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PODERES E DEVERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

PODERES E DEVERES DA ADMINISTRAÇÃO É a prerrogativa conferida aos Chefes do


PÚBLICA Poder Executivo (Presidente da República,
Governadores e Prefeitos) para editar atos
administrativos normativos gerais e abstratos,
1- Poder Discricionário através do instrumento denominado “decreto”,
para explicar, complementar, detalhar,
Não confundir poder discricionário com “poder pormenorizar a lei, visando a sua fiel execução.
arbitrário”, pois agir de maneira arbitrária é agir Referido poder decorre da Constituição (art.
fora da lei e a Administração Pública nunca está 84, IV) e é indelegável.
autorizada a praticar ato ilegal. Compete ao Congresso Nacional sustar os
Com base no poder discricionário a atos normativos do Executivo que exorbitem do
Administração pratica ato discricionário. poder regulamentar (art. 49, V, da CF/88).
Com este poder, há uma certa margem de O poder regulamentar não pode ser editado
liberdade (mérito administrativo) para a contra legem (contrário à lei) ou praeter
Administração escolher, dentre duas ou mais legem (mais do que a lei a ser regulamentada),
opções, a mais oportuna e conveniente para a mas secundum legem (segundo a lei).
coletividade. Os decretos regulamentares, por terem
O poder discricionário não é absoluto, caráter infralegal, estão subordinados à lei e não
ilimitado, intocável, incondicionado. possuem aptidão para inovar na ordem jurídica,
A opção escolhida pelo administrador deve ser ou seja, não podem criar direitos ou impor
razoável (proporcional). Se não o for, o ato por obrigações aos administrados.
ela praticado será ilegal (viciado/arbitrário) e
poderá ser anulado tanto pela Administração 2 - Poder Hierárquico
(controle interno de legalidade) quanto pelo
poder Judiciário (controle externo de legalidade). Poder Hierárquico é aquele conferido à
Assim, está certo dizer que a razoabilidade Administração para organizar sua estrutura,
funciona como um critério limitador do exercício distribuir e escalonar as funções de seus órgãos,
do poder discricionário da Administração. ordenar e rever a atuação dos seus agentes,
O ato discricionário possui 5 elementos (ou estabelecendo uma relação de hierarquia e
requisitos): competência, finalidade, forma, subordinação entre eles.
motivo (causa) e objeto (conteúdo). Destes, os Devemos nos lembrar que podemos
três primeiros são vinculados à lei e os 2 últimos encontrar o exercício do Poder Hierárquico nos
(motivo e objeto) são discricionários. Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário,
quando estiverem realizando função
2- Poder Vinculado (ou regrado) administrativa.
O poder hierárquico ocorre entre os diversos
Não confundir poder vinculado (ou regrado) órgãos e agente públicos no âmbito de uma
com “poder arbitrário”, pois agir de maneira mesma pessoa jurídica. Concluímos, assim,
arbitrária é agir fora da lei e a Administração que não há que se falar em relação hierárquica
Pública nunca está autorizada a praticar ato entre: a) a Administração Direta e a
ilegal. Administração Indireta, por se tratar de pessoas
Com base no poder vinculado a Administração jurídicas distintas (para entender melhor esta
pratica ato vinculado. frase, você precisa saber a diferença entre órgão
Com este poder, a Administração não possui e pessoa jurídica, mencionados no capítulo da
nenhuma margem de liberdade (mérito Organização Administrativa), ou b) entre a
administrativo), pois não há duas ou mais opções Administração Pública e os delegatários de
para escolher. serviços públicos (concessionários,
Se o ato vinculado for praticado de maneira permissionários ou autorizatários).
ilegal (viciado/arbitrário), poderá ser anulado São efeitos/prerrogativas da relação
tanto pela Administração (controle interno de hierárquica: a) Comando do superior sobre o
legalidade) quanto pelo poder Judiciário (controle inferior, através de ordens escritas ou orais; b)
externo de legalidade). Dever de obediência dos inferiores quanto às
O ato vinculado possui 5 elementos (ou ordens superiores relacionadas ao serviço, salvo
requisitos): competência, finalidade, forma, se as mesmas forem manifestamente
motivo (causa) e objeto (conteúdo). Destes, (flagrantemente/evidentemente) ilegais; c)
todos são vinculados à lei. Fiscalização; d) Revisão (poder de autotutela):
a Administração pode rever seus próprios atos,
3- Poder Regulamentar ou Normativo anulando-os, se ilegais, porque deles não se

1 @thales_perrone
PODERES E DEVERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

originam direitos, ou revogá-los, por motivo de penalidades aos seus agentes por infrações
oportunidade ou conveniência, respeitados os funcionais, desde que expressamente previstas
direitos adquiridos e ressalvada, em todos os em lei (advertências, suspensões, demissões,
casos, a apreciação judicial; e) Delegação de multas, destituição de cargo em comissão e de
competências: a delegação é ato discricionário, função comissionada, cassação de aposentadoria
onde o superior (delegante) transfere ao e de disponibilidade etc.). Diz-se que tais agentes
subordinado (delegado) apenas a execução de públicos têm uma relação específica (vínculo
competência originariamente atribuída ao específico funcional) com a Administração.
primeiro. Observe que a transferência alcança tão O poder disciplinar não fica adstrito
somente o exercício da competência e não a unicamente às relações funcionais. Abrange,
titularidade dela. Lembramos que na esfera também, as relações contratuais entre os
federal, o artigo 13 da Lei 9.784/99 proíbe a particulares (pessoas físicas ou jurídicas) e o
delegação de competência exclusiva, de Poder Público.. Desta forma, cabe a ela apurar
competência para a edição de atos normativos e eventuais infrações do particular na execução do
de competência para a decisão de recursos contrato administrativo e aplicar a penalidade
administrativos. A delegação será parcial e se contratual legal. Mas, atenção! O poder
dará por razões de índole jurídica, social, disciplinar não se presta a aplicar punição a
territorial, técnica e econômica. particulares que não tenham relação
Não havendo proibição legal, a delegação específica/especial com a Administração (nesse
poderá ocorrer, haja vista a relação de hierarquia último caso, o Poder Público utilizar-se-á do Poder
existente entre as partes. O delegante pode de Polícia para aplicar eventuais penalidades
revogar a delegação a qualquer momento, uma administrativas, como nos casos de aplicação de
vez que ele (o delegante) continua sendo o titular multa de trânsito por excesso de velocidade.
da competência que lhe foi atribuída Entre ela e o administrado o vínculo é genérico e
originariamente pela lei, devendo o ato de não específico). São exemplos de particulares
delegação ser publicado na imprensa oficial. O que possuem vínculo específico contratual com a
delegante não perde as competências Administração: a) os fornecedores de gêneros
transferidas, podendo exercê-las alimentícios; b) uma empresa contratada para a
cumulativamente com o delegado e f) construção de um prédio público, após regular
Avocação: por ela, o superior hierárquico pode procedimento licitatório e c) os delegatários de
atrair para si a execução de competências serviços públicos.
originariamente atribuídas a seu subordinado.
Tem caráter de excepcionalidade. É temporária, São institutos não mais utilizados pela
discricionária, e se dará por motivos relevantes e Administração: a) “Termo de Declaração”
devidamente justificados. Edmir Netto nos (confissão, por escrito, de infração, onde o
lembra que “o ordenamento jurídico pode superior hierárquico aplicava imediatamente a
determinar que a competência de certo órgão ou sanção – mea culpa) e b) “Verdade Sabida”
agente inferior a outros na escala hierárquica seja (aplicação de penalidade pela autoridade que
exclusiva e, portanto, não possa ser avocada, conheceu e presenciou a infração, sem direito ao
como, por exemplo, o julgamento da habilitação contraditório e à ampla defesa ao acusado).
e das propostas pela Comissão Julgadora nas As revogações dos institutos jurídicos acima
licitações (arts. 43 e 44 da lei n. 8.666/93). mencionados deram-se em virtude do que
A revogação da avocação pode ocorrer a determina o art. 5º, LV, da CF/88.
qualquer momento, mediante publicação na
imprensa oficial.
O avocado (subordinado) não responde 4 - Poder de Polícia (ou Polícia
pelos atos praticados pelo avocante (superior Administrativa)
hierárquico). Neste caso, a responsabilidade será Conceito I: Atividade da Administração Pública
exclusiva do avocante. Além disso, é de se que, limitando ou disciplinando direito, interesse
destacar que o avocado não perde a titularidade ou liberdade, regula a prática de ato ou a
da competência transferida, contudo, não abstenção de fato, em razão de interesse público
poderá, temporariamente, exercê-la. concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos
costumes, à disciplina da produção e do mercado,
3 - Poder Disciplinar ao exercício de atividades econômicas
dependentes de concessão ou autorização do
Poder disciplinar é o poder conferido à Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao
Administração para, a partir de regular processo respeito à propriedade e aos direitos individuais
administrativo, apurar infrações e aplicar

2 @thales_perrone
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ou coletivos (art. 78 do Código Tributário dos indivíduos é o da supremacia do interesse


Nacional). público sobre o privado.
Objeto do poder de polícia: sobre todos os
bens, direitos, interesses e atividades individuais.
Conceito II: Para HLM, “poder de polícia é a Ex.: construção, meio ambiente, saúde pública,
faculdade de que dispõe a Administração Pública trânsito, poluição etc.
para condicionar e restringir o uso e gozo de Critérios de limitação do poder de polícia:
bens, atividades e direitos individuais, em a) Que seja utilizado em prol do interesse
benefício da coletividade ou do próprio Estado”. coletivo; b) Que respeite o princípio da
Conceito III: Para Celso Antonio Bandeira de proporcionalidade (deverá haver uma relação
Mello, poder de polícia é “a atividade da proporcional entre a limitação ao direito
Administração Pública, expressa em atos individual e o prejuízo a ser evitado). Como bem
normativos ou concretos, de condicionar, com assevera Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, “a
fundamento em sua supremacia geral e na forma imposição de uma restrição a um direito
da lei, a liberdade e a propriedade dos indivíduos, individual sem vantagem correspondente para a
mediante ação ora fiscalizadora, ora preventiva, coletividade invalida o fundamento do interesse
ora repressiva, impondo coercitivamente aos público do ato de polícia, por ofensa ao princípio
particulares um dever de abstenção (non facere) da proporcionalidade”; c) Que os atos estejam de
a fim de conformar-lhes os comportamentos aos acordo com os limites constitucionais e legais
interesses sociais consagrados no sistema (sob pena de incorrer em abuso de poder); d)
normativo”. Que seja executado pelo órgão/agente com
O fundamento deste poder, o princípio competência.
fundamental que justifica à Administração impor Não confunda atividade de Polícia
condicionamentos à liberdade e à propriedade Administrativa com atividade de Polícia
Judiciária:

Polícia Administrativa Polícia Judiciária


Aqui estamos analisando a atividade oriunda do poder Aqui estamos nos referindo à
de polícia. atividade pela qual se promove
a investigação dos crimes e
contravenções penais.
Configura-se pelo exercício de função de natureza Exercício de função de natureza
administrativa (e não jurisdicional). administrativa (e não
jurisdicional).
É atividade administrativa que se inicia e se exaure em Embora seja atividade
si mesma. Inicia e se completa no âmbito da função administrativa, prepara a
administrativa. atuação da função jurisdicional
penal, fornecendo-lhe subsídios
após a ocorrência do delito.
Executada por diversos órgãos e entidades Vide artigo 144 da CF/88.
administrativas de caráter mais fiscalizador. É inerente Ex: executada por órgãos de
e difunde-se por toda a Administração Pública. Ex: segurança/corporações
polícia de trânsito, de costumes, sanitária, de especializadas: Polícia Civil e
comunicações, de edificações, de caça, florestal, de Polícia Federal.
pesca, de tráfego e trânsito, de medicamentos, das
águas etc.
Conforme dispõem os doutrinadores, incide Incide sobre a pessoa
basicamente sobre os bens, direitos e atividades e não (individualmente ou
sobre os indivíduos em si. indiscriminadamente), ou seja,
aquele a quem se atribui o
cometimento de ilícito penal.
Tem caráter eminentemente preventivo. Pode, Tem natureza
eventualmente, agir repressivamente, a exemplo da predominantemente repressiva,
interdição de uma atividade, fechamento de um embora possa agir de maneira
estabelecimento comercial, da apreensão de preventiva (como na realização

3 @thales_perrone
PODERES E DEVERES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

mercadorias, destruição de objetos, demolição de de campanhas de


construção irregular etc. conscientização para que seja
evitada a violência contra
crianças e idosos).
Rege-se pelo Direito Administrativo. Rege-se pelo Direito Penal e
Processual Penal.
Visa exclusivamente ao combate de ilícitos Visa, principalmente, ao
administrativos. combate de ilícitos penais.

Exemplo: Fiscalização de atividades de comércio, tais Exemplo: Realização de uma


como as de estocagem de alimentos. investigação criminal, com
audiência de testemunhas,
inspeções e perícias. Após o
término da investigação, os
elementos deverão ser
encaminhados ao Ministério
Público para a adoção das
medidas cabíveis.

3.6.1. Atributos (ou características) do modo e a forma de sua realização. É o que


poder de polícia ocorre, por exemplo, com as licenças para
dirigir, construir e exercer determinadas
3.6.1.1. Atributos Gerais atividades (a lei determina os requisitos
a) Presunção de legitimidade: diante dos quais a Administração é
presunção relativa de que o ato obrigada a adotar a solução previamente
administrativo é valido (legal), até que se definida, qual seja, a de conceder a licença
prove o contrário. requerida pelo particular).

b) Auto-executoriedade: É a
capacidade de a Administração auto
executar as suas próprias decisões sem
precisar de autorização do Poder Judiciário
para executá-las.

c) Imperatividade, coercitividade ou
coercibilidade: determina
comportamentos à coletividade e exige o
efetivo cumprimento das medidas
administrativas adotadas no exercício do
poder de polícia.

3.6.1.2. Atributo Específico


a) Discricionariedade: via de regra, no
exercício do poder de polícia, a
Administração Pública age com
discricionariedade, avaliando a
conveniência e a oportunidade do ato,
podendo escolher os meios adequados
para exercer o poder de polícia. Porém,
em algumas hipóteses, o ato
administrativo poderá ser vinculado
quando a norma que o rege estabelecer o

4 @thales_perrone
ATOS ADMINISTRATIVOS - RESUMO

ATOS ADMINISTRATIVOS a) por prerrogativas


(poderes/vantagens/privilégios)
1. CONCEITOS DE ATO ADMINISTRATIVO conferidos à Administração que a colocam
Conceito 1: Ato administrativo é um ato jurídico em uma posição de superioridade
produzido pelo Estado, no exercício da função (verticalidade) na relação jurídica em
administrativa, sob regime jurídico relação aos particulares. Exemplo de
administrativo e sujeito ao controle de prerrogativas: unilateralidade,
legalidade. imperatividade, autoexecutoriedade,
Conceito 2: Ato administrativo é a exteriorização autotutela, desapropriação, poder de
da vontade de agentes da Administração requisitar bens e serviços, presunção de
Pública ou de seus delegatários, nessa legitimidade e de veracidade, poder de
condição, que, sob regime de direito público, ocupar temporariamente o imóvel alheio,
vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim poder de instituir servidão, de aplicar
de atender ao interesse público. sanções administrativas, o de alterar e
Conceito 3: Ato administrativo é toda e qualquer rescindir unilateralmente os contratos, o de
manifestação unilateral da Administração impor medidas de polícia etc; e
Pública, objetivando adquirir, resguardar, b) por sujeições /restrições /limitações
transferir, modificar, extinguir, declarar administrativas, impostas pelo
direitos ou impor obrigações aos seus ordenamento jurídico, com o intuito de
administrados ou a si própria. restringir a atuação da Administração
Conceito 4: Ato administrativo é a “a declaração evitando que ela viole os direitos
do Estado ou de quem o represente, que fundamentais dos administrados ou os
produz efeitos jurídicos imediatos, com interesses públicos. Exemplos de sujeições:
observância da lei, sob regime jurídico de sujeição à fiscalização pelo Tribunal de
direito público e sujeita a controle pelo Poder Contas; obrigatoriedade (em regra) de
Judiciário”. procedimento licitatório para compras,
alienações, locações, contratação de obras
Thales, me ajuda! Afinal, o que eu preciso saber ou serviços; respeito aos princípios da
sobre o conceito de ato administrativo? Saiba que legalidade e moralidade; obrigatoriedade
o ato administrativo é: a) Manifestação de de buscar o interesse público; publicidade
vontade do Estado (Administração Direta e obrigatória de diversos atos
Indireta) ou de quem o represente (delegatários administrativos; realização de concursos
de serviços públicos). É o que acontece, por públicos etc.
exemplo, quando a Administração resolve colocar
uma placa de proibido estacionar na avenida ou Celso Antônio Bandeira de Mello nos ensina
quando resolve interditar um bar; b) É em prol que o regime jurídico administrativo
do interesse público primário, ou seja, o ato (representado pelo conjunto de regras e
administrativo deve buscar atender diretamente princípios de direito administrativo) se
os interesses coletividade; c) o ato fundamenta em dois princípios basilares,
administrativo está sujeito a controle pelo Poder denominados por “pedras de toque” do regime
Judiciário, ou seja, se por acaso a Administração jurídico, quais sejam: a) supremacia do interesse
o pratica fora da lei (ilegal) o Poder Judiciário público sobre o interesse particular e b)
poderá anular esse ato (é o que chamamos de indisponibilidade do interesse público.
controle externo de legalidade); d) tem a aptidão
para a produção de efeitos jurídicos imediatos, ou 3. ELEMENTOS DE VALIDADE (REQUISITOS,
seja, o ato administrativo objetiva adquirir, PRESSUPOSTOS OU CONDIÇÕES DE
resguardar, transferir, modificar, extinguir, VALIDADE) DO ATO ADMINISTRATIVO.
declarar direitos ou impor obrigações aos seus 3.1. Competência (agente
administrados ou a si própria; e e) é uma espécie competente ou sujeito competente)
de ato jurídico. Competência pode ser definida como “o
conjunto de atribuições das pessoas jurídicas, dos
2. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO órgãos e dos agentes públicos, fixadas
O Regime Jurídico Administrativo corresponde expressamente pela lei (pelo direito positivo/pelo
ao conjunto de princípios e regras de direito ordenamento jurídico)”. Sujeito é aquele a quem
administrativo que regula as ações a lei atribui competência para a prática do ato
administrativas voltadas ao interesse público administrativo. Assim, entende-se a competência
primário. Esse conjunto de regras e princípios como o círculo definido por lei dentro do qual
é formado, essencialmente: podem os agentes públicos exercer

5 @thales_perrone
ATOS ADMINISTRATIVOS - RESUMO

legitimamente sua atividades, ou seja, como o ou juridicamente inadequada ao resultado


conjunto de poderes conferidos pela lei aos obtido.
agentes para que eles possam desempenhar suas
funções e assegurar o interesse público. A Atenção: motivo e motivação são dois
competência tem que decorrer de norma institutos jurídicos diferentes. A motivação (ou
expressa, de lei. Não há presunção de justificativa) é a exposição das razões da
competência administrativa. Esta há de originar- autoridade que praticou o ato. Na motivação
se de texto expresso. Assim, a lei é a fonte serão apresentadas as razões de fato e de direito
normal da competência. É nela que se encontram que ensejaram (que causaram) a realização do
os limites e a dimensão das atribuições cometidas ato, ou seja, serão enunciados os pressupostos
às pessoas administrativas, órgãos e agentes que o administrador levou em conta e que deram
públicos. Este requisito é vinculado para todos os origem à prática do ato. Enquanto que o motivo
atos administrativos, sejam estes atos vinculados (ou causa) é o próprio fato/direito que ensejou a
ou discricionários. Há vício de competência prática do ato, a motivação é a exposição
quando o ato é praticado com excesso de poder. (justificativa) dos motivos de fato e de direito que
levaram o administrador à prática do ato.
3.2. Objeto (ou conteúdo)
Objeto ou conteúdo “é aquilo que o ato Pela Teoria dos Motivos Determinantes, que tem
dispõe, isto é, o que o ato decide, enuncia, origem no Direito francês, o motivo do ato
certifica, opina ou modifica na ordem jurídica. administrativo deve sempre guardar
Assim, pode-se dizer que o objeto é o efeito compatibilidade com a situação de fato que gerou
jurídico imediato que o ato administrativo produz. a manifestação da vontade. Mesmo não exigindo
Este requisito é considerado vinculado expressa motivação, esta, se existir, passa a
apenas se o ato for vinculado, caso contrário será vincular o agente aos termos em que foi
tido como elemento discricionário do ato mencionada. Se restar comprovado que inexiste
administrativo. a realidade fática mencionada no ato
Há vício de objeto quando o mesmo é: administrativo como determinante da vontade, o
ilegal, imoral, impossível ou indeterminado. ato estará com vício de legalidade. Assim, se um
servidor requer suas férias e o superior
3.3. Forma hierárquico indefere o pedido alegando que há
A forma é o meio pelo qual se exterioriza a falta de pessoal na repartição e o interessado
vontade da Administração. A maioria dos atos provar que há excesso, o ato estará viciado no
administrativos dá-se na forma escrita. Mas, em motivo e poderá ser anulado pelo Poder Judiciário
certos casos, o ato pode se dar por outros meios com base na teoria dos motivos determinantes.
que não através da forma escrita, como é o caso
de gestos (de guardas de trânsito),
Este requisito é considerado vinculado
palavras/sinais (atos de polícia de segurança
apenas se o ato for vinculado, caso contrário será
pública, ordens verbais do superior hierárquico,
tido como elemento discricionário do ato
apitos, sirenes) ou símbolos (placas de trânsito).
administrativo.
Este requisito é considerado vinculado, seja o ato
vinculado ou discricionário.
3.5. Finalidade
Todo ato administrativo deve estar
3.4. Motivo (ou causa)
dirigido ao interesse público. Se não o for, haverá
O motivo (ou causa) “é a situação de
desvio de finalidade (ou de poder) e conduta
direito (situação jurídica/situação de
desse tipo ofende, também, os princípios da
direito/motivo de direito/pressuposto de direito)
impessoalidade e da moralidade administrativa.
ou de fato (situação fática/situação de
Este requisito é tido como vinculado para
fato/motivo de fato/pressuposto de fato) que
qualquer ato, seja o ato vinculado ou
determina ou autoriza a realização do ato
discricionário.
administrativo (que serve de fundamento para a
pratica do ato). É a situação de fato e/ou de
4. CARACTERÍSTICAS
direito que gera a vontade do agente quando
pratica o ato administrativo. (ATRIBUTOS/QUALIDADES) DO ATO
Devemos observar que o vício de motivo ADMINISTRATIVO
do ato administrativo se verifica quando a
matéria de fato ou de direito em que se 4.1.Imperatividade (ou coercibilidade ou
fundamenta o ato é materialmente inexistente coercitividade)

6 @thales_perrone
ATOS ADMINISTRATIVOS - RESUMO

Os atos administrativos são impostos (cogentes), (ou seja, por iniciativa própria), a validade do ato.
obrigando a terceiros que se encontrem em seu Para tanto, há a necessidade de que a pessoa
círculo de incidência, independente de sua interessada instiga (provoque) o Judiciário,
concordância. Exemplo: a placa de transito, o através de petição, a sair de sua “inércia” e
semáforo, a interdição de um bar, não são um determine a invalidade do ato, para, somente aí,
pedido de “por favor” da Administração. São, na ele deixar de produzir os seus efeitos.
verdade, uma imposição dela. Atenção! Em
certos atos administrativos estará ausente este 4.2. Presunção de Veracidade
atributo, tais como: a) atos negociais (licenças,
permissões, autorizações etc.); b) atos Pela presunção de veracidade temos a
enunciativos (certidões, declarações, certeza relativa de que os fatos alegados pela
atestados, pareceres etc) e c) atos de Administração são verdadeiros. Por esta razão,
expediente (protocolo, autuação, despachos dizemos que as certidões, os atestados, as
rotineiros de encaminhamento de papéis, etc). declarações e as informações administrativas
A imperatividade decorre do poder extroverso possuem fé-pública, sendo portadoras da
do Estado. garantia de que trazem em seu bojo informações
condizentes com a realidade dos fatos. Assim,
4.2. Presunção de Legitimidade/Legalidade enquanto que a presunção de legitimidade diz
ou Validade respeito à conformidade do ato com a lei, a
Os atos administrativos, quando editados, presunção de veracidade diz respeito à realidade
trazem a presunção de que nasceram em dos fatos apresentados pela Administração.
conformidade com a lei, sendo considerados
legítimos (legais/válidos) até que se prove o
contrário. Não se trata de presunção absoluta e 4.3. Auto-Executoriedade
inquestionável jurídica ou administrativamente. A Consiste na possibilidade de o ato
hipótese é de presunção juris tantum (ou administrativo ser imediata e diretamente posto
relativa), uma vez que pode ceder à prova em em execução pela Administração, sem
contrário. Assim, a obrigatoriedade de se provar necessidade alguma de intervenção do Poder
que o ato se encontra viciado será daquele que Judiciário. No direito público, é admitida a
alegar o vício. É o que comumente denominamos execução ex offício (por conta/iniciativa própria,
de inversão do ônus da prova. Assim, quem de ofício) das decisões administrativas sem
não concorda com a validade do ato que prove intervenção do Judiciário, como, por exemplo,
em contrário. nos casos de destruição de alimentos vencidos,
São efeitos (consequências) da demolição de um prédio em ruínas, embargo de
presunção de legitimidade: a) a auto- obra irregular, interdição de um estabelecimento
executoriedade (que será estudada abaixo); b) comercial, apreensão de mercadorias, guincho de
a inversão do ônus da prova, transferindo a um veículo estacionado em local proibido etc.
quem alegar não ser o ato legítimo a Ressalte-se que a auto-executoriedade
comprovação da ilegalidade; c) o dever de não é um atributo pertencente a todos os atos
obedecer ao ato, mesmo que eivado (praticado) administrativos. A auto-executoriedade se faz
de vícios. Na verdade, a presunção de presente quando a mesma é autorizada explícita
legitimidade é inerente a todo ato administrativo. ou implicitamente em lei ou quando se tratar de
A presunção de legitimidade está presente desde alguma medida urgente que necessite ser auto-
o nascimento do ato e dispensa eventuais normas executada imediatamente pela Administração
legais que o prevejam. Mesmo que se apontem sob pena de, não o fazendo, acarretar um
irregularidades do ato que possam levá-lo à prejuízo maior ao interesse público, como nos
invalidação, o mesmo deverá ser obedecido por casos de demolição de prédio que ameaça cair, a
todos que se encontrem em seu círculo de internação compulsória de indivíduo com doença
atuação. Portanto, enquanto não for decretado infectocontagiosa e a dissolução de reunião que
pelo Judiciário ou pela própria Administração a ponha em risco a segurança de coisas ou
nulidade ou a suspensão temporária dos efeitos pessoas.
do ato, através de recursos administrativos que Verificada a situação que provoca a
admitam a produção de efeitos suspensivos ou execução do ato, a autoridade administrativa de
liminares em ação de mandado de segurança, o pronto o executa, ficando, assim, resguardado o
mesmo deverá ser rigorosamente cumprido, interesse público. Em certas situações, o ato
como se fosse válido, perfeito e eficaz. administrativo fica despido desse atributo, o que
e d) a inércia do Poder do Judicário, obriga o Poder Público a recorrer ao Poder
ou seja, o Judiciário não pode apreciar ex officio Judiciário, como nos casos de cobrança de

7 @thales_perrone
ATOS ADMINISTRATIVOS - RESUMO

multa/débitos (quando não quitadas enquanto o particular não regularizar a situação,


espontaneamente pelo particular, haja vista o embargo da obra continuará e a construção não
que o mesmo resiste ao seu pagamento) ou poderá prosseguir.
na desapropriação, que exigem o ajuizamento da
competente ação judicial (observe, no primeiro Perceba que ambas as espécies descritas
caso, que a Administração poderá efetuar o (exigibilidade e executoriedade) atuam com
lançamento do débito e notificar o particular a meios coercitivos próprios da Administração,
efetuar o pagamento da multa, mas não terá sem necessidade dela se socorrer do Poder
meios próprios, internos, de resolver o problema Judiciário.
por si mesma). Nestes exemplos, a
Administração goza de imperatividade, mas não 4.4. Tipicidade
de autoexecutoriedade.
Para Maria Sylvia Z. Di Pietro, “tipicidade
Agora vejamos outra forma de tratar a é o atributo pelo qual o ato administrativo deve
matéria, conforme o pensamento do doutrinador corresponder a figuras definidas previamente
Celso Antônio Bandeira de Mello. Ele desdobra o pela lei como aptas a produzir determinados
atributo da auto-executoriedade em: resultados. Para cada finalidade que a
Administração pretende alcançar existe um ato
12. Exigibilidade, através do qual o Poder definido em lei”. A mesma autora salienta que “a
Público toma decisões executórias criando tipicidade só existe com relação aos atos
obrigação para o particular sem necessitar ir unilaterais; não existe nos contratos porque, com
preliminarmente a juízo. relação a eles, não há imposição de vontade da
13. Executoriedade, que corresponde à Administração, que depende sempre da aceitação
capacidade da ação ex officio, através da qual do particular; nada impede que as partes
a Administração pode executar diretamente convencionem um contrato inominado, desde que
(materialmente) a sua decisão através do uso atenda melhor ao interesse público e ao do
da força. particular”. Contudo, mister se faz ressaltar que
esse atributo não é aceito pacificamente por
A diferença entre a exigibilidade e a todos os doutrinadores.
executoriedade, que reside unicamente no meio
coercitivo, está no fato de que, na
exigibilidade, a Administração utiliza meios
indiretos de coação, devidamente descritos na 6. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS
lei, como nos casos de imposição de multas ou ADMINISTRATIVOS
outras penalidades/sanções para o caso de
descumprimento do ato pelo particular, a fixação
de locais e horários para o desempenho de 6.1 Quanto à Exeqüibilidade ou eficácia
atividades ou a exigência de construção de uma (capacidade para a produção de seus
calçada. Observe que, nestes casos (multas, efeitos) e outras classificações pertinentes
advertências, notificações) a Administração
aplica uma sanção pelo descumprimento da lei, a) Ato Perfeito: é aquele que cumpriu com todas
mas não impede que ela continue sendo as etapas normativas/legais de sua formação.
descumprida. Já a executoriedade (ou É o ato que se encontra em condições de
autoexecutoriedade) corresponde ao emprego produzir seus efeitos jurídicos, vez que já
de meios diretos de coerção, pela completou todo o ciclo necessário à sua
Administração, ao particular compelindo-o formação, ou seja, que já esgotou todas as
materialmente a obedecer ao ato emanado por fases necessárias à sua produção, estando
ela, visando atender, por exemplo, situações de concluído, finalizado, completo, acabado,
emergência que ponham em risco a segurança ou reunindo todos os elementos imprescindíveis à
a saúde da sociedade. S]ao exemplos: apreensão sua operatividade. Esta classificação diz
de mercadorias; fechamento de casas noturnas; respeito à ideia de EXISTÊNCIA OU DE
embargo de obra ou no caso da própria ELABORAÇÃO DO ATO. Não se deve confundir
Administração construir a calçada devidamente ato perfeito com ato válido. Enquanto que a
exigida e não realizada pelo administrado. Nestes perfeição diz respeito às etapas legais de
casos, a Administração impede que a lei continue formação do ato, a validade diz respeito à
a ser descumprida, como nos casos de interdição, conformidade do ato com o ordenamento
demolição, destruição, apreensão e retenção. No pátrio.
exemplo da ausência de licença para construir,

8 @thales_perrone
ATOS ADMINISTRATIVOS - RESUMO

b) Ato Imperfeito: em contrapartida, o ato após o pagamento e a compensação do


imperfeito é aquele incompleto, carente de um cheque emitido, estaremos diante de uma
ato complementar (intermediário) que o torne condição. Alguns autores preferem chamar
perfeito, concluído, tal como a existência de estes atos de Atos Pendentes (Maria Sylvia
uma portaria ainda não assinada pelo agente Zanela di Pietro e Marcelo Alexandrino, dentre
competente ou de um documento aguardando outros), ao passo que Celso Bandeira os
a devida publicação na imprensa oficial. Alguns denomina de Atos Inexeqüíveis. Assim, um
autores chamam-no de ato “inexistente”, por testamento, por exemplo, só produzirá seus
considerar que o ato sequer chegou a existir. efeitos jurídicos após o falecimento de quem o
c) Ato Válido: é aquele praticado em produziu. Estamos falando de uma “condição
conformidade com as normas superiores que suspensiva”. Já a carteira de habilitação para
devem regê-lo, estando ajustado às exigências dirigir produz efeitos até uma data pré-
legais ou a outro ato de grau mais elevado. determinada. Neste caso, estamos diante de
Aqui há uma ausência de vícios. Esta um “termo”. Se constar no edital de um
classificação diz respeito à idéia de concurso público que somente após o
ADEQUAÇÃO. Assim, o ato válido é aquele que pagamento da taxa de inscrição é que se
é emanado por agente competente, que possui formalizará a inscrição definitiva, estaremos
a formalidade descrita na lei, seu objeto é diante de uma “condição suspensiva”.
possível e moralmente aceito, que possui Lembramos que, para o professor Hely
motivos adequados ao conteúdo e que vai ao Lopes Meirelles, ato eficaz é aquele que já se
encontro da finalidade prevista no encontra apto a produzir seus efeitos
ordenamento pátrio. imediatos, pelo simples fato de estar perfeito,
d) Ato Inválido: é aquele que não se encontra como também aquele ato que dependa de alguma
ajustado às exigências legais. condição ou termo (são os chamados atos
e) Ato Eficaz: é o ato que se encontra apto a ineficazes para os outros doutrinadores), com a
produzir os efeitos típicos que se esperam diferença de que o primeiro é considerado eficaz
dele, ou seja, que está pronto a atingir o fim a e exeqüível, ao passo que o último é
que foi destinado. Esta classificação diz considerado eficaz, porém, inexeqüível.
respeito à idéia de PRODUÇÃO DE EFEITOS. Já Contudo, a doutrina apontada pelo professor
o administrativista - Celso Antonio Bandeira de Celso Bandeira, acima apresentada, parece estar
Melo - prefere utilizar a expressão “Ato sendo a mais aceita nos atuais concursos
Exeqüível”. públicos.
f) Ato Ineficaz: ocorre se o ato não for capaz de g) Ato Consumado: é o ato administrativo cujos
produzir os seus efeitos típicos, por haver efeitos jurídicos encontram-se exauridos.
algum fato ou ato capaz de impedir ou de Torna-se definitivo e imodificável e não
propiciar a produção dos seus efeitos. pode mais ser impugnado administrativa ou
Portanto, se o ato estiver subordinado a uma judicialmente. Se o ato foi praticado com
condição suspensiva (quando há cláusulas que alguma ilicitude, causando danos a terceiros
subordinam o efeito do ato a um fato ou de boa-fé, poderá ensejar as
evento futuro e incerto), ou a um termo não responsabilidades civis, criminais e
verificado (subordinação do efeito do ato a um administrativas. Desta forma, a licença para a
fato futuro e certo, haja vista que se indica construção de uma casa tornar-se-á
quando se inicia e termina a eficácia dele) ou consumada a partir da edificação da mesma e
à prática de outro ato jurídico (como a o ato que tenha deferido férias ao servidor
autorização, aprovação ou homologação), o estará exaurido a partir do momento em que
ato será ineficaz. E continuará ineficaz até ele as tiver gozado. Estes atos não mais
que os fatos mencionados venham a ocorrer. podem ser revogados pela Administração.
Vejamos alguns exemplos: o testamento feito h) Ato nulo: é o ato afetado por algum vício
no cartório somente produzirá os seus efeitos insanável, impossível de ser convalidado, e
após o falecimento do seu autor. Portanto, que não gera direitos, devendo ser anulado
apesar desse ato ser perfeito e válido, o pela Administração ou pelo Judiciário com
mesmo é ineficaz. Da mesma forma, a efeito ex tunc (efeito retroativo da decisão).
habilitação para dirigir somente produzirá os i) Ato anulável: é o ato afetado por algum vício
seus efeitos até a data pré-determinada pela sanável, passível de ser convalidado, uma
Administração. Nesse caso, estamos diante de vez que a nulidade é relativa.
um termo. Por último, se você se inscrever em j) Ato inexistente: é o ato praticado por um
um concurso público e constar no edital que a “usurpador da função pública”. É o ato que
confirmação da matrícula somente se dará aparenta ser administrativo, mas não o é. Com

9 @thales_perrone
ATOS ADMINISTRATIVOS - RESUMO

relação ao usurpador da função pública, vide multa por excesso de velocidade, nomeação em
os comentários constantes do item 13.6 lista única de múltiplos sujeitos especificados etc.
(invalidação dos atos administrativos), abaixo. Atenção! No confronto entre um ato
administrativo geral e um ato administrativo
6.2.Quanto aos Destinatários do ato individual, prevalecerá a determinação contida
administrativo: esta classificação se no ato geral.
baseia na distinção entre destinatários
determinados ou indeterminados do ato 6.3.Quanto à Supremacia do Poder
administrativo. Público/Quanto ao Objeto (Critério das
Prerrogativas da Administração Pública)
a) Atos Gerais (ou
normativos/regulamentares): regulam uma a) Atos de Império (ou de Autoridade): se
quantidade indeterminada e imprecisa de caracterizam pelo poder de coerção decorrente
pessoas que se encontram em uma mesma do jus imperii, não intervindo a vontade dos
situação jurídica. A finalidade é normativa, administrados para sua prática, pois são atos
assemelhando-se à lei (que é abstrata, unilaterais que decorrem da supremacia
impessoal e genérica). Não há um do interesse público sobre o particular.
destinatário determinado, certo. Pelo São exemplos: atos de polícia (como a
contrário, seus destinatários são apreensão de bens e o embargo de obra,
inespecificados. Ex: decretos, regulamentos, desapropriação, interdição de atividades, etc.)
ordem para dissolução de passeata, e outros atos, como a edição de decretos de
regimentos, resoluções, deliberações, regulamentação, por exemplo. Referidos atos
instruções normativas, circulares ordinatórias podem ser gerais ou individuais, internos ou
de serviços, portarias, edital de concurso externos.
(quaisquer indivíduos que preencham os b) Atos de Gestão: quando o Estado atua no
requisitos exigidos no edital podem participar mesmo plano jurídico dos particulares, no
do concurso, uma vez que o ato não foi editado mesmo pé de igualdade, assumindo uma
para destinatários certos, determinados) etc. posição de gestor de bens e interesses
Se produzirem efeitos externos, necessitam de públicos, realizando atos DE administração,
publicação. porém não atos administrativos. Os atos de
b) Atos Individuais (concretos, especiais ou gestão reclamam, na maioria das vezes,
específicos): seu campo de atuação alcança soluções negociadas, não dispondo o Estado
destinatários certos, definidos da garantia da unilateralidade que caracteriza
(individualizados ou individualizáveis, sua atuação e sem usar de sua supremacia ou
específicos). O ato individual pode abranger prerrogativas sobre os administrados. Ex:
um sujeito (neste caso o ato individual será aquisição ou alienação de bens, venda,
singular) ou vários sujeitos (ato plúrimo), contrato de locação, aquisição de imóvel,
desde que todos sejam individualizados. despachos que determinam a execução de
Assim, se for feito apenas um decreto para serviços públicos, atos de movimentação de
nomear diversos agentes, na verdade foram funcionários etc. Referidos atos dizem
praticados diversos atos individuais com respeito à própria organização da
destinatários definidos, de sorte que se houver Administração, funcionamento e gestão
a invalidação da nomeação de um deles, os de seus interesses, serviços e bens. Não
demais não serão atingidos por ela. Nessa havendo uma diferenciação entre a
situação, o ato administrativo de nomeação de Administração e o particular, aplica-se a
cem candidatos aprovados em concurso ambos o direito comum. Modernamente,
público é juridicamente classificado como ato utiliza-se a expressão “atos de direito
administrativo individual, embora plúrimo privado”. Apesar de obedecer a eventuais
(ou plural), uma vez que os destinatários do procedimentos administrativos prévios à
ato são múltiplos sujeitos especificados. prática do ato, tais como licitação, avaliação
Mesmo havendo a pluralidade na nomeação, prévia, autorização legislativa etc, a
os efeitos dela são individuais. Administração obedecerá aos ditames do
Se os atos individuais produzirem efeitos direito privado.
externos, necessitam de publicação. São c) Atos de Expediente: são atos de rotina
exemplos de atos individuais: licença para interna destinados a dar andamento aos
construção, decreto expropriatório, nomeação de documentos e processos, tais como o
um agente público (decreto de nomeação), recebimento e expedição de papéis, despachos
outorgas de licenças, permissões e autorizações,

10 @thales_perrone
ATOS ADMINISTRATIVOS - RESUMO

rotineiros, autuação e protocolo (todos sem O ato está perfeito, assim, com esta só
decisão do mérito administrativo). manifestação ou declaração de vontade, não
dependendo de outras manifestações
Atenção! Nesta classificação, podemos observar concomitantes ou posteriores para, em
que apenas os atos de império se enquadram princípio, produzir seus efeitos jurídicos.
no conceito de atos administrativos, uma Nestes casos, somente uma declaração
vez que os atos de gestão são atos privados unitária de vontade concorre para a
praticados pela administração e os atos de edição do ato, não importando sua
expediente dizem mais respeito aos fatos natureza, ou seja, se é de um órgão
administrativos. unipessoal (singular) ou colegiado. Desta
forma, não interessa o número de agentes a
6.4. Quanto ao Regramento (Critério da produzir o ato, mas sim a expressão de
Liberdade de Ação conferida ao vontade, que deverá ser unitária. Assim,
administrador) estamos falando de um único órgão e de uma
única declaração de vontade, podendo os atos
a) Atos vinculados: são os atos regrados pela simples ser “simples singulares” (a vontade
lei, trazendo todos os elementos expressada no ato provém de uma só
(competência, finalidade, forma, motivo e autoridade) e “simples colegiais” (a vontade
objeto) já predeterminados. Há um único expressada no ato provém do concurso de
comportamento possível frente o caso várias vontades unificadas de um mesmo
concreto, sem que se possa fazer qualquer órgão).
valoração de oportunidade e conveniência b) Ato complexo: resulta da manifestação de
(mérito administrativo). Assim, podemos vontade de dois ou mais órgãos diferentes
concluir que os atos vinculados são praticados (sejam eles singulares ou colegiados), cujas
pela Administração sem margem alguma de manifestações homogêneas se fundem,
liberdade para decidir-se. visando formar um único ato. Nenhum dos
Para a maioria dos doutrinadores, há a dois órgãos, isoladamente, é auto-suficiente
obrigação da Administração de motivar para produzir o ato complexo, uma vez que o
(justificar) estes atos, demonstrando a mesmo só se aperfeiçoa e se encontra em
correspondência entre eles e a lei. Exemplos: condições de gerar direitos e obrigações após
licença para edificar; aposentadoria a pedido a integração da vontade final do Poder Público.
etc. Por esta razão, somente se é possível
b) Atos discricionários: com relação aos impugnar judicialmente o ato quando todas as
elementos motivo e objeto a lei oferece na manifestações tenham sido expressas, sem as
prática do ato certa margem de opções ao quais o ato não estará, ainda, perfeito. Assim,
administrador, que irá fazer a sua escolha após a vontade final da Administração impõe a
análise da oportunidade e conveniência intervenção de órgãos diversos havendo certa
(mérito administrativo). Por esta razão diz-se autonomia em cada uma das manifestações.
que os atos discricionários consubstanciam-se A professora Maria Sylvia consigna que as
pela valoração dos motivos e escolha do vontades podem resultar de vários órgãos de
objeto. Também são regrados pela lei. Nestes uma mesma entidade ou de entidades
casos, a lei não prevê apenas um único públicas distintas.
comportamento a ser adotado frente o caso Não se deve confundir o “ato complexo”
concreto. A discricionariedade existe quando a com o “procedimento administrativo”. O
lei expressamente a confere à Administração procedimento é caracterizado por uma seqüência
(ex: remoção de ofício do servidor), quando a encadeada de atos, pela Administração, visando
mesma é omissa ou quando a lei prevê um objetivo final ou a prática de um ato final, o
determinada competência, mas não qual encerra o procedimento administrativo.
estabelece a conduta a ser adotada pelo Trata-se de uma atividade contínua, e não
administrador (ex: poder de polícia). instantânea. Observe-se que estes atos
intermediários, isoladamente, podem ser objeto
6.5.Quanto à Formação dos Atos (Critério da de impugnação administrativa ou judicial. O
Intervenção da Vontade mesmo não acontece com relação aos atos
Administrativa/Quanto à composição da complexos. Exemplo: o procedimento
vontade produtora do ato) administrativo de uma licitação é formado por
diversos atos intermediários. O licitante
a) Ato simples: decorre da declaração irresignado com o edital, com o julgamento das
(manifestação) de vontade de um único órgão. propostas ou com a homologação do resultado

11 @thales_perrone
ATOS ADMINISTRATIVOS - RESUMO

poderá ingressar, em cada situação, com os conjugam para dar conteúdo e formar o ato
recursos cabíveis, se assim o desejar. Enquanto principal.
que o ato complexo se caracteriza pela existência
de um único ato, integrado por manifestações 6.6.Quanto ao Conteúdo (Critério dos
homogêneas de vontade de órgãos diversos, o Efeitos)
procedimento é composto por uma série deles. É
exemplo de ato complexo, para a Fundação a) Atos constitutivos: alteram uma relação
Carlos Chagas, o decreto assinado pelo jurídica, criando uma nova situação jurídica
presidente da república e referendado pelo individual para seus destinatários,
Ministro. modificando ou extinguindo direitos ou
uma situação do administrado. Ex: autorização
c) Atos compostos: Resultam da manifestação (o direito nasce com a expedição do ato
da vontade de dois ou mais órgãos (alguns autorizativo), ato de revogação, a demissão de
autores defendem a tese de que os atos um servidor público, permissão, dispensa etc.
compostos resultam da vontade única de um Celso Antonio Bandeira de Mello dispõe que os
órgão, mas depende da verificação por parte atos constitutivos são “os que fazem nascer
de outro para se tornar exeqüível), sendo a uma situação jurídica, seja produzindo-a
vontade de um deles apenas originariamente, seja extinguindo ou
instrumental/secundária/acessória em relação modificando situação anterior. Exemplo: uma
à vontade do outro, que editará o ato principal. autorização para exploração de jazida; a
Desta forma, haverá a prática de dois atos: um demissão de um funcionário.” (Curso de
principal e outro (s) acessório (s). Este último Direito Administrativo, 25ª Edição, pág. 417).
poderá se pressuposto ou complementar Obs: alguns autores consideram que o ato que
daquele. Há, na verdade, uma só vontade põe termo a situações jurídicas individuais é
autônoma, pois as demais serão apenas tido como ato extintivo, tal como o que cassa
instrumentais. Ex: autorização que dependa determinada autorização, o que determina a
do visto de uma autoridade superior e a encampação de serviço de utilidade pública, o
dispensa de licitação devidamente ato que demite um servidor, etc.
homologada pelo agente superior b) Atos declaratórios: atos que declaram
competente. Assim, atos que dependam de (reconhecem) uma situação preexistente,
aprovação, parecer, ratificação, laudo, visto ou visam preservar direitos ou possibilitar o
homologação são classificados como exercício de direitos. Nestes atos, a
compostos. Estes atos demandam uma Administração não cria, extingue ou modifica
vontade unitária, mas dependem de direitos, mas simplesmente os reconhece por
verificação, ratificação ou ciência de outro já existirem antes mesmo da edição do ato.
órgão ou agente para operacionalizar-se. São exemplos: ato que constata que certa
Portanto, há dois ou mais órgãos que obra provoca riscos à integridade física dos
exteriorizam as suas vontades, sendo uma transeuntes, isenção, licença (é ato
delas autônoma (principal) e as demais apenas declaratório, pois a Administração apenas
instrumentais (secundárias), formando uma só declara um direito preexistente),
vontade autônoma. Atenção! A professora homologação, anulação, admissão etc.
Maria Sylvia Zanela Di Pietro classifica o ato de Para Celso Antonio Bandeira de Mello, atos
nomeação do Procurador Geral da República, declaratórios são “os que afirmam a preexistência
mediante aprovação prévia pelo Senado, como de uma situação de fato ou de direito. Exemplo:
típico ato composto e não complexo. O mesmo a conclusão de vistoria em edificação afirmando
raciocínio vale para o ato de nomeação dos que está ou não em condições habitáveis; uma
Ministros do Supremo Federal. certidão de que alguém é matriculado em escola
Não se deve confundir “ato composto” pública”. (Curso de Direito Administrativo, 25ª
com “procedimento administrativo”, uma vez que Edição, pág. 417).
o primeiro é representado pela existência de um c) Atos enunciativos: indicam juízos de valor
ato principal e outro acessório, ao passo que o que dependerão de outro ato administrativo
último (procedimento) caracteriza-se por uma constitutivo, afinal, este último é que produz
sucessão ordenada de operações que propiciam efeitos jurídicos. Ex: atestados, declarações,
uma formação de um ato final objetivado pelo pareceres, vistos, informações, certidões etc.
Poder Público. O procedimento administrativo Alguns autores não os consideram como
constitui-se de atos intermediários, preparatórios típicos atos administrativos, uma vez que não
e autônomos, mas sempre interligados e que se produzem efeitos jurídicos imediatos.
Observe-se, assim, que os atos de

12 @thales_perrone
ATOS ADMINISTRATIVOS - RESUMO

conhecimento, de opinião, de juízo ou de valor Judiciário. Ex: a multa, depois de aplicada pela
são atos que não contém manifestação de Administração, somente poderá ser cobrada
vontade, não produzindo efeitos jurídicos. pela via judicial. Em regra, a aplicação em si
Referidos atos são denominados pela doutrina da multa é ato classificado como auto
de meros atos administrativos ou atos executório. Os efeitos pecuniários que do ato
administrativos atípicos. resultam é que não podem ser consumados
d) Atos modificativos: visam alterar diretamente pela Administração. Da mesma
situações preexistentes, contudo, sem forma, é ato não-executório a execução da
suprimir direitos ou obrigações. São dívida fiscal.
exemplos: a alteração do horário de
funcionamento e a mudança de local da 6.8.Quanto ao Alcance
realização de um evento.
e) Atos abdicativos: Em regra, tais atos são a) Atos internos: conforme leciona Hely Lopes
incondicionais e irretratáveis e ocorrem Meirelles, são os atos “destinados a produzir
quando o seu titular abre mão de um direito. efeitos no recesso das repartições
Ex: renúncia. administrativas, e por isso mesmo incidem,
normalmente, sobre os órgãos e agentes da
Encontramos entre os doutrinadores outra Administração que os expediram. São atos de
forma de classificação dos atos quanto ao operatividade caseira que, não produzem
conteúdo: efeitos em relação a estranhos. É o caso das
portarias e instruções ministeriais, que só
a) Atos constitutivos: são aqueles que criam deviam dispor para seus servidores, mas
situações jurídicas; contêm imposições aos cidadãos, próprias de
b) Atos desconstitutivos: são os atos que dão atos externos. Atos internos podem ser gerais
fim a uma situação jurídica preexistente, tais ou especiais, normativos, ordinatórios,
como a cessação de uma autorização; punitivos e de outras espécies, conforme as
c) Atos declaratórios: atos que simplesmente exigências do serviço público. Não dependem
declaram direitos e situações pretéritas, tais de publicação no órgão oficial para sua
como as certidões; vigência, bastando a cientificação direta aos
d) Atos alienativos: são os atos que visam destinatários ou a divulgação regulamentar da
transferir bens ou direitos de um titular para repartição”. Portanto, seus efeitos são gerados
outro. no âmbito interno da própria Administração
e) Atos modificativos: têm a finalidade de Pública. A publicidade que se dá ao caso é
alterar situações sem extinguir direitos ou interna, independente de publicações nos
obrigações, tais como a alteração do horário diários oficiais, uma vez que referidos atos não
de funcionamento ou de um determinado geram direitos para os administrados e não
percurso. geram direitos adquiridos a seus destinatários,
f) Atos abdicativos: aqueles em que a podendo ser revogados a qualquer tempo pela
Administração Pública abdica, de maneira Administração. A prática administrativa e a
irretratável, de um direito. ausência de uma legislação codificada têm
levado a Administração a se utilizar de
6.7.Quanto à Executoriedade dos Atos ou institutos como o da portaria (que são
modo de execução dos atos (Critério da tipicamente internos) para realizar atos de
Executoriedade) alcance externo, necessitando, desta forma,
de publicação. São exemplos: portaria de
a) Atos auto-executórios: tais atos constituem remoção de um agente público, ordens de
a regra geral. Têm o atributo de serem postos serviço, portaria de criação de um grupo de
em imediata execução pela própria trabalho, circulares, memorandos, propostas,
Administração e que não dependem de pareceres, informações etc.
qualquer autorização prévia de qualquer b) Atos externos: o mesmo autor ressalta que
Poder, principalmente do Judiciário, ou da “são todos aqueles que alcançam os
concordância de terceiros. Ex: atos de administrados, os contratantes e, em certos
organização administrativa, como as casos, os próprios servidores, provendo sobre
instruções, portarias, circulares etc. seus direitos, obrigações, negócios ou conduta
b) Atos não auto-executórios (não- perante a Administração”. Referidos atos
executórios): nestes casos, o Poder público necessitam de publicação externa para que se
somente pode executar os atos por via operem seus efeitos. Marcelo Alexandrino e
indireta, pois é necessário se socorrer ao Poder Vicente Paulo afirmam que “são também

13 @thales_perrone
ATOS ADMINISTRATIVOS - RESUMO

considerados atos externos os que, embora obrigações para eles. Tendo por fulcro o poder
não destinados aos administrados, devam hierárquico, podem ser expedidos por quaisquer
produzir efeitos fora da repartição que os chefes de serviço que possuam competência para
editou ou onerem o patrimônio público, casos editá-los. Entre estes atos e os normativos, os
em que é imprescindível a observância do últimos são tidos como hierarquicamente
princípio da publicidade”. Exemplos: superiores. Ex: circulares internas, avisos,
admissão, licença etc. instruções, portarias internas, ordens de
serviço, ofícios, provimentos e despachos.
7.ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS Conforme leciona Hely Lopes, “não criam,
normalmente, direitos ou obrigações para os
Apesar das grandes divergências administrados, mas geram deveres e
doutrinárias, apresentamos, abaixo, as prerrogativas para os agentes administrativos a
principais espécies de atos administrativos: que se dirigem ... esses atos se prestam também
à investidura de servidores subalternos em suas
funções e à transmissão de determinações
superiores gerais ou especiais, concernentes ao
a) Atos Normativos
serviço e a seus executores”.
Têm comando geral e visam explicitar,
minudenciar as leis e dar condições para que
c) Atos Enunciativos
sejam fielmente executadas. São atos
São atos que não ensejam qualquer
impessoais, genéricos e abstratos, da mesma
manifestação de vontade da Administração, mas
forma que as leis oriundas do Poder Legislativo.
tão-somente a certificação, o atestado ou a
Contudo, não podem inovar, ou seja, criar um
emissão de opinião acerca de um fato. São
direto novo, uma vez que tal prerrogativa é
exemplos os atestados, os pareceres
conferida constitucionalmente ao Poder
normativos (ou vinculativos), os pareceres
Legislativo. Os atos normativos têm seu
técnicos, as certidões, as apostilas, as
fundamento no art. 84, IV e VI da CF/88. São
declarações etc.
exemplos: regulamentos, regimentos,
decretos, resoluções, deliberações,
d) Atos Punitivos
instruções normativas e as portarias com
conteúdo geral e abstrato. Conforme assevera
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, “a função Ensejam uma penalidade aos agentes
dos atos normativos não é, entretanto, públicos ou aos administrados em geral. Ex:
simplesmente repetir o que se encontra interdição de um estabelecimento, aplicação de
enunciado na lei. Sendo destinados a possibilitar multa, embargo de obra, apreensão de
a fiel execução de lei pela Administração, os atos mercadorias e destruição de coisas. Citamos,
normativos devem esmiuçar, explicitar o ainda, a demissão, a advertência e a suspensão
conteúdo das leis que regulamentam”. Os atos impostos aos seus agentes.
normativos possuem superioridade hierárquica
em relação aos atos individuais, haja vista que os e) Atos Negociais
individuais são editados em conformidade com os
primeiros (os normativos). Os atos normativos Nestes atos, a pretensão do particular
podem ser revogados pela autoridade coincide com a vontade da Administração. Por
competente, uma vez que são editados pela essa razão tais atos são denominados de
Administração com base em seu poder negociais. Apesar de parecer um negócio
discricionário. Duguit denomina tais atos de jurídico, não o é, haja vista que não há que se
“atos-regra”. falar em bilateralidade e discussão das cláusulas
contratuais pelas partes pactuantes (típicos de
b) Atos Ordinatórios um negócio jurídico), mas uma imposição da
Concretizam-se por meio da emissão de Administração quanto às regras pré-estipuladas
ordens, disciplinando o funcionamento da por ela. Mas, não há nestes atos o cunho
Administração e a conduta interna (funcional) de coercitivo da Administração (imperatividade),
seus agentes, atingindo, portanto, como uma vez que o particular é quem a procura,
destinatários, os agentes públicos subordinados à voluntariamente, para obter a licença, a
chefia que os expediu, visando o adequado permissão ou a autorização. Apesar de alguns
desempenho de suas funções. Desta forma, são atos necessitarem da assinatura de um
atos administrativos internos, não atingindo os instrumento contratual, tais atos negociais não
administrados e os demais agentes subordinados são tidos como atos contratuais, mas, sim, como
a outras chefias, não criando direitos ou atos administrativos (unilaterais), em que a

14 @thales_perrone
ATOS ADMINISTRATIVOS - RESUMO

vontade da Administração vai ao encontro da editor do ato ou por seu superior hierárquico e
vontade do particular. tem o caráter da definitividade. O poder Judiciário
não poderá revogar o ato editado pelo Executivo,
São exemplos: autorização, licença, mas tão somente quando o ato administrativo
permissão, aprovação, admissão, visto, tiver sua origem nele próprio. Mas, aí, o Judiciário
homologação, dispensa, renúncia e protocolo estará exercendo a sua função administrativa, e
administrativo. não judicial, revogando ato administrativo
elaborado pelo próprio Tribunal. Assim, está certo
dizer que todos os Poderes políticos (Executivo,
Legislativo e Judiciário) de qualquer das esferas
9. EXTINÇÃO (ou desfazimento) DOS ATOS
administrativas (União, Estados, Distrito Federal
ADMINISTRATIVOS ou Municípios) têm competência para revogar os
atos administrativos por eles próprios
9.6. Invalidação (ou Anulação), por razões editados e que o Judiciário jamais poderá
de ilegalidade. revogar ato administrativo editado por ele
É forma de extinção volitiva do ato, quando estiver no exercício de sua função típica
resultante de manifestação de vontade jurisdicional.
administrativa (com base no seu poder-dever de Na revogação, deverão ser respeitados os
autotutela) ou judicial (no exercício de sua função direitos adquiridos e operam-se efeitos ex nunc
típica). (efeitos pro ativos, ou seja, da data em diante).
Para os adeptos da Teoria Monista, o ato ou é Quanto aos efeitos jurídicos já produzidos pelo
nulo (se possuir algum vício) ou é válido. Assim, ato até o momento, os mesmo permanecem
simples existência de ilegalidade no ato produzirá intocáveis.
todos os efeitos que emanam de um ato Observe-se, então, que certos atos são
tipicamente nulo. irrevogáveis, pois o poder discricionário para
Para os adeptos da Teoria Dualista, os revogá-los não é ilimitado. São eles: a) os atos
atos administrativos que possuem alguma consumados (cujos efeitos jurídicos encontram-
irregularidade (vício), podem ser classificados em se exauridos); b) os atos vinculados; c) os atos
nulos ou anuláveis, em conformidade com a que tenham gerado direitos adquiridos para
maior ou menor gravidade do vício. É a teoria os administrados, em conformidade com o
mais aceita pelos administrativistas. disposto no artigo 5º, XXXVI, CF/88, tais como
Apesar de diversos doutrinadores aqueles que tenham concedido aposentadoria ao
utilizarem a expressão “anulação” como gênero servidor após ele ter preenchido os requisitos
de atos nulos ou anuláveis, o ideal seria trocá-la legais exigidos para a sua fruição; d) os atos
pela expressão “invalidação”, para significar integrativos de um procedimento
qualquer desconformidade do ato com o administrativo (observe-se que se opera a
ordenamento jurídico, evitando-se, assim, que o preclusão do ato anterior pela simples prática do
vocábulo cause a insinuação de que se trata de ato seguinte). Por esta razão, não se revoga o ato
uma situação de anulabilidade apenas (e não de de adjudicação no procedimento licitatório já
nulidade). Portanto, a invalidação é forma de tendo havido a assinatura do contrato; e) os
extinção volitiva dos atos administrativos em atestados e as certidões (são os denominados
virtude da existência de vícios de legalidade ou meros atos administrativos). Observe que tais
da prática de ato em desconformidade com os atos não são passíveis de revogação, porém, em
princípios administrativos. havendo ilegalidade, os mesmos poderão ser
9.7. Revogação anulados pela Administração ou pelo Poder
É forma de extinção volitiva do ato, ou seja, dá- Judiciário.
se por manifestação de vontade da Em regra, a revogação não gera para a
Administração, mediante juízo de mérito. Administração o dever de indenizar. Em certas
Quando desejar a Administração Pública retirar circunstâncias, porém, isto poderá ocorrer, tal
(extinguir) do mundo jurídico atos como ocorre com a revogação de uma permissão
administrativos válidos, legítimos, perfeitos, por onerosa antes do prazo determinado.
terem se tornado inconvenientes, inoportunos ou
desnecessários estaremos diante do instituto da
revogação. Observe-se que a revogação 10. CONVALIDAÇÃO (não representa forma
somente poderá ser aplicada em se tratando de de extinção dos atos administrativos)
atos discricionários, por motivos de interesse Através da convalidação
público superveniente. Portanto, a revogação é (aperfeiçoamento, saneamento ou sanatória) o
um ato discricionário que incidirá sobre outro ato Poder Público aproveita atos administrativos que
discricionário. Será realizada pelo próprio órgão

15 @thales_perrone
ATOS ADMINISTRATIVOS - RESUMO

possuam vícios superáveis, confirmando-os no


todo ou em parte. O ato que convalida produz
efeitos ex tunc, retroagindo, em seus efeitos, ao
momento em que foi praticado o ato originário.
Trata-se de ato discricionário (fruto do poder
discricionário), haja vista ser uma faculdade
conferida à Administração de anular ou não
anular o ato administrativo realizado com algum
vício sanável.
Devemos observar que, mesmo estando
diante de um ato sanável, portanto, passível de
convalidação, a Administração não poderá fazê-
lo se houver impugnação expressa do interessado
ou resistência quanto ao cumprimento dos efeitos
ou quando tiver havido prescrição para a prática
da convalidação. Observemos, também, que a Lei
9.784/99 contemplou o instituto, declarando em
seu artigo 55 que a convalidação poderá dar-se
pela Administração quando forem sanáveis os
vícios e não sobrevier prejuízo ao interesse
público ou a terceiros. Marcelo Alexandrino e
Vicente Paulo dissertam acerca deste tema,
ensinando quais são as hipóteses de convalidação
previstas na Lei 9.784/99:
“1) Quando os efeitos do ato viciado
forem favoráveis ao administrado, a
Administração disporá de cinco anos
para anulá-lo, prazo este decadencial.
Findo este prazo sem manifestação da
Administração, convalidado estará o
ato e definitivos serão os efeitos dele
decorrentes, salvo comprovada má-fé
(do beneficiário). Trata-se de hipótese
de convalidação tácita.
2) O art. 55 prevê a possibilidade de
convalidação expressa, por iniciativa da
Administração, quando dos efeitos do
ato não resulte lesão ao interesse
público ou a terceiros. A lei
expressamente utiliza o termo “defeitos
sanáveis”, para referir-se a tais vícios ”.
Vale lembrar que a Administração poderá
convalidar o ato irregular nas hipóteses em que a
sua anulação venha a acarretar maiores prejuízos
à coletividade do que a manutenção dele.
Assim, ato praticado com vício no sujeito
(competência) possibilita a convalidação se a
competência não for exclusiva (ou indelegável).
Vício de incompetência em razão da matéria não
admite convalidação. Vícios nos elementos
finalidade e motivo não admitem convalidação.
Objeto ilegal também não admite convalidação e
vício na forma (se essencial à validade do ato)
também não. Se não for essencial, cabe a
convalidação.

16 @thales_perrone
ATOS ADMINISTRATIVOS - RESUMO

Ano: 2018 Banca: CS-UFG Órgão: SANEAGO - GO B)exercício do poder de polícia judiciária,
Prova: CS-UFG - 2018 - SANEAGO - GO - eminentemente repressivo.
Advogado C)poder de polícia administrativo,
Poder de Polícia é a faculdade que tem o Estado eminentemente preventivo, sucedâneo da
de limitar, condicionar o exercício dos direitos discricionariedade, vinculação,
individuais, a liberdade, a propriedade, por autoexecutoriedade e coercibilidade.
exemplo, tendo como objetivo a instauração do D)excesso de poder por parte da Administração
bem-estar coletivo, do interesse público (Maria S. Pública.
Di Pietro, 2017, p.158). Um dos atributos do
Poder de Polícia é: --------------------------
Ano: 2017 Banca: CS-UFG Órgão: IF-GO Prova:
A)a autoexecutoriedade, que implica dizer que a CS-UFG - 2017 - IF Goiano - Assistente em
Administração Pública possui a prerrogativa de Administração
decidir e executar sua decisão por seus próprios Os poderes administrativos são outorgados aos
meios, sem necessidade de intervenção judicial. agentes do Poder Público para que exerçam suas
É a obrigatoriedade atribuída à Administração de funções no intuito de atender aos interesses da
impor diretamente as medidas ou sanções de coletividade. A conduta abusiva dos
polícia administrativa necessárias à repressão da administradores públicos pode decorrer de duas
atividade lesiva ao interesse coletivo que ela fontes: quando o agente atua fora dos limites de
pretende coibir, independentemente de prévia sua competência ou quando o agente, embora
autorização do Poder Legislativo. dentro de sua competência, afasta-se do
B)a coercibilidade, que se caracteriza pela interesse público que deve nortear todo o
imposição coativa das medidas adotadas pela desempenho administrativo. As duas fontes de
Administração, que, diante de eventuais conduta abusiva do Poder Público são conhecidas,
resistências dos administrados, pode se valer, respectivamente, como:
inclusive, da força pública para garantir o seu
cumprimento. Significa, pois, que todo ato de A)poder regulamentar e excesso de poder.
polícia administrativa é imperativo, ou seja, de B)improbidade administrativa e desvio de poder.
cunho obrigatório. C)desvio de poder e excesso de poder.
C)a discricionariedade no exercício do poder de D)excesso de poder e desvio de poder
polícia significa que a Administração dispõe de
certa liberdade de atuação, podendo valorar a --------------------------
oportunidade e conveniência da prática do ato e Ano: 2017 Banca: CS-UFG Órgão: IF-GO Prova:
da graduação das sanções aplicáveis, bem como CS-UFG - 2017 - IF Goiano - Administrador
estabelecer o motivo e o objeto, respeitados os Nos poderes da Administração Pública há abuso
limites legais estabelecidos. de poder quando
D)a discricionariedade que se caracteriza pela
dispensabilidade na realização do poder de A)as condutas comissivas decorrem de ato
polícia, pois se trata de ato vinculado da administrativo praticado fora dos limites
administração pública. legalmente postos ou as condutas omissivas
advêm de situações nas quais o agente público
-------------------------- deixa de exercer uma atividade imposta a ele por
Ano: 2017 Banca: CS-UFG Órgão: DEMAE - GO lei.
Prova: CS-UFG - 2017 - DEMAE - GO - Procurador B)a autoridade pública pratica o desvio de poder,
Autárquico entendido como a atuação do agente fora dos
Como previsto na Lei n. 13.301/16, o ingresso limites da competência prevista em lei.
forçado da autoridade administrativa competente C)o comportamento possível é tomado pelo
em imóveis públicos e particulares, no caso de gestor público diante de casos concretos, sem
abandono, ausência ou recusa do morador, nenhuma liberdade para juízo de conveniência e
quando verificada a presença do mosquito oportunidade.
transmissor do vírus da dengue, chikungunya e D)o administrador identifica determinadas
zika, caracteriza situações que a legislação confere margem de
opção e opta pela solução mais adequada ao
A)inconstitucionalidade, por ser a casa asilo interesse público.
inviolável do indivíduo, ninguém nela podendo
penetrar sem consentimento, salvo flagrante --------------------------
delito ou desastre, para prestar socorro ou por Ano: 2017 Banca: CS-UFG Órgão: UFG Prova:
determinação judicial. CS-UFG - 2017 - UFG - Auxiliar em Administração

17 @thales_perrone
ATOS ADMINISTRATIVOS - RESUMO

A hierarquia definida em uma entidade, com por particulares a ela ligados por um vínculo
liberdade de ação para edição de atos jurídico específico.
normativos, é estabelecida por um poder da C)a apreensão de mercadorias irregularmente
administração pública. Que nome é dado a esse entradas no território nacional corresponde ao
poder? exercício preventivo do poder de polícia do
Estado.
A)Poder regulamentar. D)o poder hierárquico ocorre pela existência de
B)Poder disciplinar. subordinação entre órgãos estatais e agentes
C)Poder hierárquico. públicos no âmbito de diferentes pessoas
D)Poder de polícia. jurídicas, ou perante a mesma pessoa jurídica.
--------------------------
--------------------------
Ano: 2017 Banca: CS-UFG Órgão: UFG Prova: Ano: 2014 Banca: CS-UFG Órgão: UEAP Prova:
CS-UFG - 2017 - UFG - Auxiliar em Administração CS-UFG - 2014 - UEAP - Assistente Jurídico -
Os poderes administrativos são os responsáveis Advocacia
por definir limites e obrigações de cada Poderes administrativos, em regra geral, são
instituição, cargo e procedimento existentes na poderes concedidos por lei aos agentes
administração pública. Nesse sentido, atuar e administrativos e destinam-se a instrumentalizar
tomar decisões, conforme a conveniência dos o administrador público para o alcance do fim
interesses públicos e estatais, cabe ao poder último a que se presta o Estado: a satisfação dos
A)vinculado. interesses públicos. Em contrapartida, por
B)discricionário. tutelarem interesses coletivos, impõem-se aos
C)hierárquico. agentes públicos, de modo geral, uma série de
D)disciplinar. deveres. Assim, entende-se que
--------------------------
A)o poder de polícia administrativa pode ser
Ano: 2016 Banca: CS-UFG Órgão: Prefeitura de discricionário ou vinculado, sendo este último
Caldas Novas - GO Prova: CS-UFG - 2016 - com poder de opção, tendo como atributos a
Prefeitura de Caldas Novas - GO - Agente autoexecutoriedade e a coercibilidade.
Administrativo B)o dever de prestar contas abrange aqueles que
Considera-se Poder de Polícia a atividade da são agentes públicos, e qualquer pessoa que gere
administração pública que, limitando ou dinheiro público ou administra bens ou interesses
disciplinando direito, interesse ou liberdade, da comunidade deve contas ao órgão fiscalizador
regula a prática de ato ou obtenção de fato, em competente.
razão de interesse público. Os atributos do Poder C)o controle judicial dos atos discricionários é
de Polícia são: possível, inexistindo restrição, cabendo à
A)discricionariedade, coercibilidade e autoridade judicial examinar o ato em todos os
imperatividade. seus aspectos.
B)discricionariedade, coercibilidade e D)o dever de probidade administrativa atinge os
autoexecutoriedade. agentes públicos desde que sejam servidores,
C)coercibilidade, vinculatividade e proibindo- se que induzam ou concorram para a
imperatividade. prática de ato de improbidade administrativa, ou
D)discricionariedade, funcionabilidade e dele se beneficiem, tendo a lei de improbidade
autoexecutoriedade. abrangência nacional.
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Ano: 2015 Banca: CS-UFG Órgão: AL-GO Prova: --------------------------
CS-UFG - 2015 - AL-GO - Procurador Ano: 2012 Banca: CS-UFG Órgão: TJ-GO Prova:
Ao Estado são conferidos inúmeros poderes e CS-UFG - 2012 - TJ-GO - Escrevente Judiciário
prerrogativas para alcançar suas finalidades. Para a Administração Pública, o poder de polícia
Dessa forma, no que diz respeito aos Poderes
Administrativos, A)consiste no ato legal que dá respaldo à prisão
em flagrante daqueles que cometem crimes.
A)a licença é um ato administrativo vinculado, B)é exercido contra aqueles que perturbam a
praticado no exercício do poder de polícia do ordem pública ou privada.
Estado, e que pode ser revogado a qualquer C)consiste na atividade de limitar ou disciplinar
tempo. direito, interesse ou liberdade.
B)o poder disciplinar possibilita à administração D)é exclusivo das instituições policiais como um
pública punir infrações administrativas cometidas todo.

18 @thales_perrone