O Mandado de Injuncgao HERZELEDE Mania FerNANDES DE OLIVEIRA Assessora Legislativa do Senado Federal SUMARIO 1 — Introdugao II — Historico do Mandado de Injuncio 1 — Origem do Instituto 2 — Tramitagao do Instituto na Assembléia Na- clonal Constituinte 3 — Objeto do Instituto II — Natureza juridica do Mandado de Injungio 1 — Norma auto-executavel 2 — Dificuldades na aplicagio imediata do Insti- ‘tuto’ 3 — Extenséo da aplicabilidade do Instituto IV — Efeitos juridicos do Mandado de Injungéo 1 — Competéncia normativa do Poder Judiciario 2 — Extens&o dos efeitos juridicos do Instituto V — Foro competente para o ajuizamento do Mandado de Injuncao 1 — Previsio do Foro para o julgamento do Ins- tituto 2 — Competéncia para o julgamento do Instituto face & omissAo da autoridade estadual, distri- tal e municipal no cumprimento da Consti- tuicdo Federal VI — Institutes juridicos paralelos: O Mandado de In- jungfio e a acdo direta de declaracao de inconsti- tucionalidade por omissio VII — Conclusées Bibliografia Ro Inf. lepisl. Brasilia a. 25 om. 100 out./dex. 1988 a71 — Introdugao ‘As consideragdes que tecemos sobre 0 Mandado de Injungéo repre- sentam uma tentativa de iniciar 0 debate juridico sobre esse instituto processual com assento na Constituigdo. Como novel garantia constitucional, 0 Mandado de Injunggo tem sido objeto da mais acitrada polémica — gerando édios ¢ paixes —, colocan- do-se, no entanto, os polemistas, sempre no campo do posicionamento ideoldgico, esquecidos de todo ¢ qualquer critério juridico norteador de sua acdo, Necessétia se faz, agora, uma reflexdo profunda que leve & anélise exaustiva desse remédio processual criado pela Constituigdo de 1988, a fim de serem detectados os seus limites ¢ abrangéncia no cumprimento da miso que Ihe foi outorgada: a defesa da propria Constituigéo. Cientes da importancia, nfo sb juridica mas também social, do Man- dado de Injungao, nos encorajamos a tecer algumas consideragdes prelimi- nares sobre esse tecém-criado instituto, na esperanga de que se ini debate juridico do tema. Il — Histérico do Mandado de Injunciio 1 — Origem do Instituto Ha algum tempo, os cientistas sociais brasileiros, mormente nos cam- pos juridico © educacional, véin se preocupando com a inefetividade das normas juridico-constitucionais de conteiido social. Em todas as Constituigdes brasileiras anteriores 4 de 1988, essas nor- mas definidoras dos direitos inerentes ao homem e ao exercicio da cida- dania constaram como meras declaragdes de inten¢do com o minimo de eficdcia pura serem consideradas juridicas, sofrendy a suspenso dos seus efeitos, na dependéncia de ulterior atuagio dos Poderes constituidos, me- diante a edigo de atos e claborago de normas implementadoras da Carta Magna. Com a inércia do poder piblico, os problemas sociais se foram agra- vando, pois os avangos nessa 4rea — os compromissos do Estado com a sociedade — sempre estiveram contidos em normas nao auto-aplicaveis, classificadas pela doutrina juridica como meramente “programéticas", detentoras do minimo de eficécia para se manterem vigentes; despidas, portanto, de qualquer cardter cogente ¢ imperativo. Como obrigar, entdo, o Governo a executar as medidas contidas de forma genérica na Constituigéo, destinadas a satisfagio das necessidades basicas da sociedade, & concretizagao dos direitos clementares do homem? Essa preocupacio atormentou durante longo tempo os estudiosos do Direito e os educadores, hajam vista, no tocante aos iltimos, as premissas 4a R. Inf. I ei 25 n. 100° out./dex, 1988bésicas de sua atividade estarem langadas na Constituiggo, em normas programéticas, na dependéncia da boa vontade dos Governos em atendé-las. Refletiu-se, essa preocupagio, nas atividades preparatérias da Assesso- ria Legislativa do Senado Federal aos Trabalhos Constituintes, tendo as sttas Areas de Educagio c Direito envidado esforgos no sentido de encontrar solugéo para o problema educacional no Brasil. Como resultado das pesquisas efetuadas pelos assessores do Senado Federal, foram apresentadas pelo nobre Senador Virgilio Tavora, cuja memoria reverenciamos, trés sugestées de norma constitucional: as que criam os institutos do Mandado de Injungio e da Inconstitucionalidade por Omissfio © a que oferece & Educagao a configuracio de Direito Puiblico Subjetivo. © Mandado de Injungdo surgiu a partir da necessidade de elaborar-se Instituto juridico-processual, com assento na Constituico, para a defesa do direito & Educagao. Ressalte-se que existiam, no ordenamento juridico brasileiro, garantias constitucionais cujas limitagdes as impediam de exigit do Governo a observincia dos ditames constitucionais. Descartados os institutos processuais brasileiros, pensou-se no “Juicic de Amparo” mexicano, mas este foi também rejeitado por se voltar ao controle da constitucionalidade das leis ¢ atos emanados pelo poder pablico. sendo que, no caso, cogitava-se de controlar a inagio do Governo brasileiro. Na impossibilidade de utilizago dos remédios juridicos jé conhecidos, tevese que inovar mediante a criagdo de um novo instrumento processual, voltado para a execucdo das normas programéticas. Dessa forma, foi gerado 0 Mandado de Injungio e, para isso, buscou-se inspirago nos “injunctions” inglesas, mais precisamente no “writ of injunc- tion”, fonte, também, do “Juicio de Amparo” ¢ do Mandado de Seguranga. Paralelamente ao Mandado de Injungio, foi criado, sob inspiragio direta da Constituiggo portuguesa (art. 283), 0 instituto juridico da Incons- titucionalidade por Omissio, ao qual, porém, conferiu-se conotago mais abrangente que a do seu similar portugués, sendo-the atribufdo 0 controle néo s6 da inatividade legislativa mas, principalmente, da inéreia do Poder Executivo no campo educacional. Por tltimo, sob as luzes do mestre Pontes de Miranda em sua obra “Direito & Educagio”, tornou-se a Educacéo um Direito Publico Subjetivo, acionfvel contra o Estado mediante Mandado de Injungao. 2 —— Tramitagéo do Instituto na Assembléia Nacional Constituinte Alertado pela Assessoria Legislativa do Senado Federal para os pro- blemas enfrentados nos campos educacional e juridico, a respeito do cumpri- R. Inf. fegisl, Brasilia ¢, 25 m. 100 out./dex. 1988 “amento do “poder-dever” do Estado para com a Educagio e a efetividade das normas programticas, 0 Senador Virgilio Tavora apresentou, no inicio dos trabalhos da Assembléia Nacional Constituinte, as Sugestées de Norma Constitucional de n° 155-4 e 156-2, ambas datadas de 27-3-87, ¢ a de n° 315.8, de 24.87, versando sobre os institutos do Mandado de Injuncao e da Inconstitucionalidade por Omissio, ¢ a configuragio da Educagao como Direito Pablico Subjetivo. A Sugestdo de Norma Constitucional n° 155-4 foi redigida nos seguin- tes termos: “Sempre que se caracterizar a inconstitucionalidade por omissio, concederse-4 “mandado de injungio”, observado 0 rita processual estabelecido para o mandado de seguranga.”” J& & Sugestio de Norma Constitucional n.° 156-2 foi oferecida a seguinte redagao: “A. no edig&o de atos ou normas pelos Poderes Legislativo, Executive ¢ Judicidrio, visando a implementar esta Constituigdo, implica a inconstitucionalidade por omissao.” E, enfim, a Sugestéo de Norma Constitucional n° 315-8 recebeu o seguinte texto: “Art, — . Pardgrafo tinico — O acesso a0 ensino bésico ¢ um diteito piblico subjetivo, aciondvel contra o poder ptiblico mediante mandado de injungio.” Posteriormente, o Senador Ruy Bacelar propds 4 Assembléia Nacional Constituinte a Sugestio de Norma Constitucional n° 367-1, datada de 3-4-87, na qual, utilizando a mesma nomenclatura, sugeriu a criago de idéntico instrumento processual, com assento na Constituigdo. ‘A Sugestfio de Norma Constitucional n.° 367-1 obteve a seguinte redagao: “Art. — Os direitos conferidos por esta Constituig&o e que dependam de lei ou de providéncias do Estado sero assegurados por “mandado de injungao”, no caso de omissio do poder piblico. Pardgrafo iinico — © “‘mandado de injungo” teré o mesmo rilo processual estabelecido para o mandado de seguranca.” Originalmente proposto para sanar o vicio da “inconstitucionalidade por omissiio” no cumprimento dos programas de governo com a Educagao, 50 R. Inf, legist. Brovilio o, 25 m, 100 out,/dex, 1988estabelecidos nas normas programaticas, nas quatro esferas de governo (Unido, Estado, Distrito Federal e Municipio), o mandado de injungao sofreu varias alteragdes em sua tramitacao na Assembléia Nacional Cons- tituinte. Assim € que, j4 na primeira fase dos trabalhos constituintes, 0 man- dado de injungao recebeu no anteprojeto da Subcomissiio dos Direitos e Garantias Individuais, cujo Relator foi o Deputado Darcy Pozza, a seguinte redagao: “Art, — 26. § 35 — Os direitos e garantias constantes desta Constitui- go tém a aplicacdo imediata. Conceder-se-d mandado de injungao para garantir direitos nela assegurados, néo aplicados em raziio da auséncia de norma regulamentadora, podendo ser requeridos em qualquer juizo ou tribunal, observadas as regras de compe- téncia da lei processual.” Essa redagio sofreu profunda alteragao no Ambito da Comissio da Soberania e dos Direitos ¢ Garantias do Homem e da Mulher, pasando a constar o mandado de injunco, no substitutivo do Relator da Comissio, Senador José Paulo Bisol, nos seguintes termos: “Art. 34 — Conceder-se-d mandado de injungio, observado © rito processual do mandado de seguranca, sempre que a falta de norma regulamentadora torne invidvel 0 exercicio dos direitos ¢ liberdades constitucionais das prerrogativas inerentes & nacio- nalidade, A soberania do povo e A cidadania. § 1° — A lacuna permanecendo depois de seis meses da promulgagdo da Constituigéo, qualquer cidadio, associagio, par- tido politico, sindicato ou entidade civil poderd promover man- dado de injungio para o efeito de obrigar 0 Congresso a legislar sobre © assunto no prazo que a sentenga consignar.” Mantendo a redagiio definidora do mandado de injungao, a Comissiio de Sistematizacio, na fase do Projeto de Constituicao, reintroduziu a norma estabelecedora da competéncia para o seu julgamento: “Art. 32 — . Pardgrafo nico — Qualquer juizo ou tribunal, observadas as regras da lei processual, € competente para conhecer, pro- cessar e julgar as garantias constitucionais.”” R. Inf, legisl. Brosilio a. 25 nm, 100 out./dex. 1968 81Jé na fase de emendas a0 Primeiro Substitutivo do Relator da Comis- so de Sistematizago, o Senador Fernando Henrique Cardoso ofereceu a Emenda n° 34.970, de 5-9-87, que foi acatada pelo Relator no que respeita & supressio da referéncia 20 rito processual do mandado de segu- ranga, influindo, decisivamente, para a redagio final do instituto. © Segundo Substitutivo da Comissio de Sistematizagio contemplou © mandado de injungao com a seguinte redagio: SAT 58 eee cece eee eee ee eeeee § 47 — Conceder-se-d mandado de injungao, observado o rito processual previsto em lei complementar, sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviivel 0’ exercicio das liber dades constitucionais e das prerrogativas inerentes & nacionali- dade, & soberania do povo ¢ a cidadania.” © Projeto de Constituigéo “A” (Terceiro Substitutivo do Relator da Constituinte) inovou apenas quanto A norma regulamentadora do instituto, subtraindo a referencia & lei complementar e prevendo a lei ordinéria. Finalmente, com 0 Projeto de Constituigao “B”, origindrio do segundo turno de discussio e votagio no Plendrio, 0 mandado de injungao sofreu a sua ultima alteragao, sendo definido nos seguintes termos: LXXII — Conceder-se-4 mandado de injung&o sempre que a falta de norma regulamentadora torne invidvel 0 exercicio dos direitos ¢ liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes a nacionalidade, & soberania e 4 cidadania.” Essa redacio a contemplada no art. 4°, LXXI, da Constituiggo de 1988, 3 — Objeto do Instituto ‘A nova garantia constitucional foi criada, especificamente, para a protegiio do Direito Publico Subjetivo A Educagio, Porém, tendo como objeto a defesa de um direito social, o novel ins- tituto juridico-processual, automaticamente passou a compreender, tam- bém, a defesa de todos os demais direitos de cunho social inclufdos na Constituigao. A partir da ampliagiio do seu ambito de atuagéio voltou-se, esse Ins- tituto, para a protegao da Carta Magna como um todo, sendo o instru- mento por meio do qual se exigiré a observincia por parte do Governo, 52 R. Inf. legis. Brasilia a. 25 n, 100 out./dex, 1968das normas programétices, dos direitos ¢ liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes & nacionalidade, a soberania ¢ & cidadania. Em conseqiiéncia do seu objeto, o Mandado de Injungao viabiliza a defesa dos dircitos nao s6 individuais, mas eminentemente sociais, con- tidos no texto constitucional, instando ¢ obrigando o Governo a agir no cumprimento da lei. Dessa forma, seré a ago processual utilizada contra todas as omis- ses do Poder Pablico, atentatdrias aos direitos do cidadio, individual ou coletivamente considerado, como por exemplo: o direito a satide, & educa- Go, & seguranga, & habitagao. III — Natureza juridica do Mandado de Injuncao 1 — Norma auto-executével Grande tem sido a polémica criada em torno da aplicabilidade do novo Instituto juridico-processual, com assento na Constituigao. Enquanto alguns entendem — atendo-se a letra fria do § 1° do artigo 42 da Carta de 1988 — que o Mandado de Injungao é auto-executavel, outros, desprezando o comando normativo constitucional, alegam que esse instrumento processual néo pode ser aplicado imediatamente, porque nao hé tito processual a ser seguido — 0 conjunto de normas juridicas estabe- lecedoras do procedimento para o seu ajuizamento. Essa segunda interpretagdo 6, tipicamente, um entendimento ideols- gico, manifestagio de jutzo de valor, sem qualquer respaldo jurfdico. F inegdvel a imperatividade do comando insculpido no § 1.° do arti- go 4° da futura Constituicdo brasileira: “As normas definidoras dos di- reitos ¢ garantias fundamentais t&m aplicagao imediata.” © comando da norma € indiscutfvel. A “mens legis” € inquestionével. Todos os dircitos ¢ garantias fundamentais — em sentido amplo devem ser assim entendidos nZo sé aqueles constantes do Titulo II da Constitui- a0, mas todo o que diga respeito as necessidades elementares do homem — tém aplicago imediata, sao atto-exccutaveis. A inexisténcia de tito processual especifico do Mandado de Injungio impetracio, até porque falece ao Poder Judiciério a competéncia pata eximir-se do julgamento do feito, com base na falta da norma juridica. O Direito compée um sistema completo e auto-suficiente, ‘© que impossabilita a existéncia de lacuna juridica. Na falta de norma, aplicam-se a analogia, os costumes ¢ 0s principios gerais de direito; assim 6 determina o artigo 4° da Lei de Introduco ao Cédigo Civil. Compete, portanto, ao Poder Judicidrio a funcdo de julgar os Man- dados de Injungao acionados em razio da inobservancia da Constituicdo, R. Inf, legit, Brasilia, 25 n. 100 out,/dex. 1988 rs)para isso aplicando-sedhes, analogicamente, um dos procedimentos judi- ciais hoje existentes, sendo 0 mais apropriado o tito processual do Man- dado de Seguranga, por ser este um instituto juridico que guarda, com 0 Mandado de Injuncio, afinidade de origem. Hi de se observar, porém, que, na quase totalidade das hipéteses futu- ras que provocardo 0 acionamento do Mandado de Injungio, estas nio deverfo ocorrer no dia seguinte, nem na semana seguinte, nem no més seguinte & promulgagio da Carta. Na medida em que 0 Mandado de Injungdo visa a suprir a auséncia da norma regulamentadora que inviabilize 0 exereicio dos direitos do cida- do, algum tempo teré que ser concedido aos Poderes Legislativo, Executi- vo e Judiciério — tempo considerado razodvel (p. ex. no caso do Poder Legislativo, o menor prazo que se utilizaré para a elaborago de um pro- jeto de lei, qual seja o da urgéncia) — para a emissio de normas infra- constitucionais, implementadoras da Lei Maior e que ainda nfo existam no Ordenamento Juridico brasileiro, a partir do qual, ante a inéreia da autoridade, se caracterizaré a inconstitucionalidade por omissio © se tor- nard exigivel, mediante a nova garantia constitucional, a ago do Poder competente. Dessa forma, a ineplicabilidade imediata do Mandado de Injuncio ccorreré, no porque inexiste um tito procedimental, especifico (por essa razio ele auto-aplicével), mas sim porque nfo se terd caracterizada a omissfo que esse instituto jurfdico visa a suprir. Assim, 0 Mandado de Injungio, néo obstante carega de rito proces- sual especifico, € auto-aplictivel, garantindo o cumprimento da Constituicao. Hé de se ressaltar que, consoante demonstrado anteriormente (t6pico 2, Capitulo 11), a Constituicdo pretendeu, inicialmente, eximir de qual- quer dtivida a auto-executoriedade do Mandado de Injungo, ao afirmar, desde a origem dos seus trabalhos até a fase da Comissao de Sistemati; ao (Primeiro Substitutivo), a aplicabilidade do rito do Mandado de Segu- ranga. Durante curta fase, entre o Segundo e o Tetceiro Substitutivos do Relator da Constituinte, vingou na Assembléia Nacional Constituinte a idéia da referéncia expressa A lei regulamentadora (ora complementar, ora ordinéria), permanecendo a eficécia do Instituto suspensa até a implemen- taco do texto constitucional. Essa idéia foi de imediato vencida, sendo suprimida, na norma defi- nidora do Mandado de Injuncdo qualquer referencia expressa & lei infra- constitucional e constando na Lei Maior o comando da auto-aplicabilidade dos direitos e garantias individuais (art. 4°, § 1.°). Donde é Ifcito concluir que a “mens legistatoris” foi a de caracterizar 0 novo Instituto processual como auto-executével. sa R. Inf. legis!, Brasilic a. 25 mn. 100 cut./dex. 19882 — Dificuldades na aplicagao imediata do Instituto B indubitavel a auto-executoriedade da norma definidora do Mandado de Injuncio. B inevavel, ndo obstante, que, para a aplicaggo imediata, o Poder Judiciério teré que utilizar os meios que o Direito oferece, por ine- xistir previsio de rito processual préprio 20 Mandado de Injungio. Observando a tramitagdo do Instituto na Assembléia Nacional Cons- tituinte ¢ atendo-se & intengZo do legislador, o Poder Judicidrio deveré utilizar, para o conhecimento imediato do Mandado de Injungio, o rito processual do Mandado de Seguranea — aplicével no que couber — 0 qual foi, inicialmente, proposto como o procedimento judicial a ser seguido. Essa opinido tem recebido boa acolhida entre os juristas; a da aplica- bilidade do procedimento judicial do Mandado de Seguranga ao Mandado de Injuncio, em face da sua origem comum. Nao obstante a auto-aplicabilidade do Mandado de Injuncdo, neces- séria se faz a sua regulamentagéo para que sejam delimitados os seus con- tormos © preenchida a sua moldura juridica, 3 — Extensao da aplicabilidade do Instituto A redagfo final da nova garantia constitucional, aprovada em segun- do turno de discusso e votagéo pela Assembléia Nacional Constituinte, atribuivdhe a configuracdo de instituto juridico-processual, cujo escopo é o de suprir a lacuna da norma regulamentadora nao emitida, que invia- biliza 0 “exercicio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerro- gativas inerentes & nacionalidade, & soberania ¢ & cidadania’ A. definigao constitucional do Mandado de Injuncio pode levar 2 concluséo precipitada de que a nova garantia constitucional se pres- tar a suprir, apenas. a omissio do Poder Legislativo, haia vista referir-se A auséncia de “norma regulamentadora”. No entanto, procedendo-se a uma interpretacdo sistematica do texto constitucional, com especial atencdo nara © Capitulo “Do Poder Judicidrio”, chegar-se-4 ao entendimento juridica- mente valido de que a nova garantia constitucional seré utilizada na prote- eo da Constituicdo em face das omissdes néo s6 do Poder Legislative mas, também, dos Poderes Executivo e IWndiciério que, a0 nao emitir os atos administrativos e iurisdicionsis exigidos pela Lei Maior, provoquem lesdes aos ‘itos do cidadao, individual ou coletivamente considerado. A “mens legis”, portanto, da expressfio “norma regulamentadora”’ € abran- gente da lei, do ato administrativo ¢ do ato jurisdicional. A norma infraconstitucional que regulamentar o Mandado de Injuneao falece a competéncia para limitar a sua aplicacio & omissio legislativa. haja vista que a propria Carta Magna conferiu-The extenséo as omissdes dos Poderes constituidos. R. Inf, legist. Brosia a. 25 m. 100 out./dez. 1988 35IV — Efeito juridicos do Mandado de Injunedo 1. Competéncia normativa do Poder Judiciério © Mandado de Injungio, inspitado no “writ of injunction” do direito americano guarda com este, na realidade, afinidade apenas no que diz respeito ao fortalecimento do Poder Judiciério, ao conferirlhe autonomia na criago do Direito. A Carta de 1988 atribui a0 Poder Judiciério brasileiro a competéncia para expedir normas de caréter genérico ou individual, visando & protecio dos direitos fundamentais do homem e essenciais ao exercicio da cidadania. Poder semelhante somente teve, hé mais de dois mil anos, o pretor romano. Efetivamente, por intermédio do Mandado de Injunc&o, o Poder Judi- ciério no Brasil exerceré, em harmonia com o Legislative e o Executivo, © “jus imperii” do Estado, assumindo, finalmente, o seu status de Poder. Inconcebivel é, portanto, a interpretagao que juristas do governo pre- tendem dar ao Mandado de Injungio, confundindo-o com a Agio Direta de Declaragiio de Inconstitucionalidade por Omissao. Entendem esses juristas que os efeitos juridicos do Mandado de Injun- sao limitar-se-do & fixago de prazo para o Poder constitufdo omisso emitir @ norma ou o ato administrative ou judisdicional. Restringem, pois, a atuagdo do Poder Judiciério a instincia do Poder constituido omisso a agir, negando-lhe a competéncia normativa que Ihe conferiu a Constituiggo. A interpretago desses juristas tem como arrimo 0 § 2.° do art, 103 da Lei Maior, que define a Aco Direta de Declaracio de Inconstitucio- nalidade por Omissio, instituto paralelo porém nao idéntico ao Mandado de Injungio. E de ser ressaltado, ainda, que a idéia de consignar prazo, mediante Mandado de Injuncao, para o Legislative emanar a norma omitida constou do relatério do Senador Bisol, na Comissio da Soberania e dos Direitos intias do Homem e da Mulher, sendo suprimida no Anteprojeto de Constituigao oferecido pelo Relator da Comissio de Sistematizagio. 2 — Extensiio dos efeitos juridicos de Instituto ‘Ao negar a competéncia normativa do Poder Judicidrio no julgamento do Mandado de Injuncdo, os jurisconsultos que abracam essa tese restrine giram, também, a extensio dos efeitos juridicos do Instituto ao caso concreto, individual. Cremos, no entanto, que em razdo da competéncia normativa do Judi- cidtio — a qual defendemos e que seré exercida de forma supletiva, gerando efeitos até ser emanada a norma ou o ato normativo omitido — 08 efeitos juridicos produzidos pelo Mandado de Injungio poderéo ter 56 R. Inf. fegisl. Brasilia «, 25 nm, 100 out./dex. 1988caréter genérico ou individual. Iréo depender do tipo de norma regula- mentadora cuja omissio provocaré © ajuizamento da ago. Na hipstese de omissio de Ici ou ato normativo, esses, por terem efeitos genéricos, provocardo deciséo do Poder Judicidrio que beneficiard todos, ou seja, produziré efeitos “erga omnes”. O Poder Judicidrio, ao suprir a lacuna criada pela auséncia da lei ou ato normativo, legislaré supletivamente, beneficiando ndo s6 0 autor do Mandado de Injungéo mas todos aqueles que se encontrem em idéntica situacio. E a norma juridica emitida jurisdicionalmente, com base na competéncia normativa supletiva, vigera até que o legitimo detentor da competéncia de emitir a lei ou o alo a exerga, Na hipétese, no entanto, de omissfio de ato administrativo ou juris- dicional, os efeitos juridicos do Mandado de Injungo serio individuais, somente beneficiando 0 autor da aco, por serem esses atos de efeitos con- cretos ou individuais. Hé de se considerar, ainda, que 0 ajuizamento do Mandado de Injun- do nfo se encontra adstrito 2 pessoa fisica, sendo legitima a sua impe- trago por pessoas juridicas, entidades associativas — quando expressa- mente autorizadas por seus associados (art. 4°, XXI, CF) — em defesa de direitos dos seus filiados. Esse entendimento encontra respaldo no Substitutivo do Relator da Comissio da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher, Senadot José Paulo Bisol, cujo articulado tivemos oportunidade de trans- crever (t6pico 2 do Capitulo 11). V — Foro competente para o ajuizamento do Mandado de Injunco 1 — Previsto do Foro para o julgamento do Instituto © Estatutu Maior, em sua tramitagéo pela Assembléia Nacional Cons- tituinte, enquanto Projeto de Constituigao, contemplou a descentralizagao do julgamento do Mandado de Injungdo, que poderia ser proposto em qualquer jufzo ow tribunal. Consoante anteriormente demonstrado (t6pico 2 do Capitulo 11), até a fase da Comissio de Sistematizagio, 0 Mandado de Injungao seguiria © tito processual do Mandado de Seguranca e, a exemplo deste, poderia ser ajuizado perante qualquer juizo ou tribunal, observadas as regras de Tegislagiio processual. No segundo turno de discussdo e votago em Plendrio, quando estava sendo objeto de deliberacdo © Projeto de Constituicéo “B”, o Deputado Mauricio Nasser apresentou as Emendas n.% 2T01842-8 ¢ 2T01843-6, que foram aprovadas, visando & centralizago do julgamento do Mandado de Injungo pelos Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justiga, R. Inf. legisl. Brosilia ¢, 25 n. 100 out./dex. 1988 7ressalvando, porém, a competéncia exclusiva da Justica Militar, da Justi- ga Eleitoral ¢ da Justiga do Trabalho. Depreende-se da leitura das emendas mencionadas que o seu objetivo maior foi o de subtrair do juiz singular a competéncia de julger o man- dado de Injungéo. Ocorre, porém, que entre as datas de 08-09-88 a 15.09-88 o texto cons- titueional, alterado ‘pelas Emendas Mauricio Nasser, sofreu nova alteragdo na Comissio de Redacdo e passou @ conter dispositivos a primeira vista dispares, que necessitaro de uma interpretagao sistemética para a sua fiel compreensio. Assim & que a norma do art. 102, I, , € 0 mandamento insculpido no art. 105, I, h, primeira parte, revelam a intengiio do legislador consti- tuinte em centralizar no ambito dos Tribunais Superiores o julgamento do novo instituto processual. J a segunda parte da letra h do item I do art. 105 da Lei Maior, que foi objeto de alteragao na Comissio de Rede- Gao, ao ressalvar os casos de competéncia “dos drgios da Justica Militar, da Justice Eleitoral, da Justicn do Trabalho ¢ da Justica Federal”, pos- sibilitou 0 conhecimento do Mandado de Injungio, néo 6 pelos Tribunais Regionais dessa justiga, mas, também, pelos Tribunais Regionais Federais e, inclusive, pelo juiz singular dessas justigas (especializada ¢ federal). Ao legislador ordinério caberd extrair da Carta Magna a sua real intengdo: se é a de centralizar ou descentralizar 0 foro para o julgamento do Mandado de Injungao. 2 — Competéncia para o julgamento do Instituto face a omissio da autoridade estadual, distrital ou municipal no cumprimento da Constituigdo Federal A Constituinte, ao estabelecer 0 foro para o julgamento do Mandado de Injung&o, esqueceu de prever a hipétese de omissao de autoridade esta- dual, distrital ou municipal, no cumprimento da Lei Maior. Em nenhum momento a Carta Magna se refere & competéncia para © julgamento de omissio de autoridade estadual, distrital ou municipal, que implique no seu descumprimento, via Mandado de Injungao. Parece-nos que ocorrendo essa hipétese 0 unico remédio judicial a ser utilizado de imediato, no ambito federal, ser a Agio Direta de Decla- tago de Inconstitucionalidade por Omisséo, & qual o cidadéo comum nao tera acesso, VI — Institutos juridico-constitucionais paralelos: O Mandado de Injungao e a Agio Direta de Declaragio de Inconstitucionalidade por Omisséo Todas as Constituigdes brasileiras padeceram do vicio do descumpri- ‘mento contumaz por parte dos governos, mormente no que diz respeito ao 3a R. Inf. legisl, Brosilia a, 25 nm, 100 cut./dex. 1988seu contetido social. Sofreram, elas, neste particular, da sindrome da inefe- tividade, possuindo 0 mfnimo de eficécia para se manterem vigentes. Assim € que os direitos inerentes ao exercicio da cidadania (v.g. educagio, satide, habitagio, seguranca), constantes em normas constitu- cionais programéticas, sempre tiveram a sua aplicagao protelada ¢ transfe- rida para os governos seguintes, os quais nfo os executavam. Essa prética encontrou guarida na classificagao jur{dica das normas programaticas como regras juridicas de eficécia limitada, cuja exeqiiibilidade dependeria de regulamentagao anterior, sem que, no entanto, existisse no Direito brasi- eiro qualquer instituto’ juridico-processuel que capacitasse 0 cidadao a exigir do Estado a edigdo dessa legislacdo regulamentadora. Configurava-se dessarte, a norma constitucional programética, como meramente criadora de “expectativas de direito”. ndo atribuindo qualquer legitimidade 20 cidadio para acionar o Estado pelo seu descumprimento. Alerta para a desconfiguracdo das Constituigdes brasileiras como Carta Magna, ante o desprezo com que os governos sempre trataram os seus comandos sociais, a comunidade juridica passou a se preocupar em encon- trar a solugdo que legitimasse 0 cidadao a exigir do Estado a efetivacio dos programas sociais, culturais, econémicos, constantes no Estatuto Major. Essa preocupagio revelou-se com toda a sua forca nos trabalhos da Assembléia Nacional Constituinte e culminaram com a criacio de dois institutos jurfdico-constitucionais, paralelos e justapostos, ambos visando a senar 0 vicio da inconstitucionalidade por omissio, que sio: o Mandado de Tnjunso © a Acso Direta de Declaraco de Inconstitucionalidade por sso. Dessa forma. o que antes inexistia, agora, no texto da nova Constitui- io brasileira, existe em dobro. isto €, o instituto juridico-processual que obrigard o Estado a cumprir a Constituicao. Diferencas basilares h4, no entanto, entre os dois institutos. © Mandado de Injungéo € uma garantia constitucional criada para suprir a auséncia de norma regulamentadora — lei, ato administrative ou ato jurisdicional — que inviabilize a aplicagfo da Constituigao princi- palmente no que respeita aos direitos e garantias individuais ¢ sociais. ‘A essa garantia constitucional ter4 acesso qualquer cidadio, competin- do a0 Poder Judiciério emitir a regulamentago omitida. Os efeitos juridi- cos poderao ser individuais ou “erga omnes”, dependendo do tipo de norma regulamentadora que possa vir a ser objeto do Mandado de Injungao. Na hipétese de omisséo de Ici ou ato normativo, estes por terem cfeitos genéricos provocario decisio do Poder Judicidrio que beneficiaré todos. Na hipétese de omissio de ato administrativo ou jurisdicional, os efeitos serio individuais, s6 beneficiando o autor da aco. R. Inf. legisl. Brasilia a. 25 n. 100 out./dex. 1988 59Poder, ainda, ser proposto em defesa de direitos coletivos ou difusos, por associagdes ou entidades de classe, em nome dos scus filiados, ¢ a decisio jurisdicional, neste caso, mesmo que se trate de ato concreto, bene- ficiaré uma coletividade indeterminada de individuos. ‘A Ago Direta de Declaragéo de Inconstitucionalidade por Omissio tem, por sua vez, 0 escopo de sanar 0 vicio da omissio no cumprimento da Lei Maior, falecendo, porém, ao Poder Judiciério, a competéncia para emitir a “medida” omitida; cabe-lhe, somente, a fungSo de compelir 0 poder competente a agir. A legitimidade para a proposicao foi delimitada a determinadas autoridades, drgios ou entidades (exemplo: Presidente da Repiblica, Conselho Federal da OAB, Partido Politico, Confederagio de Sindicatos etc.), ¢ o ajuizamento foi centralizado no Ambito do Supremo Tribunal Federal. Os efeitos juridicos serio “erga omnes”, beneficiando todos, no caso de omissao da lei ou ato normativo; e serio individuais, quando se tratar de atos de cfeitos concrctos ¢ individuais. Da anélise das caracterfsticas desses institutos jurfdicos, constata-se que ambos oferecem vantagens ¢ desvantagens na protecio da integridade do texto constitucional. ‘Ao Mandado de Injungdo é atribufda a vantagem de poder ser propos- to por qualquer cidadio, sem restrigéo, ao que tudo indica, de foro para © seu julgamento. Porém, ao mesmo tempo, élhe apontada a desvantagem da jnexatidfo de sua definicio, a qual se refere a “‘auséncia de norma regulamentadora”, o que poder ensejar interpretagdes restritivas conside- rando a expresso relativa, apenas, & lei ou ao ato normativo. Outrossim no se aplica, por enquanto, &s omisses de autoridades estadusl, distrital e municipal, atentatérias 4 Constituigao federal. J& a Agao de Inconstitucionalidade por Omissao oferece a vantagem de constar no texto constitucional como o remédio judicial para sanar a omisséo de “medida” que obstaculize a sua efetivagio, sendo, portanto, bem mais abrangente o seu Ambito de atuag&o do que o do Mandado de Injun- ¢%0, compreendendo, indubitavelmente, a omissio de ato de efeitos concre- tos, por autoridade federal, estadual, distrital ou municipal atentatéria & Constitui¢ao federal. Padece, porém, da desvantagem da centralizacio da legitimidade para a sua impetragio — a ela nfio tendo acesso 0 cidadao comum — e do monopélio da competéncia para o sett julgamento, pelo Supremo Tribunal Federal. VI — Conclusées 1 — © Mandado de Injungio, instituto juridico gerado no ambito da Assessoria Legislativa do Senado Federal, inspirou-se nas “injunctions” inglesas, mais precisamente no “writ of injunction” americano e na “inconstitucionalidade por omissio”, previsto na Constituiggo portugue- sa (art. 283). 60 R. Inf. logisl. Brasilia a. 25 n. 100 out./dex. 19882 — Originalmente proposto para a protegio especifica do Direito PUblico Subjetivo & Educagdo, o Mandado de Injungao teve o seu Ambito de atuagio ampliado, voltando-se para a protecao da Carta Magna como ‘um todo, sendo o instrumento por meio do qual se exigird a observancia, por parte do Governo, das normas programiticas, dos diteitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes 2 nacionalidade, & soberania e & cidadania. 3 — O Mandado de Injungio é auto-executdvel por forga do disposto no art. 4°, § 1°, da Constituiso federal, a inexisténcia de rito processual especifico nio impedird a sua proposicao, aplicando-se-the, analogicamente, © tito processual do Mandado de Seguranga enquanto nao implementada a norma constitucional que o define. 4 — Hé de se observar, porém, que na quase totalidade das hipéteses futuras que provocardo o acionamento do Mandado de Injungao, estas nado deverdo ocorrer no dia seguinte, nem na semana seguinte, nem no més seguinte & promulgagio da Carta. Isto porque para sua proposi¢ao tera que se caracterizar a inconstitucionalidade por omissiio do Poder Legisla- tivo, do Poder Executivo ou do Poder Judiciétio aos quais, no entanto, deverd ser concedido prazo razoivel para a implementacdo do texto constitucional. 5 — Nao obstante a auto-aplicabilidade do Mandado de Injungéo, necessiria se faz a sua regulamentacdo para que sejam delimitados os seus contornos e preenchida a sua moldura juridica. 6 — A “mens legis” da expresstio “norma regulamentadora”, cons- tante da definigdo do Mandado de Injuncao é abrangente da lei, do ato administrativo e do ato jurisdicional, estendendo-se a atuago do novo Instituto processual as omisses dos trés Poderes: Legislativo, Executivo e Judicisrio. 7 — Por intermédio do Mandado de Injungao o Poder Judicidrio no Brasil exerceré, em harmonia com o Legislative ¢ 0 Executive o “jus imperii” do Estado, assumindo, finalmente, o seu status do Poder. 8 — Os cfeitos jurfdicos do Mandado de Injungao tero caréter genérico ou individual, dependendo do tipo de norma regulamentadora cuja omissio provocara o seu ajuizamento. 9 — E legitima a impetragtio do Mandado de Injunco por pessoas juridicas, entidades associativas, quando expressamente autorizadas por seus associados, em defesa dos direitos dos seus filiados. 10 — A lei ordinéria cabe interpretar a “mens legis” das normas constitucionais estabelecedoras do foro para o julgamento do Mandado R. Inf. legisl. Brasilia a. 25 mn. 100 out./der. 1988 61de InjuncGo, determinando se a intengio € a de centralizar ou descentralizar iizamento do novo Instituto. 11 — © Mandado de Injuncdo ajuizado em tazio de omissio de autoridade estadual, distrital ou municipal o sera perante a Justiga Estadual ou Distrital, de conformidade com disposig¢ao normativa a constar nas Constituigées Estaduais e Leis Orgénicas Distrital e Municipal. 12 — Enquanto néo elaboradas as Cartas Estaduais, Distrital ¢ Muni- cipais, aplica-se, no tocante ao descumprimento por omissio da Constitui- ¢ao federal pela autoridade estadual, distrital ou municipal, a Agdo de Declaragiio Direta de Inconstitucionalidade por Omissio. 13 — A Ago Direta de Declaragio de Inconstitucionalidade por Omissio é um instituto jurfdico paralelo ac Mandado de Injuncio, deste se distinguindo por tet o foro para o ajuizamento mais limitado, somente podendo ser proposto perante o Supremo Tribunal Federal. A legitimi- dade para a proposi¢fo é, também, mais testrita, competindo As autoti dades, 6rgios e entidades discriminadas no artigo 103 da Carta Magna. 14 — A Aco Direta de Declaragio de Inconstitucionalidade por Omissdo apresenta a vantagem, sobre o Mandado de Injuncio, de ter um Ambito de atuacfo mais amplo, visando a sanar a omissio de “medida” que obstaculize a efetivacio da Lei Maior. BIBLIOGRAFIA ACKEL FILHO, Dioman. Mandado de Injungao, artigo publicado na Revista dos Tribunals, S40 Paulo, ano 77, fevereiro de 1988, vol. 628. CAMPOS, Alfredo. © Mandado de Injungao, artigo publicado no jornal “Correlo Braziliense”, Brasilia, em 2t-8-88, CASIO, Arturo Gonzalez. “El Junclo de Amparo”, 1* ed., México, Universi- dade Nacional Auténoma do México, 1973. ‘The New Encyclopedia Britannica, William Benton Publisher, 1943-1973, Helen Hemingway Benton Publisher, London, 1974, Micropaedia. MACIEL FERREIRA, Adhemar. 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