
administração pública com a atual denominação de
princípio da eficiência.10
No Brasil, o Princípio foi erigido à categoria
de princípio constitucional por meio da Emenda
Constitucional nº 19/98, que o inseriu expressa­
mente no caput do art. 37 da Magna Carta. É um
dos pilares de sustentação da reforma adminis­
trativa promovida pelo governo federal, que criou
diversas figuras jurídicas de (pelo menos em tese)
modernização dos mecanismos de atuação estatal.
O princípio não é novo, uma vez que já previsto
em outros diplomas legais, como, por exemplo, no
Decreto-Lei nº 200/67 (arts. 13, 25, V e VII, e 26,
III).
As sanções previstas na Lei de Responsabili­
dade Fiscal são, portanto, instrumentos criados para
a garantia da efetivação do princípio constitucio­
nal da eficiência, mediante o compromisso do uso
responsável dos recursos públicos.
Obrigar a transferência de recursos para entes
federativos em débito com a União ou que não
tenham prestado contas adequadamente do uso
de recursos federais anteriormente recebidos é
esva­ziar de conteúdo o princípio. Uma interpreta­ção
que negue validade aos instrumentos criados para
a correta gestão dos recursos públicos, previstos
na Lei de Responsabilidade Fiscal, não satisfaz,
por essa razão, o postulado de proibição de exces­
so, que proíbe, no conflito entre princípios, a
8
Freitas (1999, p. 85).
9
Meirelles (1997, p. 90).
10
Moreira Neto (2002, p. 37).
14 ARTIGOS Fórum de Contratação e Gestão Pública – FCGP, Belo Horizonte, ano 16, n. 188, p. 9-15, ago. 2017
interpretação que tenha como consequência a res­
trição excessiva de um direito fundamental, reti­
rando-lhe um míni­mo de eficácia.11
7 Conclusão: o pacto federativo
A Constituição Brasileira de 1988, ao passo
em que impôs a Estados e Municípios enorme carga
de atribuições, concentrou nas mãos da União os
principais instrumentos de arrecadação. Como con­
se­quência, a União arrecada enorme volume de
recursos na cobrança de tributos, enquanto a maio­
ria dos Estados e Municípios possui arrecada­ção
insuficiente para o desempenho de suas compe­
tências constitucionais. De acordo com dados
do Ins­ tituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE), a União arrecada mais de 60% dos recursos
tributários, enquanto todos os Estados, conjunta­
mente, arrecadam cerca de 25% dos recursos,
restando aos 5.561 Municípios brasileiros repartir
5% dos recursos tributários.12
Em consequência, os Estados e, principal­men­
te, os Municípios brasileiros são absoluta­ mente
dependentes da transferência de recursos fede­rais
para se desincumbirem de suas finalidades.
A concentração de recursos nas mãos do
governo federal, entretanto, é matéria que deve
ser debatida no âmbito de uma reforma tributária
e política, não sendo lícito legitimar a irresponsa­
bilidade fiscal dos entes federativos como forma
de compensação para o déficit em suas fontes de
arrecadação.
A Lei de Responsabilidade Fiscal tem o nobre
propósito de impor disciplina na gestão dos recur­
sos públicos, garantindo a necessária responsabi­
lidade na criação e execução de despesas públicas.
Suprimir os instrumentos criados pela lei é dar um
passo para trás, é retroceder no combate à gestão
irresponsável de recursos públicos.
Brasília, 11 de julho de 2017.
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www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/
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Ávila (2007, p. 147).
11
IBGE. Perfil dos Municípios Brasileiros 2015.
12
 A responsabilidade fiscal e as exigências para recebimento de recursos provenientes de transferências voluntárias

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