23 Licitações e Contratos Administrativos

LICITAÇOES E CONTRATODS ADMINISTRATIVOS
Licitações e Contratos Administrativos
Toda pessoa, seja jurídica ou pessoa física, tem a liberdade de compra e firmar contratos, entretanto
essa liberdade está limitada pelas regras e costumes do mercado e são diariamente submetidas ao
regime jurídico do direito civil e comercial. Estando regimentado no paragrafa único do
art. 170 da Constituição Federal/88 que trata da livre iniciativa.
"É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independente de autoriza-
ção de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei." Art. 170 § Único - CF/88
Na administração pública não ocorre da mesma forma, estando essa submetida e restrita nas condi-
ções estabelecidas pelo legislador, para que não haja uma utilização do dinheiro público em interes-
ses pessoais onde é do interesse da coletividade. Em outras palavras, esta restrita na lei federal
8.666/93, lei essa que regulamenta e traz uma interpretação do Art. 37 inciso XXI da Constituição Fe-
deral, que institui normas para licitações e contratos da Administração Pública.
A Licitação no ordenamento jurídico brasileiro, antes de tudo, deve ser entendida como um instituto
com fundamento constitucional. Dois comandos constitucionais sobre o tema merecem destaque: o
primeiro trata da competência para legislar sobre regras gerais e o segundo aduz sobre o princípio da
obrigatoriedade da licitação.
Conceito de Licitações
O Estado criou mecanismos que possibilitaram ao gestor o desprendimento mais eficiente do dinheiro
público, através do instituto das licitações.
Vista como um procedimento preliminar de natureza administrativa, realizada toda vez que a Adminis-
tração Pública deseja adquirir bens e serviços, realizar obras, fazer alienações e locações, coloca-se
como uma medida preliminar ao contrato, senão, condição para sua assinatura.
Sua finalidade primaz é selecionar a proposta de contratação mais vantajosa para a Administração
Pública conforme os parâmetros fixados no instrumento convocatório de licitação, ou seja, no edital.
Por esse motivo a licitação além de possibilitar uma igualdade de oportunidades entre aqueles que
desejam contratar com a Administração, também permite que seja feita a melhor escolha dentre o
universo de fornecedores, possibilitando a realização da melhor contratação possível para a Adminis-
tração Pública, evitando-se assim apadrinhamentos, favorecimentos e perseguições.
Vale destacar uma decisão do STF onde o conceito de licitação é abordado, bem como suas caracte-
rísticas, nas palavras o Ministro Eros Grau:
Ação direta de inconstitucionalidade. Artigos 16 e 19 da lei n. 260, do estado de rondônia. Serviço pú-
blico. Transporte coletivo de passageiros. Possibilidade de conversão automática de linhas munici-
pais de transporte coletivo em permissão intermunicipal. Discriminação arbitrária entre licitantes. Lici-
tação. Isonomia, princípio da igualdade. Afronta ao disposto nos artigos 5º, caput, 175 e 37, inciso xxi,
da constituição do brasil.
[...] A licitação é um procedimento que visa à satisfação do interesse público, pautando-se pelo princí-
pio da isonomia.
Está voltada a um duplo objetivo: o de proporcionar à Administração a possibilidade de realizar o ne-

gócio mais vantajoso - o melhor negócio - e o de assegurar aos administrados a oportunidade de con-
correrem, em igualdade de condições, à contratação pretendida pela Administração. Imposição do
interesse público, seu pressuposto é a competição.
Procedimento que visa à satisfação do interesse público, pautando-se pelo princípio da isonomia, a
função da licitação é a de viabilizar, através da mais ampla disputa, envolvendo o maior número pos-
sível de agentes econômicos capacitados, a satisfação do interesse público.
A competição visada pela licitação, a instrumentar a seleção da proposta mais vantajosa para a Admi-
nistração, impõe-se seja desenrolada de modo que reste assegurada a igualdade (isonomia) de todos
quantos pretendam acesso às contratações da Administração. (ADI 2.716, Rel. Min. Eros Grau, julga-
mento em 29.11.07, DJE de 07.03.08).
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Destas palavras do ministro e de todo um sistema jurídico, o instituto das licitações também tem seus
princípios norteadores como o princípio da legalidade, como princípio geral previsto no art. 5º, II,
da Constituição de 1988, segundo o qual “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer senão em
virtude de lei”, obriga a Administração Pública, quando da compra, obra, contração de serviços ou ali-
enação, a proceder de acordo com o que a Constituição Federal e Leis preveem. A não observação
desse princípio impregnará o processo licitatório de vício, trazendo nulidade como consequência.
Pelo princípio da isonomia, é assegurado a igualdade no tratamento a todos quantos venham partici-
par do certame licitatório.
O princípio da competitividade garante a livre participação a todos, porém, essa liberdade de partici-
pação é relativa, não significando que qualquer empresa será admitida no processo licitatório.
A Administração Pública se balizará no princípio da impessoalidade para evitar a preferência por al-
guma empresa especificamente, cuja não observação implicaria prejuízo para a lisura do processo
licitatório, e como consequência a decretação da nulidade do processo.
Como a licitação busca atender ao interesse público, à coletividade, a escolha e julgamento da me-
lhor proposta obedecerão ao princípio da publicidade, que visa tornar a futura licitação conhecida dos
interessados e dar conhecimento aos licitantes bem como à sociedade em geral, sobre seus atos.
Outra função desse princípio é garantir aos cidadãos o acesso à documentação referente à licitação,
bem como sua participação em audiências públicas, nas hipóteses previstas no art. 39, da Lei
nº 8.666/93.
A proposta mais vantajosa nem sempre é a mais barata. Como dizem alguns, às vezes o barato sai
caro. A Administração Pública deve saber definir quando, quanto, o que e por que vai comprar, a
exemplo da situação onde há opção de compra ou locação. É nessa análise que o princípio da eco-
nomicidade se revela, auxiliando a aplicação dos recursos públicos com zelo e eficiência.
Modalidades de Licitação
O artigo 22 da Lei 8.666 aponta-nos cinco modalidades licitatórias que obedecem a limites de valor
de enquadramento sendo elas:
I. Concorrência
II. Tomada de Preço
III. Convite
IV. Concursos
V. Leilão
I. A Concorrência destina-se às licitações de maior valor, contudo, pode ser aplicada em licitações de
qualquer valor, diferenciando-se ainda das demais espécies de licitação por exigir que sua publici-
dade seja mais ampla, devido ao alto valor a ser contratado.
Tratada no parágrafo 1º do artigo 22, a concorrência permite participação à qualquer interessado,

desde que cadastrado. É composta de duas fases distintas qual seja, a fase de Habilitação, ou classi-
ficatória, onde serão analisados os documentos do participante e sua idoneidade, e a fase de Julga-
mento cujo objetivo é a análise das propostas e a adjudicação ao vencedor; é procedimento que se
abre totalmente à todos os interessados.
A Tomada de Preços, prevista no parágrafo 2º do mesmo artigo, é modalidade de licitação para aqui-
sição de bens e serviços cujo valor seja maior que o valor estipulado para Carta Convite, tendo como
teto o valor de R$ 650.000,00 para a aquisição de bens e serviços diversos e de R$ 1.500.000,00
para aquisição de obras e serviços de engenharia.
A Carta Convite constitui a modalidade de licitação mais simples, em que o agente se obriga a convi-
dar no mínimo três fornecedores para apresentarem propostas de preços. É modalidade que permite
a efetivação de contratos no valor de até R$ 150.000,00 para aquisição de obras e serviços de enge-
nharia e R$ 80.000,00 para aquisição de bens e serviços de outra natureza. A Carta Convite constitui
modalidade de compra menos complexa, pressupondo a ausência de necessidade de especificações
detalhadas ou de complexidades no objeto a ser contratado. Então, quando o objeto a ser contratado
for simples, a modalidade adequada é o Convite, instituído no parágrafo 3º do artigo 22da Lei 8.666.
O Concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para escolha de trabalho téc-
nico, artístico ou científico, para fins de incentivo ao desenvolvimento cultural, ao qual cabe premia-
ção. O Concurso deve ter divulgação mais ampla possível, estabelecida na lei como sendo de qua-
renta e cinco dias, porém, a Administração estará obrigada a adotar prazos mais longos, se for ne-
cessário.
O Leilão é modalidade de licitação que consiste em venda pública, entre quaisquer interessados em
adquirir bens móveis que já não servem para a Administração, ou de produtos apreendidos ou penho-
rados pela mesma, ou ainda para alienação de bens imóveis, a quem oferecer o maior lance, igual ou
superior ao valor de avaliação do bem. O Leilão se diferencia das demais modalidades de licitação
por apresentar propostas formuladas verbalmente, por meios de lances, podendo haver restrição de
participação de algumas pessoas, como por exemplo, num Leilão destinado à pessoas carentes.
Em 2002 foi promulgado a lei 10.520 onde foi definido o pregão como também uma modalidade para
as licitações publicas, trazendo ao processo licitatório maior celeridade e transparência, desburocrati-
zando etapas da licitação, propiciando economicidade e praticidade às aquisições públicas. Pode ser
utilizado para a aquisição de materiais de uso comum, bens permanentes e serviços, qualquer que
seja o valor estimado da contratação.
O Pregão pode ser presencial, onde os licitantes, após apresentarem suas propostas em envelope
lacrado, podem, após abertas as mesmas, ofertar novos lances ao objeto licitado; ou por meio eletrô-
nico, realizado em sessão pública, através de sistema de comunicação pela Internet.
Procedimentos das Licitações
A licitação possui um procedimento próprio para sua realização. Não é, e não pode ser, feita de qual-
quer maneira, haja vista que o debate deve ser efetivado com o cumprimento das determinações
constitucionais e com o que dispõe a Lei 8.666/93.
Partindo de uma análise geral, o certame licitatório está dividido em duas fases: a interna e a externa.
É na fase interna que a Administração faz o levantamento e o estudo de tudo que será necessário
para a execução dos serviços que ela pretende realizar. É nesta fase que se estipula o valor máximo
que será admitido na contratação, por exemplo. É aqui também onde se delimita o objeto e onde é
elaborado o termo de referencia.
Por força do princípio da vinculação ao instrumento convocatório, as propostas deveram estar em

conformidade com o quanto disposto no termo de referencia. Do contrário, a proposta fugirá do alvo
que a Administração pretende alcançar e inevitavelmente será desclassificada.
Passada a fase interna, ter-se-á iniciada a fase externa da licitação com a publicação do instrumento
convocatório. Quando for a modalidade for o Convite, o instrumento convocatório será a Carta-Con-
vite. Nas demais modalidades o instrumento convocatório é chamado de Edital. Não se pode esque-
cer que a disputa no certame começa na publicação do instrumento convocatório.
Com o Edital ou a Carta-Convite em mãos, o Administrado faz a primeira análise e verifica se possui
os requisitos mínimos para participar da licitação.
Quem possui os requisitos básicos elabora sua proposta; quem não tem já desiste neste ponto e nem
participa da disputa.
Com a popularização da internet ficou muito fácil adquirir informações sobre as licitações em todo ter-
ritório nacional. Sem falar que há publicações em jornais de grande circulação transmitindo informa-
ções dos certames. Tudo isso colabora para a efetivação do princípio da publicidade nas licitações.
É de substancial importância para um procedimento licitatório ter o máximo de publicidade possível.

Isso contribui para um procedimento administrativo sem máculas. O instrumento convocatório indica a
data em que a sessão pública da licitação iniciará.
Contratos Administrativos
Após identificar a proposta mais vantajosa, a Administração celebra um contrato com o particular.
Este contrato é chamado de contrato administrativo.
Portanto, contrato administrativo é um acordo de vontades celebrado entre a Administração Pública e

o particular, sujeito a um regime jurídico peculiar chamado de regime jurídico administrativo, com na-
tureza de direito público (aplicando subsidiariamente princípios do direito privado), através do qual a
Administração recebe uma série de prerrogativas e sujeições.
Estão dispostos na CF/88 no artigo 37, XXI, Lei 8.666/93 a partir do artigo 54, com alterações pelas
Leis 8.883/94, 9.032/95 e 9.648/98.
Eles se dividemem contratos privados da Administração Pública e contratos tipicamente administrati-

vos. Estes são contratos regidos pelo direito público e aqueles pelo regime jurídico administrativo.
Existem alguns regidos pelo regime privado, pois há igualdade entre as partes contratantes, tais
como contratos de seguro, de financiamento, etc..
Tem como características: a presença da Administração Pública em um dos pólos da relação contra-
tual, ser formal, ser um procedimento legal, ser “intuitu personae”, possuir cláusulas exorbitantes (que
veremos o que significam mais a frente) e, por fim, poder ser modificado para se adequar ao inte-
resse público superveniente.
O contrato administrativo tem como finalidade atingir o interesse público.
O contrato administrativo possui, ainda, cláusulas de duas naturezas: as cláusulas de natureza regu-
lamentar e as cláusulas de natureza econômico-financeira, ambas indispensáveis em qualquer con-
trato administrativo.
A Administração Pública também tem o poder de fiscalização. Pode fiscalizar e acompanhar o cumpri-
mento do contrato quando desejar. E, se for verificada a inexecução do contrato (seja parcial ou to-
tal), podem ser aplicadas sanções.
Outro poder da Administração Pública constitui a ocupação provisória de bens no caso de necessi-
dade de acautelar apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado, assim como na hipó-
tese de rescisão do contrato.
A administração pública, cada vez mais, necessita celebrar contratos com particulares para a realiza-
ção de sua função. Tal constatação decorre, em última análise, da necessidade de mecanismos mo-
dernos de atualização operacional e tecnológicas que ocorrem com muito mais frequência no setor
privado.
A celebração de contratos administrativos, portanto, por estar relacionada com a busca pelo interesse
público, faz com que a relação jurídica constituída seja regida pelo direito público que atribui uma sé-
rie de poderes ao ente administrativo contratante, algo que não existiria em contratos privados co-
muns.
No presente artigo, teceremos considerações sobre os elementos desses contratos, a atuação da ad-
ministração pública e sua posição na relação, algumas considerações sobre contratos administrativos
de serviços públicos e a aplicação de elementos de direito eminentemente privados aos contratos ad-
ministrativos.
Contratos Administrativos: Aspectos Gerais Do Regime Jurídico Aplicáveis À Administração Pública
A competência para dispor sobre normas gerais de licitação e contratação é da União (art. 22, XXVII,
da Constituição Federal de 1988), essa competência geral não afasta a possibilidade de Estados e
Municípios editarem normas específicas sobre o assunto. A lei federal que disciplinou as regras ge-
rais sobre contratação e licitação é a Lei 8.666/93, aplicada à União em sua integralidade e possuindo
comandos gerais de aplicação compulsória e específicos para os demais entes da federação.
Há divergência sobre quem pode ou não ser sujeito de contratos administrativos. Indiscutivelmente
será formado pela Administração como contratante e de outro lado pela pessoa física ou jurídica con-
tratada, sendo essa a redação do art. 6º, XIV e XV da lei geral. Há divergência, no entanto, sobre se
há a possibilidade de, tanto o contratante como o contratado, ser ente da administração.
A aplicação da contratação administrativa, nos moldes da Lei 8.666/93, é bastante amplo, aplicando-
se também aos fundos especiais, entes da administração indireta, inclusive empresas públicas e soci-
edade de economia mista (art. 1º, paragrafo único.).
Antes de tentarmos entender a aplicação de institutos específicos do direito privado nos contratos ad-
ministrativos, torna-se imperioso compreender como o ordenamento trata e quais espécies de con-
trato a administração pública está autorizada a celebrar.
Primeiramente, cumpre estabelecer a diferença entre contratos privados da administração e contratos

administrativos. O primeiro deles consubstancia-se na aplicação de contratos regídos predominante-
mente pelo direito privado, onde à administração não são atribuídas, em regra, quaisquer vantagens
especiais em relação aos contratantes comuns.
Os contratos administrativos, por sua vez, são aqueles que possuem regramento próprio e que, por-
tanto, não lhes são aplicados, em regra, a regência dos negócios bilaterais privados. Assim, conclui-
se que, o que diferencia um do outro não é o fato de a administração pública estar presente, nem
tampouco o objeto do contrato a ser celebrado – já que todo contrato administrativo sempre buscará
o interesse público - mas sim, o regime jurídico aplicável à espécie.
Como anteriormente observado, os contratos administrativos possuem características próprias que o

fazem diferentes dos contratos privados em geral, essa diferenciação decorre da aplicação do regime
de direito público a que está submetido.
Pari passu, é inegável que diante das particularidades do contrato administrativo a administração pú-
blica figure em posição de superioridade em relação ao particular, conforme será analisado no pró-
ximo tópico.
As espécies de contratos administrativos previstos na lei são, de acordo com a doutrina: os contratos
de obras; contratos de serviços; contratos de fornecimento ou compras; contratos de concessão e
permissão; alienações e locações, alguns doutrinadores falam ainda em outras espécies.
Os contratos administrativos possuem algumas características[2], segundo estabelece a doutrina, o

que não desnatura a sua original função que é a de um negócio jurídico onde um dos contratantes é o
Poder Público, buscando a proteção do interesse público, que possui um tratamento diferenciado
dado pela lei.
A primeira característica é a de que é um negócio consensual. Isto é importante porque, diferente-

mente dos atos administrativos, o particular somente se submete às cláusulas contratuais se manifes-
tar sua vontade na celebração do contrato que, na maioria dos casos, inicia-se com sua participação
no processo licitatório.
Essa manifestação, contudo, não é totalmente livre, como acontece nos negócios jurídicos usuais.
Isso devido ao fato de que os contratos administrativos são contratos de adesão. Tais espécies de
contrato são caracterizados por não admitir a participação do outro contratante na elaboração das
cláusulas contratuais.
São contratos formais, uma vez que decorrem do princípio da legalidade o cumprimento daquilo de-
terminado pela Lei. Portanto, o contrato deverá seguir as formalidades impostas pela Lei 8.666/93
(art. 60 a 62).
Esse formalismo começa a surgir desde a necessidade de prévia licitação, que somente poderá ser
dispensada em casos especiais autorizados por lei, até a celebração do contrato que deve ser escrito
sob pena de ser declarado nulo.
Somente se admite a celebração de contratos verbais com a Administração Pública para compras de
pronta entrega e pronto pagamento que não ultrapassem 5% (cinco por cento) o valor do convite (R$
4.000,00), caracterizando pequenas compras e em regime de adiantamento (art. 60, parágrafo único,
da Lei 8.666/93) e desde que o contrato possa ser realizado de outra forma, por exemplo, ordem de
serviço, nota de empenho, etc.
A necessária publicação também é um requisito que decorre da natureza formal do contrato adminis-
trativo. Com efeito, a publicação do contrato é requisito de eficácia do mesmo, ou seja, o contrato não
produz efeitos enquanto não for publicado (art. 61, parágrafo único). A publicação terá que ocorrer em
até 20 dias, não podendo ultrapassar o 5° dia útil ao mês seguinte de sua assinatura, prevalecendo o
que ocorrer primeiro.
A necessidade de publicação também decorre do princípio da publicidade afeto à Administração Pú-

blica que, por sua importância para o controle da administração, deverá ser observado em todos os
atos e contratos realizados pelos órgãos ou entes de administração.
As demais características dos contratos estão presentes, a exemplo por ser um contrato oneroso, si-
nalagmático e comutativo, uma vez que as prestações possuem um valor economicamente conside-
rável, equivalente para as partes de obrigações previamente estabelecidas, além de reciprocidade de
obrigações.
Isto é importante porque, como se sabe, para a realização das atividades a serem contratadas, será
preciso que haja interesse dos sujeitos capazes de realizar o serviço ou fornecedores dos produtos.
Por fim, é um contrato personalíssimo, uma vez que representa o vencedor da melhor proposta apre-
sentada, dificultando o procedimento para a subcontratação. Esta é possível, nos termos e limites im-
postos pela Administração (art. 72 da Lei 8.666/93).
Ainda quanto às características do contrato administrativo, tem-se que a Lei estabelece algumas cláu-
sulas que são consideradas essenciais (art. 55 da Lei 8.666/93). Dentre elas, destacam-se:
O objeto e os elementos característicos do contrato que, dentre outras utilidades, servirá para garantir
o controle externo do negócio jurídico, o regime de execução do contrato, ou seja, se será feio por
meio de empreitada, por preço global ou preço unitário, tarefa ou empreitada integral, ou a forma de
fornecimento. (art. 55, I e II).
O preço e condições de pagamento também serão imprescindíveis, assim como os critérios, data-
base e periodicidade do reajustamento de preços, os critérios de atualização monetária entre a data
do adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento, assim como as condições de importação,
a data e a taxa de câmbio para conversão, nos casos em que for necessário (art. 55, III e X).
Os prazos de início das etapas de execução do serviço também são importantes, assim como a data
da conclusão, a entrega, observação e recebimento definitivo. Para tanto, devem prever as garantias
necessárias para assegurar a plena execução do contrato. (art. 55, IV e VI).
Deve ser determinado, ainda, o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação
funcional programática e da categoria econômica. (art. 55, V).
Os casos de rescisão do contrato, devendo ainda prever a obrigação do contrato de manter durante
toda a execução do contrato, em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as
condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação, prevendo, ainda, as penalidades cabí-
veis e os valores das multas aplicadas pelo descumprimento de regras do contrato, além dos direitos
e das responsabilidades das partes. (art.55, VII, VIII, IX e XIII).
Por fim, a legislação aplicável à execução do contrato, especialmente em casos omissos.
A doutrina estabelece, ainda, como cláusula obrigatória, embora não esteja expressamente prevista
no art. 55, a necessidade de exigência de garantia na contratação de obra e serviço, ainda que o art.
56 direcione a uma discricionariedade da autoridade competente. Isso porque, a doutrina majoritária
estabelece que tal discricionariedade consubstancia-se em um poder-dever o administrador.
De mais a mais, em que pese a aparente discricionariedade deixada pela Lei 8.666/93, algumas leis
estabelecem a obrigatoriedade da garantia a ser oferecida pelo contratante para a correta execução
do contrato. É o que ocorre, por exemplo, com a Lei 8.987/95, em seu art. 18, XV, que estabelece a
contratação de garantia nos casos de concessão de serviços públicos precedida da execução de obra
pública e a Lei 11.079/04 que institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-
privada no âmbito da administração pública, estabelecendo em seu art. 5, VIII, a necessidade de ga-
rantias suficientes e compatíveis com os riscos envolvidos, atendidos determinados limites.
Infrações e Sanções Administrativas
As infrações e sanções administrativas são assunto do cotidiano de qualquer pessoa, física ou jurí-
dica. Isto é, todos, indistintamente, sujeitam-se à eventual incursão em uma infração administrativa, o
que, por decorrência (lógico-jurídica), abre espaço para o exercício ordinário do dever-poder adminis-
trativo sancionador. Ou seja, a compreensão do tema importa – e muito – tanto para quem precisa se
defender como para aqueles incumbidos da obrigação de apurar a falta e impor a sanção correspon-
dente, “por questões de necessária segurança jurídica e mesmo de justiça”.
Nesse sentido, o “panorama geral” aqui exposto aproveita para o exame inaugural das mais variadas
relações mantidas entre a pessoa infratora e a Administração Pública – como as de natureza ambien-
tal, consumerista, contratual (licitantes e contratados), funcional (servidores públicos), profissional
(envolvendo entidades de classe, como o CRM, e.g.), regulatória, tributária e de trânsito, dentre tan-
tas outras –, sem prejuízo das adaptações porventura necessárias em relação a cada ramo didatica-
mente autônomo do Direito, ou, ainda, a cada lei que veicule normas dessa ordem, nos planos fede-
ral, estadual ou municipal.
Portanto, não é pretensão deste verbete esgotar o assunto, nem muito menos aprofundar a investiga-
ção a ponto de fazê-la compreensível apenas por jurisconsultos. A intenção – deliberada – é tratar
das infrações e sanções administrativas de modo a propiciar condições para seus leitores comenta-
rem o assunto com mínima proficiência e aprofundarem os estudos (inclusive a partir das fontes cita-
das, no caso dos estudantes), e, por que não, potencializar as habilidades dos profissionais de algum
modo envolvidos com a temática.
Considerações Inaugurais
Uma das maiores dificuldades na seara do Direito é fazer-se comunicar adequadamente; portanto,
sem ruídos. Para tanto, com vistas a evitar problemas decorrentes da plurissignificação dos rótulos,
mostra-se oportuno, conveniente e até mesmo necessário fixar certos conceitos, de modo a permitir a
compreensão exata de seu sentido, conteúdo e alcance.
A infração ou ilícito – como categoria jurídica que é – consiste no “comportamento contrário àquele
estabelecido pela norma jurídica, que é pressuposto da sanção”. 3 Melhor dizendo, a infração é a
causa lógico-jurídica da imposição da sanção, de modo que os comportamentos previstos pelo orde-
namento jurídico somente serão erigidos à essa categoria (de infração) se a eles restar atrelada uma
específica consequência jurídica, a sanção. Sendo assim, há ilícitos (jurídicos) de diferentes nature-
zas (como o penal, administrativo, de improbidade administrativa etc.) e, pois, sanções que seguem a
mesma sorte.
Demais disso, infração e sanção “são temas indissoluvelmente ligados” e, em regra, como faces de
uma mesma moeda, de modo que a uma previsão normativa, geral e abstrata, de uma infração (o an-
tecedente) faz-se associar a resposta jurídica correspondente (o consequente), qual seja, a sanção
cabível.
O objetivo deste verbete é apresentar a temática sob a perspectiva do Direito Brasileiro, ou seja, do
ordenamento jurídico nacional em vigor, motivo pelo qual serão prestigiados autores pátrios.
2. Contexto e conceito de infração administrativa
O ilícito administrativo (ou infração administrativa, aqui tomados como sinônimos) consiste no “com-
portamento voluntário, violador da norma de conduta que o contempla, que enseja a aplicação, no
exercício da função administrativa”, de uma sanção da mesma natureza.
Com essa delimitação conceitual afasta-se a infração administrativa do ilícito penal e do ilícito civil, na
exata medida em que se reconhece que sua apuração se dá por autoridade distinta e sob regime jurí-
dico diverso: no primeiro caso, pela autoridade administrativa consoante as regras e princípios do Di-
reito Administrativo aplicáveis na hipótese examinada; nos demais, afinal, pela autoridade judiciária,
com suporte basilar nos códigos de Direito Penal (e de Processo Penal) e Civil (e de Processo Civil),
respectivamente.
Com efeito, o fator de distinção entre os ilícitos não reside na qualidade ou gravidade da violação à
ordem jurídica, porém assim se revela mediante consideração da autoridade competente para impor
a sanção em cada caso.
Isso se presta, ademais, para apartar a infração por ato de improbidade administrativa das infrações
administrativas, sem prejuízo de se assumir a necessidade de manejo das regras e princípios do re-
gime jurídico administrativo para o reconhecimento daquela, porém, repita-se, pelo Estado-Juiz (como
previsto no parágrafo único do art. 12 da Lei 8.429/1992); e não pelo Estado-Administração. Sinteti-
zando, é a função desempenhada pela autoridade que dita tratar-se de infração-sanção administra-
tiva ou de natureza diversa.
A Questão da Voluntariedade e a Desnecessidade Ordinária de Culpa ou Dolo
Quando se faz referência, no conceito de infração administrativa, ao comportamento como voluntá-

rio – e não culposo (por negligência, imprudência ou imperícia) ou doloso – está-se a pretender afas-
tar a necessidade de ordinária exigência (e prova) da culpa (lato sensu) no atuar do suposto infrator
para sua eventual responsabilização pela Administração Pública.
O que pode até soar estranho para um jurista, de fato não causa alvoroço para os cidadãos, já acos-
tumados à imposição de sanções – de trânsito e tributárias, particularmente – sem que isso ocorra.
Por conta da atuação do agente da autoridade de trânsito (o guarda), o que se comunica ao proprie-
tário do veículo, por meio notificação de autuação, na qual se veicula o conteúdo do auto de infração
propriamente dito, é que ele incorreu na infração de “dirigir veículo manuseando telefone celular (art.
252, parágrafo único)” do Código de Trânsito Brasileiro (CTB - Lei 9.503/1997) em data, horário e lo-
cal ali consignados.
Então, e por conta disto, o proprietário estaria sujeito à sanção administrativa pecuniária de multa e
ao recebimento de 7 pontos em seu prontuário – já que presumido, na lei, como o condutor – pela na-
tureza gravíssima da falta na direção. Ou seja, não há uma linha sequer explicitando “culpa” no com-
portamento, mas apenas descrevendo o comportamento em si. Se desejar, o autuado poderá ofere-
cer defesa no prazo legal, oportunidade em que terá de demonstrar que o comportamento inexistiu
ou, se existiu, que ele não seria típico ou antijurídico ou reprovável, nessa ordem. Mais simples ainda
é invocar as infrações tributárias de atraso no pagamento do tributo, situações em que as razões de
não-pontual quitação da obrigação são, em princípio, desimportantes, de fato e de direito.
Nos dois exemplos, se não for apresentada defesa administrativa por conta da autuação, como feita,
será dispensável qualquer outra providência por parte da Administração Pública, e restará sacramen-
tado, nessa esfera, o entendimento de que houve infração administrativa e, pois, que a sanção cor-
respondente é de se impor ordinariamente, sem prejuízo de eventual revisão judicial.
Ao contrário, e a título de ilustração, a infração disciplinar de “abandono de cargo”, como tipificada no

inciso II do art. 132 da Lei 8.112/1990 (Estatuto dos Servidores Públicos Civis da União), reclama
prova da intenção, da vontade livre e consciente de abandonar o cargo (animus abandonandi), por
parte da comissão processante, mesmo que a lei assim explicitamente não o exija. Tal é fruto de
construção jurisprudencial e esse entendimento resta acolhido até mesmo no “Manual de Processo
Administrativo Disciplinar” (2017), produzido pelo Ministério da Transparência, Fiscalização e Contro-
ladoria-Geral da União.
De conseguinte, a regra é de inexigibilidade de culpa ou dolo para caraterização da infração adminis-

trativa e, pois, de dispensabilidade de a Administração Pública provar sua existência, resumindo-se
esta ao comportamento em si (não pagamento do tributo), sem prejuízo de a lei fazer particular exi-
gência num ou noutro sentido.
Mas como se revela, afinal, a voluntariedade do comportamento? Mediante a constatação da capaci-

dade de entender e de querer do sujeito que nele ainda assim incidiu. No dizer de Celso Antônio Ban-
deira de Mello, “a caracterização de inúmeras infrações administrativas prescinde de dolo ou culpa do
agente, visto que, para configurar-se sua incursão nelas e consequente exposição às pertinentes san-
ções, é indispensável que haja existido, pelo menos, a possibilidade do sujeito evadir-se consciente-
mente à conduta censurada”.
Daí porque esse mesmo autor sustenta as seguintes hipóteses como excludentes da infração admi-
nistrativa, exatamente por falta de voluntariedade: fato da natureza (força maior), caso fortuito, estado
de necessidade, legítima defesa, doença mental, fato de terceiro, coação irresistível e erro.
Conceito “estratificado” de infração administrativa: noção e utilidade
Dita constatação é fundamental, sob pena de admitir-se sancionamento administrativo de fatos e não
de comportamentos, propriamente ditos.
De todo modo, é possível aprofundar ainda mais esse exame e, com lastro na Teoria Geral do Delito,
ferramental próprio do Direito Penal, formulou-se uma Teoria Geral da Infração Administrativa, cuja
prestabilidade é a de permitir a conferência, em cada caso concreto, se efetivamente ocorreu, ou não,
comportamento reprovável de alguém perante a Administração Pública, à luz da Constituição da Re-
pública.
Por meio dessa teoria formula-se um conceito analítico, estratificado, que apresenta a infração admi-
nistrativa em camadas, por partes. Isto é, demonstrando que para haver infração administrativa numa
situação concretamente considerada é preciso constatar-se, sucessivamente e na ordem, conduta de
uma pessoa física ou jurídica, que precisa ser típica, mostrar-seantijurídica e, por conta disso tudo,
fazer-se reprovável pela Administração Pública. Ela:
“(...) permite o manejo do conceito analítico no bojo de qualquer processo administrativo, fazendo-o
assumir uma feição lógico-jurídica e jurídico-positiva. E as vantagens disso são evidentes, porque a
investigação da potencial ocorrência do ilícito administrativo in concreto – “estrato por estrato” e numa
deliberada ordem – propicia um resultado nunca dantes experimentado na praxe da Administração
Pública. Ela permite a exata compreensão “de o porquê”, “de quando” e “de como” a sanção adminis-
trativa se justifica e impõe em cada caso”.1
E na falta de comprovação empírica da existência do primeiro estrato nem é preciso seguir na investi-
gação do segundo e assim por diante, o que facilita o atuar de quem incumbido de apuração do ilícito
e/ou da imposição da sanção administrativa, bem como da própria defesa, de modo a atender aos re-
clamos dos princípios da razoável duração do processo, da eficiência, do devido processo legal e
mesmo da dignidade da pessoa humana. .2.1. Conduta
A conduta da pessoa humana e o comportamento da pessoa jurídica (que se concretiza por meio da
conduta humana de alguém a ela vinculado) distinguem-se da simples “ação” de alguém. A ação é
cega e a conduta é vidente, como bem apontado por Hans Welzel.
Isso significa dizer que uma simples ação pode até modificar o mundo das coisas e apresentar rele-
vância jurídica, a ponto de ensejar indenização (se dela redundar um dano), mas não se mostra apta
a servir de causa para sancionamento de quem quer que seja.
Um exemplo bem explica a hipótese: o sonâmbulo pratica várias ações, mas em estado de inconsci-
ência. Ele não possui capacidade “de entender” e “de querer” praticar tais ações, de modo que elas
não estão deliberadamente concatenadas entre si como dirigidas a um certo resultado. Elas simples-
mente ocorrem; não há vontade alguma. Se nesse estado de sonambulismo, à direção, ele deixar de
observar o sinal vermelho do semáforo, avançando, e causar uma colisão, por certo será responsabi-
lizado civilmente, expondo-se ao dever de reparar o dano causado em outrem.
Todavia, ele não poderá ser sancionado validamente com base no código de trânsito, pela simples
razão de não ter praticado uma conduta. Como reforço, a dicção do art. 208 é a seguinte: “Avançar o
sinal vermelho do semáforo ou o de parada obrigatório”. Nesse sentido, o sonâmbulo não avançou,
porque não tinha capacidade de decisão, quanto o mais no sentido de avançar ou não.
Sintetizando, para se reconhecer uma ação como dirigida a um fim, equivalendo a uma conduta (su-
cessão de fatos humanos tendentes à produção de um resultado final), é preciso que o suposto infra-
tor esteja com seu estado de consciência preservado. Na falta dela, nada mais há perquirir, porque
não terá havido infração administrativa.
Deveras, aludir a “comportamento voluntário” para conceituar infração administrativa – como dantes
feito – apenas faz sentido fora do contexto da “teoria da infração”, porque, para esta, para haver com-
portamento é preciso haver voluntariedade.
Exprimem essa realidade, de falta de comportamento, situações em que se constata, além do “estado
de inconsciência”, a força física irresistível interna ou o fato de terceiro.
2.2.1.1. Conduta e responsabilidade pela infração
Nesta passagem é preciso tratar de uma situação pitoresca. Há hipóteses em que um sujeito pratica
o comportamento e outro responde por ele diretamente. O CTB novamente se presta a elucidar a hi-
pótese:
“Art. 257. As penalidades serão impostas ao condutor, ao proprietário do veículo, ao embarcador e ao

transportador, salvo os casos de descumprimento de obrigações e deveres impostos a pessoas físi-
cas ou jurídicas expressamente mencionados neste Código.
§ 1º Aos proprietários e condutores de veículos serão impostas concomitantemente as penalidades

de que trata este Código toda vez que houver responsabilidade solidária em infração dos preceitos
que lhes couber observar, respondendo cada um de per si pela falta em comum que lhes for atribu-
ída. (...)
§ 3º Ao condutor caberá a responsabilidade pelas infrações decorrentes de atos praticados na dire-

ção do veículo. (...)
§ 7º Não sendo imediata a identificação do infrator, o proprietário do veículo terá quinze dias de
prazo, após a notificação da autuação, para apresentá-lo, na forma em que dispuser o CONTRAN, ao
fim do qual, não o fazendo, será considerado responsável pela infração. (Destacou-se)”.
Ou seja, por um lado a lei “presume” que as infrações praticadas na direção do veículo foram realiza-
das pelo seu proprietário na falta de identificação de pessoa diversa. Para tanto, imputa juridicamente
ao proprietário o comportamento praticado na direção do veículo mesmo quando eventualmente le-
vado a cabo por terceiro (não-identificado), assim expondo-o à responsabilização direta e pessoal.
Essa situação excepciona a regra de que “responde pela infração, sujeitando-se à sanção, quem a
cometeu”.
Isso é juridicamente admissível quando subsiste uma relação especial entre o infrator e o “responsá-
vel” pela infração, assim identificado na lei, como também ocorre em matéria tributáriae disciplinar,
dentre outras.
Tipicidade (objetiva e subjetiva – da conduta)
Não há dúvidas de que a conduta ensejadora de sancionamento administrativo deve ter sido previa-
mente “tipificada”. A razão é simples: somente se pode exigir comportamento diverso daquele previa-
mente estabelecido como proibido (por ação ou omissão) e, pois, somente é sancionável o comporta-
mento (“voluntário”) distinto daquele normativamente almejado. Assim sendo,
“(...) tipicidade é antinormatividade, na exata medida em que esta se revela característica de uma
conduta individualizada como proibida por um tipo administrativo (sancionador). Este, por sua vez,
constitui-se na fórmula pertencente à lei [ao regulamento, ao contrato etc.], na moldura para o quadro
do mundo fenomênico a retratar o comportamento indesejável e sujeito à sanção no âmbito adminis-
trativo”
Dito de outro modo, antinormativo é o comportamento contrário ao pretendido pela norma, aquele que
se amolda, com perfeição, a tudo quanto nela pretendido proscrever mediante ameaça de sanção.
Aqui entram em pauta, de plano, os princípios da certeza do direito, segurança jurídica (do direito
e no direito), da irretroatividade da lei instituidora de infrações (e sanções) e da legalidade, para ga-
rantir a lisura do atuar administrativo.
Contudo, esse assunto (o da observância dos princípios de Direito Administrativo Sancionador) é de-
simportante para o específico reconhecimento da infração administrativa em cada hipótese concreta,
mas pode e deve ser conferido em obras nacionais de referência, mormente porque escritas com
apego ao direito nacional vigente, em particular da Constituição da República.
Assim, o que interessa examinar é se o comportamento praticado se amolda à moldura normativa do

tipo, como objetiva e subjetivamente estatuído, se assim reclamado de forma excepcional.
Tipicidade objetiva
Para existir infração administrativa é preciso que o comportamento (ou o resultado do comporta-
mento) esmiuçado normativamente se concretize mediante violação substancial do tipo objetivo. Isto
é, que a conduta (ou o seu resultado) se realize concretamente no tipo normativo-administrativo.
Tome-se por exemplo o dever acometido por lei a qualquer servidor público federal de “ser assíduo e
pontual ao serviço” (inciso X do art. 116 da Lei 8.112/1990). Não há dúvidas de que oprimeiro atraso,
de dois minutos, em regra não poderia ser subsumido à referida categoria infracional relativamente a
um técnico judiciário. Tal atuar, no caso, configuraria mera irregularidade, o que, entretanto, não dis-
pensaria o dever-poder de o superior imediato alertar o faltoso para a obrigação legal e a eventual
(in)tolerância para a qualidade e/ou quantidade de atrasos entendidos suportáveis no dia-a-dia admi-
nistrativo, inclusive mediante eventual regime de compensação. Diversamente, a CGU sustenta que o
verbo empregado (“ser”) “sugere certa repetição de conduta”,o que reclamaria renovação do atuar
para reconhecimento da conduta como típica. De todo modo, a tipicidade se revelaria mediante cons-
tatação do atraso reiterado, pura e simplesmente.
De modo contrário, ao examinar a proibição constante do inciso I do art. 117 do mesmo estatuto (Art.
117. Ao servidor é proibido: I - ausentar-se do serviço durante o expediente, sem prévia autorização
do chefe imediato), a CGU admite a existência de meras irregularidades, ou seja, de comportamentos
desconformes ao padrão normativo exigido, mas ainda assim incapazes de gerar sancionamento,
pela falta de gravame ao bem jurídico protegido.
Na primeira situação o órgão administrativo entende – como se explicará mais adiante – tratar-se de
infração de mera conduta e, na segunda, de infração de resultado, compreensão essa que assume
importância supina para regular exercício administrativo do dever-poder sancionador.
Sérgio Ferraz e Adilson Dallari tratam do assunto aludindo à possibilidade de descaracterização do

tipo infracional, nos seguintes termos:
“Com esse rótulo se tem dito que é admissível infirmar a tipicidade de fatos que, por sua inexpressivi-
dade, configuram ‘ações de bagatela’, despidas de relevância, traduzidas em valores lesivos ínfimos.
Em casos que tais, espera-se uma certa leniência do Estado-administrador e do Estado-juiz, dando
por descaracterizado o tipo infracional. Não se deve, todavia, aceitar a invocação da insignificância
quando o infrator registrar reiterada conduta faltosa, já que a reincidência não se harmoniza com o
favor estatal”.
Neste ambiente surge, ainda, a discussão acerca da (im)possibilidade de a lei adotar conceitos jurídi-
cos indeterminados para estipulação da moldura normativa tipificante (e.g., presteza e urbanidade –
incisos V e XI do art. 116 da Lei 8.112/1990). Entende-se não haver problemas nisso, desde que o
destinatário da norma possa – por qualquer meio prévio – segura e objetivamente compreender em
que consiste a obrigação-proibição, e que não se admita haver discricionariedade administrativa (en-
tendida como liberdade, ainda que nos limites da lei) na conclusão de alguém ter incidido, ou não, no
comportamento reprovável. A exigência, no caso, é de “simples” interpretação jurídica, como aponta
Luis Manuel Fonseca Pires. Em suma, invocando Celso Antônio Bandeira de Mello, conclui-se no
sentido de que
“a configuração das infrações administrativas, para ser válida, há de ser feita de maneira suficiente-
mente clara, para não deixar dúvida alguma sobre a identidade do comportamento reprovável, a fim
de que, de um lado, o administrador possa estar perfeitamente ciente da conduta que terá de evitar
ou que terá de praticar para livrar-se da incursão em penalizações e, de outro, para que dita incursão,
quando ocorrente, seja objetivamente reconhecível”.
De conseguinte, o comportamento para ser típico, equivalendo ao antinormativo (contrário à norma),

deve concretamente equivaler àquilo que desde antes se soube proibido e ameaçado de sanção pe-
rante a Administração Pública.
Tipicidade subjetiva
É possível que a lei (ou ato normativo de escalão hierárquico inferior, no regime de sujeição especial)
preveja a necessidade de a conduta – de o agir dirigido a um fim, repita-se – concretizar-se mediante
culpa (negligência, imprudência ou imperícia) ou dolo. No entanto, “ a consumação da infração admi-
nistrativa não demanda a presença dos graus de culpabilidade exigidos naquela esfera [penal]. As-
sim, a transgressão se consuma pela conduta mobilizada por simples voluntariedade, ou seja, pela
simples vontade de adotar o comportamento”.
Como sustentou-se em outra oportunidade,
“quando a lei exigir o tipo subjetivo, para a configuração da culpa – como elemento tipificante da infra-
ção – será preciso provar a previsibilidade do resultado normativamente indesejado, bem como de-
monstrá-lo em consideração à conduta cogitada reprovável (pelo descumprimento do dever de cui-
dado). Dito de outro modo, se o resultado for comprovado como imprevisível nas condições em que
dado o comportamento, a conduta até poderá figurar como objetivamente típica (quanto ao resul-
tado), porém, pela perda do seu estrato subjetivo tipificante, não mais se poderá aludir a uma infração
administrativa.
Então, para ser objetivamente previsível o resultado, ele tem de ser controlável, dominável, ou evitá-
vel pela prudência comum ou normal; para ser subjetivamente previsível (o resultado), mister que a
pessoa, em suas pessoais e razoáveis condições, possa assim antevê-lo, sob pena de se admitir re-
provabilidade a partir da ausência do poder de adivinhação”.
Contudo, uma advertência é necessária. Aludir à desnecessidade do elemento subjetivo do tipo para
configuração da infração administrativa não importa em assumir a responsabilidade como objetiva,
hipótese em que provados o resultado e o nexo de causalidade (dele com a conduta comissiva ou
omissiva praticada) essa irrompesse. Afinal, sempre será ônus da Administração Pública apontar o
comportamento (típico), portanto como dotado de voluntariedade – pelo menos.
Na exigência normativo-tipificante do dolo será possível cogitar, até mesmo, da tentativa como repro-
vável perante a Administração Pública, desde que, evidentemente, haja indicação precisa nesse sen-
tido.
Antijuridicidade: um plus sobre a antinormatividade
Não basta que haja conduta e que essa seja típica (objetiva e/ou subjetivamente) para que se cogite,
no caso concreto, da incursão de alguém em infração administrativa. Pode ser que juntamente com o
comportamento típico se façam presentes “causas de justificação” para tanto. Em situação desse jaez
não restará configurada a antijuridicidade, mas apenas a antinormatividade.
Entenda-se por causa de justificação uma extraordinária autorização no sistema jurídico para um
comportamento típico que, em certas circunstâncias, acaba por ser “tolerado”, na exata medida em
que a lei não pode impor um sacrifício maior apenas para que os destinatários da norma a cumpram
com fidelidade. Exemplifica-se.
Uma pessoa na direção de veículo automotor que extrapola a velocidade máxima permitida para fugir
de um sequestrador pode até descumprir a norma de trânsito, mas não o Direito. Afinal de contas, to-
dos tem direito de se proteger, chegando-se o ponto de se admitir no sistema a pior situação imaginá-
vel: pôr fim à vida de outrem para proteção da própria. Logo, o provado “estado de necessidade” justi-
ficaria o comportamento típico concretamente realizado. Segundo Régis Fernandes de Oliveira, essa
hipótese justificadora configura uma
"(...) situação em que se encontra a pessoa que, para salvar de perigo atual e iminente um bem jurí-
dico próprio ou alheio, é obrigada a sacrificar um bem de outrem. Exemplo: alguém cai dentro de um
fosso repleto de animais ferozes, preservados pelo Estado, por se cuidar de espécie em extinção.
Para salvar sua vida, atira nos animais ou outrem o faz, matando-os. A infração consistiria em elimi-
nar os animais, de rara espécie. Inobstante, não estará caracterizada a infração, apesar de se cuidar
de ação típica".
Somam-se a elas, dentre outras, as seguintes excludentes de antijuridicidade: o “estrito cumprimento

do dever legal”, a “legítima defesa” (e suas variantes) e o “exercício regular do direito”, cuja prova in-
cumbe à defesa, frise-se.
Reprovabilidade (da conduta, típica e antijurídica)
Todavia, mesmo a conduta, típica e antijurídica pode não se mostrar reprovável, in concreto. Ou seja,
pode ser que a despeito de constata a presença dos três primeiros estratos ainda assim não se pro-
ponha qualquer reprovação em seara administrativa, de modo a faltar justa causa (lógico-jurídica e
fático-normativa) para imposição de sanção. É que a reprovabilidade exprime a possibilidade, no caso
examinado, de o sujeito poder evadir-se da conduta, típica e antijurídica.
Neste ponto, retoma-se o tema da culpa (lato e stricto sensu), e a falta dele (do traço subjetivo do
comportamento) faz com que se reconheça a inexigibilidade de conduta diversa daquele sujeito e na-
quelas circunstâncias efetivamente sindicadas.
Um julgado colhido junto ao Tribunal Regional Federal da 4ª Região se mostra por demais eloquente:
“Ementa: ADMINISTRATIVO. IBAMA. MULTA ADMINISTRATIVA. APREENSÃO DE DEZENOVE

(19) AVES DA FAUNA SILVESTRE MANTIDAS EM CATIVEIRO. INOBSERVÂNCIA DO ART. 72,
§3º, I, AMBOS DA LEI 9.605/1998. SENTENÇA EXCLUI DA LIDE A UNIÃO FEDERAL E JULGOU
PROCEDENTE O PEDIDO DO AUTOR, DECLARANDO NULO O AUTO DE INFRAÇÃO. Improvi-
mento da apelação. (...)
Voto
Afiguram-se-me irrefutáveis as considerações desenvolvidas no parecer do culto agente do MPF, Dr.

Francisco de Assis Vieira Sanseverino, a fls. 145/6, verbis: 'Não merece provimento o recurso. (...) É
bem verdade que 'ninguém se escusa de cumprir a lei, alegando que não a conhece' (artigo 3°, da Lei
de Introdução ao Código Civil). Porém, neste caso concreto, nota-se que o autor é analfabeto, e conta
com quase 67 (sessenta e sete) anos de idade, sendo, além disso, pessoa simples e trabalhador rural
(bóia-fria), sem condições de prever a ilicitude de sua conduta. (...)
Por esses motivos, voto por negar provimento à apelação. É o meu voto. Des. Federal Carlos Edu-
ardo Thompson Flores Lenz – Relator
(TRF4, 3ª Turma, AC 2004.70.04.003551-3, Rel. Des. Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz, p.
27/02/2008 – destacou-se)”.
No julgado examinado não há causa de justificação. Entretanto, há conhecidas categorias jurídicas

que se prestam a resolver situações como essa, a saber: o “erro invencível” (reconhecido em relação
ao analfabeto), a “obediência hierárquica”, a “coação moral irresistível”, o “caso fortuito” e a “força
maior” E, outra vez, o ônus dessa discussão-argumentação incumbe à defesa, sem prejuízo de a Ad-
ministração Pública reconhecer tais situações ex officio, para fins de manutenção do Estado de Di-
reito, que requer legalidade e boa-fé tanto da Administração Pública como dos próprios cidadãos.
Enfim, apenas se e quando encerrado o ciclo de investigação-defesa e concluir-se pela concreta in-
cursão de alguém em comportamento, típico, antijurídico e reprovável é que se poderá cogitar do
exercício do dever-poder administrativo sancionador, impondo-se a quem de direito (infrator ou res-
ponsável, conforme o caso) a sanção correspondente.
Possíveis classificações para as infrações administrativas
Classificações não são verdadeiras ou falsas, válidas ou inválidas. São, apenas, úteis ou inúteis, a
partir da utilidade que delas se pretende (e pode) extrair. Sendo assim, assumem-se como principais
as classificações a seguir apresentadas, por meio das quais apontam-se, enfim, distintas espécies de
infrações administrativas, em grande parte ilustradas (e destacadas, em rodapé) por exemplos colhi-
dos no direito vigente ou mesmo na jurisprudência.
Por conta dos efeitos
As infrações administrativas, quanto ao resultado (aos efeitos provocados pela conduta do infrator,
mas sem com ela se confundir), podem ser formais ou materiais. São formais (também ditas de mera
conduta) aquelas que se concretizam independentemente de um efetivo resultado externo à tipificada
conduta.
Materiais são as que exigem um resultado que não se confunde, nem esgota, com a conduta do infra-
tor e nela não se esgota. Estas podem se dividir em (materiais) de resultado de dano ou de perigo.
São (de resultado) de dano as que efetivamente causam modificação do estado das coisas (do bem,
jurídico ou material, protegido pela lei – se admitida a consideração). As de perigo (apenas) ameaçam
de modificação lesiva o status quo ante, podendo ser de perigo concreto (que exigem concreta men-
suração do perigo, mas que não conduzem ao resultado antevisto como indesejável) ou abs-
trato (cuja periculosidade é presumida na lei). 3.2. Quanto à (in)exigibilidade do elemento subjetivo do
tipo
Em regra, as infrações administrativas independem do elemento subjetivo, bastando o mero animus.

Conquanto seja assim, pode a lei estipular em contrário, de modo que são objetivas as infrações ad-
ministrativas de mera voluntariedade, para as quais normativamente não se exige o dolo ou a culpa.
São subjetivas aquel’outras para as quais o autor do ilícito tenha operado com dolo ou culpa (esta em
qualquer dos seus graus) e seja assim relevante por força de lei. Dolosas são as que se realizam me-
diante livre e deliberada intenção do sujeito na realização do resultado administrativamente reprová-
vel; dizem-se culposas, as infrações formais ou materiais que assim se concretizaram à margem da
específica intenção do infrator, mas por falta de dever de cuidado (por negligência, imprudência ou
imperícia). A importância e mesmo a imprescindibilidade desta classificação é patente, porque única
apta a explicar (a constitucionalidade de) as sanções objetivas – que, antecipa-se, não comportam
gradação a qualquer título.
Segundo o vínculo de sujeição com a Administração Pública
As pessoas (físicas e jurídicas) se obrigam perante a Administração Pública de forma compulsória ou

por vontade própria. Involuntariamente, a sujeição se dá por força de lei (de sujeição geral), de sorte
que as infrações administrativas gerais (ou de polícia) contrastam com obrigações ou proibições para
as quais não há um fator volitivo de aproximação (como o fiscal, e.g.).
Diferentemente, se apresentam como especiais as infrações que se constituem em razão de um vín-

culo de sujeição especial, que também pode ser voluntário (contratuais, como as decorrentes de lici-
tação; e disciplinares, pelo regime funcional) ou não (transgressões dos sujeitos ao regime militar
obrigatório e dos encarcerados). Dessa feita, não pode cometer infração disciplinar (nos termos da
Lei 8.112/1990) quem não é servidor público (civil da União), e ao mesmo tempo é passível de sofrer
sanção administrativa tributária qualquer pessoa física ou jurídica.
Em relação ao fim almejado
Se e quando a norma jurídica assim expressamente admitir poderá haver infração tentada(logo, pas-
sível de sancionamento administrativo a este “singelo” título), mas apenas em relação às dolosas –
por evidente – e que não se consumaram por fatores estranhos à vontade do sujeito. Consumada,
por sua vez, será aquela materialmente realizadora do resultado desejado pelo infrator.
Quanto à natureza do comportamento reprovável
Referentemente à natureza da conduta reprovável, as infrações podem ser comissivas ou omissivas.

As da primeira ordem se realizam por meio de um atuar positivo (contrário a uma proibição legal); as
outras se revelam pela inação (a despeito do dever legal de agir). É de se admitir, ainda, a partição
das infrações omissivas em próprias
e impróprias. Estas (também conhecidas como “comissivas por omissão”) são as que exigem um re-
sultado decorrente da omissão; aquelas independem de tanto.
Relativamente ao tempo de duração das infrações (ou dos efeitos decorrentes)
Régis Fernandes de Oliveira classifica tripartidamente as infrações quanto à sua duração: são “ins-
tantâneas, se se esgotam num só instante, ou então, permanentes, quando sua duração se protrai no
tempo. Pode existir, também, a infração continuada, quando as lesões são instantâneas, mas diver-
sas, operadas em fluência do tempo”.
Nada obstante, parece ainda melhor empregar como fator de discriminação a própria “consumação
da infração”, por conta do qual temos infrações administrativas instantâneas, instantâneas de efeitos
permanentes, continuadas e permanentes.
As primeiras se caracterizam pela consumação do resultado, que se produz num só momento.
Nas segundas, a infração, embora consumada em único instante, continua a produzir os efeitos inde-
sejáveis, a despeito da vontade do infrator. As continuadas pressupõem mais de um comportamento
reprovável, porém sempre igual e que se dilata no tempo pela não-solução de continuidade. As per-
manentes têm sua consumação protraída no tempo, por conta da vontade do infrator. A utilidade de
assim distingui-las repousa na delimitação do marco temporal inaugural para a contagem dos prazos
prescricionais na matéria, e, ainda, para se afastar a pretensão de múltiplas sanções (evitando bis in
idem), quando a infração administrativa for continuada e não reiteradamente igual.
Por conta da sanção e a quem imponível
Infrator, relembre-se, é quem comete a infração. Logo, seria de se supor que somente a ele pudesse
ser pessoalmente dirigida a sanção correspondente. As infrações administrativas, todavia, podem ser
separadas em duas categorias: as infrações reais são desvaloradas de forma fixa pelo Direito, por-
tanto com indiferença ao sujeito infrator, às condições do cometimento e, eventualmente, quanto à
própria qualidade ou quantidade “do resultado”. Por isto mesmo, podem acabar diretamente impostas
ao infrator ou, até mesmo, ao responsável pela infração, como as de trânsito, ordinariamente; as pes-
soais, de sua banda, ensejam valoração individualizada da pessoa do infrator, das condições de co-
metimento da infração, do resultado danoso etc. para imposição da sanção correspondente. Portanto,
são diretamente aplicáveis apenas ao infrator, como as disciplinares, o que aclara sua patente utili-
dade.
Com esta classificação ultimam-se as espécies (ou modalidades) de infrações administrativas consi-
deradas mais importantes, o que não elide eventual oferecimento de novas, tomando por base outro
fator entendido relevante e aqui desconsiderado.
Contexto e conceito de sanção administrativa
Mutatis mutandis, tudo quanto dantes referido em relação aos ilícitos propõe-se, em relação às san-
ções, pouco importando o termo empregado para referi-las no ordenamento jurídico, sendo iguais, em
sua essência, a sanção disciplinar de advertência, a pena de detenção por sonegação fiscal e a multa
por descumprimento do contrato de locação.
Nada obstante, é possível diferençá-las, como visto, a partir do reconhecimento do regime jurídico a
que submetida a autoridade competente para sua imposição.
Destarte, conceitua-se sanção administrativa como sendo “a direta e imediata consequência jurídica,
restritiva de direitos, de caráter repressivo, a ser imposta no exercício da função administrativa, em
virtude da incursão de uma pessoa física ou jurídica num ilícito regularmente sindicável nesse âm-
bito”.
Finalidades da sanção administrativa, sujeito passivo e infrator
Por seu caráter restritivo de direitos, resta patente que a finalidade da sanção administrativa não é a
de conceder uma vantagem, como ocorre com as chamadas sanções premiais. Seu efeito é o de res-
tringir a esfera de direitos daquele que sofre sua imposição, exatamente pela incursão (de alguém)
em comportamento, típico, antijurídico e reprovável. Sendo assim, seria possível cogitar de que sua
finalidade (ou, pelo menos, uma delas) sempre é a de castigar. Todavia, isso é uma inverdade.
Como dantes examinado, a infração cometida por um sujeito (motorista) pode ser imposta direta-
mente a outro (o proprietário do veículo) tão apenas pela não apresentação daquele na forma da lei.
Ou seja, o sujeito passivo da sanção administrativa tanto pode ser o infrator como o responsável pela
infração (dito responsável subsidiário).
Nesse sentido, seria um contrassenso “castigar” alguém que, pessoalmente, não cometeu a infração
e nem concorreu para tanto, por ação ou omissão.
Por outro lado, todo castigo, por evidente, deve apresentar qualidade e quantidade (adequação, razo-
abilidade e proporcionalidade) compatível com a reprovabilidade do comportamento, típico e antijurí-
dico e/ou de seus efeitos, quando for o caso. Nada obstante, sabe-se que há sanções, como as tribu-
tárias, que em regra são impostas a qualquer sujeito indistintamente. Logo, sem atinar para a condi-
ção financeira do infrator, a ausência ou não de intenção de praticar o comportamento proibido etc.
Sintetizando, para o atraso de pagamento, a multa será de x%. Nesse contexto, por óbvio que a san-
ção pode não repercutir em castigo, como pode até redundar em castigo excessivo, porque alguns a
sentirão como um verdadeiro mal e outros a assimilarão como simples e remediável gravame patri-
monial. Daí sustentarmos que castigo pode ser o efeito da sanção, mas que não se confunde com a
sua finalidade.
Juliana Bonacorsi de Palma vai além na sua compreensão e enxerga outros efeitos como decorrentes
da imposição da sanção administrativa:
“É o exercício da prerrogativa sancionatória por meio da aplicação da sanção administrativa que

afirma a autoridade da Administração frente o administrado, razão pela qual são reconhecidos os se-
guintes efeitos: repressão do infrator, recomposição da legalidade e prevenção de infrações, dado o
efeito simbólico da sanção à sociedade”.
Justamente por isso, sustenta-se que a finalidade da sanção administrativa é desestimular condutas
reprováveis nessa seara, ao que acresce Celso Antônio Bandeira de Mello o fim de “constranger ao
cumprimento das obrigatórias”.
Sanção administrativa x medida administrativa
Ao se adotar a expressão “direta e imediata consequência jurídica” na formulação do conceito de san-

ção administrativa afastou-se, de plano, qualquer confusão entre “medidas” e “sanções” administrati-
vas. Estas são consequências, configuram respostas ao cometimento da infração administrativa.
Aquelas têm lugar antes do cometimento da infração ou mesmo na dúvida acerca de sua ocorrência,
portanto assumindo finalidade diversa, qual seja a de evitar/coartar a concretização do ilícito adminis-
trativo ou permitir a sua escorreita apuração.
O Código de Trânsito Brasileiro é, por demais, educativo no assunto, dispensando maiores lucubra-
ções:
“Art. 162. Dirigir veículo:
I - sem possuir Carteira Nacional de Habilitação, Permissão para Dirigir ou Autorização para Conduzir
Ciclomotor:
Infração - gravíssima;
Penalidade - multa (três vezes);
Medida administrativa - retenção do veículo até a apresentação de condutor habilitado; (...). (Desta-
cou-se.)”.
Sanção administrativa x ressarcimento
Afirma-se, faz muito, que não há sanções ressarcitórias, entendimento igualmente acolhido por Celso
Antônio Bandeira de Mello
Para o dano a resposta é a indenização, para o ilícito, a sanção. Dito de outro modo: “Sendo assim,
forçoso concluir que a sanção administrativa tem finalidade desestimuladora; a indenização apenas
objetiva restaurar o status quo ante”.
O dever de restaurar o patrimônio lesionado decorre de previsão genérica, prevista no Código Civil
em vigor (Lei 10.406/2002): “Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a ou-
trem, fica obrigado a repará-lo”. Ou seja, a causa da indenização (o dano) é distinta da causa da san-
ção (a infração). Há, ademais e como visto, infrações administrativas de mera conduta, portanto que
não alteram o mundo fenomênico de qualquer forma e, a despeito disso, dão azo à imposição de san-
ção pela Administração Pública.
A Lei 8.666/1993 (Lei Geral de Licitações e Contratações Públicas) deve, portanto, ser interpretada e
aplicada “inteligentemente”, no sentido de que uma multa porventura imposta a contratado com a deli-
berada intenção de fazer as vezes de reparação de dano (a qualquer título) reclama prova deste para
sua validade-exigibilidade. Mais ainda, como a previsão da multa assume a feição de cláusula penal,
também é preciso atender aos reclamos dos arts. 408 a 416 do CC, quando for o caso.
Possíveis classificações para as sanções administrativas
Em razão da restrição imposta
O primeiro e, quiçá, o mais importante parâmetro para exame das sanções administrativas é a natu-
reza da restrição imposta. Logo, as sanções administrativas são restritivas da liberdade – só atingindo
pessoas físicas, impedindo sua liberdade (e.g., de prisão, como previstas no regime castrense); restri-
tivas de atividades (de pessoa física ou jurídica), como a de suspensão temporária do exercício pro-
fissional e cassação de licença de atividade; restritivas do patrimônio moral, expressivas de admoes-
tações dirigidas ao infrator, como a de declaração de inidoneidade do licitante; e restritivas do patri-
mônio econômico, dotadas de natureza pecuniária (multas) ou que nela se pode exprimir objetiva-
mente, como as de perda e/ou mesmo de inutilização de bens. Há outra possibilidade, entretanto, que
também confere utilidade à classificação baseada na restrição imposta, de modo que as sanções ad-
ministrativas podem ser apartadas como reais – as pecuniárias (multas) e as que gravam coisas, pela
natureza real (como a interdição de estabelecimento) – ou pessoais, as que, personalissimamente,
atingem a figura do infrator (pessoa física ou jurídica) ou o responsável, nelas se incluindo a discipli-
nar (cuja imposição reclama exame da vida pregressa) e a de suspensão de atividades, da pessoa
jurídica ou física.
Em face da reprovação legislativa da conduta mediante (des)consideração do elemento subjetivo do

tipo
Como adrede apontado, classificam-se as infrações administrativas em objetivas e subjetivas, consi-

derando-se a necessidade, ou não, da presença do elemento subjetivo para caracterização da con-
duta típica. Como “efeito” dessa constatação propõe-se classificar as sanções administrativas em
sanções objetivas e subjetivas.
Por conta de infrações objetivas é de se impor uma sempre fixa e desfavorável consequência jurídica,
independentemente do sujeito que nelas tenha incorrido. Neste caso tem-se a sançãoobjetiva. Nesse
sentido é que sanções objetivas (como as de trânsito e tributárias) podem diretamente recair sobre
outra pessoa que não o infrator.
A sanção subjetiva, ao contrário, se presta a responder de forma individualizada – rectius, personali-

zada – à reprovabilidade administrativa da conduta, propiciando gradação (qualitativa ou quantitativa)
in concreto, se não antecipadamente feita pela própria lei, como acontece em relação aos servidores
públicos, para fins de sua adequação à “pessoa do infrator”, às condições em que praticada a con-
duta, e, muitas vezes, aos riscos criados e/ou aos danos dela decorrentes. A regra, assim, é de gra-
dação das sanções subjetivas pelo agente competente quando da sua imposição e na exata medida
da reprovabilidade da conduta, em razão da culpa ou do dolo afinal detectado e mesmo dos seus
efeitos.
Enfim, quando e onde couber a imposição de uma sanção administrativa direta e especialmente atre-
lada a uma infração, com a nota típica de singularidade, então será o caso de examinar sua adequa-
ção a partir dos primados da razoabilidade e da proporcionalidade, para o que as lições de José Ro-
berto Pimenta Oliveira são imprescindíveis. 5.3. Baseada na relação de sujeição (entre a pessoa e a
Administração Pública)
Como antecipado, uma das partições mais conhecidas relativamente ao tema das infrações-sanções
administrativas é a que se funda no regime de sujeição (geral ou especial) ao qual se subordina o in-
frator e/ou o responsável perante a Administração Pública.
Serão gerais ou “de polícia” as sanções administrativas decorrentes do descumprimento da norma

subordinante por força de lei em senso estrito e especiais as que decorrem da reprovação normativa
de uma conduta de alguém particularmente engajado com o Estado, de forma voluntária ou mesmo
compulsória.
Ou, simplificando, fazendo-se respostas adequadas paras as infrações gerais ou especiais, como
adrede analisado.
Em face de sua (in)transmissibilidade a terceiros
Há sanções administrativas que se transferem a terceiros, ditas transmissíveis, e há sanções adminis-

trativas que não são transmissíveis em hipótese alguma, as intransmissíveis. Em nosso entender, são
transmissíveis as sanções administrativas reais (que incluem as pecuniárias) e intransmissíveis as
sanções restritivas pessoais, consoante classificação anterior, feita tomando por base a restrição im-
posta. Afiança essa construção Heraldo Garcia Vitta.
Alternativas à sanção administrativa
Por conta da provada incursão de alguém em comportamento, típico, antijurídico e reprovável admi-
nistrativamente, a sanção administrativa é a resposta ordinária. Isto é, trata-se, em regra, de atividade
vinculada, que não permite à autoridade competente tomar qualquer outra providência que não impor
ao sujeito infrator (ou ao responsável pela infração) a sanção administrativa correspondente. Demais
disso, o servidor (competente) que tiver notícia do suposto cometimento de infração administrativa
está obrigado a apurá-la de imediato, sob pena de responsabilização.
Todavia, pode a lei decidir em contrário, autorizando que outro tipo de tratamento-resposta reintegre
a ordem jurídica violada ou melhor salvaguarde os interesses públicos.
Por exemplo, desde a égide da antiga Lei do CADE (Lei 8.884/1994) era permitido ao suposto infrator
das normas de proteção da concorrência firmar um termo de cessação da prática sob investigação,
assim afastando a potencial sanção administrativa.
Em outro giro, a Lei dos Crimes Ambientais (Lei 9.605/1998) viabiliza (há mais de uma década) “a fir-
mação de Termos de Ajustamento de Conduta como forma de agilização na recomposição do dano
ambiental”, permitindo conversão de multa em prestação de serviços de recomposição do meio ambi-
ente degradado.
Destarte, não é novidade que se tem permitido, paulatina e normativamente, reverter-se a lógica se-
gundo a qual “dado o ilícito, deve ser a sanção”, motivo pelo qual aponta-se essa realidade, atual-
mente, como regra. E a regra, para ser afastada, exige lei – que autorize ou imponha comportamento
diverso.
Percebe-se, pois, certa tendência no sentido de preferir-se a composição à imposição, o acordo à

sanção, inclusive na esfera administrativa, o que se vê reforçado no próprio Código de Processo Civil
(Lei 13.105/2015), ao prever que “a conciliação, a mediação e outros métodos de solução consensual
de conflitos deverão ser estimulados” (§ 3º do art. 3º) e que o códex se aplica a processos administra-
tivos supletiva e subsidiariamente (art. 15). A Lei de Mediação (Lei 13.140/2015) parece seguir a
mesma trilha (arts. 32 a 40).
Enfim, estas são as considerações entendidas oportunas para a primeira versão deste verbete, cujo
escopo foi o de apresentar o “panorama geral” das infrações e sanções administrativas no Brasil.
A Jurisdição e as Espécies de Tutela Jurisdicional
O estudo do direito processual civil necessita de conhecimentos preliminares, ainda que elementares,
do que venha a consistir a Jurisdição, pois é aí que transcorrerá o desenvolvimento do processo. An-
tes, porém, oportuno destacar que antecederam à jurisdição, sem, contudo, haver uma hierarquiza-
ção ou separação com esta, a autotutela e a arbitragem para destacar as principais atividades de so-
lução de conflitos.
A autotutela, datada desde os primórdios da civilização, consiste na defesa dos direitos através do
emprego de diversos instrumentos, tais como a força bruta e meios bélicos. Esta modalidade de solu-
ção de conflitos ainda perdura entre nós através do esforço imediato constante do artigo 1210 do Có-
digo Civil vigente, onde o possuidor turbado ou esbulhado tem direito de resistir por suas próprias for-
ças, desde que o exercício da autotutela seja feita de forma imediata. Não contrariando ou excluindo
a adoção de medidas outras possibilitadas pela jurisdição.
Outra técnica de solução de conflitos é a arbitragem, presente no ordenamento pátrio através da Lei
n.º 9.307/96. Trata-se de um instrumento de solução de contendas onde as próprias partes, de co-
mum acordo, estabelecem/elegem um terceiro que decidirá sobre a questão, exercendo em similitude
a atividade jurisdicional. Todavia, a arbitragem não atinge a todos e quaisquer conflitos, possui limita-
ções e depende, pois, de autorização legal, não exclui a atividade jurisdicional.
Embora as possibilidades acima, tem-se como inelutável que a jurisdição apresenta-se como o meio
mais popular, quando não efetivo e único, de solucionar uma lide, onde um indivíduo apresenta uma
pretensão de um direito subjetivo e outro contrapõe com uma resistência a esta pretensão.
A atividade jurisdicional do Estado surgiu para regular as relações entre os indivíduos que compõem
a organização social, tutelando os direitos que, cada um destes, já não mais pode individualmente de-
fender ou autotutelar. A jurisdição pode assim ser entendida em linhas gerais como função que o Es-
tado exerce para compor processualmente conflitos litigiosos, na busca de dar ao detentor do direito
objetivo aquilo que é seu, atribuída ao Poder Judiciário nos termos do artigo 5, XXXV da Constituição
Federal.
No Brasil, os preceitos normatizados na Constituição da República de 1988, pretenderam construir

uma sociedade justa e solidária e, para isso, o processo se mostra essencial. Um processo simplifi-
cado, rápido e eficiente, garantidor dos bens da vida a todos, não apenas a uma parcela reduzida da
população.
Na Constituição Federal brasileira, as características básicas da função jurisdicional e da correspon-

dente tutela prometida pelo Estado encontram-se referidas no próprio texto da Constituição, notada-
mente em seu art. 5º. Assim, ao mesmo tempo em que chama a si o monopólio do exercício da tutela
dos direitos, proibindo, consequentemente, a autotutela, o Estado assume o compromisso de apreciar
e, se for o caso, dispensar a devida proteção a toda e qualquer lesão ou ameaça a direito.
A mutabilidade do Conceito de Jurisdição e seu processo atual
A palavra jurisdição vem do latim ius (direito) e dicere (dizer), representando, assim, dicção do direito.
Corresponde à função jurisdicional que, como as demais emana do Estado. No final do século XIX, a
jurisdição estava comprometida com os valores do Estado liberal e do positivismo jurídico. Atual-
mente, contudo, importa a relação entre esses valores e a concepção de jurisdição como função vol-
tada a dar atuação aos direitos subjetivos privados violados. Como afirma Marinoni (2006), “a jurisdi-
ção tinha a função de viabilizar a reparação do dano, uma vez que, nessa época, não se admitia que
o juiz pudesse atuar antes de uma ação humana ter violado o ordenamento jurídico.”
No começo do século XX, Chiovenda (2002) conceituava jurisdição como sendo “a função do Estado
que tem por escopo a atuação da vontade concreta da lei por meio da substituição, pela atividade de
órgãos públicos, da atividade de particulares ou de outros órgãos públicos, já no afirmar a existência
da vontade da lei, já no torná-la, praticamente, efetiva.”
A atuação da vontade da lei revela a preocupação em salientar que a jurisdição exerce um poder vol-
tado a afirmar o direito objetivo ou do ordenamento jurídico, diante do que o propósito da jurisdição
passou a ter uma conotação publicista, e não mais voltada apenas à proteção dos particulares, fiel ao
positivismo clássico.
Analisando o conceito chiovendiano, Carreira Alvim (2005), diz já não ser admissível hoje que pes-
soas ou instituições diferentes do Estado constituam juízes, como ocorria em outras civilizações, par-
ticularmente em favor da Igreja, juízes estes que se pronunciavam sobre muitas matérias (especial-
mente nas relações entre os eclesiásticos), inclusive com efeitos civis.
Allorio (1963), por sua vez, desenvolveu doutrina que se baseou na coisa julgada, sustentando que
tanto o julgador quanto o administrador aplicam a lei ao caso concreto, mas só a atividade do primeiro
seria capaz de se tornar imutável. Já Carnelutti (1944), parte da idéia central de lide, por todos conhe-
cida, vendo na jurisdição um meio de que se vale o Estado para a composição daquela, ou seja, a
atividade jurisdicional exercida através do processo visa à composição, nos termos da lei, do conflito
de interesses submetido à sua apreciação. Segundo o jurista italiano, legislação e jurisdição têm sig-
nificados semelhantes, sendo a diferença eminentemente funcional, pois, na primeira atividade, há
uma produção de preceitos em série, para casos típicos, não para casos concretos, ao passo que na
segunda atividade os preceitos são produzidos para cada caso singular.
Ainda, ao contrário de Chiovenda, que via o processo a partir de uma perspectiva publicista, na me-
dida em que se preocupava com a atividade do juiz, Carnelutti enxergava o processo partindo do in-
teresse privado, porquanto focado na finalidade das partes.
Ovídio A. Baptista da Silva (1990), por sua vez, conceitua jurisdição como uma atividade praticada
pela autoridade estatal, realizada pelo juiz na forma de dever de função, na condição de terceiro im-
parcial em relação ao interesse das partes.
Para Carreira Alvim (2005), não é pacífico na doutrina ser a jurisdição um poder, um dever, ou as
duas coisas ao mesmo tempo. Contudo, destaca, os que assinalam a jurisdição como sendo um po-
der não atentam para todos os seus aspectos, pois não se trata apenas de um conjunto de poderes
ou faculdades, mas também de um conjunto de deveres dos órgãos do Poder Público, um poder-de-
ver do Estado de declarar e realizar o direito.
Na doutrina processual contemporânea, Daniel Francisco Mitidiero (2005) procura conceituar jurisdi-
ção dizendo que “a jurisdicionalidade de um ato é aferida na medida em que é fruto de um sujeito es-
tatal, dotado de império, investido em garantias funcionais que lhe outorguem imparcialidade e inde-
pendência, cuja função é aplicar o direito (e não apenas a lei) de forma específica, dotado o seu pro-
vimento de irrevisibilidade externa.”
Diz ainda que à jurisdição incumbe aplicar o direito autoritativamente, ou seja, de forma especí-
fica, destacando não se poder confundir aplicar o direito e fazê-lo incidir, na medida em que a inci-
dência é infalível, ocorrendo sempre. Esclarece, mencionando lição de Pontes de Miranda, que a inci-
dência das regras não falha, mas sim o atendimento a elas.
Para Mitidiero (2005), a jurisdição aplica o direito, e não tão-somente a lei, pois o formalismo-valora-
tivo trabalha com a idéia de que o processo é um instrumento para persecução da justiça no caso
concreto, e que, por vezes, a solução legal é adequada, mas que há casos nos quais não existe uma
solução a priori, forçando o magistrado a agir pelo método da concreção, podendo, às vezes, decidir
até mesmo contra legem, porém, nunca contra o direito.
Nesse sentido, a lição de Dinamarco (2005):
“O processualista atualizado e portador de mentalidade alinhada ao publicismo de sua ciência há de

haurir informações da ciência política, com a intenção de melhor captar o significado sistemático dos
institutos que lhe são próprios. Nenhum estudo processual será suficientemente lúcido e apto a con-
duzir a resultados condizentes com as exigências da vida contemporânea, enquanto se mantiver na
visão interna de processo, como sistema fechado e auto-suficiente. O significado político do sistema
aberto, voltado à preservação dos valores postos pela sociedade e afirmados pelo Estado, exige que
ele seja examinado também a partir de uma perspectiva externa; exige uma tomada de consciência
desse universo axiológico a tutelar e da maneira como o próprio Estado define a sua função e atitude
perante tais valores.”
Como se pretende demonstrar no curso desse trabalho, os fundamentos sobre os quais se embasa-
ram as antigas teorias da jurisdição não mais subsistem do modo como inicialmente apresentadas,
pois o Estado parece ter invertido os papéis da lei e da Constituição, no sentido de que a legislação
deve ser compreendida a partir dos princípios constitucionais de justiça e dos direitos fundamentais.
A fórmula “atuar a vontade concreta da lei”, que durante muito tempo foi usada para definir teleologi-
camente a jurisdição, embora aponte com acerto o zelo do Estado sobre o ordenamento jurídico, não
é bastante em si para indicar a missão política que o Estado confia a seus juízes.
Na continuidade do exercício do poder, o próprio Estado sai reafirmado em sua condição de entidade
responsável pela organização da vida social e sai reafirmada a autoridade do seu ordenamento jurí-
dico. No dizer de Wambier, Almeida; Talamini (2001), jurisdição, no âmbito do processo civil, é a fun-
ção de resolver os conflitos que a ela sejam dirigidos, seja por pessoas naturais, jurídicas ou entes
despersonalizados (v. g. espólio), em substituição a estes segundo as possibilidades normatizadoras
do Direito.
Já no dizer de Galeno Lacerda, apresentada por Carneiro (2001), jurisdição é a atividade pela qual o
Estado, com eficácia vinculativa plena, soluciona a lide declarando ou realizando o direito em con-
creto. Trata-se, pois, de atividade pela qual o Estado-Juiz, em substituição às partes, e com desinte-
resse na lide (terzietà) decide a quem cabe o direito, declarando-o ou fazendo-o ser concretizado,
possuindo poderes coercitivos para tanto. Neste mister, o Estado-Juiz emprega a legislação, produto
do Poder Legislativo, como fonte fim para a atividade jurisdicional.
A atual complexidade social, caracterizada pelo surgimento de novos direitos e, portanto, novas de-
mandas, exigem que o Estado esteja suficientemente preparado para enfrentar os desafios da socie-
dade contemporânea, de forma a garantir a plena efetivação dos direitos consagrados.
Diversas são as causas das dilações temporais que se colocam entre o jurisdicionado e a obtenção
da tutela jurisdicional através do processo. Desde a inadequação do modelo processual adotado,
passando pela ausência de ética de muitos operadores do Direito, que se valem do processo para le-
galizar atividades ilícitas, ou dos meios recursais para protelarem a prolação ou cumprimento de deci-
sões que lhes seriam desfavoráveis, até a postura de serventuários da Justiça não vocacionados. No
entanto, em qualquer destas situações, um dos argumentos mais usuais na defesa da postura ado-
tada é a da necessidade de segurança que o processo e a decisão advinda deste, devem gerar para
as partes.
Características
Antes mesmo de cotejar sobre as espécies de jurisdição, de todo salutar mencionar com brevidade
algumas características que se podem extrair da conceituação e do escopo da jurisdição.
De pronto verifica-se que a jurisdição age por provocação, ou seja, é naturalmente inerte, depen-
dendo de que o interessado numa tutela jurisdicional a requeira perante o Estado-Juiz.
A jurisdição consiste ainda numa atividade pública, monopólio do Poder Judiciário. Embora haja deci-
são de contenciosos administrativos, estas não impedem a atuação ou exercício da atividade jurisdici-
onal (art. 5º, XXXV, CF/88).
Outra importante característica da jurisdição é a sua atividade substitutiva, ou seja, para realizar a
vontade concreta da lei, o Estado-Juiz substitui as partes para uma solução possível à lide. Desta ca-
racterística nasce outra, qual seja, a da indeclinabilidade da atividade jurisdicional, que dever ser
exercida por um juiz natural, o investido e competente para solucionar aquela demanda.
Também de suma importância, senão distintiva, consiste a característica de a jurisdição possuir auto-
ridade de coisa julgada (formal e material), atributo específico da atividade jurisdicional.
Espécies
A jurisdição segundo a doutrina, possui duas grandes espécies, quais sejam: a contenciosa e a volun-
tária. A doutrina tem apresentado a jurisdição contenciosa segundo uma classificação ou divisão as-
sim delimitada: Jurisdição Comum e Jurisdição Especial.
A jurisdição comum divide-se em civil e penal. incluso na civil as demandas de natureza comercial,
previdenciária e administrativa. A Jurisdição Comum possui âmbito de atuação nas esferas federal,
estadual e distrital. A Jurisdição Especial divide-se em trabalhista, militar e eleitoral. Destas, a jurisdi-
ção trabalhista é exclusivamente federal, pertencente à Justiça Federal, ressalvado casos onde não
haja cobertura por esta justiça especializada, ocasião em que o juiz estadual comum desempenhará
as funções própria do magistrado trabalhista.
Todas estas jurisdições possuem primeira e segunda instâncias, possibilitando análise das decisões
pelos Tribunais Superiores competentes a cada decisão conforme a matéria tratada (STJ, TST, STM,
TSE, STF).
Os doutrinadores ainda tem publicado substancial material acerca da Jurisdição Voluntária. Entre-
tanto, têm-se entendido não ser esta nem jurisdicional nem voluntária (carneiro, 2001).
Marinoni (1999), leciona que jurisdição voluntária não é jurisdição, posto que exerce atividade admi-
nistrativa, ou seja, a administração pública dos interesses privados. Ensina ainda que esta não obje-
tiva uma lide, o Estado-Juiz não substitui as partes, mas insere-se com estas e que a jurisdição volun-
tária não visa a constituição de uma situação jurídica nova ou a atuação da vontade concreta do di-
reito.
Ademais, não possui coisa julgada, e no dizer de Eduardo Couture, sem coisa julgada não há jurisdi-
ção, atributo particular desta. Destarte, não há como negar as deficiências da jurisdição voluntária
para uma concepção do que venha a ser Jurisdição.
Ação, Processo e Tutela Jurisdicional
É do conhecimento de todos, que cabe ao Estado o poder de Jurisdição, mas este poder somente é
exercido caso seja o estado-juiz provocado. Tal provocação efetua-se através do direito de ação con-
ferido a todos pelo Estado. Nossa constituição, assim como a de outros Estados trazem-no entre os
direitos e garantias fundamentais, assim diz o inciso XXXV do artigo 5º, “a lei não excluirá da apreci-
ação do Poder Judiciário, lesão ou ameaça direito”.
A ação, portanto é o direito ao exercício da atividade jurisdicional. A ação como direito é dirigida con-
tra o Estado, tem como instrumento o processo, através do qual irá o Estado pronunciar-se a respeito
da demanda, proferindo seu julgamento. Portanto, prestando a tutela jurisdicional (CINTRA, GRINO-
VER, DINAMARCO, 2000).
Direito à efetividade da tutela jurisdicional como direito fundamental
O direito à tutela jurisdicional efetiva engloba três direitos, pois exige técnica processual adequada,
procedimento capaz de viabilizar a participação e, por fim, a própria resposta jurisdicional. O direito
fundamental à tutela jurisdicional efetiva, quando se dirige contra o juiz, no sentido de buscar a obten-
ção de uma prestação, não exige apenas a efetividade da proteção dos direitos fundamentais, mas
da mesma forma, que a tutela jurisdicional seja prestada de maneira efetiva para todos os direitos.
Esse direito fundamental à prestação jurisdicional eficaz e efetiva, por este motivo, não requer apenas
técnicas e procedimentos adequados à tutela dos direitos fundamentais, mas também, técnicas pro-
cessuais idôneas à efetiva tutela de quaisquer direitos. Assim, tem-se que a resposta do juiz não é
apenas uma forma de se dar proteção aos direitos fundamentais, mas sim uma maneira de se dar tu-
tela efetiva a toda e qualquer situação de direito substancial, inclusive aos direitos fundamentais.
Pode-se entender assim que, o direito fundamental à tutela jurisdicional independe do direito a que se
busca, sendo que, muito embora o juiz, no mais dos casos, não decida sobre direito fundamental, ele
responde ao direito fundamental à efetiva tutela jurisdicional. Desta forma o juiz e o legislador, ao ze-
larem pela técnica processual adequada à efetividade da prestação jurisdicional, em verdade promo-
vem proteção aos direitos e, por consequência, ao direito fundamental à tutela jurisdicional efetiva, os
quais, não fosse assim, de nada valeriam.
O direito à tutela jurisdicional passa assim, a ser visto como o direito à efetiva proteção do direito ma-
terial, a ser prestada pelo Estado, tanto através do legislador como do juiz, sobre os quais paira o de-
ver de se comportar de acordo com o direito fundamental à efetividade da tutela jurisdicional.
Diante de tais considerações, não passa despercebida a necessidade aqui de se questionar a aplica-
bilidade dos direitos fundamentais à luz dos ditames constitucionais, conforme o art. 5º, §1o, da Cons-
tituição Federal. Porém, tendo em vista tratar-se de matéria complexa cujo exame demandaria outro
trabalho, quiçá ainda mais profundo, deixa-se de adentrar em tal seara, para manter o foco no tema
proposto.
Assim, percebemos que eficácia concreta dos direitos legalmente assegurados, depende da garantia
que se dê ao direito constitucional à tutela jurisdicional efetiva e em tempo hábil, porque sem ela o
titular do direito não dispõe da proteção necessária do Estado ao seu pleno gozo. É nesse sentido
que se entende as varias espécies de existentes no ordenamento jurídico brasileiro, como habilitado-
ras de técnicas apropriadas a potencializar a efetividade das decisões judiciais, conforme passamos a
analisar.
Espécies de tutelas
Passaremos agora a investigação das várias formas de tutelas existentes, observando sua relevância
em face do direito material a qual se dispõe efetivamente a proteger e assegurar.
Tutela meramente declaratória
As diversas espécies de tutelas jurisdicionais guardam muita similitude na sua nomenclatura, com
relação a ação da qual são parte ou até mesmo o objeto. Desta forma ao tratarmos da tutela mera-
mente declaratória, precisamos vislumbrar a ação meramente declaratória.
Quando se fala em ação meramente declaratória, estaremos tratando por parte do autor, da busca
por um provimento que venha a eliminar qualquer crise de incerteza que recaia sobre qualquer rela-
ção jurídica de direito material na qual esteja ele inserido. Por exemplo, podemos citar a ação que
visa provimento declarativo sobre a existência ou não de uma divida, de um dever.
Assim o provimento, ou a tutela jurisdicional meramente declaratória visa extinguir da relação jurídica
de direito material a crise de incerteza a qual nela se instalou, é amplamente valida a lição de Yars-
hell (1999, p. 142):
“A tutela jurisdicional declaratória presta-se a sanar “crises de certeza”, prestando-se a eliminar dú-
vida objetiva acerca da existência, inexistência ou modo de ser de uma relação jurídica.
O direito a certificação - ou o direito a certeza jurídica -, embora possa ser divisado no plano substan-
cial, reputa-se uma decorrência inafastável do próprio direito de ação e da garantia de acesso à tutela
jurisdicional. [...].”
A isto então se presta essa espécie de tutela jurisdicional, por fim a eventuais incertezas decorrentes
das mais diversas relações de direito material.
Tutela constitutiva
Por meio de uma ação constitutiva visa o autor modificar ou mesmo extinguir
(no caso de ação desconstitutiva) uma relação jurídica. Desta forma, a tutela jurisdicional prestada
acerca da decisão prolatada pelo juiz, irá criar uma nova situação jurídica. Por sua vez toda sentença
constitutiva não só modifica o status quo, bem como também declara o direito, desta forma expõe
Yarshell (1999, p. 146):
“[...] a tutela consubstanciada em uma sentença constitutiva contém dois elementos (ou momentos):
um de natureza declaratória [...] e outro propriamente constitutivo [...].”
Sempre que constitutiva ou declaratória for a ação, de pronto a decisão de mérito prolatada pelo juiz,
efetuara a tutela jurisdicional. A própria decisão se procedente for, assegura a proteção eficaz do di-
reito em proveito do autor, ou ao réu se improcedente, a exemplo a ação de investigação de paterni-
dade a qual, a decisão de mérito constitui a paternidade ou a afasta de acordo com o resultado do
exame de DNA. Outro exemplo é a ação de adoção que em seu término constitui o parentesco entre
o adotante e o adotado.
Tutela condenatória
Através da tutela condenatória irá o juiz proferir mandamento a parte vencida, isto é, a sentença irá
impor ao réu uma prestação em favor do autor. No entanto esta tutela por si só não garante a satisfa-
ção da pretensão do autor, uma vez que esta prestação deverá ser exercida pelo réu ainda sem a
presença da força do estado, ela apenas garante ao autor titulo que lhe confere de fato o direito a sa-
tisfação de tal pretensão, para tanto terá ele que buscar através de outra ação a satisfação desta pre-
tensão.
A tutela condenatória tem por objetivo principal extinguir a violação a direito, através da condenação o
estado-juiz visa reconduzir as partes ao status quo anterior a violação, assim explica Andréa Proto
Pisani apud Yarshell (1999), a tutela de condenação tem uma dúplice função: primeira a de eliminar
os efeitos da violação já efetuada segunda, a de impedir que a violação se consume ou que se re-
pita.
Tutela executiva
Através desta forma de tutela o vencedor da ação condenatória poderá como foi dito no item anterior,
efetivamente garantir sua satisfação, para isso terá ele que mais uma vez buscar perante o estado-
juiz tal provimento. De posse do titulo executivo judicial, ou mesmo sendo ele extrajudicial como
exemplos pujantes na doutrina o cheque ou mesmo o contrato, o autor ira demonstrar a certeza da
obrigação por parte do réu, solicitando ao Estado-juiz que invada a esfera patrimonial do mesmo re-
crutando bens capazes de satisfazer sua pretensão.
Desta forma o próprio Estado afirma seu poder dever de Jurisdição, substituindo-se as partes no pro-
cesso visando a paz social, é amplamente valida a
exposição efetuada por Yarshell neste sentido (1999):
“A tutela executiva, não resta dúvida, descende da garantia geral da ação e da inafastabilidade, tanto
mais porque a atuação executiva dos direitos reconhecidos em pronunciamentos judiciais é fator de
afirmação do próprio poder estatal, sendo impensável que a condenação pudesse vir desacompa-
nhada dos meios de efetiva-lá.”
Conforme nos ensinou, a tutela executiva é companheira intima da tutela condenatória desta não se
separando ou afastando.
Tutelas de urgência
É do conhecimento geral que a ação cautelar, é conhecida como sendo instrumento do instrumento,
não visa à tutela do direito propriamente dito, mas sim assegurar a proteção da efetividade do próprio
processo no qual se pleiteia a proteção a tal direito material. Com relação a tal tipo de tutela tratare-
mos de duas formas, a tutela cautelar e a tutela antecipada:
Tutela cautelar
A tutela cautelar, como já foi exposto ao se falar de tutela de urgência, tem por escopo garantir não a
satisfação do direito material sobre qual versa o litígio, mas sim a efetividade da tutela jurisdicional
pleiteada na ação principal, daí falar-se que a cautelar é instrumento do instrumento, como assevera
Bedaque (2001):
“[...] A tutela cautelar, todavia, é instrumento da tutela jurisdicional, [...].”
Como a ação principal a ação cautelar também exige o preenchimento de certos requisitos; fumus
boni iuris e periculum in mora, ausente uma destas condições a cautelar se torna incabível, “[...] a au-
sência de fumaça e perigo, desde que evidente, manifesta, constitui falte de interesse. [...]” (BEDA-
QUE, 2001).
Como a tutela cautelar visa assegurar a efetividade da tutela jurisdicional prestada na ação principal,
não pode o processo cautelar conferir ao autor mais do que seria obtido por ele no processo a qual
serve à cautelar. Contudo a tutela cautelar não constitui direito por parte do autor ao pleiteado na
ação principal, isto por que naquela a tutela é definitiva, nesta apenas provisória, visa apenas assegu-
rar a preservação do bem da vida pleiteado, ou impedir que eventual lesão ao direito torne ineficaz a
tutela definitiva.
Tutela antecipada
Também denominada de tutela antecipatória de cognição sumária, é também forma de tutela de ur-
gência, difere da cautelar no tocante a que naquela a tutela visa a efetividade da tutela jurisdicional
objeto da ação principal, já nesta a tutela pleiteada trata-se da que é objeto da ação principal.
Esta forma de tutela de urgência é também conhecida como tutela diferenciada, pois visa à satisfação
antecipada do direito pleiteado. Desta forma o juiz poderá percebendo abuso do direito de defesa ou
ainda a importância do direito tutelado para o autor determinar a antecipação da tutela requerida na
ação principal. Contudo para tal terá de haver previsão legal, Bedaque (2001) utiliza-se como exem-
plo o art. 12 da Lei nº. 7.347/1985.
Assim como a tutela cautelar a principal justificativa para tal tutela esta presente na condição tempo.
Ora ninguém pode ignorar que nosso sistema judiciário, como foi exposto no inicio deste trabalho, en-
contra-se a beira de um colapso, muito embora por vezes aparente já estar em tal situação. Portanto,
para que tal fator não empeça que a tutela efetivamente cumpra seu objetivo justo, tais medidas se
fazem necessárias.
Tutela inibitória
Esta forma de tutela tem por objetivo, proteger o direito, a pretensão antes que efetivamente venha
ser lesado ou mesmo ameaçado. É, portanto, forma preventiva de tutela. Faz jus a lição de Marinoni
(2000):
“A tutela inibitória, configurando-se como tutela preventiva, visa a prevenir o ilícito, culminando por
apresentar-se, assim, como uma tutela anterior à sua prática, e não como uma tutela voltada para o
passado, como a tradicional tutela ressarcitória.”
Para que efetivamente o estado venha a prestar uma tutela via processo, é necessário na grande
maioria das vezes que o direito ou a pretensão a um direito tenha sido efetivamente lesado ou amea-
çado, daí, portanto, que nas palavras de Marinoni (2000) citadas acima a tutela é voltada para o pas-
sado, visa ressarcir danos já causados. Nesta espécie, ao contrário havendo indícios de que direito
será lesado ou encontra-se em vias de ameaça poderá o detentor de tal requerer do estado sua efe-
tiva proteção antes que ocorra o pior.
Fato é que, ao credor sabendo que seu devedor está dilapidando seu patrimônio pondo em risco seu
crédito, possa pedir o arresto de bens deste, do que quando do vencimento de seu crédito não tenha
de como satisfazê-lo.
Considerações finais
Nos dias atuais fala-se muito no direito ao acesso a justiça. O Estado cada vez mais procura propiciar
aos seus membros, alcançarem à satisfação de suas pretensões. Para tanto faz uso de seu poder,
dever de jurisdição. Utilizando-se do processo, para que possa auferir sua cognição sobre a lide, pro-
latando sua decisão. Como visto, o direito de ação pode ser exercido sem nenhum impedimento,
contudo somente terá direito ao pronunciamento favorável o não, aquele que for detentor das condi-
ções da ação. Para que se faça favorável o pronunciamento terá ainda que se mostrar detentor do
direito material. Com isso nítida é a relação da tutela jurisdicional com o direito material conferido pelo
estado.
A Jurisdição, como visto, consiste numa atividade pública, substitutiva às partes, que busca pôr fim à
lide, satisfazendo os interesses ainda insatisfeitos, reintegrando o direito objetivo. Vislumbramos as
diversas formas de tutelas jurisdicionais possíveis a serem prestadas pelo Estado na busca da efetiva
pacificação social. Entendemos que muito embora deva o estado garantir o ressarcimento do mal so-
frido, garantindo a aquele que tendo direito lesado ou ameaçado o bem da vida que estanque tal le-
são. Melhor é a tutela que venha a prevenir que seja seu direito lesionado por outrem.
Desta forma as exigências da sociedade atual e a releitura dos direitos a luz dos valores constitucio-
nais, demandam nova compreensão do fenômeno jurisdicional, no sentido de buscar a efetiva tutela
jurídica, ou o resultado concreto obtido pelo processo na defesa do direito tutelado. Mas que o
acesso à justiça, é direito fundamental do jurisdicionado, constitucionalmente assegurado, o direito a
efetividade do processo, ou seja, a obtenção da satisfação efetiva e tempestiva da pretensão formu-

lada e reconhecida na decisão judicial.
As diversas técnicas processuais devem ser entendidas e utilizadas no sentido de garantir direitos
através de um processo de resultados, como atendimento ao direito fundamental à tutela jurisdicional
efetiva. Ademais, na busca pela efetividade da prestação jurisdicional, há que se atentar para o bem
da vida garantido pelo direito, os deveres envolvidos, e a técnica processual hábil a prestá- lo.
Portanto, não é apenas a alteração do direito positivado passível, por si só, de produzir mudanças na
sociedade, no tocante a toda a sorte de mazelas que deságuam no judiciário. A mudança da lei é im-
portante, porém, fundamental é a formação de uma nova mentalidade, de modo que, se extraia da lei,
o que melhor pode oferecer, dentro do quadro das expectativas traçadas.
Se o processo e o procedimento não forem aptos a outorgar a tutela garantida pela norma substan-
tiva, negarão o direito fundamental a tutela jurisdicional efetiva.
Em outras palavras, não basta à declaração dos direitos, é imperioso que o Poder Judiciário seja do-
tado de mecanismos capazes de proteger e realizar esses direitos. Da mesma forma, é imprescindí-
vel que os operadores do direito procedam, em sua interpretação, uma leitura a partir do conteúdo
dos princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana e dos direitos fundamentais de pleno
acesso à justiça e a efetividade das decisões judiciais.
A tutela jurisdicional do Estado e as medidas de urgência
Introdução:
O Estado, por conduto do Poder Legislativo, desenha o arcabouço abstrato de parte das relações so-
ciais, estendendo o conteúdo legal, o qual se denomina ordenamento jurídico. Tal ordenamento ori-
gina uma tutela, a qual permite que os indivíduos, titulares dos direitos tutelados, em determinada si-
tuação fática, invoquem o cumprimento da norma em favor de si.
De per si, a dinâmica normativa nem sempre apresenta égide suficiente para açambarcar e solucio-
nar a questão de ordem prática, quer por ausência de interpretação legal, quer por resistência da ou-
tra parte para aplicação do direito, neste ínterim, o Estado dispõe da prestação da tutela jurisdicional,
cuja finalidade concerne na garantia da aplicação coercitiva da norma como substância, tornando o
conflito resoluto por meio de decisão judicial.
Na análise de teoria geral do processo de SCHLICHTING, sintetiza:
“A tutela jurisdicional pretendida caracteriza-se pelo amparo concedido pelo Estado, por intermédio
do Poder Judiciário e através da Ação Judicial correspondente aos fatos, às situação jurídicas relati-
vas a Direitos Subjetivos ameaçados, violados ou permitidos pelo Direito Material no sentido de ga-
ranti-los ou restabelecê-los, nas tutelas de jurisdição contenciosa e de concedê-los nos casos de ju-
risdição voluntária.”
Tutelas de Urgência
Tutela definitiva é aquela obtida com base em cognição exauriente a partir de um profundo debate
acerca do objeto da demanda, análise do acervo probatório, dilação probatória, garantindo-se o de-
vido processo legal, o contraditório e a ampla defesa, sendo capaz de produzir resultados imutáveis,
consolidados pela coisa julgada material e estribados na segurança jurídica.
A tutela definitiva pode ser satisfativa ou não satisfativa, sendo que no primeiro caso visa certificar o
direito material em debate, dando à parte o seu bem da vida (direito material), é também conhecida
como tutela padrão.
Ocorre que as atividades processuais hábeis a consolidar a tutela satisfativa são morosas, delonga-
das, pondo em risco o resultado útil do processo, sendo este o conhecido perigo da demora (pericu-
lum in mora).
Conquanto, o surgimento da tutela não satisfativa, de cunho assecuratório veio com vistas a conser-
var o direito afirmado em juízo, neutralizando os efeitos danosos do tempo. Criou-se, assim, a tutela
cautelar que visa, não a satisfação de um direito, mas a garantia de sua futura fruição.
Os efeitos práticos da tutela cautelar são temporários, perdendo sua eficácia quando reconhecido e
satisfeito o direito acautelado, ou mesmo quando denegado, a decisão que o concedeu, todavia, per-
manece imutável em seu dispositivo, de sorte que a decisão é definitiva mas seus efeitos são tempo-
rários.
Em suma, a tutela definitiva é exauriente e apta à imutabilidade, podendo ser satisfativa, quando
busca a certificação ou efetivação do direito material ou não satisfativa quando se pretende apenas
assecuratória do direito material.
Por outro viés, a tutela provisória é aquela que dá eficácia imediata à tutela definitiva, seja satisfativa
ou cautelar, permitindo sua imediata fruição. Já por ser provisória, necessariamente será substituída
por uma tutela definitiva que a confirme, revogue ou modifique.
A tutela provisória possui dois traços marcantes, quais sejam a precariedade e a sumariedade da
cognição, que se traduz em uma análise perfunctória do objeto da causa, conduzindo o julgador a um
juízo de probabilidade. Quanto à sua precariedade, é salutar que possa ser revogada ou modificada a
qualquer tempo.
Em síntese, a tutela provisória é sumária e precária, redundando na Tutela Antecipatória, podendo

ser antecipada satisfativa ou antecipada cautelar.
“Parece simples a sistematização dos diferentes tipos de tutela existentes (definitivas e provisórias).
Mas a doutrina do processo tem uma dificuldade muito grande de distinguir, com precisão, a tutela
antecipada (provisória) e a tutela cautelar (definitiva). É o que ora se enfrenta.”
Contudo, a entrega da tutela satisfativa (padrão), raramente se dá com a rapidez esperada, vagando
entre o ajuizamento da demanda e o momento em que é obtida, podendo o transcorrer do tempo tra-
zer prejuízos que comprometam o próprio direito material, de sorte que ao lado desta tutela padrão
criaram-se tutelas jurisdicionais diferenciadas, urgentes e acautelatórias dos direitos. Uma delas é a
tutela cautelar que preserva os efeitos úteis da tutela definitiva satisfativa. A outra é a tutela anteci-
pada, que antecipa os efeitos próprios da tutela definitiva (satisfativa ou não-satisfativa).
Destarte, a tutela cautelar garante a futura eficácia da tutela definitiva (satisfativa), a tutela anteci-
pada, por sua vez, confere eficácia imediata à tutela definitiva, seja satisfativa ou cautelar.
“Muitos confundem a tutela antecipada (provisória) com a tutela cautelar (definitiva). Possuem pontos
em comum, é verdade, mas não deixam de ser substancialmente distintas. Rigorosamente, possuem
naturezas jurídicas distintas: uma, a tutela antecipada, é uma técnica processual; a outra, a tutela
cautelar, é uma espécie de tutela jurisdicional, resultado prático que se pode alcançar pelo processo.”
Em todo caso, o tempo é, por vezes, o carrasco do direito material, e deve ter seus males abranda-
dos da efetividade da jurisdição buscada por meio de tutelas de urgência, pois mesmo sendo muitas
vezes o vilão do processo há que se reconhecer que o tempo é inerente a tramitação processual e
mesmo ao devido processo legar, constituindo no dizer de Luiz Guilherme Marinoni, um mal necessá-
rio:
“A rigor, o tempo é um mal necessário para a boa tutela dos direitos. É imprescindível um lapso tem-
poral considerável (e razoável) para que se realize o devido processo legal e todos os seus consectá-
rios em sua plenitude, produzindo-se resultados justos e predispostos à imutabilidade. É garantia de
segurança jurídica. Bem pensadas as coisas, o processo “demorado” é uma conquista da sociedade:
os “poderosos “de antanho poderiam decidir imediatamente.”
Há que se trazer a luma alguns traços distintivos entre a Tutela Antecipada e a Tutela Cautelar.
Quanto à função, a tutela antecipada dá eficácia imediata à tutela definitiva, sendo esta satisfativa ou
não, ao passo que a tutela cautelar assegura futura eficácia de tutela definitiva satisfativa. É assim,
uma tutela definitiva não satisfativa com efeitos antecipáveis.
No que diz respeito à natureza, a tutela antecipada é atributiva quando satisfativa ou conservativa
quando cautelar, já a tutela cautelar é sempre conservativa.
Tocante aos pressupostos a tutela antecipada tem requisitos geralmente mais rigorosos (se atribu-
tiva) pois exige prova inequívoca da verossimilhança do direito, enquanto que a tutela cautelar exige
requisitos mais singelos (se conservativa) que seria a simples verossimilhança do direito acautelado.
Quanto à urgência, a tutela antecipada pode ou não pressupor urgência, tal o caso de abuso de di-
reito, enquanto a tutela cautelar sempre pressupõe urgência.
A estabilidade da tutela antecipada é provisória, já que pende de confirmação, sendo, por isso precá-
ria, quando a tutela cautelar é definitiva uma vez que predisposta à imutabilidade.
A cognição da tutela antecipada é sumária, ao revés da tutela cautelar que é exauriente, sendo sumá-
ria apenas a cognição do direito acautelado.
Quanto à eficácia a tutela antecipada pode ser temporária, se conservativa, ou se sendo atributiva
houver sido revogada, podendo ser também perpétua, quando sendo atributiva, for confirmada, ao
passo que a tutela cautelar é sempre temporária.
Histórico das Medidas de Urgência e o Poder Geral de Cautela e Antecipação
O magistrado, com a possibilidade de exercer o poder geral de cautela pode determinar medidas pro-
visórias e urgentes de natureza cautelar, mesmo não estando previstas em lei, observando contudo,
a fumaça do bom direito e o perigo da demora.
De outra banda, o poder geral de antecipação é conferido ao órgão jurisdicional para possibilitar a
concessão de medidas provisórias e sumárias que antecipem a satisfação do direito afirmado, obser-
vados os requisitos do Artigo 273 e parágrafo 3º do artigo 461 do Código de Processo Civil.
Até bem pouco tempo, porém, a tutela antecipada somente era prevista, excepcionalmente, para pro-
cedimentos especiais, tal ações possessórias, de alimentos e Mandado e Segurança, contudo, nos
ritos comuns, ordinário e sumário, não havia a possibilidade de adiantamento da tutela, o que provo-
cava o uso desenfreado e, por vezes, desvirtuados, das cautelares para garantir determinado direito,
criando-se, dessarte, as chamadas cautelares satisfativas.
Tal problemática somente foi solucionada em 1994 quando a Lei nº 8.952 alterou os artigos 273 e 461
para possibilitar o poder geral de antecipação, o que, inegavelmente, é um marco histórico da evolu-
ção do Direito Processual Civil Brasileiro, o que acabou por se consolidar com a edição da lei nº.
11.232/2005.
Não se olvide, ademais, que a Lei 10.44/2002 consagrou a fungibilidade das medidas urgentes,
acrescentando o parágrafo 7º ao artigo 273 do Estatuto Processual Civil.
Assim, paulatinamente a distinção entre as tutelas de urgência foi perdendo importância.
Uma vez admitida a fungibilidade se reconheceu que um pedido pode ser admitido por outro, vale di-
zer, a tutela cautelar pode ser concebida fora do âmbito do processo cautelar.
O poder geral de cautela é aquele atribuído a um juiz para que conceda medidas provisórias e urgen-
tes de natureza cautelar, mesmo que não estejam previstas em lei, uma vez presente o fumus boni
juris e o periculum in mora. O poder geral de antecipação, por sua vez, é conferido ao órgão jurisdici-
onal com vistas a concessão de medidas provisórias e sumárias que possam antecipar a satisfação
do direito afirmado, uma vez preenchidos os pressupostos legais.
Mister salientar que o poder geral de antecipação satisfativa foi consagrado após algum tempo de
atuação do poder geral de cautela que já era previsto legalmente, destarte, o Magistrado somente po-
deria medidas antecipatórias satisfativas que estivessem expressamente tipificadas em lei como no
exemplo das ações possessórias ou do mandado de segurança e ação de alimentos.
Assim, a tutela antecipatória somente era prevista excepcionalmente, para satisfação imediata de al-
guns direitos, tutelados por procedimentos especiais, não sendo passível de aplicação para a genera-
lidade dos direitos, o que denotava o quão inadequado e suficiente era o rito comum para a tutela dos
direitos, passando a tutela cautelar a ser utilizada indiscriminadamente, fazendo parte da praxe fo-
rense a antecipação, equivocada diga-se de passagem, do poder geral de cautela para obtenção de
medidas antecipatórias atípicas.
Assim, o desvirtuado surgimento, na prática forense, de “cautelares satisfativas” serviu como demons-
tração da força normativa do princípio da adequação, posto que se servia a preencher as lacunas le-
gislativas.
O poder geral de antecipação somente foi introduzido no ano de 1994, pela Lei nº. 8.952/94, generali-
zando a autorização legislativa para a concessão da tutela antecipada satisfativa, agora possível de
tutelar qualquer direito e não apenas alguns procedimentos especiais.
A Lei nº. 10.444/2002 trouxe uma nova técnica de concessão das tutelas de urgência ao consagrar a
denominada fungibilidade das medidas urgentes, permitindo-se ao magistrado acatar medida cautelar
por antecipatória, podendo a cautelar ser concedida em processo não cautelar.
“Isso porque, de acordo com o $ 7° do art. 273 do CPC, a tutela antecipada, satisfativa ou cautelar,
pode ser concedida no bojo do procedimento comum de conhecimento. Todas aquelas situações-li-
mite, nas quais o magistrado hesitava no momento a concessão da medida, por não saber ao certo
se exigia a prova inequívoca ou a “simples fumaça do bom direito”, estão resolvidas. Aquelas lacôni-
cas decisões que negavam a antecipação da tutela satisfativa, por tratar-se de provimento cautelar,
não mais se justificam.”
Porquanto, o legislador admitiu a fungibilidade de pedidos quando nominalmente postulada uma tu-
tela cautelar ou antecipatória ao juiz é dado conceder a tutela a outro título, sendo possível a conces-
são de uma tutela cautelar em um processo de natureza não cautelar, desde que observados os
pressupostos da medida a ser concedida.
Nesse interim, é forçoso concluir que a reforma legal acolheu, quase que literalmente a proposta de
Humberto Theodoro Jr, consoante abaixo se expõe:
“Não se deve, portanto, indeferir tutela antecipada simplesmente porque a providência preventiva
postulada se confundiria com medida cautelar, ou rigorosamente, não se incluiria, de forma direta, no
âmbito do mérito da causa. Havendo evidente risco de dano grave e de difícil reparação, que possa
realmente, comprometer a efetividade da futura prestação jurisdicional, não cometerá pecado algum o
decisório que admitir, na liminar do art. 273 do CPC, providências preventivas que, com mais rigor,
deveriam ser tratadas como cautelares. Mesmo porque as exigências para o deferimento da tutela
antecipada são maiores do que as da tutela cautelar.”
Consoante predito, o texto legal parece ter se socorrido dos ensinamentos do ilustre professor Hum-
berto Theodoro Jr., que sintetizou:
“O que não se pode tolerar é a manobra inversa, ou seja, transmudar medidas antecipatória em me-
dida cautelar, para alcançar a tutela preventiva, sem observar os rigores dos pressupostos específi-
cos da antecipação de providências satisfativas do direito subjetivo em litígio.”
Por fim, há que se esclarecer os contornos da medida liminar, vez que tanto se aproxima da tutela an-
tecipada, sendo a liminar uma medida concedida no início da lide (in limine litis) sem a oitiva da parte
contrária (inaudita autera pars), ganhando a liminar traços conceituais tipicamente cronológicos, mar-
cados pela ocorrência em fase determinada do processo, qual seja no seu início, não se tratando, em
verdade, de um instituto, mas de um adjetivo, sendo qualificado como aquilo que é feito no início.
“Como no sentido comum dos dicionários leigos, liminar é aquilo que se situa no início, na porta, no
limiar. Em linguagem processual, a palavra designa o provimento judicial emitido in limine litis, no mo-
mento mesmo em que o processo se instaura. A identificação da categoria não se faz pelo conteúdo,
função ou natureza, mas somente pelo momento de provação. Nada importa se a manifestação judi-
cial expressa juízo de conhecimento, executório ou cautelar; também não revela indagar se diz ou
não com o meritum causae nem se contém alguma forma de antecipação de tutela. O critério é exclu-
sivamente topológico. Rigorosamente, liminar é só o provimento que se emite inaudita altera parte,
antes de qualquer manifestação do demandado e até mesmo antes de sua citação.”
Generalidades
Dada sua abrangência, do conceito de tutela jurisdicional podem defluir espécies, que tornam-se vari-
áveis de acordo com a pretensão submetida à apreciação do Poder Judiciário por parte do titular do
direito, dentre as quais se destacam as de cunho Cognitivo, Executivo e Cautelar.
Doutrinariamente, tem-se como Cognitiva a tutela que soluciona a lide, através de decisão judicial,
pela afirmação ou negação da existência do direito postulado. Do mesmo modo, diz-se da Tutela Ju-
risdicional Executiva a que se funda na perquirição da satisfação de direito já definido como certo.
A Tutela Jurisdicional Cautelar caracteriza-se pela finalidade de assegurar a efetividade de outro tipo
de tutela, de forma a não satisfazer o direito material, entretanto no intento de proteger a cognição ou
a execução de possíveis ameaças à prestação das mesmas.
Outro instituto comum na vida prática dos aplicadores do direito revela-se preconizado pelo Art. 273
do Código de Processo Civil Brasileiro, o qual traça as linhas gerais da Antecipação da Tutela. Ami-
úde confundido com a Cautelar, dada a convergência entre características de ambas, a Antecipação
de Tutela, na verdade, distingue-se daquela no tocante à pretensão contida no pleito, haja vista que
esta visa exatamente o provimento antecipado dos efeitos que seriam decorrentes de decisão judicial.
Em paralelo, a Tutela Jurisdicional Cautelar limita-se pelo acautelamento da efetividade de outro tipo
de tutela, a Antecipação da Tutela demonstra-se como pleito de caráter cognitivo ou executivo, com a
finalidade de afastar a possibilidade de dano ao próprio direito subjetivo do postulante.
Detendo-se em específico ao conteúdo proposto pelo presente trabalho, urge que se tracem linhas
gerais acerca das especificidades das espécies derradeiras, acima mencionadas, bem como de ou-
tras formas das chamadas tutelas jurisdicionais de urgência, o que passa a fazer.
Conforme sobredito, funda-se a Tutela Cautelar em assegurar a efetividade de tutela diversa e a An-
tecipação da Tutela visa ao provimento adiantado da tutela perquirida, outro instituto relacionado, a
Medida Liminar, evidencia-se pelo esforço no intento de garantir a existência da matéria posta em
tela, até a fase de prolação de decisão final.
Lançando mão de termos mais precisos, Medida Liminar consiste objetivamente no acautelamento da
matéria meritória, inaudita autera pars, para que esta, em sede de sentença, permaneça indelével,
não obstante ser o mérito julgado favorável ou desfavorável, haja vista que a medida, possui, como
grande diferencial das demais formas emergenciais de tutela de direitos, hiato indissociável entre o
mérito próprio da medida e o objeto da questio iuris, inexistindo fundamentalmente relação entre os
dois.
O instituto possui aplicação peculiar em se tratando do remédio constitucional do Mandado de Segu-

rança, posto que anomalamente envolve-se de características cautelares que visam à proteção do
direito, bem como possui um liame satisfativo que se confunde com o objeto do mérito, o que ocasi-
ona certa celeuma doutrinaria ainda não apaziguada.
De todo foco, as tutelas jurisdicionais de urgência sobrevêm à doutrina moderna acaloradamente,

com vistas a sua relevância no ponto de vista jurídico, bem como se fundam na prática como anseio
social dos tutelados pela égide da prestação jurídica do Estado, analisados nas linhas do presente
trabalho acadêmico.
Se assemelham, contudo, no fato de que procedimentos possuem em comum o elemento da proviso-

riedade, ou seja, tem como objetivo satisfazer a parte requerente de forma provisional.
A tutela cautelar apresenta como características essenciais a: temporariedade, não satisvidade, ins-
trumentalidade, referibilidade e não-preventividade, podendo ser utilizada antes (no momento da for-
mação) ou no decurso do processo, o que denota seu caráter provisório e instrumental, pois durante
o processo judicial é mister o cumprimento de prazos, o que pode deitar uma das partes em torturo.
A tutela cautelar visa garantir à parte que se sentir ameaçada em seu direito que possa lançar mão
de um instrumento que previna o iminente perigo mediante a utilização da tutela cautelar. Tal procedi-
mento é considerado como meio de efetividade para o acesso ao direito material pleiteado.
A tutela antecipatória satisfaz o autor, dando-lhe o direito material pretendido ao propor a ação, não
pretendendo este, outra tutela que não aquela obtida antecipadamente. A contrário senso, quando
propõe tutela cautelar, busca assegurar um direito material não esgotado ali, predestinada que é a
tutela cautelar a dar efetividade a uma tutela jurisdicional do direito material.
A tutela antecipatória não aponta para uma situação substancial diversa daquela tutelada, ao contra-
rio da tutela cautelar, que necessariamente faz referencia a uma situação tutelável ou a uma outra tu-
tela do direito material.
Pode-se reconhecer que a tutela antecipatória tem como intento a satisfação do autor da ação sem
que seja necessária a utilização de outra modalidade processual a consubstanciar seu desiderato.
As tutelas cautelares vislumbram o resultado útil da ação proposta enquanto que a tutela antecipada
visa à antecipação da satisfação do direito do autor.
São, assim, requisitos da tutela antecipada, Prova inequívoca da verossimilhança da alegação; Fun-
dado receio de dano irreparável ou de difícil reparação; Caracterização do abuso do direito de defesa
ou do manifesto propósito protelatório do réu.
Enquanto que os requisitos específicos da ação cautelar, a qual subsidia a tutela cautelar, apresen-
tam-se mediante: fumus boni jures e periculum in mora.
Há que se ressaltar que, consoante a já reconhecida fungibilidade das tutelas, uma tutela pode ser
substituída por outra e vice-versa.
Ocorre que parte da doutrina admite a fungibilidade tomando como pressuposto a fungibilidade de
mão-dupla; outros, contudo, consideram tal perspectiva inviabilizadora, posto que haveria de se trans-
mutar uma providencia cautelar em antecipatória desde que haja uma fungibilidade de procedimentos
e não de pedidos.
Não se confundem tutela cautelar e tutela antecipada. Na primeira bastam fumaça de bom direito e
perigo de dano. Na segunda, exige-se que a tutela corresponda ao dispositivo da sentença, devendo
haver prova inequívoca capaz de convencer o juiz da verossimilhança das alegações, bem assim o
fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação ou manifesto propósito protelatório do réu.
Tudo isso mediante cognição provisória.
Ressalvadas as especificidades, conteúdo e objetivos das tutelas antecipatórias e cautelares, ambas

constituem em remédios jurídicos que analisados em suas particularidades, são aplicáveis em mo-
mentos distintos no decurso da lide, e em que pese a latente fungibilidade, é essencial aos operado-
res do direito o conhecimento de forma aprofunda da amplitude e aplicabilidade de tais institutos.
Dada sua abrangência, do conceito de tutela jurisdicional podem defluir espécies, que tornam-se vari-
áveis de acordo com a pretensão submetida à apreciação do Poder Judiciário por parte do titular do
direito, dentre as quais se destacam as de cunho Cognitivo, Executivo e Cautelar.
Doutrinariamente, tem-se como Cognitiva a tutela que soluciona a lide, através de decisão judicial,
pela afirmação ou negação da existência do direito postulado. Do mesmo modo, diz-se da Tutela Ju-
risdicional Executiva a que se funda na perquirição da satisfação de direito já definido como certo.
Por fim, a Tutela Jurisdicional Cautelar caracteriza-se pela finalidade de assegurar a efetividade de
outro tipo de tutela, de forma a não satisfazer o direito material, entretanto no intento de proteger a
cognição ou a execução de possíveis ameaças à prestação das mesmas.
Outro instituto comum na vida prática dos aplicadores do direito revela-se preconizado pelo Art. 273
do Código de Processo Civil Brasileiro, o qual traça as linhas gerais da Antecipação da Tutela. Ami-
úde confundido com a Cautelar, dada a convergência entre características de ambas, a Antecipação
de Tutela, na verdade, distingue-se daquela no tocante à pretensão contida no pleito, haja vista que
esta visa exatamente o provimento antecipado dos efeitos que seriam decorrentes de decisão judicial.
Em paralelo, a Tutela Jurisdicional Cautelar limita-se pelo acautelamento da efetividade de outro tipo
de tutela, a Antecipação da Tutela demonstra-se como pleito de caráter cognitivo ou executivo, com a
finalidade de afastar a possibilidade de dano ao próprio direito subjetivo do postulante.
Vide a previsão legal que subsidia a aplicação do instituto, segundo o qual O juiz poderá, a requeri-
mento da parte, antecipar, total ou parcialmente, os efeitos da tutela pretendida no pedido inicial,
desde que, existindo prova inequívoca, se convença da verossimilhança da alegação e haja fundado
receio de dano irreparável ou de difícil reparação fique caracterizado o abuso de direito de defesa ou
o manifesto propósito protelatório do réu (artigo 273 do CPC).
Detendo-se em específico ao conteúdo proposto pelo presente trabalho, urge que se tracem linhas
gerais acerca das especificidades das espécies derradeiras, acima mencionadas, bem como de ou-
tras formas das chamadas tutelas jurisdicionais de urgência, o que passa a fazer.
Conforme sobredito funda-se a Tutela Cautelar em assegurar a efetividade de tutela diversa e a Ante-
cipação da Tutela visa ao provimento adiantado da tutela perquirida, outro instituto relacionado, a Me-
dida Liminar, evidencia-se pelo esforço no intento de garantir a existência da matéria posta em tela,
até a fase de prolação de decisão final.
Lançando mão de termos mais precisos, Medida Liminar consiste objetivamente no acautelamento da
matéria meritória, inaudita autera pars, para que esta, em sede de sentença, permaneça indelével,
não obstante ser o mérito julgado favorável ou desfavorável, haja vista que a medida, possui, como
grande diferencial das demais formas emergenciais de tutela de direitos, hiato indissociável entre o
mérito próprio da medida e o objeto da questio iuris, inexistindo fundamentalmente relação entre os
dois.
O instituto possui aplicação peculiar em se tratando do remédio constitucional do Mandado de Segu-

rança, posto que anomalamente envolve-se de características cautelares que visam à proteção do
direito, bem como possui um liame satisfativo que se confunde com o objeto do mérito, o que ocasi-
ona certa celeuma doutrinaria ainda não apaziguada.
“Parece simples a sistematização dos diferentes tipos de tutela existentes (definitivas e provisórias).
Mas a doutrina do processo tem uma dificuldade muito grande de distinguir, com precisão, a tutela
antecipada (provisória) e a tutela cautelar (definitiva). É o que ora se enfrenta.”
E mais,
De todo foco, as tutelas jurisdicionais de urgência sobrevêm à doutrina moderna acaloradamente,

com vistas a sua relevância no ponto de vista jurídico, bem como se fundam na prática como anseio
social dos tutelados pela égide da prestação jurídica do Estado, analisados nas linhas do presente
trabalho.
É salutar reconhecer que a distinção entre as tutelas de urgência perdeu sua utilidade prática, uma
vez consagrada a fungibilidade numa perspectiva de via de mão dupla, senão vejamos o entendi-
mento do festejado mestre Didier:
“Atualmente, essa distinção perdeu um pouco de sua utilidade prática, embora permaneça incólume
no plano doutrinário. Isso porque, de acordo com o $ 7° do art. 273 do CPC, a tutela antecipada, sa-
tisfativa ou cautelar, pode ser concedida no bojo do procedimento comum de conhecimento. Todas
aquelas situações-limite, nas quais o magistrado hesitava no momento a concessão da medida, por
não saber ao certo se exigia a prova inequívoca ou a “simples fumaça do bom direito”, estão resolvi-
das. Aquelas lacônicas decisões que negavam a antecipação da tutela satisfativa, por tratar-se de
provimento cautelar, não mais se justificam.”
endo portanto pacífico que a confusão conceitual ou de nomenclatura entre as tutelas de urgência
não tem mais o condão de afastar sua apreciação do Poder Judiciário. Eis o entendimento do Profes-
sor baiano Humberto Theodoro Jr.:
“Não se deve, portanto, indeferir tutela antecipada simplesmente porque a providência preventiva
postulada se confundiria com medida cautelar, ou rigorosamente, não se incluiria, de forma direta, no
âmbito do mérito da causa. Havendo evidente risco de dano grave e de difícil reparação, que possa
realmente, comprometer a efetividade da futura prestação jurisdicional, não cometerá pecado algum o
decisório que admitir, na liminar do art. 273 do CPC, providências preventivas que, com mais rigor,
deveriam ser tratadas como cautelares. Mesmo porque as exigências para o deferimento da tutela
antecipada são maiores do que as da tutela cautelar.”
Princípios Norteadores
A aplicação dos direitos garantidos pela Constituição Federal possui relação direta com as tutelas
emergenciais, que visam a proteger as tais garantias quando estas imprescindem de aplicação ur-
gente. Entenda-se a acepção do termo urgente, no direito pátrio, encontra afinidade não com o ponto
de vista temporal, porém com fundamentalidade do bem jurídico.
Neste ínterim, o legislador colacionou meios através dos quais o processo sofre uma flexibilização
procedimental, tendendo à celeridade da aplicação da tutela perquirida, fazendo com que alguns prin-
cípios norteadores, a exemplo do contraditório e isonomia, sejam postergados, sem que haja, entre-
tanto, a mitigação dos mesmos.
Princípio do Devido Processo Legal
O due processo of law (devido processo legal) fundamenta-se como princípio do qual decorrem todos
os demais, consubstanciando, de per si, a garantia da eficácia e justeza adstrita ao processo.
Na lição de Alexandre Marioti:
“O devido processo legal parece realmente se identificar como princípio, especialmente pelo caráter
finalístico e parcial: finalístico, porque prescreve uma proteção para os direitos de liberdade e patri-
moniais em sentido amplo, cuja restrição legítima por ato do poder público passa a depender da ob-
servância de um processo previsto em lei com determinadas características; parcial, porque essa pro-
teção é enunciada de forma genérica e o que seja um processo devido fica em grande parte depen-
dendo da avaliação da eficácia protetiva de determinados procedimentos em um caso concreto. Além
disso, é evidente o seu caráter jurídico de norma de otimização, bem como as possibilidades de con-
flito e de ponderação com outros princípios de mesma hierarquia.”
Neste seguimento, perceba-se que as tutelas emergenciais se impõem como medidas que tecnica-
mente impulsionam a aplicabilidade do princípio em comento, de forma a instrumentalizá-lo e permitir
o bom emprego dos princípios que dele decorrem, do ponto de vista da finalidade, análise do caso
em concreto e otimização do processo e proteção perquirida do bem jurídico, visando a oferecer efeti-
vidade à jurisdição no que concerne às situações de dano irreparável ou de difícil reparação.
Princípio do Juiz Natural
Consiste na presença de magistrado competente para o processamento e julgamento de determinado

feito, impedindo os resquícios monarcas e ditatoriais dos tribunais de exceção, efetivando-se como
um dos nortes do processo.
Em nada contrapõem as tutelas emergenciais ao princípio do Juiz Natural, prelecionado pelo Artigo
5º, incisos XXXVII em sua inteligência: “não haverá juízo ou tribunal de exceção” e LIII: “ninguém será
processado nem sentenciado senão pela autoridade competente”, haja vista que o julgamento do pe-
dido dar-se-á eminentemente pelo magistrado competente para a instrução do feito.
Princípio da Isonomia
O princípio da Isonomia, como conceito constitucional, estabelece através da leitura do Artigo 5º, ca-
put, da Constituição Federal, que todos são iguais perante a lei. Pertinente ao Processo Civil, como
campo corolário, tem-se a dizer que os litigantes devem receber tratamento igualitário por parte do
magistrado.
Destarte, os pleitos atinentes às tutelas de urgência devem obter do juízo a atenção equitativa, des-
provida da parcialidade, perfazendo-se com base nas provas e fundamentos legais como supedâneo
condicional.
Princípio do Acesso ao Judiciário
O Princípio do Acesso ao Judiciário, que também encontra amparo na Carta Magna, prevê: “A lei não
excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. Também conhecido como Ina-
fastabilidade da Jurisdição consiste no intento normativo de estabelecer amplitude no atendimento e
irrestrição no acesso do Poder Judiciário.
Princípio da Celeridade Processual
Resta provado que o poder Judiciário não encerra sua missão no dever-poder de dizer o direito, mas
sim de fazê-lo de forma célere e eficaz. Valendo-se do Princípio da Celeridade, cabe ao Estado a
justa e decisiva resposta ao direito tutelado e, em sendo este dependente de uma tutela de urgência,
não há outra via justa a anão ser acatar o pedido sob pena de tornar-se inócuo o processo, abrindo
mão das vias ordinárias de conhecimento e adstrito ao caso concreto.
Daí a imprescindibilidade das tutelas de urgência na efetivação de direitos que, por circunstâncias pe-
culiares ao feito, correm o risco de sucumbir à perda irreversível pela morosidade na decisão da lide.
Princípio da Instrumentalidade das Formas
O formalismo na prestação jurisdicional vem sendo rebatido hodiernamente, apontado como que em
vez de atender à demanda faz óbice a seu processamento. A forma, em sentido a dar segurança jurí-
dica aos atos erigidos de um magistrado, não se faz condenável tampouco retrógrada, entretanto o
empecilho anteposto a determinado ato processual que vislumbra objeto justo e possível, com base
apenas na formalidade, impõe retrocesso ao bom andamento do feito e ao devido processamento,
em razão, inclusive, da razoável duração do processo, da celeridade e da economia processual.
Nelson Nery Junior e Rosa Maria Andrade Nery acrescentam a este entendimento:
“O juiz deve desapegar-se do formalismo, procurando agir de modo a propiciar às partes o atingi-
mento da finalidade do processo. Mas deve obedecer às formalidades do processo, garantia do es-
tado de direito. [...] O Código adotou o princípio da instrumentalidade das formas, segundo o qual que
importa é a finalidade do ato e não ele em si mesmo considerado. Se puder atingir sua finalidade,
ainda que irregular na forma, não se deve anulá-lo.”
De modo a fazer prudente juízo, se demonstra necessário que o magistrado, perante necessidade de
tutela emergencial, conceda o pedido, ainda que a forma adotada tenha sido equivocada, para isso,
deve lançar mão da interpretação teleológica ou finalística do pleito.
Não como deixar de se reconhecer que o princípio da instrumentalidade das formas garante que
sendo o processo concebido como instrumento não se pode aceitar um grande sacrifício dos bens em
discussão, devendo ser observada proporção entre fins e meios para equalizar o binômio custo-bene-
fício, inclusive com o aproveitamento dos autos como corolário da economia processual.
Princípio da Eficiência
Não há como analisar o princípio da celeridade processual sem atentar para outro principio inerente
ao processo, qual seja, o princípio da eficiência, ou efetividade, já que ambos estão intimamente liga-
dos.
É que a tramitação processual deve ser o mais possível distante da burocracia excessiva e, portanto,
eficiente e apto a cumprir com o mister jurisdicional, tornando-se, o princípio da eficiência, o cerne de
todo o desenrolar do processo sob pena de comprometimento do objeto da justiça.
Em sua invejável obra, Código de Processo Civil Interpretado, Antônio Cláudio da Costa Machado,
cita de forma bastante oportuna as palavras de José Carlos Barbosa Moreira, que elenca cinco metas
que alcançadas realmente tornaria o processo civil em um processo indubitavelmente efetivo. Na
ideia de Barbosa Moreira, as cinco metas que devem orientar a construção de um processo ideal são:
“primeiro, o processo deve dispor de instrumentos de tutela adequada a todos os direitos; segundo,
tais instrumentos devem se revelar praticamente utilizáveis por quem quer que se apresente como
suposto titular desses direitos, mesmo quando seja indeterminado ou indeterminável o círculo dos su-
jeitos; terceiro, é necessário que se assegurem condições propícias à exata e completa reconstituição
dos fatos relevantes a fim de que o convencimento do juiz corresponda, tanto quanto possível à reali-
dade; quarto, o resultado do processo deve ser tal que permita ao vencedor o pleno gozo da utilidade
específica assegurada pelo ordenamento; quinto, tais resultados devem ser atingidos com um mínimo
dispêndio de tempo e de energia processual’. Tenho, pois, que a celeridade está intimamente ligada à
efetividade processual, e que na maioria das vezes a raridade que encontramos aquela, impossibilita
fielmente o acolhimento desta. Outrossim, tenho na máxima de Chiovenda, segundo a qual ‘il pro-
cesso deve dare per quanto possibile praticamente a chi há um diritto tutto quello e próprio quelo
ch’egli há diritto di consiguire.’ (o processo deve dar na medida do que for praticamente possível a
quem tem um direito tudo aquilo e precisamente aquilo que ele tem o direito de obter a verdadeira
força para se buscar uma maior efetividade processual.).”
O principio da eficiência é, por conseguinte, capital à busca da aplicação da justiça, sem o qual se
comprometeria o próprio direito.
Princípio da Economia Processual
Princípio da economia processual é aquele, segundo o qual, a máquina judiciária deve despender o
mínimo possível de esforço com vistas a fornecer uma efetiva prestação jurisdicional.
Evidentemente, tal princípio também está diretamente ligado às tutelas de urgência, de sorte que a
efetividade do direito, em sede de urgência, só será possível sendo observados os princípios da cele-
ridade processual e da economia processual.
É que as tutelas de urgência constituem, na verdade, instrumentos aptos a proteger o direito e o obje-
tivo do princípio da economia processual é justamente desobstaculizar a fruição do direito, de modo a
possibilitar a escolha da solução que traga menos encargos às partes, para obtenção de justiça sem
prejuízos econômicos.
Princípio da Segurança Jurídica
O Princípio da Segurança Jurídica esta lastreado na esteira do Estado Democrático de Direito, po-
dendo ser considerado inerente a este e constituindo sua espinha dorsal.
A segurança jurídica é a base para a efetividade de direitos em situação periclitante, cuja inobservân-
cia acarretará em prejuízos irreparáveis ao direito das partes, comprometendo a prestação jurisdicio-
nal e as relações jurídicas e favorecendo a já ultrapassada autotutela, em razão da descrença no Po-
der Judiciário que, ao se afastar da segurança jurídica é ferido de morte.
Este princípio entendido como proteção à confiança, é reconhecidamente de valor constitucional,

imante ao princípio do Estado Democrático de Direito.
Não se olvide que as tutelas de urgência visam resguardar os direitos que não podem esperar o
tempo necessário à formação do juízo de certeza (cognição exauriente) exigido para a prolação da
sentença, constituindo, na verdade, tentativa de resguardar direito indispensável dos cidadãos, fato
este inserido completamente no Princípio da Segurança Jurídica que deve mover o trâmite proces-
sual.
Princípio da Cognição do Julgador
Cognição é, em suma, a aquisição de um conhecimento. O magistrado no decorrer do processo toma

conhecimento de todo o acervo probatório e formulará o seu convencimento, isto é, sua cognição,
que pode ser exauriente, sumária e superficial.
Sempre que formulada a cognição apropriada ao caso em discussão, em dado momento, reveste-se
o trâmite de legitimidade, posto que a partir da análise do direito em litígio é possível, enfim, tutelá-lo
de forma acertada.
A cognição exauriente é típica dos procedimentos que objetivam o desfecho definitivo do conflito tra-
zido ao juiz, pois permite a produção de todas as provas necessárias para a solução do litígio ao
passo que a cognição sumária é aquela característica dos juízos de probabilidade da antecipação da
tutela (artigo 273 do Código de Processo Civil). Já a cognição superficial é aquela havida nos procedi-
mentos materialmente sumários, assim, a decisão liminar terá uma cognição mais superficial que na
sentença sumária.
As tutelas de urgência (sumárias) dispensam a cognição exauriente em prol da efetividade da tutela

jurisdicional, destinando-se a solucionar litígios com maior rapidez, ainda que com limitações à ativi-
dade cognitiva do juiz, bem assim, buscam assegurar condições favoráveis à obtenção de um resul-
tado pelas vias normais ordinárias.
Conclusão:
As tutelas de urgência surgiram da necessidade humana de verem garantidos, preliminarmente, de-

terminados direitos fundamentais posto que o decurso do prazo encerraria por comprometer comple-
tamente a realização do direito.
Ainda hodiernamente busca-se preservar e melhorar os mecanismos garantidores do não pereci-

mento prematuro dos direitos.
É que, consoante referiu-se CARNELUTTI acerca da influência do tempo no processo:
“El valor que el tiempo tiene em el processo es inmenso y, en grande parte desconocido. No seria de-
masiado atrevido parangonar el tiempo a un enemigo contra el cual el juez lucha sin descanso. Las
exigencias que se plantean al juez en orden al tiempo, son tres: detenerlo, retroceder, acelerar su
curso.”
E foi justamente por tais razões que surgiram mecanismos cada vez mais contundentes para viabili-
zarem a rápida tomada de decisões pelo Poder Judiciário, entre estes cabendo destacar as ações
cautelares e as tutelas antecipatórias que tem, entre si, como principal ponto de convergência, o fato
de ambas serem destinadas a melhor distribuir o ônus do tempo ao longo do processo, sem, contudo,
tratar-se de um provimento definitivo.
Ocorre que na prática as tutelas de urgência não se mostram tão eficazes, deixando de honrarem a
verdadeira razão de sua existência, qual seja, evitar o perecimento de um direito por meio de uma
medida garantidora, antecipatória ou satisfativa que pudesse ser mais rápida que um procedimento
exauriente.
E toda a problemática observada não é reflexo apenas dos procedimentos das tutelas de urgência
estudadas, senão do entrave judiciário consistente na morosidade e no formalismo exacerbado exi-
gido por uma insana segurança jurídica. Em outras palavras, a problemática reside na falta de com-
petência do estado brasileiro em resolver seus problemas.
DAS DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS
Art.159. Salvo disposição em contrário, serão examinados, de acordo com a legislação vigorante à
época de sua protocolização, os processos administrativos de projeto de edificação e licenciamento
de construção, respeitando o prazo para o início das obras, bem como o projeto de parcelamento do
solo e das suas edificações aprovadas com base no art. 158, desde que observem o prazo de vali-
dade do Estudo de Viabilidade Urbanística ou do Projeto Urbanístico.
§ 1º As modificações de projeto de edificação cujas obras foram iniciadas serão examinadas de

acordo com a legislação em vigor na data de sua aprovação, devendo ser observada a legislação de
proteção contra incêncio.
§ 2º Obra iniciada é aquela cujas fundações estejam concluídas e a conclusão tenha sido comuni-
cada ao Poder Executivo, desde que executadas de forma tecnicamente adequada à edificação licen-
ciada.
§ 3º As Viabilidades Urbanísticas e de Edificação concedidas terão validade de 18 (dezoito) meses,

exceto quando ocorrer modificação de traçado do PDDUA que incida sobre o imóvel objeto da viabili-
dade.
§ 4º As Viabilidades Urbanísticas e de Edificação aprovadas pela Lei Complementar nº 43, de 21 de

julho de 1979, enquadram-se nas disposições do parágrafo anterior.
§ 5º Os projetos de edificação e licenciamento de construções, aprovados pela Lei Complementar nº

43, de 21 de julho de 1979, e válidos a partir da publicação desta Lei Complementar, manterão a vali-
dade e o prazo para início de obras, por 24 (vinte e quatro) meses após a entrada em vigência desta
Lei Complementar.
Art. 160. Os processos administrativos de modificação de projetos, com aprovação já concedida, de

acordo com o traçado e o regime urbanístico e o dos equipamentos urbanos, vigorantes antes da vi-
gência desta Lei, serão examinados segundo esse mesmo traçado e regimes, desde que a modifica-
ção decorra, comprovadamente, da necessidade de adequação do projeto aprovado à gleba ou lote
de terreno ao qual se destina:
I - por motivo de divergências com assentamentos registrados, as quais tenham sido objeto de pro-
cesso judicial de dúvida, de retificação ou de anulação, na forma dos arts. 196 a 216 da Lei Federal
nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973;
II - em razão de superveniente decisão judicial, que altere a configuração da gleba ou do lote de ter-
reno, ou declare a aquisição de domínio.
Parágrafo único. Para efeitos deste artigo, a construção deverá ser licenciada e as obras deverão ser
iniciadas no prazo de 1 (um) ano, contado da data de publicação da decisão judicial de que se tratar.
Art. 161. Ficam definidos os seguintes prazos para a elaboração de projetos e regulamentações a
partir da publicação desta Lei:
I - 180 (cento e oitenta) dias para regulamentação do disposto nos §§ 2º e 3º do art. 32;
II - 180 (cento e oitenta) dias para definição dos limites das Áreas e Lugares de Interesse Cultural,
previstos no § 2º do art. 86;
III - 12 (doze) meses para reestruturação da Secretaria do Planejamento Municipal - SPM;
IV - 18 (dezoito) meses para implantar o Sistema de Informações com acesso do Poder Legislativo
por sistema "on-line";
V - 12 (doze) meses para compatibilizar a Lei de Licença Ambiental e os parâmetros dos projetos es-
peciais;
VI - 120 (cento e vinte) dias após o encaminhamento de pedido pelos moradores para iniciar projeto
de regularização das ocupações existentes com anterioridade à data de 15 de fevereiro de 1999, situ-
adas no Beco Cecílio Monza e adjacências, na forma de AEIS;
VII - 180 (cento e oitenta) dias para definir o regime urbanístico para a área do Estaleiro Só.
Art. 162. Serão objeto de lei as matérias que tratem de:
I - alteração na concepção do Sistema Municipal de Gestão do Planejamento;
II - instituição de incentivos fiscais e tributários, bem como o estabelecimento de penas pecuniárias;
III - criação, modificação ou extinção de Macrozonas e Unidades de Estruturação Urbana;
IV - instituição e supressão de Áreas Especiais, à exceção das AEIS I e II;
V - Transferência de Potencial Construtivo em situações não previstas expressamente nesta Lei;
VI - alteração e definição de regime urbanístico, à exceção da inclusão e exclusão de atividades nos

grupamentos existentes, conforme Anexo 5;
VII - alteração nos tamanhos de lote, quarteirões e percentual de áreas de destinação pública em par-
celamento do solo;
VIII - Empreendimentos de Impacto de Segundo Nível;
IX - instituição de Núcleos de Ocupação Rarefeita;
X - regulamentação do Sistema de Avaliação de Desempenho Urbano e do Inventário do Patrimônio

Cultural, no prazo de 24 (vinte e quatro) meses a partir da publicação desta Lei;
XI - regimes urbanísticos das Áreas e Lugares de Interesse Cultural;
XII - parâmetros para cobrança de vagas para guarda de veículos em prédios não-residenciais, no
prazo de 180 (cento e oitenta) dias a partir da publicação desta Lei;
XIII - mobiliário urbano e veículos de publicidade;
XIV - participação da comunidade, de acordo com os arts. 44 e 78, no prazo de 180 (cento e oitenta)
dias a partir da publicação desta Lei;
XV - Programa Viário, conforme o art. 8º, no prazo de até 360 (trezentos e sessenta) dias a partir da
publicação desta Lei, devendo, em prazo menor, ser definido o traçado da radial Anita Garibaldi;
XVI - ajustes do Sistema Viário Básico que envolvam valores superiores a 1.000.000 (um milhão) de
UFMs;
XVII - (vetado)
Art. 163. Serão objeto de decreto do Poder Executivo as matérias que tratem de:
I - regulamentação do Sistema Municipal de Gestão do Planejamento e criação de comissões técni-

cas;
II - regulamentações referentes a parcelamento do solo e a obras em geral, especificamente:
a) padrões para equipamentos comunitários e sua proporcionalidade em face da densidade;
b) padrões para projetos e execução de obras referentes a pavimentação, posteamento e arborização

das vias de circulação e tratamento de praças;
c) conversão em moeda corrente das áreas de destinação pública conforme art.149 desta Lei;
III - estoques construtivos com base nos parâmetros fixados nesta Lei, no prazo máximo de 60 (ses-
senta) dias após a sua vigência, bem como a limitação de estoques construtivos públicos decorrentes
da aplicação do Solo Criado, e a suspensão das vendas, na hipótese do disposto no art. 53, devendo
ser comunicada ao Poder Legislativo em até 60 (sessenta) dias após a sua definição;
IV - instituição de AEIS I e II, bem como definição do regime urbanístico, nos termos do art. 78, para
AEIS I, II e III;
V - ajuste nos dispositivos de controle das edificações no que se refere a revisão e classificação dos
usos;
VI - compatibilização dos regimes urbanísticos das Áreas Funcionais de Interesse Paisagístico e Cul-
tural instituídas na Lei Complementar nº 43, de 21 de julho de 1979, aos parâmetros e critérios esta-
belecidos por esta Lei, no prazo máximo de 90 (noventa) dias a partir da sua vigência;
VII - alterações dos limites das Áreas Especiais de Interesse Cultural conforme § 1º do art. 92, no
prazo de 12 (doze) meses a partir da publicação desta Lei;
VIII - parâmetros e critérios de monitoramento não constantes nesta Lei;
IX - revisão de padrões do Anexo 10;
X - padrões para dimensionamento e vazão dos reservatórios de águas pluviais de que trata o art. 97
desta Lei;
XI - reclassificação das Áreas Funcionais para Áreas Especiais, nos termos desta Lei, e compatibiliza-
ção dos respectivos regimes urbanísticos, no prazo máximo de 90 (noventa) dias a partir de sua pu-
blicação;
XII - classificação e definição de padrões para projeto e instalação de depósitos e postos de revenda
de GLP.
Art. 164. Serão objeto de resolução do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano Ambiental -
CMDUA as matérias que versem sobre:
I - ajustes nos limites das Áreas de Ocupação Intensiva, Macrozonas, UEUs, Áreas e Lugares de In-
teresse Cultural e Áreas de Proteção do Ambiente Natural;
II - ajustes no traçado das vias e dos equipamentos constantes do PDDUA, inclusão de novas vias e
novos equipamentos, dimensionados e localizados de acordo com os padrões determinados em lei;
III - alteração do regime de atividades nas vias das UEUs, nos termos do art.102;
IV - identificação, hierarquização e classificação das vias existentes conforme art.10 e Anexo 9, no

prazo de 18 (dezoito) meses a partir da promulgação desta Lei;
V - alteração da hierarquia e função das vias nas UEUs de acordo com o Anexo 9;
VI - padrões especiais de vagas para guarda de veículos referentes a atividades com características
diferenciadas, nos termos do art. 129;
VII - ajuste dos limites das Regiões de Gestão do Planejamento, consultadas as regiões envolvidas;
VIII - detalhamento de Áreas de Revitalização, salvo alterações de capacidade construtiva;
IX - conceituação de atividades;
X - definição de critérios e parâmetros para análise de Projetos Especiais Pontuais, no prazo de 12

(doze) meses a partir da publicação desta Lei;
XI - conceituação e classificação dos elementos que equipam o espaço público, assim como a defini-
ção de critérios gerais para a sua implantação;
XII - padrões e parâmetros de projetos para condomínios por unidades autônomas.
Art. 165. Fica estabelecido o prazo máximo de 60 (sessenta) dias após a entrada em vigência desta
Lei para o Poder Executivo colocar à venda o Solo Criado.
Art. 166. O Poder Executivo publicará, trimestralmente, no Diário Oficial de Porto Alegre, relação con-
tendo todas as leis, decretos, resoluções, pareceres interpretativos e atos administrativos normativos
os quais, estando em vigor, disponham sobre as edificações ou parcelamento do solo em Porto Ale-
gre.
Parágrafo único. Sempre que ocorrer a edição de nova norma das espécies acima relacionadas, ha-
verá a publicação da mesma, na íntegra, no Diário Oficial de Porto Alegre, sem prejuízo do disposto
no "caput".
Art. 167. O Poder Executivo promoverá e publicará, no Diário Oficial de Porto Alegre, a consolidação
de todas as normas vigentes no Município que disponham sobre tramitação, aprovação e licencia-
mento de projetos de edificação e parcelamento do solo.
Parágrafo único. A primeira publicação de que trata o "caput" deste artigo ocorrerá no prazo de até
180 (cento e oitenta) dias da publicação desta Lei, sendo que, posteriormente, será promovida e pu-
blicada, anualmente, no mesmo veículo, a consolidação das alterações subsequentes.
Art. 168. Esta Lei Complementar entra em vigor no prazo de 90 (noventa) dias a contar da sua publi-
cação.
Parágrafo único. O Poder Executivo regulamentará, num prazo de até 120 (cento e vinte) dias conta-
dos a partir da data da vigência desta Lei, o processo administrativo referente a edificação e parcela-
mento do solo.
Art. 169. Revogam-se a Lei Complementar nº 43, de 21 de julho de 1979, e alterações posteriores, e
a Lei Complementar nº 182, de 28 de setembro de 1988, ressalvadas as exceções expressamente
referidas nesta Lei.
LEI COMENTADA
Artigos 159 a 169 - Nesta parte do Plano Diretor constam orientações sobre os vários procedimentos
e prazos que a Prefeitura precisa adotar para aplicar a lei. Algumas questões, que tratam do detalha-
mento e ajustes do PDDUA, são resolvidas através de decretos e resoluções, discutidas e aprovadas
pelo Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano Ambiental. Outras que, pela sua natureza, se
referem a alterações significativas da legislação, exigem que o assunto seja remetido, através de Pro-
jeto de Lei, à Câmara de Vereadores.
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23 Licitações e Contratos Administrativos

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LICITAÇOES E CONTRATODS ADMINISTRATIVOS

Licitações e Contratos Administrativos

Está voltada a um duplo objetivo: o de proporcionar à Administração a possibilidade de realizar o ne-

II. Tomada de Preço

Tratada no parágrafo 1º do artigo 22, a concorrência permite participação à qualquer interessado,

Procedimentos das Licitações

Por força do princípio da vinculação ao instrumento convocatório, as propostas deveram estar em

É de substancial importância para um procedimento licitatório ter o máximo de publicidade possível.

Portanto, contrato administrativo é um acordo de vontades celebrado entre a Administração Pública e

Eles se dividemem contratos privados da Administração Pública e contratos tipicamente administrati-

O contrato administrativo tem como finalidade atingir o interesse público.

Contratos Administrativos: Aspectos Gerais Do Regime Jurídico Aplicáveis À Administração Pública

Primeiramente, cumpre estabelecer a diferença entre contratos privados da administração e contratos

Como anteriormente observado, os contratos administrativos possuem características próprias que o

Os contratos administrativos possuem algumas características[2], segundo estabelece a doutrina, o

A primeira característica é a de que é um negócio consensual. Isto é importante porque, diferente-

A necessidade de publicação também decorre do princípio da publicidade afeto à Administração Pú-

Por fim, a legislação aplicável à execução do contrato, especialmente em casos omissos.

Infrações e Sanções Administrativas

2. Contexto e conceito de infração administrativa

A Questão da Voluntariedade e a Desnecessidade Ordinária de Culpa ou Dolo

Quando se faz referência, no conceito de infração administrativa, ao comportamento como voluntá-

Ao contrário, e a título de ilustração, a infração disciplinar de “abandono de cargo”, como tipificada no

De conseguinte, a regra é de inexigibilidade de culpa ou dolo para caraterização da infração adminis-

Mas como se revela, afinal, a voluntariedade do comportamento? Mediante a constatação da capaci-

Conceito “estratificado” de infração administrativa: noção e utilidade

2.2.1.1. Conduta e responsabilidade pela infração

“Art. 257. As penalidades serão impostas ao condutor, ao proprietário do veículo, ao embarcador e ao

§ 1º Aos proprietários e condutores de veículos serão impostas concomitantemente as penalidades

§ 3º Ao condutor caberá a responsabilidade pelas infrações decorrentes de atos praticados na dire-

Tipicidade (objetiva e subjetiva – da conduta)

Assim, o que interessa examinar é se o comportamento praticado se amolda à moldura normativa do

Sérgio Ferraz e Adilson Dallari tratam do assunto aludindo à possibilidade de descaracterização do

De conseguinte, o comportamento para ser típico, equivalendo ao antinormativo (contrário à norma),

Como sustentou-se em outra oportunidade,

Antijuridicidade: um plus sobre a antinormatividade

Somam-se a elas, dentre outras, as seguintes excludentes de antijuridicidade: o “estrito cumprimento

Reprovabilidade (da conduta, típica e antijurídica)

“Ementa: ADMINISTRATIVO. IBAMA. MULTA ADMINISTRATIVA. APREENSÃO DE DEZENOVE

Afiguram-se-me irrefutáveis as considerações desenvolvidas no parecer do culto agente do MPF, Dr.

No julgado examinado não há causa de justificação. Entretanto, há conhecidas categorias jurídicas

Possíveis classificações para as infrações administrativas

Por conta dos efeitos

Em regra, as infrações administrativas independem do elemento subjetivo, bastando o mero animus.

Segundo o vínculo de sujeição com a Administração Pública

As pessoas (físicas e jurídicas) se obrigam perante a Administração Pública de forma compulsória ou

Diferentemente, se apresentam como especiais as infrações que se constituem em razão de um vín-

Em relação ao fim almejado

Quanto à natureza do comportamento reprovável

Referentemente à natureza da conduta reprovável, as infrações podem ser comissivas ou omissivas.

Relativamente ao tempo de duração das infrações (ou dos efeitos decorrentes)

As primeiras se caracterizam pela consumação do resultado, que se produz num só momento.

Por conta da sanção e a quem imponível

Contexto e conceito de sanção administrativa

Finalidades da sanção administrativa, sujeito passivo e infrator

“É o exercício da prerrogativa sancionatória por meio da aplicação da sanção administrativa que

Sanção administrativa x medida administrativa

Ao se adotar a expressão “direta e imediata consequência jurídica” na formulação do conceito de san-

“Art. 162. Dirigir veículo:

Penalidade - multa (três vezes);

Sanção administrativa x ressarcimento

Possíveis classificações para as sanções administrativas

Em razão da restrição imposta

Em face da reprovação legislativa da conduta mediante (des)consideração do elemento subjetivo do