Fique informado e participe dos debates sobre contratação pública.

Siga a Zênite nas redes sociais:

www.zenite.blog.br @zenitenews /zeniteinformacao /zeniteinformacao /zeniteinformacao

Título : A CONTRATAÇÃO DE AGÊNCIAS DE PUBLICIDADE PELOS ÓRGÃOS FEDERAIS

Autor : Luciano Medeiros de Andrade Bicalho

DOUTRINA – 364/266/ABR/2016

A CONTRATAÇÃO DE AGÊNCIAS DE PUBLICIDADE PELOS ÓRGÃOS FEDERAIS

LUCIANO MEDEIROS DE ANDRADE BICALHO

Advogado da União. Consultor Jurídico substituto do Ministério das Cidades. Mestre em Direito
Administrativo pela UFMG. Pós-graduado em Direito Público pela PUC/MG. Professor de Direito
Administrativo. Instrutor da Escola Superior da Advocacia-Geral da União. Membro do Conselho
Editorial da Revista Debates em Direito Público. Ex-Consultor Jurídico da Consultoria Jurídica da União
no Estado de Minas Gerais. Ex-Membro da Comissão de Elaboração e Atualização dos modelos de
editais de licitação da Advocacia-Geral da União.

INTRODUÇÃO

Somente no ano de 2014, os órgãos federais da Administração direta e indireta gastaram cerca de
dois bilhões e trezentos milhões de reais em publicidade governamental. 1 Em que pese o grande vulto
de recursos públicos aplicados, a regulamentação dos contratos publicitários celebrados pela
Administração, entretanto, ainda permanece pouco conhecida.

Tratando-se de mercado altamente especializado, com procedimentos e rotinas próprios, verificou-

se a inadequação da legislação ordinária para regular esses contratos. Por essa razão, com
fundamento na competência que lhe foi outorgada pelo art. 22, inc. XXVII, da Constituição, a União
editou a Lei nº 12.232, de 29 de abril de 2010, instituindo “normas gerais para licitação e contratação
pela administração pública de serviços de publicidade prestados por intermédio de agências de
propaganda”.

Em razão da especificidade do objeto e da respectiva legislação a que estão subordinados, o

Tribunal de Contas da União, ademais, consolidou, ao longo do tempo, uma jurisprudência peculiar
para as contratações de publicidade pela Administração.

A especificidade dos procedimentos e as rotinas do mercado, da legislação de regência e da

jurisprudência consolidada sobre o tema têm causado bastante dificuldade no momento de licitação e
contratação desses serviços. Importante, por isso, apresentar as bases em que se fundamentam essas
contratações, em especial, os órgãos federais envolvidos, as respectivas competências, bem como o
procedimento de licitação e as regras específicas aplicáveis aos contratos.

O SISTEMA DE COMUNICAÇÃO SOCIAL DO PODER EXECUTIVO FEDERAL

As ações de comunicação social do governo federal foram organizadas em forma de sistema pelo
Decreto nº 785/93, que instituiu o Sistema Integrado de Comunicação Social da Administração Pública
federal. Por meio do Decreto nº 2004/96, o sistema passou a denominar-se Sistema de Comunicação
Social do Poder Executivo Federal (SICOM).

A Secretaria de Comunicação Social, órgão integrante da Presidência da República (art. 1º, inc.
IV, da Lei nº 10.683/03), criado pelo Decreto nº 6.650/79, é o órgão central do SICOM, sendo
responsável pela política de comunicação social do governo federal, conforme disposto no art. 4º do
Decreto nº 6.555/08. 2

Nos termos do art. 3º do Decreto nº 6.555/08, as ações de comunicação do Poder Executivo

Federal compreendem: a) comunicação digital; b) comunicação pública; c) promoção; d) patrocínio; e)

1 de 8
publicidade; f) relações com a imprensa; e g) relações públicas. 3

Ainda de acordo com o art. 3º do Decreto, a publicidade governamental, por sua vez, é subdividida
em: a) publicidade de utilidade pública; b) publicidade institucional; c) publicidade mercadológica; e d)
publicidade legal;

A REGULAMENTAÇÃO DA PUBLICIDADE GOVERNAMENTAL

Com fundamento na competência que lhe foi outorgada pelo art. 2º-B, inc. V, da Lei nº 10.683/03,
a Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República expediu as Instruções Normativas
nºs 04/10, 05/11, e 07/14, regulamentando, respectivamente, as licitações e os contratos de
publicidade, as ações de comunicação do Poder Executivo Federal e as ações de publicidade.

À exceção das publicações veiculadas no Diário Oficial da União, a distribuição da publicidade

legal da União, assim considerada “a publicação de avisos, balanços, relatórios e outros a que os
órgãos e entidades da administração pública federal estejam obrigados por força de lei ou
regulamento” foi atribuída pela Lei nº 11.652/08, privativamente à Empresa Brasil de Comunicação
(EBC) (art. 8º, inc. VII), empresa pública federal vinculada à Secretaria de Comunicação Social da
Presidência da República.

As demais espécies de publicidade devem ser incluídas em Plano Anual de Comunicação a ser
elaborado por cada Ministério, que deverá ser submetido à aprovação da SECOM (art. 5º da IN
SECOM nº 07/14). Também deverão ser submetidos à prévia aprovação da SECOM os editais de
licitação para contratação de serviços de publicidade a serem contratados pelos órgãos da
Administração direta (art. 12 do Decreto nº 6.377/08 c/c art. 6º da IN SECOM nº 04/10). Os órgãos da
Administração indireta somente deverão submeter seus editais à aprovação prévia da SECOM quando
o valor da contratação for superior a quatro vezes o limite previsto na alínea “a” do inc. II do art. 23 da
Lei nº 8.666/93, isto é, quando superar R$ 320.000,00 (art. 6º, inc. II, da IN SECOM nº 04/10).

A SECOM, em cumprimento à competência que lhe foi atribuída pelo art. 6º, inc. XIV, do Decreto
nº 6.555/08, elaborou modelo de edital de concorrência para contratação dos serviços de publicidade,
a ser adotado pelos órgãos federais integrantes do sistema. 4

A CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS DE PUBLICIDADE PRESTADOS POR INTERMÉDIO DE

AGÊNCIAS DE PROPAGANDA

A intermediação das agências de publicidade

A contratação pela Administração Pública de serviços de publicidade prestados por intermédio de

agências de propaganda é regulamentada pela Lei nº 12.232/10, aplicando-se apenas
subsidiariamente a Lei nº 8.666/93. No âmbito federal, a Lei nº 12.232/10 foi regulamentada pelo
Decreto nº 6.555/08.

As ações de publicidade da Administração Pública serão sempre executadas por intermédio de

agência de propaganda, exceto quando tiverem características ou outros aspectos relevantes que
recomendem a execução direta (art. 9º, § 2º, do Decreto nº 6.555/08).

A Lei nº 12.232/10 veda expressamente a contratação de serviços de publicidade conjuntamente

com "serviços de assessoria de imprensa, comunicação e relações públicas ou as que tenham por
finalidade a realização de eventos festivos de qualquer natureza" (art. 2º, § 2º). A vedação vem sendo
recomendada há bastante tempo pelo Tribunal de Contas da União (vide Decisão nº 650/97 –
Plenário), que considera a contratação conjunta desses serviços inadequada, pois a intermediação de
agência de publicidade é desnecessária e, ademais, por se tratar de serviços de natureza diversa,
devem ser licitados separadamente.

A agência de publicidade é contratada não apenas para criação e execução de peças e

campanhas publicitárias, mas, também, para atuar como intermediadora entre o órgão público
anunciante e os veículos de comunicação e demais fornecedores de serviços e de suprimentos
externos.

2 de 8
 Conforme disposto na Lei nº 4.680/65, que regulamenta o exercício das profissões de publicitário
e de agenciador de propaganda:

Art. 3º A Agência de Propaganda é pessoa jurídica, ... VETADO ..., e especializada na arte e técnica
publicitária, que, através de especialistas, estuda, concebe, executa e distribui propaganda aos
veículos de divulgação, por ordem e conta de clientes anunciantes, com o objetivo de promover a
venda de produtos e serviços, difundir idéias ou informar o público a respeito de organizações ou
instituições colocadas a serviço dêsse mesmo público.

O procedimento de licitação

O art. 25, inc. II, da Lei nº 8.666/93 veda a inexigibilidade de licitação para contratação de serviços
de publicidade. A Lei nº 12.232/10, contudo, silencia a respeito da possibilidade ou não de dispensa ou
inexigibilidade de licitação para contratação de serviços dessa natureza. Diante do silêncio da Lei nº
12.232/10, aplica-se a regra geral disposta no art. 25, inc. II, da Lei nº 8.666/93, sendo, portanto,
sempre exigível a realização de procedimento de licitação para contratação de serviços de publicidade.
5

O art. 5º da Lei nº 12.232/10 determina que a licitação será obrigatoriamente do tipo “melhor
técnica” ou “técnica e preço”. O dispositivo está em consonância com a Lei nº 8.666/93, que reserva
esses critérios de adjudicação para a contratação de serviços de natureza predominantemente
intelectual (art. 46).

Uma vez que o pregão somente é cabível para serviços de natureza comum, assim considerados
aqueles “cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital,
por meio de especificações usuais do mercado” (art. 1º, parágrafo único, da Lei nº 10.520/02), a
licitação para contratação de serviços de publicidade deve ser realizada obrigatoriamente nas
modalidades previstas na Lei nº 8.666/93 (concorrência, tomada de preços e carta-convite), não sendo,
por isso, admissível a utilização do pregão. 6

Conforme observou o Tribunal de Contas da União no Acórdão nº 2.471/08 – Plenário:

17. (...) Aduzo que tal natureza é típica daqueles serviços em que a arte e a racionalidade humana são
essenciais para sua execução satisfatória. Não se trata, pois, de tarefas que possam ser executadas
mecanicamente ou segundo protocolos, métodos e técnicas pré-estabelecidos e conhecidos.

Segundo o disposto no art. 6º, inc. V, da Lei nº 12.232/10, as propostas dos licitantes deverão ser
elaboradas em conformidade com as formas de remuneração vigentes no mercado.

A Lei nº 4.680/65 definiu que a remuneração das agências de propaganda será mediante
comissão ou percentual de desconto sobre os preços estabelecidos em tabela (art. 11).

Por meio do Acórdão nº 2.062/06 – Plenário, o Tribunal de Contas da União havia se manifestado
pela ilegalidade do pagamento por meio de comissão ou desconto sobre os preços. Esse
posicionamento, entretanto, foi revisto no Acórdão nº 3.233/10 – Plenário, em que o tribunal
reconheceu que o pagamento das agências de publicidade tem regramento próprio, previsto na Lei nº
4.680/65:

52. A Lei nº 8.666/93 "estabelece normas gerais" sobre contratações públicas, como textualmente está
redigido no seu art. 1º. Dela não faz parte o regime de administração contratada, mas também não há
uma disposição que o proíba de modo expresso sob qualquer situação.

(...)

54. Assim acontece com a contratação de publicidade. A Lei nº 8.666/93, que trata de normas gerais, é
silenciosa quanto à administração contratada, o que, ordinariamente, impede o uso desse regime.
Porém, esse Estatuto de Licitações e Contratos não exclui imperativamente outros regimes de
contratação. Não soa estranho, por conseqüência, que a Lei nº 4.680/65, que é específica da atividade
publicitária, traga no seu bojo a administração contratada.

55. A Lei nº 4.680/65 está vigente e sua aplicação é admitida pelo Acórdão nº 2.062/2006-Plenário. Em

3 de 8
 decorrência, não se pode dizer que o regime de administração contratada está completamente fora do
ordenamento, pois pelo menos no caso da publicidade ele é permitido.

Em razão da especificidade da remuneração das agências de publicidade, o art. 11 da Instrução

Normativa SECOM nº 04/10 prevê os quesitos que deverão estar contidos na proposta de preços.

De acordo com o art. 10 do Decreto nº 6.555/08, a análise e o julgamento das propostas técnicas
serão realizados por subcomissão técnica, composta por pessoas formadas em comunicação,
publicidade ou marketing ou que atuem em uma dessas áreas (art. 10, § 1º).

A comissão será composta por, no mínimo, três membros, e pelo menos um terço dos membros
não pode manter vínculo funcional ou contratual, direto ou indireto, com o órgão contratante. Nas
contratações de valor estimado superior a R$ 800.000,00, a comissão terá o dobro de membros (art.
10, §§ 1º e 3º, do Decreto nº 6.555/08).

O Decreto não define o que caracterizaria o vínculo indireto com a Administração. Aplica-se, à
hipótese, de forma analógica, o conceito dado no art. 9º, § 3º, da Lei nº 8.666/93, que considera
vínculo indireto qualquer vínculo de natureza técnica, comercial, econômica, financeira ou trabalhista.

A escolha dos integrantes da comissão é realizada mediante sorteio entre pessoas cadastradas
pelo órgão licitante por meio de lista que deverá conter, no mínimo, o triplo do número de membros
que integrarão a subcomissão (art. 10, § 2º, do Decreto nº 6.555/08).

Nas licitações, em geral, exige-se a elaboração de orçamentos que detalhem

pormenorizadamente a composição de todos os custos unitários da contratação, conforme art. 7º, § 2º
c/c art. 40, § 2º, inc. II, ambos da Lei nº 8.666/93.

Na contratação de agências de publicidade, entretanto, o Tribunal de Contas da União, no

julgamento do Acórdão nº 3.233/10 – Plenário, reconheceu a impossibilidade de cumprimento da
exigência, diante da especificidade do objeto:

- a exigência de instrução do processo de licitação, com orçamento detalhado em planilha com a

composição dos seus custos unitários, conforme previsto nos incisos I e II do § 2º do art. 7º da Lei
8.666/1993, não se aplica nos contratos de publicidade, por se tratar de comando legal destinado
principalmente para obras e serviços de engenharia, já que prevê inclusive projeto executivo e
tratamento de impacto ambiental, que jamais teriam como ser aplicados nas licitações para a
contratação dos serviços de publicidade, pelas mesmas razões acima expostas, ou seja,
imprevisibilidade dos serviços criativos, momento da veiculação da mensagem, mitigação da aplicação
da Lei 8.666/1993 nos contratos privados da Administração, sob pena de tornar-se inviável a licitação
para a contratação dos serviços de publicidade;

- a previsão, no contrato, de todas as ações publicitárias a serem implementadas, de projeto básico e

executivo, de orçamento detalhado com custos unitários, revela-se técnica e juridicamente impossível,
em face da dinâmica da sociedade e da situação de permanente mudança que vive o mundo moderno,
que jamais poderia ser prevista e petrificada no âmbito de um contrato, sendo ilegítima e absurda tal
exigência, porque publicidade não pode ser tratada como obra e/ou serviços de engenharia, nem a
eles comparada; portanto revela-se impossível para a Administração estabelecer normas assegurando
que seus processos licitatórios sejam instruídos com orçamentos detalhados em planilhas que
expressem a composição dos custos unitários de todas e cada uma das ações a serem realizadas
durante a execução contratual, conforme determinou essa Corte de Contas;

O Tribunal reconheceu, ainda, a impossibilidade de elaboração de projeto básico com o nível de

detalhamento exigido pelo art. 6º da Lei nº 8.666/93:

- a simples leitura da definição legal de projeto básico, constante no inciso IX do art. 6º da Lei
8.666/1993 ("conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para
caracterizar a obra ou o serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com
base nas indicações dos estudos técnicos preliminares que assegure a viabilidade técnica e o
adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento") mostra que ela não pode ser
aplicada aos serviços de publicidade, sob pena de inviabilizar-se a licitação para a contratação destes
serviços;

4 de 8
 - o projeto básico, tal como definido em lei, aplica-se perfeitamente a licitações de obras e serviços de
engenharia, pois nestas áreas há a possibilidade de delimitar, com absoluta precisão, o objeto do
contrato, o que jamais poderia ser aplicado na execução de um serviço que exige “arte e técnica” e
nada tem a ver com impacto ambiental e demais previsões da definição legal; portanto, a exigência do
projeto básico para as licitações dos serviços de publicidade, nos moldes de sua definição legal, reflete
desconhecimento técnico das normas que norteiam a matéria, sendo certo que, a manter-se tal
exigência, levar-se-ia à inviabilidade da própria licitação, impossibilitando a contratação destes
serviços pelo Poder Público, uma vez que é vedada sua contratação direta;

(...)

- a Administração, nas licitações para a contratação dos serviços de publicidade, tem utilizado, desde
1993, o briefing, como subsídio do projeto básico, já que aquele documento consiste em um conjunto
de informação, "preliminar ao planejamento e à criação publicitária, que contém, de forma precisa e
completa, clara e objetiva, todas as informações que a entidade deve fornecer à agência, para orientar
os trabalhos desta" (IN 2/1993, item 5), sendo que, pelas características do briefing, as informações
nele previstas podem substituir o projeto básico, conforme reiteradas decisões do próprio TCU (DOU
de 16.6.1992, p. 7.625), mormente quando reafirma que, se as informações lançadas nos anexos ao
projeto forem suficientes para caracterizar o objeto, não configura infração ao disposto no art. 7º, § 2º,
inciso I, da Lei 8.666/1993;

De acordo com o tribunal, o briefing é documento suficiente para a delimitação do objeto da

contratação, desde que caracterize adequadamente o objeto e guarde consonância com o Plano Anual
de Comunicação do órgão licitante, que deve orientar todas as suas ações de comunicação, nos
termos dos arts. 5º e 7º do Decreto nº 6.555/08 e art. 5º da Instrução Normativa SECOM nº 07/14.

A Lei nº 12.232/10 exige que as empresas de publicidade contratadas possuam “certificado de

qualificação técnica de funcionamento”, expedido pelo

Conselho Executivo das Normas-Padrão - CENP, entidade sem fins lucrativos, integrado e gerido por
entidades nacionais que representam veículos, anunciantes e agências, ou por entidade equivalente,
legalmente reconhecida como fiscalizadora e certificadora das condições técnicas de agências de
propaganda. (Art. 4º).

A exigência de requisito de qualificação técnica para licitar e contratar com a Administração

Pública é perfeitamente admissível, desde que prevista em lei e necessária à adequada execução do
contrato, conforme previsto no art. 37, inc. XXI, da Constituição.

Consonante farta jurisprudência do Tribunal de Contas da União, lei em sentido formal poderá
criar novos requisitos de habilitação, diversos daqueles contidos na Lei nº 8.666/93. Nesse sentido,
vide Acórdão nº 2.053/14 – Plenário.

Questiona-se, contudo, a validade de conceder a uma entidade privada, composta pela união dos
agentes econômicos do mercado publicitário, a competência legal para definir requisitos para a
contratação com o Estado. Há, evidentemente, o risco de abuso do poder econômico, por meio de
estabelecimento de requisitos indevidos ou direcionados a favorecer ou prejudicar determinadas
empresas ou dado segmento do mercado.

Ademais, é transferido a terceiros o estabelecimento dos requisitos que devem ser cumpridos
pelas empresas para contratarem com a Administração. Dessa forma, há uma inversão de papeis, uma
vez que é o próprio contratado, por meio de entidade da qual é associado, quem define os requisitos
de qualificação técnica para contratar com a Administração.

O contrato

Os serviços de publicidade são de natureza continuada, nos termos do conceito dado pela
Instrução Normativa MPOG nº 02, de 30 de abril de 2008, que define serviços continuados como
“aqueles cuja interrupção possa comprometer a continuidade das atividades da Administração e cuja
necessidade de contratação deva estender-se por mais de um exercício financeiro e continuamente”.
Haja vista o caráter educativo, informativo ou de orientação social das campanhas publicitárias
contratadas pelo Estado, conforme previsto no art. 37, § 1º, da Constituição, verifica-se a necessidade
de continuidade do serviço, autorizando-se a vigência do contrato por até 60 meses.

5 de 8
 Cada ação publicitária deve ser previamente submetida à aprovação da SECOM, que avaliará a
conformidade com os objetivos e diretrizes previstos nos arts. 1º e 2º do Decreto nº 6.555/08 e na
Instrução Normativa SECOM nº 07/14 (art. 14 da IN SECOM nº 07/14).

O art. 2º, § 3º, da Lei nº 12.232/10 admite a adjudicação do objeto concomitantemente a mais de
uma agência de propaganda, desde que devidamente justificado no processo de licitação e que não
haja segregação em itens ou contas publicitárias. 7

A execução posterior de determinada peça ou campanha será concedida àquela agência que
apresentar a melhor solução de comunicação, a critério do contratante, sendo resguardado a cada
agência, contudo, a adjudicação de um percentual mínimo do total dos serviços, a ser definido em
cada edital de licitação.

Na hipótese de contratação de mais de uma agência, os critérios de seleção interna da agência

que irá realizar a ação publicitária devem ser objetivos e isonômicos, atendendo-se aos princípios da
economicidade, eficiência e razoabilidade, conforme previsto no art. 4º, § 2º, da Instrução Normativa
SECOM nº 04/10.

As regras do procedimento, ademais, devem ser previamente publicadas no Diário Oficial da

União, conforme disposto no art. 4º, § 3º, da Instrução Normativa SECOM nº 04/10.

Escolhida a agência responsável pela campanha e, após aprovada a proposta de solução criativa,
a agência deve realizar, no mínimo, três cotações de preços junto a fornecedores de bens ou serviços
especializados que atuem no ramo da respectiva atividade e que estejam previamente cadastradas
pelo contratante, conforme disposto no art. 14 da Lei nº 12.232/10. Esse cadastramento é realizado no
Cadastro de Fornecedores do Sistema de Disponibilização de Referência (SIREF).

Quando os bens ou serviços a serem contratados tiverem valor superior a 0,5% do valor global do
contrato, a agência de publicidade contratada procederá à coleta de orçamentos dos fornecedores em
envelopes fechados, que serão abertos em sessão pública, convocada e realizada sob fiscalização do
órgão contratante (art. 14, § 2º, da Lei nº 12.232/10).

O controle da adequação dos preços praticados pelos prestadores de serviços contratados pela
agência de publicidade, portanto, é realizado previamente à escolha do fornecedor. Dessa forma, no
momento de liquidação e consequente pagamento da despesa, a Administração deve verificar apenas
se o serviço ou o material foi entregue, além de exigir a apresentação do respectivo contrato e a nota
fiscal, conforme disposto no art. 63, § 2º, da Lei nº 4.320/64.

Sempre que possível, a aferição da efetiva prestação dos serviços deve ocorrer por meio de
relatório de checagem de veiculação, realizado por empresa de auditoria independente, conforme
determina o art. 15 da Lei nº 12.232/10. Nesse sentido, já se manifestou o Tribunal de Contas da União
no Acórdão nº 3.341/11 – 2ª Câmara:

11. Ante tais fatos, entendo que o procedimento adotado pela responsável não se desenvolveu de
maneira viciada. Uma vez que a relação contratual do MEC se deu com a empresa Casablanca, não
me parece razoável exigir da gestora que fossem conferidas uma a uma as notas fiscais das
fornecedoras de bens e serviços de empresa subcontratada. No meu sentir, o controle efetuado pelo
MEC, no presente caso, deu-se de forma preventiva, quando avaliou as cotações de preço para
autorizar a subcontratação. Em se demonstrando que os valores orçados estavam condizentes com os
de mercado, que os serviços foram prestados de forma satisfatória e que a empresa subcontratada,
fornecedora, portanto, da empresa Casablanca, havia emitido o documento fiscal pertinente (levado ao
conhecimento do MEC pela empresa Casablanca, juntamente com nota fiscal de sua emissão,
conforme estabelecia o item 11.1 do Contrato nº 01/2004), cabia à responsável efetuar o pagamento
da quantia devida. Assim, tenho que a irregularidade indicada pela unidade técnica não se
materializou.

As agências de publicidade contratam “por ordem e conta de clientes anunciantes” (art. 3º da Lei
nº 4.680/65), por isso, o art. 15 do Decreto nº 57.690/66 dispõe que “o faturamento da divulgação será
feito em nome do Anunciante, devendo o Veículo de Divulgação remetê-lo à Agência responsável pela

6 de 8
propaganda”.

Diante da sistemática própria dos contratos de publicidade, aumenta-se a importância da

fiscalização. Necessário que a cada nova ação publicitária a ser empreendida sejam definidos os
“requisitos mínimos de descrições das especificações de bens e serviços demandados às agências de
propaganda, de modo a permitir que as propostas apresentadas pelos fornecedores contenham
elementos que possibilitem a comparação de preços”, conforme recomendação exarada pelo Tribunal
de Contas da União à SECOM no julgamento do Acórdão nº 822/14 – Plenário.

Nesse julgado, em auditoria à SECOM, o Tribunal de Contas da União faz várias recomendações
aplicáveis aos contratos de publicidade, em especial, à necessidade de implementar mecanismos
adequados de controle de fraudes. Transcreve-se:

9.2. com fundamento no art. 43, I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, III, do Regimento Interno,
recomendar à Secom/PR que:

9.2.1. estude e implemente, ainda que por amostragem e considerando o custo-benefício,

procedimentos de controle que possam atuar na prevenção de fraudes na prestação de serviços por
veículos de divulgação não monitorados por meio de relatório de checagem;

9.2.2. formalize requisitos mínimos de descrições das especificações de bens e serviços demandados
às agências de propaganda, de modo a permitir que as propostas apresentadas pelos fornecedores
contenham elementos que possibilitem a comparação de preços;

9.2.3. avalie a possibilidade de exigir, nas propostas de preços para contratação de bens e serviços de
maior materialidade, como produção de grupos de filmes, o detalhamento completo dos principais itens
de serviços a serem contratados;

9.2.4. identifique quais aspectos devem ser considerados na realização de pesquisa de preços no
Siref2, a exemplo de itens de maior valor e palavras-chave, para garantir pesquisas ágeis e
referenciais de preço comparáveis e confiáveis; e elabore roteiro ou documento similar, que contemple
os procedimentos operacionais do sistema, para facilitar a realização de pesquisas;

9.2.5. avalie a possibilidade de implementar no sistema Siref2 funcionalidades para agilizar pesquisas
de referências de preço, a exemplo de: (i) buscas, por meio da utilização de palavra-chave, que
apresentem, como resultado, listagem que contemple a mesma palavra-chave na decupagem; (ii)
apresentação, no início da listagem exibida como resultado de consulta, de registros salvos em
extratos de consultas anteriores;

9.2.6. oriente formalmente os integrantes do Sicom a marcar, em cada nova consulta, os registros
utilizados como referencial de preço, a gerar os extratos de consulta e anexá-los ou registrar seu
número de identificação no processo físico, com vistas a agilizar futuras consultas e para comprovar
que a pesquisa foi realizada no Sistema de Disponibilização de Referências, de acordo com os
parâmetros definidos pela Secom/PR;

9.2.7. avalie a possibilidade de implementar rotina no sistema Siref2 que permita identificar indícios de
concentração de trios de fornecedores em diferentes cotações ou de repetição de fornecedor vencedor
relacionado a um demandante específico, para correção de impropriedades e atuação proativa das
entidades do Sicom, em observância aos princípios da isonomia e do interesse público previstos no
art. 3º da Lei 8.666/1993;

9.2.8. avalie a oportunidade e a conveniência de divulgar e oferecer, às entidades integrantes do

Sicom, o sistema Secomweb, que pode ser utilizado como ferramenta de gestão de ações de
publicidade;

CONCLUSÃO

Inúmeras outras questões podem ser destacadas na contratação de agências de publicidade para
realização das campanhas publicitárias do governo. Infelizmente, à exceção do Tribunal de Contas da
União, que frequentemente tem realizado auditorias nos órgãos governamentais incumbidos de
regulamentar e executar as contratações, a matéria não tem sido objeto de maiores debates na
doutrina especializada e jurisprudência dos tribunais.

7 de 8
 O esforço do governo federal em sistematizar e criar regras uniformes e transparentes para a
execução dessas atividades é louvável, porém carece de maior participação da sociedade e dos
demais atores envolvidos no processo.

Merece destaque o desvio de finalidade observado em algumas dessas contratações, que

deveriam se destinar exclusivamente à educação, informação e orientação da sociedade, porém, de
forma ainda bastante recorrente, são utilizadas para promoção pessoal de autoridades, como se pode
observar da jurisprudência do Tribunal de Contas da União, a exemplo do Acórdão nº 788/2011 – 1ª
Câmara; Acórdão nº 591/2010 – 2ª Câmara; Acórdão nº 96/2008 – Plenário; Acórdão nº 2.149/2005 –
Plenário; e Acórdão nº 112/1997 – Plenário.

A adequada regulamentação e, principalmente, a regularidade na execução das campanhas

publicitárias do governo são fundamentais para o avanço da democracia no país, em especial, para a
consolidação do espaço público como espaço de promoção do bem-estar social, e não para
favorecimento e promoção de determinados atores.

Como citar este texto:

BICALHO, Luciano Medeiros de Andrade. A contratação de agências de publicidade pelos órgãos
federais. Revista Zênite – Informativo de Licitações e Contratos (ILC), Curitiba: Zênite, n. 266, p.
364-372, abr. 2016.

1 Disponível em: <https://www.secom.gov.br/pdfs-da-area-de-orientacoes-gerais/midia/total-

administracao-direta-todos-os-orgaos-indireta-todas-as-empresas.pdf>.

2 Além da Secretaria de Comunicação Social da Presidência de República, como órgão central, o

SICOM é integrado pelas unidades administrativas dos órgãos do Poder Executivo Federal que tenham
a atribuição de gerir ações de comunicação (art. 4º do Decreto nº 6.555/08).

3 O respectivo conceito de cada uma dessas áreas foi dado pelo Ministro de Estado Chefe da
Secretaria de Comunicação Social, por meio da Instrução Normativa SECOM-PR nº 5, de 06 de junho
de 2011, conforme competência que lhe foi outorgada pelo art. 3º, parágrafo único, do Decreto nº
6.555/08.

4 Disponível em: <http://www.secom.gov.br/orientacoes-

gerais#b_start=0&c6=%2Fclientes%2Fsecom%2Fsecom%2Forientacoes-gerais%2Fnormas-e-
contratacoes&c5=PUBLICIDADE>.

5Nos termos do Decreto-lei nº 4.657/42, Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, a “lei nova,
que estabeleça disposições gerais ou especiais a par das já existentes, não revoga nem modifica a lei
anterior” (art. 2º, § 2º).

6 Conforme disposto no art. 4º, inc. X, da Lei nº 10.520/02, o pregão é cabível apenas para as
licitações do tipo menor preço.

7 O Tribunal de Contas da União, por meio do Acórdão nº 2.062/06 – Plenário, havia considerado ilegal
esse procedimento, em afronta ao art. 3º da Lei nº 8.666/93, que determinaria a escolha de apenas um
vencedor na licitação, sendo aquele que tenha apresentado a melhor proposta. Entretanto, por meio do
Acórdão nº 1.189/11 – Plenário, o posicionamento foi revisto, tendo o tribunal considerado lícito o
procedimento adotado pela União: “Dadas as características peculiares da contratação de serviços de
publicidade, acredito até que se torna mais interessante para um ente público ter mais de uma agência
à sua disposição. De fato, assim se pode instaurar uma nova competição interna para a escolha da
melhor solução para situações concretas. É como se fosse feita uma licitação dentro de outra”.

8 de 8