Contabilidade e

Orçamento Público

Seção 1.3

Licitação, Contratos,
Convênios e
Consórcios públicos
Prof. Ms. Alessandro Carlos Nardi
Introdução
• Nesta seção entraremos no estudo da Licitação no setor público, seu conceito, seu
objetivo, suas formas de realização e normas pertinentes a esse procedimento
administrativo destinado à aquisição de produtos ou contratação de serviços para
o setor.
• Você já sabe como é contratado serviços no setor público ou adquirido produtos,
seja para qual finalidade for?

• Após este estudo você compreenderá o funcionamento de como devem ser

realizadas essas aquisições e acompanhar em seu município como ocorre.
Introdução
• A respeito do tema temos as seguintes normas aplicáveis ao assunto:
• Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, que institui normas para licitações e
contratos da Administração Pública;
• Lei n. 10.520, de 17 de julho de 2002, que institui, no âmbito da União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição
Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e
serviços comuns;
• Lei n. 12.232, de 29 de abril de 2010, que dispõe sobre as normas gerais para
licitação e contratação pela administração pública de serviços de publicidade
prestados por intermédio de agências de propaganda;
• Lei n. 12.462, de 4 de agosto de 2011, que institui o Regime Diferenciado de
Contratações Públicas – RDC.
• Lei n. 14.133, de 01ª de abril de 2021, que dispõe sobre a nova Lei de Licitações e
Contratos Administrativos.
Conceito
• “Licitação é um procedimento administrativo formal realizado pela administração
pública para contratação de obras públicas, serviços compras e alienações de bens
públicos, guardando igualdade de condições a todos os concorrentes” (COSTA,
2013, p. 32).
• Para Di Pietro (2014, p. 373), “licitação é um procedimento administrativo em que
o ente público expõe a todos os interessados em participar do certame, mediante
condições fixadas no edital convocatório, a possibilidade de apresentarem
propostas para obterem a celebração de contrato com a administração pública”.
Este procedimento administrativo é composto por diversos atos de ambas as
partes, administração e por parte do particular.
• Neste assunto, conforme Constituição Federal de 1988, apenas a União tem
competência para legislar a respeito de normas gerais de licitação e contratação,
em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e
fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 22, XXVII,
CF/1988), conforme veremos mais adiante.
Objetivo
• Este procedimento administrativo denominado de licitação objetiva conforme
expresso no art. 3º da Lei n. 8.666/1993, devido ao princípio de tratamento
isonômico a todos os interessados, ou tratamento igualitário, uma contratação
para fornecimento de bens ou serviços, de modo que a administração pública deve
dar oportunidade a todos, e o preço e produto que melhor atenda às suas
necessidades.
Objetivo
• A seguir o artigo citado:

Art. 3º. A licitação destina-se a garantir a observância do princípio

constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a
administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e
será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos
da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da
publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento
convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.
A Nova Lei de Licitações
• A Lei 14.133/21 substituirá completamente as atuais leis de Licitação e Contratos a
partir do dia 1° de abril de 2023.
• Como sabemos, as leis estão sempre em constante alteração para que se
adequem às novas demandas da sociedade.
• As mudanças na Lei Geral de Licitações vieram para realizar a substituição das
seguintes leis: Lei nº 8666/93, Lei nº 10.520/2002 e 12.462/2011.
• As duas últimas se referem, respectivamente, à Lei do Pregão e à do Regime
Diferenciado de Contratações (RDC).
• A Lei Geral de Licitações tem origem principalmente na necessidade de garantir
que a Administração Pública faça contratações imparciais e justas, sem realizar
escolhas impróprias e que se desvirtuem do interesse coletivo.
• Para que a lei se torne mais adequada aos atuais contextos da Administração
Pública, algumas mudanças foram necessárias.
• A seguir apresentaremos as principais delas.
Principais mudanças
• Um assunto muito importante e diretamente afetado pelas mudanças da Lei
14.133/21 diz respeito às modalidades de licitação.
• De acordo com a nova legislação, agora as modalidades que devem ser
consideradas são: pregão, concorrência, concurso, leilão e diálogo competitivo
(inédita, até então, no país, nesse tipo de legislação).
• A partir dessa alteração, a tomada de preço e o convite, que estavam previstos na
legislação anterior, passam a não estar mais presentes na nova lei.
• O principal destaque vai para a modalidade inédita, diálogo competitivo. De
acordo com o artigo 6º da nova lei, essa modalidade pode ser entendida como
a “modalidade de licitação para contratação de obras, serviços e compras em que
a Administração Pública realiza diálogos com licitantes previamente selecionados
mediante critérios objetivos”.
• O objetivo é desenvolver alternativas que possam atender as necessidades da
administração.
• Assim, os licitantes devem apresentar a proposta final após o encerramento dos
diálogos.
 Capítulo I
Do Âmbito de Aplicação desta Lei

Podemos resumir da seguinte forma as normas gerais de licitações:

▪ administração direta, autárquica e fundacional: aplicação integral da Lei 14.133/2021;
▪ empresas públicas e sociedades de economia mista:
▪ Lei 13.303/2016: como norma principal (primária)
▪ Lei 14.133/2021:
▪ nos casos expressamente determinados pela Lei 13.303:
▪ (i) critérios de desempate previstos no art. 60 (conforme art. 55, III, da Lei das
Estatais, combinado com o previsto no art. 189 da Lei 14.133/2021);
▪ (ii) modalidade pregão (conforme art. 32, IV, da Lei das Estatais, combinado
com o previsto no art. 189 da Lei 14.133/2021);
▪ (iii) disposições penais previstas no art. 178 (Título XI da Parte Especial do
Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal).
▪ O art. 1º da Lei 14.133/2021 prevê a sua aplicação aos “fundos especiais”. Na verdade, um
fundo especial é uma dotação de recurso (dinheiro) direcionada a uma finalidade específica.
Assim, não é o fundo que faz a licitação, mas o ente encarregado de gerir o recurso. Porém, em
questões literais, devemos saber que a lei de licitações se aplica “aos fundos especiais”.
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Não confunda margem de preferência com direito de preferência:
▪ Margem de preferência: permite que a empresa seja contratada por um preço
“mais caro”, desde que esteja dentro do limite da margem. As disposições sobre a
margem de preferência constam no art. 26 da Lei de Licitações
▪ Direito de preferência: permite que a empresa beneficiada pelo direito de
preferência possa “cobrir” a oferta anterior, para ser considerada vencedora. Nesse
caso, a administração não vai pagar mais caro (como ocorre na margem), mas apenas
dará oportunidade para a empresa beneficiada pelo direito de preferência de “cobrir”
a proposta até então vencedora. O direito de preferência é um tratamento
diferenciado que a LC 123 outorga às MEs e EPPs.

▪ Exemplo: em uma licitação para aquisição de um produto, pelo critério de menor

preço, a empresa A (que não é microempresa ou empresa de pequeno porte) fez uma
oferta de R$ 100,00. Por outro lado, a empresa B (que é uma microempresa - ME) fez
uma oferta de R$ 103,00. Esgotada a etapa competitiva, a empresa B, por ser uma
ME, terá o direito de exercer a sua preferência, ou seja, poderá apresentar uma nova
oferta, uma “palavra final”. Se ela cobrir a oferta (exemplo: ofertar por R$ 99,99, ela
será a vencedora da licitação.
 Capítulo II
Dos Princípios

Art. 5º Na aplicação desta Lei, serão observados os princípios da

legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da
eficiência, do interesse público, da probidade administrativa, da
igualdade, do planejamento, da transparência, da eficácia, da
segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do
julgamento objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da
competitividade, da proporcionalidade, da celeridade, da
economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável, assim
como as disposições do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de
1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro).
Bens e serviços

▪ Os bens e serviços comuns podem ser definidos objetivamente

no edital. Por exemplo: a administração poderá definir as
características de um celular, mencionando o tamanho da tela, a
capacidade da memória e da bateria, etc. Essas são
“especificações usuais de mercado”.
▪ Os bens e serviços especiais não podem ser definidos
objetivamente. Por exemplo: a contratação de um arquiteto
para o desenvolvimento de um projeto inovador terá
características especiais, que não poderão ser definidas
objetivamente.
▪ Os bens e serviços comuns podem ser licitados pela
modalidade pregão. Já os especiais não.
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Uma vez definido o que se quer contratar, é necessário estimar o valor total
do objeto mediante realização de pesquisa de mercado, verificando se há
previsão de recursos orçamentários para o pagamento da despesa e se esta
se encontra em conformidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal.
Após apuração da estimativa, deve ser escolhida a modalidade de licitação
adequada, que é a forma específica de conduzir o procedimento licitatório, a
partir de critérios definidos em lei.
Modalidades de Licitação
Segundo o disposto na Lei no 14.133/2021, são modalidades de licitação o pregão, a
concorrência, o concurso, o leilão e o diálogo competitivo.
I – Pregão: modalidade de licitação obrigatória para aquisição de bens e serviços comuns, cujo
critério de julgamento poderá ser o de menor preço ou o de maior desconto.
II – Concorrência: modalidade de licitação para contratação de bens e serviços especiais e de
obras e serviços comuns e especiais de engenharia, cujo critério de julgamento poderá ser: (a)
menor preço; (b) melhor técnica ou conteúdo artístico; (c) técnica e preço; (d) maior retorno
econômico; e (e) maior desconto.
III – Concurso: modalidade de licitação para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico,
cujo critério de julgamento será o de melhor técnica ou conteúdo artístico, e para concessão de
prêmio ou remuneração ao vencedor.
IV – Leilão: modalidade de licitação para alienação de bens imóveis ou de bens móveis
inservíveis ou legalmente apreendidos a quem oferecer o maior lance.
V – Diálogo competitivo: modalidade de licitação para contratação de obras, serviços e
compras em que a Administração Pública realiza diálogos com licitantes previamente
selecionados mediante critérios objetivos, com o intuito de desenvolver uma ou mais
alternativas capazes de atender às suas necessidades, devendo os licitantes apresentar proposta
final após o encerramento dos diálogos.
Modalidades de Licitação

Existem também maneiras diretas de contratação, sem a

necessidade do processo convencional de uma licitação.
A Lei no 14.133/2021 dispõe sobre vários casos de
inexigibilidade de licitação (quando é inviável a execução da
competição) e de dispensa de licitação (situações excepcionais
preestabelecidas na Lei).
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Inexigibilidade de Licitação
O art. 74 da Lei no 14.133/2021 dispõe que é inexigível a licitação quando inviável a
competição, em especial nos casos de:

I – Aquisição de materiais, de equipamentos ou de gêneros ou contratação de

serviços que só possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante
comercial exclusivo.

II – Contratação de profissional do setor artístico, diretamente ou por meio de

empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela
opinião pública.
III – Contratação dos seguintes serviços técnicos especializados de natureza
predominantemente intelectual com profissionais ou empresas de notória
especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação:
a)estudos técnicos, planejamentos, projetos básicos ou projetos executivos;
b)pareceres, perícias e avaliações em geral;
c)assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tributárias;
d)fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras ou serviços;
e)patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;
f)treinamento e aperfeiçoamento de pessoal;
g)restauração de obras de arte e de bens de valor histórico;
h)controles de qualidade e tecnológico, análises, testes e ensaios de campo e
laboratoriais, instrumentação e monitoramento de parâmetros específicos de obras e
do meio ambiente e demais serviços de engenharia que se enquadrem no disposto
neste inciso.
IV – Objetos que devam ou possam ser contratados por meio de credenciamento.
V – Aquisição ou locação de imóvel cujas características de instalações e de
localização tornem necessária sua escolha.
Dispensa de Licitação
Por outro lado, os casos de dispensa de licitação estão dispostos no art. 75 da Lei no
14.133/2021, quais sejam:
I – Para contratação que envolva valores inferiores a R$ 100.000,00 (cem mil reais),
no caso de obras e serviços de engenharia ou de serviços de manutenção de veículos
automotores; (Vide Decreto no 10.922, de 2021) (Vigência)
II – Para contratação que envolva valores inferiores a R$ 50.000,00 (cinquenta mil
reais), no caso de outros serviços e compras; (Vide Decreto no 10.922, de 2021)
(Vigência)
III – Para contratação que mantenha todas as condições definidas em edital de
licitação realizada há menos de 1 (um) ano, quando se verificar que naquela licitação:
a)não surgiram licitantes interessados ou não foram apresentadas propostas válidas;
b)as propostas apresentadas consignaram preços manifestamente superiores aos
praticados no mercado ou incompatíveis com os fixados pelos órgãos oficiais
competentes;
IV – Para contratação que tenha por objeto, entre outros, componentes ou peças de
origem nacional ou estrangeira necessários à manutenção de equipamentos, a serem
adquiridos do fornecedor original desses equipamentos durante o período de
garantia técnica, quando essa condição de exclusividade for indispensável para a
vigência da garantia.

A Lei no 14.133/2021 relaciona vários casos em que a licitação pode ser dispensada,
sendo importante que ela seja cuidadosamente consultada.
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Contrato administrativo
Depois de concluído o processo licitatório ou os procedimentos de dispensa ou
inexigibilidade de licitação, a Administração Pública adotará as providências
necessárias para a celebração do contrato correspondente.

Segundo o disposto na Lei no 8.666/1993, o contrato administrativo é todo e

qualquer ajuste celebrado entre órgãos ou entidades da Administração Pública e
particulares, por meio do qual se estabelece acordo de vontades, para formação de
vínculo e estipulação de obrigações recíprocas.

Regulam-se os contratos pelas respectivas cláusulas, pelas normas da Lei de

Licitações e pelos preceitos de direito público.

Na falta desses dispositivos, regem-se pelos princípios da teoria geral dos contratos e
pelas disposições de direito privado.
Contrato administrativo
O TCU (2010) apresenta que no contrato administrativo devem estar estabelecidas
com clareza e precisão as cláusulas que definam direitos, obrigações e
responsabilidade da Administração e do particular.

Essas disposições devem estar em harmonia com os termos da proposta vencedora,

com o ato convocatório da licitação ou com a autorização para contratação direta por
dispensa ou inexigibilidade de licitação.

De acordo com o Tribunal, os contratos celebrados entre a Administração Pública e

particulares são diferentes daqueles firmados no âmbito do direito privado, uma vez
que no caso dos primeiros deve existir a constante busca pela plena realização do
interesse público, enquanto no âmbito do Governo vale como regra a disponibilidade
da vontade.

Essa distinção faz com que as partes do contrato administrativo não sejam colocadas
em situação de igualdade, porque ao assumir a posição de supremacia a
Administração Pública pode, por exemplo, modificar ou rescindir unilateralmente o
contrato e impor sanções ao particular.
Contrato administrativo
O fato é que no contrato administrativo o interesse da coletividade deve prevalecer
sobre o interesse particular, mas essa superioridade não permite que a
Administração Pública imponha vontade própria e ignore direitos do particular que
com ela contrata, assim, cabe a Administração Pública o dever de zelar pela justiça.
Também não pode ser celebrado contrato com pessoas estranhas ao procedimento
de licitação ou de contratação direta, sob pena de ser declarado nulo de pleno
direito.
Em geral, os contratos administrativos são regidos por normas de direito público. Mas
há contratos celebrados pela Administração Pública que são regulamentados por
normas de direito privado.
Exemplo: contratos de seguro, de financiamento e de locação, em que a
Administração Pública é locatária e aqueles em que é usuária de serviço público.
Nesses contratos, o Governo pode aplicar normas gerais de direito privado, mas deve
observar as regras dos artigos 55 e 58 a 61 e demais disposições ditadas pela Lei de
Licitações (TCU, 2010).
Contrato administrativo
Em alguns casos, a Lei no 8.666/1993 exige que a contratação seja formalizada
obrigatoriamente por meio de termo de contrato, como no caso:
(i) das licitações realizadas nas modalidades concorrência, tomada de preços e
pregão;
(ii) de dispensa ou inexigibilidade de licitação, cujo valor esteja compreendido nos
limites das modalidades concorrência e tomada de preços;
(iii) de contratações de qualquer valor das quais resultem obrigações futuras, como
no caso de entrega futura ou parcelada do objeto e assistência técnica.

Nos demais casos, o termo de contrato é facultativo, podendo ser substituído por
carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de
execução de serviço.

Também pode a Administração Pública dispensar o termo de contrato nas compras

com entrega imediata e integral dos bens adquiridos, das quais não resultem
obrigações futuras, inclusive assistência técnica, independentemente do valor e da
modalidade realizada.
Contrato administrativo
A legislação estabelece que os contratos devem ser numerados e arquivados em
ordem cronológica, na sequência das datas de assinaturas e registro sistemático dos
respectivos extratos em meio eletrônico ou em livro próprio.
No caso de contratos que tiverem por objeto direitos reais sobre imóveis (compra,
venda ou doação), devem ser formalizados por instrumento lavrado em cartório de
notas.
Caso haja necessidade, os contratos administrativos podem ser modificados, devendo
essas modificações (acréscimos ou supressões no objetivo, prorrogações,
repactuações etc.) serem formalizadas por meio de termo de aditamento.
Segundo o TCU (2010), em sua elaboração o conteúdo do contrato é dividido em
cláusulas, nas quais estarão enumeradas as condições de execução.
As cláusulas do contrato devem estar em harmonia com os termos da licitação e da
proposta a que estiver vinculado.
Contrato administrativo
Registre-se que todo contrato administrativo deve conter, além das cláusulas
essenciais, as seguintes informações:
•nome do órgão ou entidade da Administração e respectivo representante;
•nome do particular que executará o objeto do contrato e respectivo representante;
•finalidade ou objetivo do contrato;
•ato que autorizou a lavratura do contrato;
•número do processo da licitação, da dispensa ou da inexigibilidade;
•sujeição dos contratantes às normas da Lei no 8.666/1993;
•submissão dos contratantes às cláusulas contratuais.
Contrato administrativo
Conforme dispõe o art. 55 da Lei no 8.666/1993, são cláusulas necessárias ou
essenciais ao contrato as que estabelecem:
a)objeto detalhado, com indicação das especificações técnicas, modelo, marca,
quantidade e outros elementos característicos, e em conformidade com o ato
convocatório respectivo;
b)regime de execução ou a forma de fornecimento;
c)preço e condições de pagamento;
d)critérios, data-base e periodicidade do reajuste de preços;
e)critérios de compensação financeira entre a data do adimplemento das obrigações
e a do efetivo pagamento;
f)prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de entrega, de observação e
de recebimento definitivo, conforme o caso;
g)crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação funcional
programática e da categoria econômica;
Contrato administrativo
h)garantias oferecidas para assegurar a execução plena do contrato, quando exigidas
no ato convocatório;
i)direitos e responsabilidades das partes;
j)penalidades cabíveis e valores das multas;
k)casos de rescisão;
l)reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de rescisão administrativa;
m)condições de importação, data e taxa de câmbio para conversão, quando for o
caso;
n)vinculação ao ato convocatório ou ao termo que dispensou ou considerou a
licitação inexigível e a proposta do contratado;
o)legislação aplicável à execução do contrato e especialmente aos casos omissos;
p)obrigação do contratado de manter as obrigações assumidas e as condições de
habilitação e qualificação exigidas na licitação, durante toda a execução do contrato;
q)foro competente para solução de divergências entre as partes contratantes.
Contrato administrativo
Também é recomendado que outros dados considerados pela Administração
importantes em razão da peculiaridade do objeto constem do termo contratual, a fim
de garantir a perfeita execução do objeto e de resguardar os direitos e deveres das
partes, evitando problemas durante a execução do contrato (TCU, 2010).

O Tribunal apresenta que o contrato firmado entre as partes pode ser alterado
unilateralmente por acordo entre as partes, nos casos previstos no art. 65 da Lei no
8.666/1993, desde que haja interesse da Administração e satisfação do interesse
público.

E que para que as modificações sejam consideradas válidas, devem ser justificadas
por escrito e previamente autorizadas pela autoridade competente para celebrar o
contrato.
Contrato administrativo
Nas hipóteses expressamente previstas em lei e mediante acordo com o contratado,
é possível que a Administração Pública venha a restabelecer o equilíbrio ou
reequilíbrio econômico-financeiro do contrato.

Nesse caso, devem ser verificados os custos dos itens constantes da proposta
contratada em confronto com a planilha de custos que deve acompanhar a solicitação
de reequilíbrio; e a ocorrência de fato imprevisível ou previsível que justifique
modificações do contrato para mais ou para menos.

Com relação à nulidade do contrato, é nulo o contrato quando verificada ilegalidade

em quaisquer das condições avençadas, tornando a declaração de nulidade do
contrato administrativo inexistente e invalidando efeitos passados ou futuros.

O TCU esclarece que é dever da Administração indenizar o contratado pela parte

executada do objeto e por outros prejuízos devidamente comprovados até o
momento em que for declarada a nulidade, mas não cabe indenização quando for
comprovada responsabilidade do contratado pelos prejuízos porventura causados.
Contrato administrativo
Depois de concluída a licitação ou o processo de contratação direta, o Tribunal
recomenda que devem ser observados os seguintes procedimentos em relação aos
contratos:
1)Verificação da manutenção das condições de habilitação do contratado para efeito
de assinatura do contrato;
2)Emissão da nota de empenho respectiva;
3)Assinatura do termo de contrato ou entrega dos demais instrumentos, tais quais:
carta-contrato, autorização de compra, nota de empenho, ordem de execução de
obra ou de prestação dos serviços, conforme o caso;
4)Recebimento de garantia do contrato, na modalidade escolhida pelo contratado;
5)Publicação do extrato do contrato na imprensa oficial;
6)Verificação de exigências contratuais e legais para início de execução do objeto. Em
caso de obras e serviços de engenharia, por exemplo: registro do contrato no Crea,
no INSS, obtenção de alvará, pagamento de taxas e emolumentos etc.;
Contrato administrativo
7)Autorização para alocação e/ou colocação dos equipamentos e do pessoal
necessário no local de execução da obra ou prestação do serviço;
8)Designação de representante da Administração para acompanhar e fiscalizar a
execução do contrato;
9)Aprovação de preposto indicado pelo contratado para representá-lo perante a
Administração contratante;
10)Abertura de livro apropriado para registro de ocorrências durante execução do
contrato, a exemplo de falhas, atrasos e interrupções, com termos de abertura e
encerramento assinados pelo representante da Administração e pelo preposto do
contratado. Deve ter as folhas numeradas e rubricadas pelas partes;
11)Início da execução do objeto contratado;
12)Acompanhamento e fiscalização da execução do contrato;
13)Recebimento do objeto do contrato;
14)Verificação e atestação de recebimento do bem, execução de obra ou prestação
de serviço;
15)Efetivação de pagamento;
16)Liberação da garantia, se houver, após o objeto ter sido concluído e aceito.
Contrato administrativo
Em resumo, no contrato entre as partes o interesse é sempre diverso.

Interessa a Administração a realização do objeto contratado e ao particular o valor do

pagamento correspondente, havendo sempre contraprestação, vantagem ou
benefício pelo objeto avençado (TCU, 2010).
Convênios
Segundo o TCU (2016), convênio é todo e qualquer instrumento formal que discipline
a transferência de recursos da União para Estados, Municípios, Distrito Federal ou
entidades particulares, com vistas à execução de programas de trabalho,
projeto/atividade ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua colaboração.
Visa à execução de programa de Governo que envolva realização de projeto,
atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de
mútua cooperação.
Convênios
De acordo com o disposto no art. 116 da Lei no 8.666/1993, a celebração de
convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública
depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela
organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:
i.Identificação do objeto a ser executado;
ii.Metas a serem atingidas;
iii.Etapas ou fases de execução;
iv.Plano de aplicação dos recursos financeiros;
v.Cronograma de desembolso;
vi.Previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas
ou fases programadas;
vii.Se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os
recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente
assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou
órgão descentralizador.
Convênios
Normalmente o convênio envolve quatro fases que se desdobram em vários procedimentos –
proposição, celebração/formalização, execução e prestação de contas:
a)Proposição: nessa fase o interessado na celebração deverá elaborar plano de trabalho que
contenha, entre outros, as razões que justifiquem a celebração do convênio e o objeto
específico, com os elementos característicos e descrição detalhada, objetiva, clara e precisa do
que se pretende realizar ou obter;
b)Celebração/Formalização: aprovado o plano de trabalho e cumpridos todos os requisitos
preestabelecidos, o convênio será formalizado mediante termo previamente examinado por
setor técnico e assessoria jurídica do órgão/entidade concedente;
c)Execução: receitas financeiras recebidas com aplicação dos recursos devem ser
obrigatoriamente computadas a crédito do convênio e aplicadas exclusivamente no objeto de
sua finalidade;
d)Prestação de Contas: geralmente a prestação de contas ocorre apenas ao final do prazo de
vigência do convênio, contudo, caso haja mais de duas transferências financeiras, deverá ocorrer
prestação de contas parcial. Após a aplicação da última parcela, deverá o responsável apresentar
a prestação de contas final do total dos recursos recebidos.
Convênios
O Tribunal orienta que por ocasião da conclusão, denúncia, rescisão ou extinção do
convênio, os saldos financeiros remanescentes, inclusive os provenientes de receitas
obtidas das aplicações financeiras realizadas, devem ser devolvidos ao ente
repassador dos recursos, no prazo improrrogável de trinta dias.

Caso os valores não sejam restituídos no prazo estabelecido, a autoridade

competente do órgão ou entidade titular dos recursos deverá instaurar processo de
tomada de contas especial.

Diferentemente do contrato, no convênio o interesse das partes é recíproco e a

cooperação mútua.

As partes têm por finalidade a consecução de determinado objeto de

interesse comum (TCU, 2016).
Convênios
O Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (Siconv) é o sistema
informatizado do governo federal no qual serão registrados todos os atos relativos ao
processo de operacionalização das transferências de recursos por meio de convênios,
contratos de repasse, termos de parceria, termos de colaboração e termos de
fomento, desde sua proposição e análise, passando pela celebração, liberação de
recursos e acompanhamento da execução, até a prestação de contas.

As informações registradas no Siconv são abertas à consulta pública na internet, no

Portal de Convênios (<www.convenios.gov.br>).
Consórcios públicos
Segundo o disposto no MCASP (2021), consórcios públicos são parcerias formadas
por dois ou mais entes da Federação para a gestão associada de serviços públicos,
bem como para a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens
essenciais à continuidade dos serviços transferidos, conforme art. 241 da
Constituição Federal/1988, regulamentado pela Lei no 11.107/2005 e pelo Decreto
no 6.017/2007.

O contrato de rateio é o instrumento pelo qual os entes da Federação consorciados

comprometem-se a transferir recursos financeiros para a realização das despesas do
consórcio público, consignados em suas respectivas leis orçamentárias anuais (LOA).
O contrato de rateio será formalizado em cada exercício financeiro e seu prazo de
vigência não será superior ao das dotações que o suportam, com exceção dos
contratos que tenham por objeto exclusivamente projetos consistentes em
programas e ações contemplados em plano plurianual (PPA) ou a gestão associada de
serviços públicos custeados por tarifas ou outros preços públicos.
Consórcios públicos
Os consórcios públicos podem também ser contratados diretamente pelos entes para
a prestação de serviços, independentemente de esses serem consorciados ou não.
Além dos recursos financeiros transferidos pelos entes da Federação consorciados
com base no contrato de rateio, constituem recursos dos consórcios públicos:
a)Bens móveis ou imóveis recebidos em doação.
b)Transferências de direitos operadas por força de gestão associada de serviços
públicos.
c)Tarifas e outros preços públicos.
d)Auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e
órgãos do governo que não compõem o consórcio público.
e)Receita de prestação de serviços.
f)Outras receitas próprias.
Consórcios públicos
Para o atendimento dos objetivos estabelecidos para o consórcio público, cada ente
da Federação consorciado consignará em sua LOA ou em créditos adicionais, por
meio de programações específicas, dotações suficientes para suportar as despesas
com transferências a consórcio público.
A LOA e as leis de créditos adicionais do ente da Federação consorciado deverão
discriminar as transferências a consórcio público quanto à natureza, no mínimo, por
categoria econômica, grupo de natureza e modalidade de aplicação, conforme
definido na Portaria STN/SOF no 163/2001 (MCASP, 2021).
No folder intitulado 10 passos para construir um consórcio público, a Confederação
Nacional de Municípios (CNM) orienta gestores locais sobre as ações que devem ser
desenvolvidas nesse sentido.
Como primeiro passo, a recomendação é que o ente federado identifique interesses
e problemas comuns, promovendo encontros e audiências públicas com a
participação de gestores públicos, agentes políticos e representantes da sociedade
civil: é nesse momento que será definida a futura finalidade do consórcio público.
Consórcios públicos
O segundo passo envolve a elaboração de estudos de viabilidade técnica e financeira,
estimando qual será o custo para executar as atividades e manter a estrutura mínima
do consórcio.
De acordo com a CNM, independentemente do segmento de atuação do consórcio
(ambiental, resíduos sólidos, educação, saúde etc.) é importante que os trabalhos
sejam acompanhados por especialistas da área e por profissionais das áreas contábil
e jurídica.
No passo três tem-se a elaboração e assinatura do protocolo de intenções – que
possui a forma de um contrato e contém as cláusulas que vão reger o consórcio. Esse
documento deve ser assinado pelo Chefe do Poder Executivo antes de ser enviado ao
Poder Legislativo, pois representa a manifestação da intenção em se constituir o
consórcio público.
É importante que no protocolo de intenções sejam incluídos todos os potenciais
participantes do consórcio para que se evite futuros entraves burocráticos.
Consórcios públicos
Na ratificação do protocolo de intenções (parte 4), todos os Chefes dos Poderes
Executivos envolvidos precisam enviar aos seus respectivos Poderes Legislativos o
projeto de lei para debate e aprovação. Para a CNM, é a partir da ratificação
mediante lei do protocolo de intenções que se aperfeiçoa o contrato do consórcio
público. Na prática, a ratificação do protocolo de intenções se converte em um
contrato administrativo, para o qual ficam obrigados todos os entes consorciados.

O quinto passo se dá com a elaboração do estatuto do consórcio público, documento

que regulamentará a organização e o funcionamento de cada órgão constitutivo do
consórcio público, cuja competência para aprovação é da assembleia geral. A CNM
esclarece que no caso de consórcio público de direito público, o estatuto social
produzirá seus efeitos com a publicação na imprensa oficial de cada ente
consorciado. Já no consórcio público de direito privado, os efeitos dependem do
estatuto na forma da legislação civil.
Consórcios públicos
No passo seis está a efetivação do cadastro nacional de pessoas jurídicas (CNPJ) e a abertura de
uma conta bancária, para que seja possível a movimentação de recursos que farão frente às
finalidades do consórcio.

Na sequência (passo 7), deve ser formalizado o contrato de rateio – contrato que estabelece o
compromisso financeiro dos entes consorciados para com as despesas do consórcio – em cada
exercício financeiro, com a realização de ajustes nas normas orçamentárias de cada ente
federado envolvido, de modo a contemplar os compromissos firmados para a realização das
despesas do consórcio público.

A Assembleia Geral deve ser convocada para proceder a eleição do representante legal do
consórcio público (passo 8) – que obrigatoriamente deverá ser o Chefe do Poder Executivo do
ente consorciado, e dos membros dos demais órgãos colegiados previstos no protocolo de
intenções (diretoria executiva, conselho fiscal etc.). O cronograma administrativo estabelecido
no contrato do consórcio público deve ser observado para a realização de concurso público ou
para viabilizar o trâmite da cessão de servidores pelos entes consorciados.
Consórcios públicos
Como passo nove, a CNM recomenda que outros instrumentos sejam firmados para
fortalecer a capacidade das atividades do consórcio, destacando entre eles o contrato
de programa, o convênio com outros entes federados e o acordo de gestão associada
de serviços públicos.

Finalmente, no passo 10, a entidade esclarece que se algum ente consorciado quiser
se retirar do consórcio é necessário que seu representante legal formalize pedido
junto à Assembleia Geral.

Para a exclusão do membro consorciado, deve ser apresentada uma justa causa
(desatenção às normas do contrato de consórcio e estatuto), devendo a ele ser
concedido previamente o exercício do contraditório e da ampla defesa.

E para a alteração ou a extinção do contrato de consórcio público, deve haver um

instrumento aprovado pela Assembleia Geral, ratificado por lei em cada um dos entes
federados consorciados.