Descentralizagao do Poder: Federacao e Municipio José Atraxvo pe Ouiveina BaRActo Protessor Titular da Faculdade de Di- reito da. Universidade Feseral ce Minas Gerais. Livre Docente e Doutor em Di~ reito. I — Descentralizagdo do Poder — Teoria da Descentralizagdo A tendéncia centralizadwa du regime iinplautadu nu Brasil, em 1904, & gpontads em diversas fases da evolugio de nossas instituigdes politicas. Em lecorréncia do fortalecimento do Estado autocrdtico que leva A concentragao de poderes nas maos da Uniio, essa nao deixa subsistic qualquer entidade ow Orgao independente, no plano nacional ¢ no local. A colocagio do significado politico-constitucional do principio fundamen: tal, que é o da descentralizagao, torna-se tema essencial, no exame da estru- tura de poder. A rigida organizagio autoritiria monocratica, prépria dessa fase da evolugio do Estado bsasileiro, esta a merecer profundas alleragdes Essas nao ocorrerao apenas por uma renovacao superficial da organizagao poli- tica e administrativa do Estado. A figura da Estado composto tem seu exem- plo mais tipico no federalismo, que par sua vez dove ser examinado tendo em vista as reperoussdes politicas e administrativas do processo de descentrali- zagie, consagrado constitucionalmente. Em raziio de seu carater monocratico, 9 sistema politica brasileiro exas- petou-se na hipertrofia do Poder Executivo, com graves conseqiiéncias pata a teoria da separagao de poderes, que niio é mera técnica de sua estruturagio, mas elemento substancial da atividade politica estatal. A forma como o poder se organiza e se realiza no Estado dé origem a dois conceitos fundamentais, Lgados essencialmente 4 natureza do processo politico consolidado: a Consti- tuigao e o regime politico nela estruturady. O desaprego pelos mecanismos de relacionamento democritico dos drgios estatais contribuiu para o sucesso das formas autocraticas ¢ de opressiio. Esse comportamento, coma niio podia deixar de ser, reflctiu nas formas de centrali- zacdo politica ¢ administrativa ocorridas nos iltimos anos. As reflexdes em torno da teoria da descentralizagio determinam, iniciai- mente, a necessidade de fornecer os dados que configuram o seit oposto, que a centralizacao, Essas nogdes estéo ligadas a um fendmeno geral que corres- R. Inf, fogist, Brasilia a. 22 n, G5 jon./mar. 1985 151ponde A repartigiio ou a distribuigdo de poderes ¢ compettncias entre um érgio central ou nacional e os érgios mio centrais ou periféricos da coletividade. Apesar desses dados, existem profundas divergéncias quanto aos critérios em- pregados pelos autores para a caracterizagio de um sistema descentralizado ou centralizado. As teorias da descentralizagio, para Cuantrs Rois, estéo assentadas em quatro critérios, utilizados separada ou sinmutaneamente pela doutra; 1 0 primeixo fundamenta-se na necessiria disting?y entue “negdcios locais” ¢ “assuntos nacionais", particularidades que revelam a competéncia das autoridades locais ¢ das autoridades centrais. Tocguevitit j4 dizia que certos interesses sao comuns a todas as partes da nagio, como a edigao de leis gerais © as relacdes do povo com os estrangeiros. Outros interesses sho espe- ciais e particulares a certas partes da nacie, como os empreendimentos comunais A repartigio nessas duas categorias esti ligada a um sistema de valores ao nivel de desenvolvimento econdmico e social, bem como A respectiva evoln- go de seu desenvolvimento. O aparecimento de conflitos sociais, a multipli- cagio dos perlodos de crise, as exigéncias do desenvolvimento econémico, o erescimento dos investimentos piblicos levam a viirias meditagies, no que diz sespeito A relagio entre a natureza do que se pode configurar como intercsses Ineais ou nacionais. 2 — O segundo critério é o relative 4 autonomia juridica e financeira, no qne diz respeito aos beneficios encaminhados aos érigaos periféricos, em’ sea relacionamento com os deferidos ao érgio central. Esse entendimento conduz & doutrina de que a descentralizagio territorial niio é 0 unico tipo de descen- tralizagao. Ao Jado dela surge um segundo tipo: “descentralizagio por servigos”, também denominada técnica ou especia]. Esse método é o concernente a servi- 0s que a antoridade central, em principio, deveria divigir, constitui-los em ad- ministrag&o ¢ direg&o prépria, distinta ¢ mais ou menos auténoma, As instituigdes, contidas nesses mecanismos, no voutribuem para um exato esclarecimento da nogo de descentralizagio, 3 — Uma terceira definigao de descentralizagio parte de nm eritério poli- tico: a eleigdo dos agentes. Ela consiste na criagio de centros de administragau piiblica auténomas, nos quais a escolha des agentes provém do corpo eleitoral da circunscricao, Esse entendimento reconhece que a descentralizagio tem um valor demoeratico, dai que os préprios interessados, por via de seus represen- lantes, devem defint-lo. A atribuigao de competéncias a esses drgios niio centrais auténomos nio ¢ suficiente para a caracterizagiio da descentralizacio. As cleigdes coustituem um dado fundamental para a expressio e garantia da autonomia. O principio democratica introduziu um nove elemento para a nogio de descentralizacio, seja ela territorial eu por servigos, isto é, 0 que implica na eleigo dos respectivos agentes do poder. Essa exigéncia dou origem a uma distingdo clissica entre a descentralizagio propriamente dita e a desconcentragao, que consiste em conferir poderes avs agentes locais do poder central. 132 R iliac. 22 n. 85 jon./mor. 1985Essa construgio tedrica esti ligada a um conjunto de valores democraticos. Desse raciocinio resulta 0 entendimento de que a descentralizagéo nio existe a nao ser nas sociedades que conhecem e praticam a democracia. A descentrali- zagio profonga, precisa ¢ vivifica a democracta. Amplia as possibilidades do exercicio da liberdade, ao precisar os direitos dos individuos, reconhecendo a5 respectivas competéncias, Garante a mais ampla participagao na gestio dos negécios piblicos da Repéblica. Ela torna-se instrumento de maior controle da politica nacional, Na anténtica sociedade democratica, a cleigio nfo & apenas uma técnica ou um procedimento de escolha. Resulta de provocagaes das forgas politicas e de estruturas sociais complexas, passive's de representag&0 em todos os segmen- tos da descentralizagio. 4 — EjsexMann apoota tentativa original, para definir a centralizagio ¢ a descentralizagio. Esclarece a existéncia de elementos heterogéneos nas duas nogées. Apresenta uma conceituacio estrutural e normativa: o problema da centralizagio ou da descentralizaco é a questao da unidade ow da divisio cor- relativa do aparelhy estatal « da coletividade estatal. & a proposta das formas de Estado e de outras coletividades politicas, de sua estrutura unitaria simples ou composta. Centralizagio e descentralizacao sfo as formas de Estado: a uni- taria € @ composta. Essa definigao exclui a descentralizagae por servico. Partindo dessas premissas, Eisenmann cheya a uma distingio de trés pos de sistemas possiveis: a) a centralizagdo ocorre quando a dircgao das atividades surge como tare- fa de um érgio central. A atividade normativa é centralizada, é um érgio cen- tral que decide quais normas serio por ele colocadas; b) a descentralizagio implica em que as atividades governamentais estéo distribuidas a uma multiplicidade de 6rgaos nao centrais, c) a semidescentralizagao consiste em colocar em vigor normas de dupla decisio livre, umas surgem de um érgao central ¢ outras de um descentralizado. A concepgio estretural da descentralizagio nfo pode ignorar a complexs- dade dos érgaas politicos e administrativos que a compéem. A compreensio atual do problema da descentralizagao comporta diversas mudangas. Nao é possivel destigar o seu entendimento das alteragées de ordem sécio-econdmica. A urbanizagio, a industrializagao, o desenvolvimento dos meius de comunicagio, as alteragges nas comunidades rurais, madificaram a infra- estrutura econémica, demografica e cultural, com implicagdes nas formas tra- dicionais de intervengao direta do poder central. As relagdes entre as coletivi- dades locais ¢ o poder central, devido a essas alteragdes, sofreram sensiveis mo- dificagdes. As fungdes estatais passaram a ser mais complexas, com o desenvol- vimento de varios setvicos éblioos que sho solicitados. Mudangas de orden politica ¢ juridica geral, discussées entre a tradigo centralista ¢ as novas rei- vindicagées liberais. Os textos constitucionais passam a reconhecer o principio da descentralizagao, com a aceitagio da autonomia de coletividades locais, con- sagrada pelos processos democriticos. Vérias explicagSes passam a considerar R. Inf, legisl, Brasilia a, 22 n, 85 jan./mar. 1985 153a descentralizacdo como um antidote do poder opressor. A conviegao liberal ¢ democritica apontou a necessidade juridica de se elaborar a teoria da descen- tralizagio. Em_certas exposigdes permanece o cardter formal da teoria juridica da descentralizagdo, acentuado pela circunstancia de que estas posigées favorfveis ao principio da descentralizagio ocorrem anuito mais pela idéia de que a ya- rantia dos interesses e liberdades individuais reside uo controle jurisdicional dos atos administrativos, do que no exercicio do self-government. © problema da reparticSo de atividades ¢ poderes entre o governo central e as comunidades locais passa a ter grande televo com as novas concepgdes que elaboram pesquisas em torne do desenvolvimento regional. Sente-se que a questiio no pode ser colocada unicamente em termos administrativos e poli- ticos, mas tem-se que levar em conta, igualmente, os fatores econdmicos € sociais. Essa nova extensio decorre da importncia assumida pela economia, bem como pelas mutagdes que ela acarreta. Convém ressaltar 0 reforgo dado pelo desenvolvimento da planificagio econémica em nivel das regides. O fundamento da idéia classica de descentralizagio, no momento do libe- ralismo politico, assentava-se na distingio entre “temas locais” e “temas nacio- nais”, Em sociedades industriais e urbanizadas a distingao nem sempre é tio rigida, leva-se em conta a interdependéncia financeira e a acentuada necessi- dade de desenvolvimento das infra-estruturas urbanas e rurais, que exigem in- vestimentos bem custosos. Surgem dai as constantes reivindicagdes dos entes que compéem © processo descentralizador. Essa circunstancia leva as solicita- ges em tomo de maior autonomia para as instancias locais, através da criagao de novas instituigdes, com o reconhecimento de efetivos poderes de decisio, A reivindicagio de crescente intervengao, por parte do poder central, passa a ser defendida como um mecanismo para estabelecer certo equilibrio entre o desen- volvimento de diferentes regides ou entidades federativas. A tendéncia localista e descentralizada nio pode deixar de aperceber-se dos dadas histéricos, fogs e culturais, preservadores de certos valores tradicionais. J4 a tendéncia nacional, ao contrario, toma consciéncia da mol plicidade e da complexidade dos dados econémicos e sociais do desenvolvi- mento regional. © tema da descentralizagto, aliado a0 da defesa das liberdades locais, tem grande vigor na luta pela democratizacio da sociedade. Bssa perspective realga o contetido ideoldgico da nogio de descentralizagio. A ambigiiidade de atitudes do poder central explica a profunda descon- fianga das autoridades locais, em muitos dos tipos de descentralizagio, No Brasil ela € justificada, tendo em vista as tendéncias constantes para a centra- Jizagio politica e administrativa. A “descentralizacio” nem sempre encontra melhor interpretagiio no texto constitucional, A politica de implementagées regionais, no Brasil, nfo chega a proceder 4 yualquer especie de descentralizagio. Ay intervenodes do poder central nao sio ecapazes de fortalecer as autoridades locais, que permanecem estreitamente vinculadas a um poder tipicamente centralizador, 158 R. Inf. fegist. Brasi 22m 85 jen./mer. 1985A descentralizagio vem tomando novos conteidos, decorrentes, também, do crescimento excessivo das burocracias estatais. As necessidades da coorde- nagio das atividades [evam a esta ampliagio do quadro de pessoal adminis- trativo, sem que se procure a legitimidade democratica de seu recrutamento. A distribuigéio dos poderes e competéncias entre as miltiplas entidades que compéem determinada férmuta de descentralizacao implica em um fendmeno de transferéncia e reparticio de fungdes do Estado a uma pluralidade de entes. & esta uma caracteristica fundamental da descentralizagao, principalmente quando os entes compcnentes cumprem seus fins com independéncia e autono- mia, dentro de suas atribuigdes especificas. Ocorre descentralizagao quando 0 ordenamento juridico confere, em forma regular e permanente, determinadas atribuigdes a certas entidades. Enquanto que os servigos centralizados levam a um conjunto tmico hierér- quico e dirigido pelos érgaos superiores do Estado, a descentralizagao distingue as atividades juridieas, dando, em sua esfera de atuagio, certa liberdade de agit. De acordo com esta interpretagao juridica, a descentralizagio reconhece a justaposig&o de centros de decisio relativamente independentes dos Srgaos do Estado. A descentralizagio nao é apenas uma figura juridica, mas também um principio de ordem politica e social necessdrio 4 coexisténcia de grupos que tém suas particularidades, no Interiar de um conjunto mais vasto que forma a comunidade nacional. Como forma de organizagao politica, a descentralizagéo corresponde a uma variedade de fontes originarias do dircito. Ela permite sal- vaguardar a autonomia das fontes origindcias do direito, estimulando sua pre: dutividade, ao mesmo tempo que permite a coordenagdo no interior da ordem juridica estatal. ‘Um dos temas increntes & descentralizagio é 0 seu profundo relaciona- mento com a teoria democritica, desde que cla constitui urn excelente fator para o atendimento de todas as formas de pluralismo, A doutrina dé relevo & dicotomia descentralizagao politica e descentralizacao administrativa. No que se refere a teoria juridica pura, a descentralizagio coloca-se, de certa maneira, igualmente para todes as coletividades politicas, seja o préprio Estado ou os agrupamentos infra ou supra-estatais, A doutrina considera o federalismo como uma aplicagio particular da teoria da descentralizagio, A uma coletividade reconhece-se a competéncia para editar ela prépria, com a cautela de respeitar 0 quadro de atribuigdes anteriormente definidas, o exercicio de sua atividade normativa, Esta compreensao aplica-se 4 comuna, & provincia ou ao Estado- Membro de uma Federagdo. A descentralizagio politica encarna o exercicio da fungio governamental, Qcorre quando a colctividade, devido a sua propria organizagio, tem o direito de participar na formagéo da vontade estatal, ao mesmo tempo que estabelece regras préprias que nio tém outra autoridade a nio ser o seu valor juridico. Essa forma de descentralizagao realiza-se quando o agrupamento tem, de uma maneira mais ou menos ampla, o exercicio de um poder legislative. Este direi- to de estabelecer vonmas é a expressio de uma vontade inicial e incondicionada que dé autonomia a uma certa entidade. Isto ocorre com os Estados-Membros de um Estado federal que exerce o poder legislative dentro dos limites fixados pela Constituigio federal, ao mesmo tempo que participa com seus represen- tantes da formagio da vontade legislativa do Estado federal em um conjunte. Inf, legist, Bra 22 0, 85 jan./mar, 1985 155Quando a descentralizagio politica consagra a existéncia do poder local, no seu significado mais amplo, é para apoiar e nuttir esse poder, com o surgimento de uma idéia de direito distinta daquela que serve de fundamento ao Estado central’ ou A Unido. FE essa sustentagéo consagrada no exercicio desse poder que fornece o contetdo politico & descentralizacéo, No que diz respeito a descentralizagio administrativa, parte-se da compre- ensiio de que ela visa exclusivemente aos servicos administrativos. Essa dife- renciaedo consigna a distingao entre descentralizagao politica e descentraliza- administrativa, Esta compreensio leva-nos a wm tipo de federalismo ov simplesmente a uma circunscrigio descentralizada de um Estado unitario. De- paramos, constantemente, com a acentuada tendéncia & centralizagio em certos sistemas federalistas, onde materialmente a diferenga entre 2 competéncia de um Estado-Membro da Federagio é a mesma da comuna ou da provincia em un Estado unitério. Mesmo nos casos de descentralizagsio administrativa, 0 grupo descentra- Kizado, no quadro de sua competéncia territorial om especial, governa os ho- mens e administra as coisas através de atos particulares e concretos, por meio de regras gerais colocadas 4 priori, que tém materialmente 0 cardter de leis, As téonicas da descentralizagéo e 0s processos por ela utilizades variam, de conformidade com sua personalidade juridica, consagram oficialmente a existincia de interesses prdprios ¢ especificos do organismo descentralizado. As formas de descentralizacio, seja a territorial au regional e a por servigos, apon- tam peculiaridades em sua formagio. A existéncia de érgios préprios tem maior importéncia na descentralizagao territorial, através da designacio de seus repre- sentantes_ A autonomia dos organismos da administragio local ou especial, diferen- ciada do Poder central, nao é auténtien se os seus membros, em todos os niveis, nio sao eleitos pelos interessados. A eleigao € 0 tinico procedimento que asse- gura de fato a autonomia das entidades descentralizadas. Na descentralizagio territorial — 0 Estado-Membro, provincia, cantio, re- git, autonomias, condado, departamento, coruna — surge uma coletividude territorialmente delimitada, beneficiada pelo reconhecimento de sua personalida- de e de seus agentes. Em sua esfera assim definida, os encargos de poder, devido A totalidade de um grande nimero de servigos, interessam especialmente aos habitantes da circunscri¢go. A descentralizagio por servigos ocorre quando a personalidade é encarregada por um ou varios servigos determninados, que in- teressim aos habitantes de certa regiio ou aqueles de todo o pais, sendo que os agentes desses servicos tém qualidade para assegurar seu funcionamento com uma certa autonomia, 4 frente de sua antoridade territorial. O servica pode ser descentralizado mais em relaggo As autoridades centrais, do que em relagao as autoridades locais. Enquanto que a descentralizagho territorial in- tervém nas relagGes entre o poder central & as autoridades dirigentes dos sez- vigos locais, a descentralizago por servigo coloca-se entre os agentes dos servi- gos e as autoridades centrais ou locais. Varias sao as criticas postuladas contra a distingio dessas duas farmas de descentralizagio, sendo que algumas apontam a sua ilegitimidade. 156 R. Inf. Negisl. Bros a, 22 ‘8S jon./mar. 1985A descentralizaco territorial atende As aspiragdes regionalistas, 4s preten- ses locais, em maior grau do que as exigéncias estritamente administrativas. Surge quando a Estado reconhece, as coletividades que o engloham, o direito de estabelecer seus préprios interesses, por agentes que surgem de seu meio. Considerada como um centro de interesses distintos, a coletividade, em seu con- junto, é que é descentralizada. A descentralizagio territorial é susceptivel de degrans, sendo que sua consisténcia decorre da amplitude de poderes dada & nogao de assuntos locais, Realiza-se através de um interesse servido por sua respectiva capacidade. O reconhecimento dessas atribuigdes as autoridades lo- cais, no proceso de descentralizacio, implica na integragio de seus poderes ha ordem jurfdica estatal. O processo descentralizador nao isola o grupo, n&o se incompatibiliza com a coletividade nacional, apenas consagra o direito de certas entidades terem o direito de proceder a sua anto-administragio no qua- dro geral do Estado federal. As faculdades de self-administration, da autonomia, do self-government, do selbsterwaltung, s4o apontadas para caracterizar os efeitos da descentralizagio © as distingdes sob as quais apresenta, Uma coletividade local apenas descen- tralizada nio tem qualquer titule de autonomia, quando a ela néo sio dadas algumas prerrogativas, Aestituldas de certo nivel de poder propio. Em certas condigces a descentralizacao existe sem compor a idéia do fe. deralismo, desde que permanece 0 cardter unitario do Estado, desde que per- manece 2 unidade da idéia de direito e de poder. Para Bunpeav, é incorreto identificar descentralizagio e autonomia. Entende que os termos que caracte- rizam melhor a situagio da coletividade sio os de self-government ou de selbs- terwaliung, que significa a faculdade de gcrar cla mesma seus préprios negé- els, ao mesmo tempo que indicam que esta competéneia esté limitada ao do- minio administrativo. Federalismo ¢ descentralizagio constituem temas afins; mesmo assim, 0 traco especffico da tendéncia a centralizacdo sublinha mnitos dos sistemas federativos. O relacionamento da ordem juridica central e uma ordem juridica Jocal sao fontes essenciais de sua definicio. A primeira é formada pelas normas centrais vélidas em todo o territério federal, A. segumda assenta-se nas normas locais, que apresentam validade apenas em partes do territério na- cional. Rosa Russomano acentua: “No Estado federal, portanto, o ambito material de validez da ordem juridica est4 dividido entre uma autoridade central e varias autoridades locais, aumentando a centralizagdo, 4 medida que se am- plia a competéncia daquela ¢ se restyinge a destas, para aumentar a ‘descentralizagéo, a medida que se diminui a competéncia daquela para dilatar-se a destas” (Russomano, Rosau. O Principio do" Fe. deralismo na Constituigdo Brasileira. Freitas Bastos, Rio de Janeiro, 1965, p. 31). As preocupagdes em torno da descentralizacio ocorrem em varios regimes politicos, em nossos dias, Jran-Manis Durrau mostra que as relagdes entre 9 nacional e o local nos Estados Unidos e na Franga estio em completa mu- tagiio, ocorrendo a convergéncia de preocupagées do governo socialista francés e as de um presidente americano conservador 2 respeito do mesmo tema. R. Inf, legisl, Brasilia a. 22 n, 85 jc n.fmar. 1985 187A descentralizagdo permanece como tema constante do federalismo, mesmo em indagagSes recentes que procuram focalizar a sua persisténcia ou nado no modelo considerado tipico, que o dos Estados Unidos. Para demonstragiio de suas perspectivas, Mauaice Cnorsar € Jean Tounnon propdem andlise das zelagées politicas internas que salientam o desenvolvimento da centralizagic Nessas conclusées afirmam que a evolugao dos federalismos contemporineos para a centralizagao resulta da inadaptagdo de suas instituigdes as politicas desenvolvidas pelos governantes moderns. Destacam o esforgo conceitual e os vastos estudos comparativos feitos por Juan ANasrovou.os (Les Aspects Financiers du Fédéralisme, Paris, Librairie Générale de Droit et de Jurispre- dence, 1979) sobre as finangas federais, onde assinalam; — a transformacao dos federalismos contemporfineos é menos comandada por uma légica da centralizagio, do que pelo desenvolvimento de um proceso do coordenagio, ~ essa transformagie nfio coloca em diivida a eficdcia dos fatores da des- centralizacio. Do exame da experiéncia americana conclui-se pela plasticidade e vita- lidade das férmulas federativas originais, principalmente o espirito de que siio tomadas, Para muitos estudiosos, a evolugio dos federalismos internos para uma grande centralizagio ¢ uma tendéncia geral que se manifesta nos Estados Unidos, no Canada ou na Suiga, tomando-se come modelos as trés experiéncias federativas mais que secvlares. Apesar de suas particularidades histéricas, constitucionais e politicas, esses Estados conhecem, em graus diferentes, dif euldades semelhantes. Assinala-se a inadaptagio do esquema dualista da re- Partigéo das competéncias constitucionais aos imperatives ¢ contradigdes das economias ocidentais. Apds a crise econdmica de 1930, a luta contra as flutua- bes cfclicas, as conseqiiencias da participagao na Segunda Guerra Mundial, 0 segmento das obras politicas “Keynesianas” para assegurar a estabilidade eco- némica, o bem-estar social e o desenvolvimento das politicas intervencionistas do Estado, langam dificeldades para uma divisio constitucional de competéncias entre duas ordens de governo, lagio, entre as matérias que tém importancia nacional e aquelas dotadas de dimensio local, entre as atividades inter e intra-estatais, decorre dessa compreensio, Mesmo em Estados ricos, as autoridades federais passaram a ter dificuldades para assegurar suas responsabilidades constitucio- nais e politicas, em vista da falta de recursos financeiros suficientes, Perfodos de crise econémica geraram outros problemas: 0 aumento das despesas sociais a diminnigdo dos rendimentos fiscais. Nesse contexto, surge a tendéncia para aumentar os rendimentos para acobertar as prestagdes soci: A autoridade federal controla instrumentos econémicos importantes em matéria alfandegéria, monetazia, crédito, impostos diretus, mas nao pode, muitas vezes, aplicar uma politica nacional de desenvolvimento econémico sem ferir a jurisdigio das autoridades federadas, © desenvolvimento répido das politicas dos grants in aid nos Estados Unidos, as subvengies #ederais condicionais no Canadd, federalismo coope- rativo na Sufga, apresentam solugdes possiveis que repousarn sobre os entes 158 Q. nf. fegisi, Bravilio a, 22 n, 85 jan./mar. 1985intergovernamentais, mas csses aplicagdes podem causar espécie quando se trata de examinar os principios constitucionais do federalismo: —o financiamento federal das atividades estatais e locais sob condigdes impe normas nacionsis As autoridades federadas, na elaboragio de suas politicas; — 8 aceitagio de subvenches federais implica em ume contribuigio finan- ccira estatal, pelo que parte importante das receitas estatais é afetada pela poli- tica federal; - 0 controle federal de utilizagio das subvengdes cria uma relagio de subordinagio, isto é, uma relagio de tutela em beneficio da autoridade feder: = 0 desenvolvimento quantitative © qualitativo das subvengdes federais confere poder legislative e regulamentar indireto da autoridade federal no dominio da jurisdigio dos Estados federados, Disso resulta uma integracao das politicas estatais e locais, a partir de critérios nacionais que siio definidos apenas pela autoridade federal. A existéncia da separagio constitucional dos dominios de jurisdigao nao impede uma centralizagio no exercicio das competéncias legislativas e regula- mentares, que podem afetar, rudemente, o federalismo. O centro federal con- trola a periferia federativa, possibilitando uma estrutura estatal unitdria que ee esenvolve, progressivamente, no interior de uma composigio constitucional leral. Os processos de coordenagio entre a auteridade federal e as federadas so constantes na evolugéo do federalismo. Corresponde zo imperative da repartigio, no exercicio das mesmas fungGes, apesat da diviséo e separagao rigidas das competéncias legislativas. A distincic entre assuntos de importincia nacional e de interesse local no é facil. Varias matérias de legislagio podem corresponder a uma dimensio ora nacional, ora local. Mavnicz Crorsat e Jean Tounnon destacam trés tipos de coordenag’o: — coordenagio autoritéria, consubstanciada em prescricées imperativas que sao impostas pelo governo federal aos poveroos federados. Tal pratica contraria o espirito ¢ o entendimento do federalismo; = coordenagio através da transferéncia de competéncia, proviséria ou definitiva; — coordenagdo repousada sobre os entendimentos intergovernamentais, traduzides por obras de programas comuns e¢ politicos conjuntos. Responde aos processos de coordenagao inerentes as exigéncias funcionais do federalismo contemporaneo, No que diz respeito ao federalismo dualista, repousa sobre a separagio de jurisdigges ¢ as autonomias definidas pela Constituigéo, supondo um nove esquema cujas bases sao os convénios intergovernamentais, entre os quais os mais importantes sao: as subvengdes federais condicionais, relativas ao bem-estar social, 4 educagio ¢ ao desenvolvimento urbano. Essa coorde- nagia néo contraria os principios do federalismo, mas modifica 0 quadro e a R. Inf. legisl, Brasilia . 22 9, 85 jan./mer. 1985 159forma das intervengdes ¢ das agdes das antoridades puiblicas. A tentativa para institucionalizar ¢ racionalizar esta coardenagio encontra pela frente a comple- xidade de uma sociedade federal e as numerosas interagdes entre os niveis de governo. O crescimento das despesas publicas, o intervencicnismo ¢ outros fatores tém provocado, mesmo nos modelos federais mais sedimentados, questionamen- tos sobre o futuro do federalismo, devido a uma tendéncia continuamente cen- tralista. Reconhece-se, entretanto, que a descentralizagio nio desapareceu, ape- sar da atividade crescente em nivel federal. O federalismo dual levou a deli- mitago de certas atuagées dos Estados, devido ao funcionamento de drgius federais. Os recursos e os mecanismos a nivel federal tem um grande cresci- mento, sem que isso seja causa de um movimento de centralizagao, de subms- s&0 do conjunto do sistema politico amezicano a uma determinagio monolitica. A tese do envolvimento do governo federal nao impede o surgimento de uma pluralidade de atores, hem como as possibitidades do governo local, para uma conciliagio entre as pracessas democriticos inerentes 4 descentralizagao € as novas maneiras de intervengio econdmica. Ooorrem varias maneiras de descentralizagio nas férmulas politioas con- temporiineas, Nos Estados federais existe pluralismo de ordenamentos consti- tucionais ordindvios, com multiplicidade de titulares de autonomia constitucio- nal e a variedade de poderes constituintes, que sio, de certa maneira, 0 poder constituinte central do Estado federal, ao lado dos paderes constituintes locais ‘ou derivados, isto é, os pertencentes aos Estados-Membros. Dessas particulari- dades emanam a pluralidade de titulares de competéncias legislativas ordina- rias, Nos Estados regionais © aut6nomos surge um ordenamento constitucional apenas, Dai a existéncia de um tinico poder constituinte, porém com pluralidade de fontes legislativas de igual natureza, por seu fundamento e pela elicdcia ju- ridica das normas promulgadas por elas mesmas. Sendo os Estados unitérios, aparece um tinico ordenamento constitucional, ao lado de apenas um titular da autonomia constitucional ¢ um sé poder constituinte ¢ uma tinica fonte cria- dora das leis formais. As transformagées Jevadas a efeito no federalismo impeliram Daniet J. Exazar a dizer que 0 governo americano foi organizado, desde 0 inicio, com assento na dispersio estrutural do poder, entre instituigdes federais, estaduais c loeais. Mas no século XX um grau maior de centralizagio tem modificado esse equilibrio por motivos politicos e econémicos. Muitos especialistas, nos Estados Unidos, comentam as politicas adotadas pelos ultimos presidentes para assegnrnr os difettos dos govemnos estaduais © loeais, cam prof teoria @ na tradigao constitucional daquele Estado. ndas ratzes na A configuragao da descentralizagao, tendo em vista as suas particularidades, 6 de grande significado. Jonce Minanpa, ao examinar o Estado unitario des- centralizado ou regional, afirma que, “se o Estado unitario centralizado nao suscita problemas particulares, por definigao — pela simplicidade ou plena simplicidade da sua estrutura —, (6 0 Estado unitério descentralizado ou regio- nal merece uma atengio cuidada” (Manual de Direito Constitucional. Tomo I. Esirutura Constitucional do Estado, Coimbra Editara, 1983, p. 209). 160 R. inf. legisl. Brasilia a. 22 85 jon./mar, 1985Demonstrando como o processo de descentralizagio desenvolve-se por meio de varias maneiras, o publicista portugués disceme as seguintes categorias; Estado regional integral e Estado regional parcial; Estado regional homogéneo © Estado regional heterogéneo; Estade com regides de fins gerais e Estado com regides de fins especiais. Duas nogdes, com grande importincia no Direito Administrative, encon- tram prolongamentos na vida constilucional e politica. Sio férmulas ou técnicas de administragdo que se consubstanciam em uma repartic’o de competéncias entre o poder central e os agentes ou autoridades locais. A desconcentragio de poder consiste na diminuigéo da concentraglo que aparece no poder centrali- zado. A reparticao do poder de decisae entre @ governo central e os agentes, isseminados nas eireumserighes ndiministrativas do kerritério, realiva-se em nome do governo central, mas av fazerem respeitar as leis e executar as ordens, con- servam certas decisis. A descentralizagia ¢ uma repartigso de poderes de decisio. De um lado est 0 governo central, de outro os agentes locais, com relativa independéncia do poder central, pelo que tomam livremente suas decisées. Esse comporta- mento implica autonomia administrativa ¢, sobretudo, financeira, Certos autores tratam federalisma e descestralizagio como sindnimos. No “Novo Federalismo”, nos Estados Unidos, o modelo da pirimide foi mantido, colocando.se énfase na descentralizagio das operagées. Reconhece-se que os ajustes regionais dentro do governo federal, a delegagao de autoridade aos Es- tados ¢ localidades, com a objetivo de seguir 05 padrées federais, deu novo im- pulso & descentralizagio. Esse sistema foi organizado como um moide nao cen- tralizado, pelo qual os poderes nao eram atribuidos por ntveis, mas divididos entre diferentes setores: federal, estadual e local (2), (1) ROIG, Charles. Théorle et Réalité de la Décentralisation, Revue Francaise de Science Politique, Presses Universitaires de France, Paris, v. XVI, n° 3, junho, 1966, pp. 445/471; BURDEAU, Georges. Traité de Science Politique. Yomo U, Létat. Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1949, pp. 331 € 58.: CROISAT. Maurice. TOURNON, Jeon. Porsistance du Fidéralisme aux stats-Unis? Revue Frangaise de Science Politique. Presses de 1a Fondation Nationale des Sclences Politiques, Paris, v. 31, 1. 4, agosto, 1991, pp. 728 e 58; BADtA, Juan Ferrando, Teorta y Realigad del Estado Auténomo, Separata de Revista de Poittica Comparada, ‘Thiversidad Internacional Menendez Pelayo, n. 111, Inverno, 1980-81, p. 36; BISEN- MANN, Charles, Centralisation et Décentratisation, Esquisse d'une Théorie Générale, Librairie Générale de Droit & de Jurisprundence, Paris, 1948; BARACHO, José ‘Alfredo ée Olivelra, “Novos Rumos do Federalismo". Revista Brasileira de Estudos Politicos. Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, n? 56. taneiro. 1983, pp. 97 e s5.: MACHADO, Jodo Baptista, Particinacdo ¢ Descentralizapao. De- mocratieacdo ¢ Neutralidede ma Coustituigdo de 1976, Coimbra, 1982; CADOUX, Charles. Droit Constitutionnel et Institutions Politiques. TRéorie Généraie des Insti tutions Politiques. Cujas, Parls, 1960, 2* ed, p, 43; KATZ, Bilis, 80,000 Governments in the American Intergovernmental System. Center for the Study of Federalism, Temple University, Philadelphia; DUFFAU, Jean-Marie, Avant-Prapos-Federalisme et Décentralisations, Histoire et Tendances, Relation Nationale locale. Compétences. Financement, Contréles, Colloque Prance—Xtats-Unis. Université dTndiana, nov., 1981, Rovuc Frangaicc @’Adminwtration Publique, Tnntitut Internacional d’Adminis- uration Publique, Parts, n. 21, jan/mar., 1982; FRAGA, Gabino, Derecho Administrae tivo, Porrus, México, 1955, 6" ed., pp. 295 e 38, 1. 22m. BS jon./mar. 1985 161Il — Federagito O Estado federal introduziu modificagdo profunda nas relagdes jusidieas entre os seus componentes, com o surgimento de uma nova entidade que é 0 Estado-Membro. Varias s&o as teorias que procuram definir os tragos caracteris tices desse tipo de organizacio estatal, com a configuragio dos principios da autonomia e da participagio. Desde as primeiras indagagdes acerca do federalismo cléssico e suas alts- ragées, surgiram as afirmativas de que no fundo a sua realizagio efetiva-se através de uma descentralizagio elevada ao maximo. Mas existem indagagées que procuram comparar e distinguir as diferencas acentuadas entre o federalis- mo clissico e o federalismo socialista-marxista, desde que ndo se apdiam nos mesmos valores, A forma ocidental assenta-se na superposicgao que une o Es- tado federal ¢ os Estados federades, por meio de instituigbes e mecanismes ju- tidicas-precisos ¢ essenciais, sendo que o principio da autonomia é privilegiado, & proporgio que o objetivo real e final do federalismo cldssico é procurar associar os Estados. A Constitnigto soviética de 1977, art. 72, consagrando a concepgio socialista-marxista coloca, a9 menos formalmente, 9 principio da participagéo efetiva das populages no desenvolvimento do Estado federal, etapa dita como essencial evolugio da sociedade socialista. Esse entendimen- to nem sempre aponta os dados essenciais inerentes a definiggo do auténtico federalismo. O sistema federalista predomina hoje na maioria dos Estados, mesmo con: regimes politicos bem diversificados. Existem aqueles que se definem formal- mente como federais. Embora sejam estruturalmente unitérios, utilizam esque- mas de cardter federal para coneiliar as varias diferengas que existem em sua comunidade. As diversas aplicagdes do principio federal tém origeas no sistema americano, primeiro sistema federal moderno. Esse modelo passou por varias fases. Desde 1789 até o tévmino do periodo da Reconstrugio, no ano de 1877, esse federalismo é desorito como a consagracio de que a principal fungio do governo federal era servir aos Estados, Com 2 madificagio ecorrida com a Guerra Civil, 9 governo federal passou a ter maior importincia na definigao des objetivos nacionais comuns, principalmente na esfera doc direitos indiv: duais. Dessa época até 0 inicio da Primeira Guerra Mundial, as mudangas sur- gidas naquele federalisme foram pouco sigaificativas, apesar do atenuado au- mento das fungdes do governo federal. Em 1913, Woodrow Wilson iniciou a era do federalism cooperative do séeulo XX. Com essa orientagio, 0 governo federal realiza novos programas cooperativos, para atender as solicitagdes dos Estados-Membros, bem como para atender &s politicas nacionais determinadas pelo Congreso. Os Estados e 0 Govemo federal agem através de programas mistos, para a efetivagio de metas comuns. O federalismo cooperativo teve maior significado com 0 New Deal, ocasiio em que Franklin Delano Roosevelt escolheu 0 conceito de parceria, entretanto com'a ampliagio da capacidade de inieiativa do governo federal. Essas medi- das procuravam a satistagdo das reivindicagées nacionais, de acarde com ma- nifestagio, inclusive, dos préprios Estados. Na doutrina americana cléssica do federalismo, a repattigéo de competén- cia entre o Estado federal e os Estadas-Membros assegura, a um @ a0s outros, 162 R. Inf. legisl. Brasilia a, 22 n, 85 jon./mar. 1985uma plena autonomia nos dominios que thes sio proprios, O exercicio das eom- peténcias federais nfo deve restringir 9 entendimento sobre as competéncias reservadas aos Estados-Membros. Esse principio nao evita, no entanto, uma interpenetragio ¢ interferéncias, sobretudo em beneficio do Estado federal. As exigéncias de uma economia sem fronteiras, as possibilidades fiscais e 0 pode: financeiro da Unido permitem o crescimeato de sua atuagio. Essa evolugio, durante longo periodo, foi cantida juridicamente por disposigéo constitucional, fixada na Emenda mimero X & Constitnigio: Os poderes que nao sao delega- dos aos Estados Unidos pela Constituico om que no sio recusados a eles pelas Estados, sio reservados aos Estados respectivamente ou ao povo. A interpretagéo construida pela Corte Suprema, no que diz respeito & Emenda X, impediu a Unite de utilizar as competéncias fotmalmente atribui- das, para regular questées puramente locais. Compreende-se que a definigaa jndictiria de qnestées puramente Iocais é imprecisa e varidvel, conforme deci- shes célebres: IHammer v. Dagenhart (1917), Schechter Poultry Co. v. United States (1935). A partir de 1937, a Suprema Corte recanhece a existéncia de uma econo- mia nacional, insepardvel das economias locais. Aceita a constitucionalidade do National Labor Relations Act e da lei sobre regimo social, A supremacia federal exprime o cariter “nacional”, geral, des problemas politicos, econdmicos © sociais. Prenwe Danezies afirma: a importineia do poder federal e dos poderes federados é variével, & proporsa0 que a Constituigio enumera as competéncias do Estado federal. © tipo de federalismo cooperative alcangon sua plenitude na década de 1950, aceito na teoria ¢ na pratica como o ideal para os americanos. O aumento da participacdo federal, nos setores da politica econémica, deu saliéneia ao Governo federal, relegando os Estados a um papel secundario. O papel tido pela “presidéneia imperial” contribui para esse ctescimento do po- der central. Entende-se que o impacto da presidéncia imperial sobre o fedcra- lismo foi limitado ¢ miste. O aumento do mimero e variedade dos processes de ajuda federal tem relevante significado, influenciando em todo o sistema intergovernamental. Os novos programas de ajuda federal revelaram uma ati- vidade direta fedcral-local, com a diminuigio de compromissos estaduais ¢ lo- cais assumidos pelo Governo federal. Apareceram mecanismos para sistematizar a colaboragio intergovernamen- tal, apesar das criticas da teoria convencional. Mesmo assim, so constantes as carpanhas pelo fortalecimento dos governos estaduais ¢ locais. A partir de M7 deu-se o crescimento global do Governo federal, através de certos tipos de controles. A democracia federal é uma grande contribuigao para o aprimo- ramento do pensamento democratico e do govern republicana. A efetivacdo do regime federativo deve ser mantida, pela consagragao de principios através dos quais os Estados-Membros adquirem a sua autonomia A proporgéo que tém recursos préprios para organizar seus governos e realizar sua administragio. Do mesmo modo, a plenitude federativa’ adquire-se pela investidura dos’ gover- nantes através do voto direto do povo. Re inf, fe Brasilia a, 22m, 85 jan./mar, 1985 163A natureza competitiva do federalismo pode ser apontada em suas diver- sas experiéncias, tendo em vista o inevitivel sistema baseado na éivisto da a toridade entre os Estados ¢ a Nagao ou a Unido. Essa circunstincia tem pro- piciado constantes litigios sobre a definigdo da linha diviséria entre o poder dos Fstados e o federal, em certos campos, Os jurisconsultos constitucionais tém focalizado a rivalidade entre os centros de governo, ao tratarem da linha divi- sOria entre as tmanifestagdes do pluralismo inerente ao sistema federal. A co- operagao tem sido considerada como a caracteristica proeminente da Federa- go bem estruturada. A propagacio do federalismo ocorreu de maneira diversifienda, sendo que ela se desenvolven dentro das particularidades emergentes dos diversos regimes politicos, bem como das condigdes culturais, econdmicas, territoriais, sociais @ politicas. ‘A quase centendria Federacao Brasileira reflete tendéncias que se desen- volveram desde o Império. Rur Barbosa chegou a dizer: “Eu era, senhores, federalista, antes de ser republicano. Nao me fiz republicano, senao quando a evidéncia irrefragével dos aconteci- mentos me convenceu de que a monarquia se encrustara irredutivel- mente na resisténcia & Federagto.” (Comentdrios @ Constitwigao Fe- deral Brasileira, Saraiva, 1932, 1? v., p. 60) A prioridade dada A Federagio, na evclugio das institnigdes politicas bra- sileiras, ¢ apontada por indmeros publicistas: “O federalismo é, desde 1831, a mais ardente e mais generalizada aspiragio do Brasil. Nas trahalhos de reforma cnnstitucional posteria- res 4 revolugio do ano citado, chegou a adoté-lo a Camara tempord- tia e, se ndo é a resisténcia da Camara vitalicia, de h4 muito vigorava no Pais. Tao acentuadas eram as tendéncias reformadoras no sentido da ampla autonomia provincial, que monarquistas sinceros, da ordem de Saraiva ¢ Nabuco, preconizavzm os modelos federativos, como sen- do condigéo de salvamento para o Império, nos ultimos anos dele.” (Auraeno Vaneta, Direito Constitucional Brasileiro, Reforma das Ins- tituig6es Nacionais. Garnier, Rio de Janeiro, 1902, 2# ed, p. 41). O unitarismo do Estado brasileiro, no periodo imperial, levou a concessies as idéias federativas, ao lado de pronunciamentos em favor do estabelecimento do principio federativo. O Manifesto Republicano de 1870 foi pioneiro na con- ceituagao da proposta federativa, ao apontar que a vasta extensio ¢ as variadas regides levariam ac fenémeno federativo, com severas criticas 4 forma unitéria. No desenvolvimento do processo democratico brasileiro, dois temas tém grande saliéncia: Repablica e Federagao. Assis Brasu, afirmou que a Federa- gio foi a verdadeira causa da Republica, Rut Barsosa recusou a pasta de mi- nistro, convidado por Ouro Preto, porque no programa do gabinete nao figu- rava a federalizagao das provincias. Na evolugao do constitucionalismo brasileiro, destaca-se a autonomia con- cedida aos Municipios, através da Gonstituigio de 1824, apesar de ser climi- nada na regulamentagho dos dispositivos constitucionais. O Ato Adicional de 1834 outorgou poderes aos Conselhos Gerais de Provincias. As atribuigdes con- 164 R. inf. legisl, Bs @, 22 n. 85 jon./mar, 1995feridas eram de natureza federativa, entretanto, foram atenuadas e até elididas, através da Lei de Interpretagio do Ato Adicional de 1841: “Sob o regime representativo, a nossa forma de governo é a repi- blica federativa. A Federagio fora desejada no préprio sistema mo- narquico; e o Ato Adicional constitui uma tentativa falha, nao direi da Federacio, mas de um regime descentralizador.” (AURELINO LEAL. Teoria e¢ Prética da Constituigéo Federal Brasileira, F. Briguiet, Rio de Janeiro, 1925, p. 20). A Federagio, mesmo no Congresso Imperial, teve defensores, mencionan- do-se até uma monarquia federativa. Pensava-se na federagiio come instrurnen- to essencial da demoeracia real. No projeto que o Partido Liberal enviou ao Senado, em 1831, estava inscrito: © Governo do Império do Brasil serd uma monarquia federativa. A bandeira da Federagio foi tao aceita que 0 Gabinete presidido pelo Vis- conde de Ouro Preto, o iltimo de Jinha liberal do Império, calocou em seu programa de reformas a adogio do federalismo com monarquia. O Brasil estava condenado a uma centralizagao excessiva, com influéncias negativas para a vida politica e administrativa das provincias. O livro de Tavames Basros, A Provincia (Brasiliana, Editora Nacional, Sao Paulo, 1937, 9 ed.), pelos seus ataques ao centralismo, teve grande aceitagio. A Federa- gio, envolta com a Republica, preparon o Pais para profundas transformagies de ordem politica. A Federacao aparecen associada e inseparével da demo- eracia, Nos debates da Constituigio a ligdo norte-americana era constante- mente invocada, para lembrar os aspectos democrdticos e autonomistas daque- Ie sistema federativo; Federagao, federalismo, ampla antonomia, descentraliza- gdo administrativa e politica, eram palavras constantes. As Constituigées republicanas adotaram o sistema federativo. Apesar da inclinagio para a Federaeao, ela nasceu fraca e possibilitou varios abusos. Mes- mo a consagragio constitucional do federalismo nao possibilitou que houvesse um melhor desenvolvimento ¢ aprimoramento da forma de organizagao do Es- tado brasileiro. No Congresso Constituinte de 1890-1891 a preocupagdo acerca das premissas da Federagdo foi constante, Essa orientagio ¢@ constatade pela circunstancia de que trés das onze emendas que foram aprovadas pelos constituintes, com alteragéo do projeto do Executive, tratavam da autonomia estadual e da discriminagzo de rendas piblicas: “Durante a monarquia, as Provincias brasileicas viveram sempre asfixiadas em suas mais nobres aspiragées, principalmente pela escan dalosa centralizacio, que fazia depender do gabinete imperial 2 me- dida mais insignificante e 0 iinpulso mais leve que o progresso recla- ‘mava.” “A Constituicio republicana, é forca confessar, acudiu com o re- médio para tamanho mal, adotando o sistema de governo, que E. Sna- MAN qualifiea de govern dualista, pois cria para o servico dos inte- resses soctais, e a defesa e protegio das direitos dos cidadaos, dois or- ganismos politicos e vivos, mas independentes e distintos, a saber. um ue € 0 govemno federal, e 0 outro que é 0 governo dos Estados.” UArosamss Av Musto. A Constituigds do Brasil, Noticia Historica, R, Inf, legisl, Brovilia a. 22 n. 85 jan./mar, 1985 165Texto ¢ Comentdrio, Imprensa Oficial, Rio de Janeiro, 1898, 2 ed., p. 10). Nessa fase de elaboracdo da Federagdo brasileira, dentre as inimeras dis- cusses, convém salientar a que procurou tirar do texto constitueional a _pala- vra indissohivel, configuredora da unio permanente das Provincias do Impé- rio, Certas manifestagdes pela Federagio propunham a admissio de que qual- quer Estado poderia dissociar-se, unilateralmente, do pacto federativo: “A expresso perpétua e indissoltivel foi objeto de critica; pare- ceu ser initil ou presungosa; a Unifio nfo teria que ficar permanente e afronfar os evos por virtude daquelas palavras, que nao poderiam pear a soberania nacional; era uma frase sem efeito pratico; também se argiin que importava em eompramissa de natireza nhsolnta, im- proprio de formulas politicas ¢ cuja eficdcia vinha de logo desmentida pelas revolugées. Emendas apareceram para suprimir tais palavras, mes © Congresso preferiu manté-las, e fez bem.” (Joko Banpatiso. Constituicao Federal Brasileira. Comentérios. F. Briguiet, Rio de Ja- neiro, 1924, p. 17). Nos primérdios da vida constitucional brasileira, em 3 de novembro de 1891, Deodoro fechon o Congreso, ocasido em que teve 0 apoio de 19 governa- dores. Apenas o Par repeliu aquela medida. Com a revolta da Armada, Deo- doro renunciou & Presidéncia, ocupando Floriano o seu lugar. Naquela ocasiio, os governadores que apoiaram Deodoro foram depostos. Varias criticas tém sido feitas aos diversos aspectos de nassa pritica cons- titucional e politiea, Amaro Cavarcanti (Regime Federative e a Repitblica Brasileira, publicado em 1900) aponta atos contrdrios ao regime federativo. Desde os primeiros anos, as diferencas inter-regionais agravaram as prati- cas politicas da Federagio, pois certos Estados temiam certos predominios de ordem regional. Procurou-se, por intermédio da representacao politica, diminuir certos efeitos contririos ao federalismo implantado: representagio igualitdria no Senado e representagio estadual minima, de quatro Deputados, na CAmara, As criticns & Primeira Repéblica sao indmeras, A fraude eleitoral, as oligarquias, a m4 aplicagio das idéias federativas, a politica dos governadores, constituiam fatos que desestruturavam e negavam a Repitblica e a Federacio. Retirada deste estado de coisas foi a Mensagem do Presidente Campos Salles 20 Congresso Nacional: “O que querem os Estados, quer a Unifio.” Os exvessos e desuverlos da Repéblics Velha contribuiram para manifes- tagées muito mais antifederativas, com tendéncias a um estadualismo defor- mado, A formacio de hegemonias segionais passou a ser criticada, desde que nem sempre foi procurado o equilibrio das regides. A Revolugio de 1930, que teve a sua constitucionalizagio em 1934, de corta maneira, foi uma reagdo contra as priticas politicas e institucionais da fase anterior do republicanismo. A alternincia no poder efetiva-sa pela poli- tica do “café-com-leite", desde 1894, com a predominincia do Partido Repu- blicano Paulista e do Partido Republicano Mineiro, 166 R. Inf, legisl. Brasilia c. 22 », 85 jan./mor. 1985A Constituigao de 1934 adotou o estilo de 1891, epigrafando o seu Titulo I, com a denominagio Organizagio Federal: “Toda organizagao politica, em regime federativo-presidencial, esta sujeite, exclusivamente, ds normas federais e nfo centralizadoras, em maneira que os componentes da Federagéo ou Unio Nacional, Exladus ¢ Munivipius, dessus iegias se aay pussam afastar...” (Lopes Gongatves. A Constituiedo do Brasil, F. F, Editora, Rio, 1935, p. 69). A brevidade daquela fase do coustitucionalismo desencadeia-se no auto- ritarismo, centralizador de 1937. Periodo obscuro e de retrocesso, nos diversos segmentos da evolugdo constitucional do Pais. Efetiva-se a concentragao total de poderes na Unitio, com a supressio da autonomia dos Estados; era a época dos ‘interventores nomeados. Nesse perfodo os Estados viveram, praticamente, sob o regime de intervengao. A progressiva concentragio de poderes da Uniso foi uma constante dessa fase do sistema politico nacional, A ordem constitucional de 1946, apesar da tcnlativa de revitalizagio do federalismo, nao foi suficiente para estruturar a Federagao que permanecen débil. MAnto Manzacdo e Atatisa Nocueirs, membros da Comissio de Cons- tituigdo em 1946, apontam as tendéncias unitaristas: “Caminhamos, infelizmente, para uma centralizagéo administra- tiva tio categérica que nessa marcha, deniro de pouco tempo, os ltimos resquicios da federagio estario extintos” (Anais da Comissio de Constituigda. Publicagao da Imprensa Nacional, 19 vol., 1943, p. 242), © federalismo consagrado na Constituigdo de 1946, apesar das criticas que The sfio enderegadas, introduztu certas novidades, inclusive no que diz respeito a0 percentual de receitas tributérias da Unido, em favor de uma regido, 0 Nordeste. Para doutrinadores brasileiros, com a Constitui¢éo promulgada em 1946, houve © restabelecimento, pela Constituinte, da Federagao, Com o movimento de 1964, surgin um regime antocrético, com a Unido ampliando os scus poderes, perpetragao de novas manciras intervencionistas, com a nomeéagao de governadores pelo poder central, numa quase recriagio dos antigos interventores da Estado Novo. O fortalecimento do papel exercido pela Uniao, no contexto federativo, transborda-se no detrimento dos Estados @ Municipios: “Acentuada tendéncia centralizadora se verifica a partir do movi- mento politico-militar de 31 de marco de 1964. © Ato Institucional de 9 de abril daquele ano, depois numerado, manteve a Constituigao de 1846 com as modificagdes por ele intro- duzidas, Essas alterages j& indicavam o fortalecimento da Unido em detrimento das autonomias estaduais, Centralizava-se 0 poder naquela pessoa de capacidade politica ao mesmo tempo que se entregava ao Presidente da Repiblica a maior parte do seu exercicio. Seguiram-se, cada vez mais cOncentrantes, os Atos Institucionais de n% 2, 3 e 4, cujo teor foi, afinal, incorporado 4 nova Constituigao, R. Inf. lepisl. Br ja @. 22 a, 85 jan,/mar, 1985 167a de 1967. Havendo albergado a filosofia inspitadora do constituinte reyolucionario, esta Constituigio reduziu sensivelmente a autonomia estadual e, concomitantemente, dimivuiu a independéncia do Poder Legislativo. Pode-se dizer que a fisionomia federal do Estado brasi- leiro se alterou (comparando-se 0 regime de 1946 com o de 1967). Mas o grau elevado de contralizagiio se operon com a cdigio do Ato Institucional n° 5, de 13 de dezembro de 1968, que, juntamente com outros atos posteriormente editados, passaram a conviver com a nova Constituigio que veio a Jume em 17 de outubro de 1969” (Micue, Temen, Elementos de Direito Constitucional. Revista dos Tribunais, Sio Paulo, 1982, pp. 62/63). A limitagéo de atuagio dos Estados-Membros, agravada, no Brasil, du- ante os tiltimos anos, mostra a importancia da reparti¢ao de poderes na conti furagio do tipo de Federagio. Em certos modelos a descentralizagao é mais acentuada, dai que os Estados-Membros tém competéncias mais amplas. Refe- rindo-se a’ essas relagdes, afirma Jost AFFONSO pa SiLVA “Sob esse aspecto, podemos concluir que a Constituigdo vigente, desde a redagdo de 1967, modificou substancialmente as relages entre Uniio © Estados-Membros, importando: a) aumento da competéncia da Unifio, As expensas, naturalmente, da autonomia dos Estados; b) ampliagao dos principios de organizagio politico-constitucional que devem ser observados pelos Estados; c) supremacia da Uniio em matéria econémico-financeira; 2) anypliagdo dos casos de intervengfo federal nos Estados, relacionadas as novas hipéteses a questées de seguranga nacional ou econémico-financeiras” (Curso de Direito Cons- titucional Brasileiro. Editora Revista dos Tribunais, Sio Paulo, 1984, 28 ed., p. 51). Com o surgimento do periado de abertura politica, em fase de estrutu- ragio e de definicio ainda nio completada, apareccram novas perspectivas para o aperfeigoamento de auténticas instituigdes democrdticas. Elas poderao, ainda, ocasionar uma melhor definiczo da Federagao. Esta demanda a restau- raga da plenitude dos direitos politicos do povo brasileiro, com a universa- lizagio do yoto, pela eleigao direta, em todos os niveis da Federacio, Como assinala Raut Macttano Hon, apesar das caracteristicas formais do Estado federal, acolhido pela Constituigio, o federalismo brasileiro estd esmagado, devido a exacerbagio centralizadora de poderes e de competéncias da Unio, circunstancias que converteram o federalismo constitucional em puramente nominal e aparente. A Pederagao desfiguiada, pela ventralizayau uuturitaria ¢ xbsurvente dos poderes federais, deve, imediatamente, levar-nos a uma reconstrugio federativa: “A estrutura federal que a Constituigso emendada de 1969 con- cebea ¢ projetou no plano constitucional afastou-se da concepeao brasileira do federalismo republicano. O carater conjuntural e episé- dico das solugies adotadas demonstram a precariedade ¢ evidenciam a fragilidade da estratura que se crigiu no terreno movediga, das conveniéncias politicas, A Unigo tomon-se absolutista na sua ambicio de poder e, para servir 20 autoritarismo do Governo central, a Cons- Te R taf, legis, Brositia a. 22 n. 85 jen./mar. 1985tituigao cancelou a autonomia do Estado-Membro” (Reconstrugio do Federalismo Brasileiro. Revista Brasileira de Estudos Politicos. Uni- versidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, n? 54, janeiro, 1982, p. 80). Com as perspectivas da adogiv de um federalismo auténtico, varias ques- Wes passaram a ser ventiladas. As referencias a uma reforma tributdria, com © objetivo de revitalizar os Estados e a prépria Federagao, 6 uma constante. Qs Estados encontram-se depauperados financeiramente. A prépria Federagao nao corresponde ao sen conceito essencial e real, trata-se de uma proclamacao mais nominal, © desenvolvimento de uma economia, que é cada vez mais nacional, gera, normalmente, o crescimento dos poderes federais. Muitos servicos, considera- dos locais, foram transferidos para a Unio, Os ideais federativos, em toda 2 evolugio das diversas fases do constitu. cionalismo brasileiro, estéo ligados as liberdades publicas. Com as novas pers- pectivas do discurso intervencionista nas Constituigdes brasileiras, o tema da Federagio toma novas e profundas inaplicagées, pelo que qualquer projeto de sua reforma nfo pode contentar-se na reforma tnbutaria (Wasrincrow Pexsuso ALBINO DE Souza, “O discursa intervencionista nas Constituigdes brasileiras”. Revista de Informagao Legislativa, Senado Federal, jan./mar. 1984, a. 21, n. 81, pp. 323 e ss.). Nos ultimes anos, a Federagio foi duramente atingida. E recente a modi- ficagio na escolha dos governadores que vinham sendo impostos, segundo cri- térios adotados pelos regimes unitarios. A projecio na teoria e na pratica do ideal federativo vem sofrendo desvios que Ficultam sua auténtica elaboragio. A necessidade de prescrvar a Federayao, desrespritada pelo poder central ¢ enfraquecida pela desigual distribuigéo das rendas nacionais, mostra a impor- tancia de seu reexame. Em varios estudos que cxaminaram a importancia ¢ a perspectiva do Estado federal, vem surgindo novas indagagées no que diz respcito ao relacionamento do federalismo com a dimensio regional. Os estudos de Pavio Boxavies le- vam & proposta do federalismo regional. Pretende a criagio da autonomia re- gional, como um meio capaz de cicatrizar a ferida centralizadora e estatizante. Menciona as Regiées Metropolitanas de S10 Paulo, Belo Horizonte, Porto Ale- gre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza, criadas pela Lei Comple- mentar n° 14, de § de junho de 1973, bem como os entes regionais estabele- cidos, nos wiltimos anos, principalmente a SUDENE, SUDAM, SUFRAMA, SUDECO e SUDESUL, superintendéncias do desenvolvimento planejado, como manifestacdes proprias para fixagio do federalismo regional. Para elas prope a institucionalizacao de nova autonomia no horizonte constitucional. A adogio de Estatuto de Autonomia das RegiGes seria a base, para o surgimento de um federalismo de bases regionais. O federalismo das regides é tido como um remédio para ax tenses re- gionais e intra-regionais, por intermédio de uma representatividade regional institucionalmente formulada, Esse modelo federativo € proposto tendo em vista 0 quadro politico-econémico, Critica-se a teoria federativa cléssiea, fren- te 4s novas formulas de planejamento econdmico. Pensa-se conciliar o equili- brio, coordenacio, harmonia, consentimento, pluralismo do federalismo das au- R inf, legis! Brasilia a, 22 n, 85 jan./mar, 1985 169tonomias, com as regides. Na sua defesa pela criagao de um quarto nivel de govemo, Pavio Bonavines critica a sistemética atual do ICM. no que a sur sistematica acentua o desnivel econdmico entre os Estados pradutores e os Es- tados regionais, terceiro nivel de estabilidade da comunhao federativa. A refe- mas para os primeiros. Esta indicagéo de reforma federativa em bases regionais levanta a possi- bilidade do surgimento de trés entes a compor politicamente uma Federagio tridimensional, para substituir o esquema cléssico do federalismo dual: Estado- Membro, Estado regional ¢ o Estado federal propriamente dito, Com a elabo- ragio da teoria desse federalismo regional, as regides se converteriam em Es- tados regionais, terceiro nivel de estabilidade da comunhao federativa, A refe- deralizagio do Estado brasileiro teria, como primeiro passo politico ¢ juridico para um federalismo das regiées, a aceitagao do Estatuto de Autonomia para 0 Nordeste, que para esse autor é tio importante quanto a redemocratizagio plena da sociedade brasileira (Pavio Bonavies, O Plangjamento e os Orga- nismos Regionais como Preparacio a um Federalismo das Regiées. Reflexes: Politica ¢ Direito. Rio de Janeiro, Forense, 1978, 2? ed., pp. 78 e ss.). A reformulagio da Federagho demandar& maior participagio dos Estados- Mombros ¢ dos Municipios. As questdes de indole regional, para maior equilt- brio do todo nacional, dio particularidades ao mesmo problema, em razio da existéncia de espacos com diferentes estigios de desenvolvimento, que apon- tam a necessidade da descentralizagiio das decisées, sem prejuizo de um de- senvolvimento integrado, devido as desigualdades inter-regionais. O federalis- mo, que deverA surgir dentro de um clima de plenitude demoeritica, teré que reduzir as disparidades inter-regionais, ateavés da instituigho de adequada dis- criminagio de rendas publicas. A centralizagao implantada pelo autoritarismo, no Brasil, nos ultimos anos, sem atingir 03 objetivos de um planejamento que pudesse indicar alguns as- pectos das diferenciages entre as diversas regides, fez com que os Estados- Membros ¢ Municipios vissem agravados os seus problemas, sem possibilidade de resolvé-los. A democratizagao da sociedade brasileira depende de importantes trans- formagées que erradiquem o autoritarismo dominante. A estruturagio do novo jederalismo brasileiro exige sua definigio por Assembléias Constituintes a nivel federal e estadual, com determinagao precisa do tipo escolhido, Como formula de relacionamento intra-estatal, deverd corrigit o altissimo grau de centraliza- gio atingido pelo Estado brasileiro, para formalizar mecanismos adequados de cescentralizagio. Competéncia do centro e competéncias das coletividades- membros deverio ter uma definigéo constitucional exata. A participagio das coletividades menores na revisia da Constitniggo sera um dos clementos fun- damentais para a efetivagio da Federagio, Torna-se necessdria uma interpretagio dinamica do federalismo, através de um proceso democritico estavel, eficiente ¢ moderno. A organizagio ¢ estabilidade da Republica brasileira, sob a forma de Federacio, depende da repartigao de competéncias, da harmonia de poderes entre os entes que a com- poem, através de um jogo coordenado e normal dessas entidades, A pluralidade que concorre para o éstabelecimento de um poder estatal federal congrega certas matérias constitucionais, com o reconhecimento das coletividades parti- culares. Sua base estd nas relagées fixadas entre o Estado federal e os Estados- 170 R. Inf. fegisl. Brosifia a, 22 nm. 5 jon,/mar, 1985Membros. Baseado em uma Constituigio, ¢ niio em um Tratado, deve levar cm conta as diferengas especificas de seus componentes. A unidade e a diver- sidade supdem a sua efetivacio. Como principio basico da estrutura constitucional do Estado brasileiro, a forma federativa esta ligada ao sistema republicana ¢ ao representative. A Fe- deragao deve partir para 2 definitiva conciliegao com a multiplicidade de inte- resses que tém as unidades territoriais que gozam de autonomia politica e ad- ministrativa, através da cfetiva capacidade de auto-organizacio, autogovemo © auto-adininistragao, As particularidades inerentes ao atual pracesso politico brasileiro, ao pretender sair de um longo periodo centralizador, encontra di- versas facetas na que diz respeito As transformagées do federalismo, particula ridades que devem scr observadas na definigdo do modelo de Federagio, pré- pria a0 nosso meio: “Nos principais Estados federais do mundo contemporineo, nota- se a tendéncia para a concentragio de poderes na Untilo, B conse- quéncia de muitas causas politicas ¢ econémicas, sobressaindo ora es- tas, ora aquelas, conforme o Estado examinado, mas a linha constante & a do crescimento do governo central, Paralelamente a essa tendén- cia, pode afirmar-se que ‘nunca tivemos tanto governo como agora, em quaisquer niveis — federal, estadual ou municipal.” (Ontaxpo M. CanvaLiio. Relagées financeiray da Unido com outras drbitas de go- verno, em obra coletiva, Perspecticas do Federalismo Brasileiro. Fistu- dos Sociais e Politicos, Edigées da Revista Brasileira de Estudos Poli- ticos, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, n. 2, p. 79). Na evolugao do processo centralizador dos dltinas anos, no Brasil, convém destacar que 2 pritica indiscriminada dos decretos-leis tem sido, também, for- ma abundante de usurpagio de competéncias estaduais, pela Unido. A tecno- cracia e o planejamento nfo democritico sia outros propulsores de novas res- trigses a Federacdo, que vém acompanhando, de certa maneira nominalmente, © pracesso constitneional republicano (?). (@) BARACHO, José Alfredo de Oitvelra, Tearla Gera! do Federalismo, PUMARC/UCMG, Belo Horizonte, 1982; idem, Novos Rumos do Federalismo. Revista Brasileira de Estudos Politicos, Universidade Federal de Minas Gerals, Belo Horizonte, n. 56, janeiro, 1983, pp, 97 e s5.: idem, O Projeto Politico Brasileiro ¢ as Bleices Nacionais, n. 87, 1983; HORTA, Raul Machado. A Autonomia do Estado-Membro no Direito Constituctonal Rrasticiro. Belo Horlionte, 196¢; idem, Problemas do Federalismo Brasilelro, Digesto Eeonémico, 1, 140, mar./abr., 1958, pp. 9 ¢ s8.; MIRANDA, Jorge. Menual de Direito Constitutional. Tomo II, Estrutura Constiiucional do Estado. Coimbra Editora, 1962, pp, 216 e ss: MENDONGA LIMA, Nailé Russomano de. Do Esiado Federal: Importancia e Perspectiva. Advogado, Publicacdo do IARGS/ Institute des Advogados do Blo Grande do Sul. a. T, nT, jan./mar.. 1984. pp. 49 © 85: SPOTA, Alberto Antonio, Confederacion y Estado Federal, Cooperadora de Derecho y Cieneles Sociales, Buenos Alres, 1916; FERRAZ, Anna Candida da Cunha. Poder Constituinte do Estado-Membro. Editora Revista dos Tribunais, Sie Paulo, 1979; MELLO, José Luiz de Anbaia. O Estado Federal ¢ as suas Novas Perspectivas. ‘Max Limonad, Sfio Paulo, 1960; CAVALCANTI, Themistocles Rrandao, a Federacéo ‘no Sistema Constitucional em Estudos sobre a Constiluicdo de 1967 ¢ sua Emenda, 2? 1, PGV — Instituto de Documentacao, Rditora da Fundacéo Getilio Vargas, Rio de Janeiro, 1977, pp. 25 e ss; BRITO, Lulz Navarro de. Um FEstudo sobre a Federagso Brasilera. Reviste de Diretto Puvlico © Cténcia Politica. Fundacko Ge- valio Vargas, Rio de Janeiro, v. VII, n. 4, set/dez, 1964, pp. 43 € 55.; BARROSO, (continua) R. Inf, legisl. Brasilia a. 22 n, BS jan./mar. 1985 mWIl — O Munictpio A Jiberdade ¢ a autonomia municipais sto condigdes essenciais para a efe- tivagao do processo democratic descentralizado. A nogio do Municipio, da sua antonomia, esti intimamente ligada 4 compreensio da Federagao. Muitos dos estudos sobre Municipio, no Brasil, passam sobre 0 exame das instituigies municipais na peninsula ibérica. No Brasil, a histéria municipal tem inicio com a Constituigao do Império (1824) e a Lei Regulamentar, de 19 de outubro de 1898. Antes, 0 que havia era 0 Municipio portugués para aqui transplantado, importado da Metropole, regido por suas leis. A Lei dé 1° de outubro de 1828 era considerada como opressora das liberdades municipais. Em 1834, com a votagio do Ato Adicional 4 Constituicio, pensou-se que as idéias descentrali- zadoras conduziriam & completa emancipagio das Camaras Municipais: “De modo que o Ato Adicional foi encarado ¢ discutido (e ainda hoje 0 €) como um documento de contradigfo histérica, quando, em verdade, ele constituin a mais legitima eclosdo das tendéncias federa- tivas, de base provincial, cujos tragos mais salientes se encontram nas tentativas anteriores €, muito expressivamente, nos préprios debates da Constituinte dissolvida em 1a “Dominada pelas doutrinas que a cevolugao americana pusera em cireulagio, a memordvel assembléia de $4 traduzin uma aspiragaa bra- sileira, deixando em plano secundério, sem todavia hostilizar, a {6r- mula fiberal da tradigfo portuguesa, que era o municipalismo.” (José ‘eontinnacie da nota 2) Luis Roberto. Direito Constitucional Brasiletro: O Problema da Federagio. Porense, Rio de Janciro, 1982: CAMARA, Maria Helens Ferreira da, © Conoeito Moderna de Federacao, Revista de Informazta Logisiativa, Senado Federal, Subscerctaria de Edigées Técnicas, Brasilia, a, 18, n, 71, jul/set., 1981, pp. 23 2 35; BONAVIDES, Paulo, © Federalismo e 2 Revisio de Forma de Estado, Revista Forense, 1973; BITAR, Orlando, Federalismo e Centrelizecio. Revista de Direito Administrative. Fundagéo Gebilio Vargas, margo, 1974; MENEZES, Djacir. Federalismo e Centrall- sacho. Revista de Ciéneia Politica. Pundagia Getillo Vargas, marco, 1974; DABE- BIBS, Pierre. Cours de Drott Constitutionnel et d'lustitutions Politiques. Les Cours de Droit, Paris, 1979-1980, pp. 635/636; MOUSKHELI, M. Le Théorie Juridique de Vitat Fédéral. A. Pedone Editeur, Paris, 1931; SCHWARTZ, Bernard. Los Poderes del Gobierno. Comentirio sobre ta’ Constitucién de los Estados Unidos. 1. Pode- res Federcles y Estatales. Trad, de JOSE JUAN OLLOQUI LABARTIDA, Facultad de Derecho, Universided Nacioual Autonoma de México, México, 1986, v. I, pp. 101 € 8s; PINTO, Roger. La Crise de [Etat aur Etats-Unis. Librairie Générale de Drott a Jurisprudence, Paris, 1951; SCHWARTZ, Bernard, American Constitutional Law, At the University Press, Cambridge, 1955: TEMER, Michel. Considerng6es sobre 0 Estado Federal. Revista da Procuradoria-Gerat do Estado de Séo Paulo. Centro de Estudos, Sto Paulo, n? 16, junho, 1980, pp. 289 e ss.; DALLARI, Dalmo de Abreu, Novos Polos Administratives Afetendo @ Federagéo Brasileira, cm Ao Tendéncias Atueis do Direito Piiblico. Forense, Rio de Janciro, 1976, pp. 05 € sS.; idem, Oz Estados na Federacto Brastietra, de 1891 a 1937, 111 Congresso Brasileiro de Direlto Constitucional, Belo Horizonte, 1982; AUBERT. Jean-Francois, Essal sur Fédéralisme. 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Essas nogies cor- relatas compreendem a faculdade de se admitir por si, ou autonomia generi- camente compreendida, e a delimitagao da esfera de acao municipal, A Cons- tituicgo determinou que os Estados assegurassem aos seus Municipios auto- nomia em tudo que dissesse ao seu peculiar interesse. Estao eles subordinados, desde a sua criagao © organizagao, as leis do Estado. Pela Lei de 1° de outubro de 1828, 0 eonceito politico da Constituigio, no que diz respeito as Siberdades municipais, ficou reduzido, transformou as CAmaras em corporaces administrativas, por definiggo da tei regulamentar do preceito constitucional. A clausula municipalista na Constituinte, acerea da autonomia municipal, veio do projeto da comissiv nomeada pelo Governo provisério. Pelo art. $2, § 29, dava-se aos Municfpios o direito de eleger os funciondrios do seu governo ou administragio. No que toca A organizacio dos poderes municipais, a fran- quia era grande, pois seriam eleitas ‘as autoridades. A importancia do Municipio para a vida democritiea vem assim expressa, em livro escrito em 1883: “Para convencer que a liberdade municipal é condigio elementar de todas as outras, bustaria refletir que, onde nio tem o povo a fran- queza de reger por si os negécios que mais de perto The interessam, falta-lhe também a virilidade precisa para exercer com estimulo qu quer dos outros direitos. Dé-se ao Municipio a posse de si mesmo, © ele saberd incutir no espitito piblico o sentimento do dever e da res- ponsabilidade que tornam o civismo espontaneo e resistem a todo o género de opressoes.” (Joko pe AzevEno CaRxeiro Mata. O Munici- piv, Estudos sobre Administragdo Local. Tip. de G. Lenzinger & Fi- Thos, Rio de Janeiro, 1983, p. VII). ‘A liherdade politica efetiva-se pela investidura do cidadao em todas as formas de atividades garantidas pela Couslituighv. Ela deixa de existir, sem a pleaitude dos direitos clementares que se resolvem no governo local, Onde existem as regalias locais, como na Inglaterra, na Suiga, no Canada o nos Es- tados Unidos, a satisfagiio dos direitos é a mais ampla, Os centralizados impe- dem a diversificagio, ¢ pluralismo, a espontaneidade e a liberdade. ‘0 municipalismo é uma forma primaria de atividade social, que, efctivan- do-se em larga esfera das relagdes morais e politicas, contribui para aprimorar as instituigoes. © constitucionalismo brasileiro, ao consagrar a Federagio, nao poderia fi- car indiferente A autonomia do Manicipio. A Constituigio de 1891 fixou a tese da autonomia municipal: “Os Estados organizar-se-io de forma que fique assegurada a autonomia dos Municfpios, em tudo quanto respeita aa seu peculiar interesse” (art. 68). Apesar da aceitagio constitucional, no Brasil, 0 Municipio nao se trans- formou em uma escola de liberdades democriticas. R. Inf. tegisl, Brasilia a, 22 nm. 85 jor 1985 173Também nfo faltaram criticas a uma individualidade anatémica do Munk clpio ou a uma autonomia completa (Tosras Barreto. Estudos de Direito. Estado de Sergipe, v. IT, 1926, p. 138; Oro Paazenes, As Relapdes da Unido com os Estados ¢ os Municipios. Imprensa Nacional, Rio, 1942, p. 15). Prono Lessa, tratando da autonomia municipal, através da interpretagiio do art, 68 da Constituicgéio federal, afirma que o texto contém uma regra ¢ uma excegio. A regra esta no artigo mencionada. A excegio abre-se no art. 67, com- binado com o art. 34, n? 30. Compreende que, em relagio aos demais Muni- cipios o principio constitucional € este: autonomia em indo quanto respeite 20 seu peculiar interesse. Autonomia significa autogoverno (self government). Apés promulgada a lei de 1? de outubro de 1828, tentaram alguns politicos do Impétio criar intendentes on prefeitos, nomeados ou designadas pela governo central, ou pelos presidentes das Provincias. Em 1856 9 Deputado Candido Borges apresentou um projeto de lei, criando o cargo de administrador muni cipal, para o exercicio das fungées executivas municipais, tendo cuidado, de- vido ‘ao principio da autonomia, de propot que ele fosse nomeado dentre os vereadores eleitos. Mesmo no Império, nao se conseguiu a apravagio de pro- jeto de lei, confiando ao poder central ou aos presidentes das Provincias a nomeagio de prefeitos, ou intendentes ou administradores municipais. Enten- deu-se a medida contréria aos interesses locais, ao principio da autonomia mu- nicipal, bem como da restrita autonomia mumicipal da lei de 1828 e do Ato Adicional. Entendia-se que a uomeacko pelo governo, dos presidentes das Camaras e dos agentes executivos falsearia o sistema municipal, com a intro- ducao de agente do poder central. Colocaria as municipalidades na alternativa de um antagonismo entre 95 eleitos do povo e os agentes do governo, com uma dependéncia servil para com os tiltimos. Para Pepro Lessa, ao Municipio nilo interessa apenas a elaboragko das leis, sendo-lhe estranba a execucio: “Resta verificar se nas discussées da Assembléia Constituinte al- gum subsidio se depara aos que sustentam ter querido aquela assem- bléia mutilar de modo tao surpreendente a autonomia municipal, en- tregando o Poder Legislative ao Municipio e o Executivo aos agentes do presidente do Estado: isto é dividindo ido o que respeita ao peculiar interesse do Municipio, na linguagem do texto constitucional, em duas partes, para confiar a mais relevante aos fonciondvios nomea. dos por um poder estranho” (Reforma Constitucional, Editora Brasi- leira Lux, Rio de Janeiro, 1925, pp. 72/73) Dos Anais do Congreso Nacional, vol. 22, pp. 198 a 219, vése que a Constituigio promulgada pelo Governo Pravisério, no art. 67, dizia: “Os Estados organizar-se-do por leis suas, sob 0 regime municipal, com estas bases: 1° — 2 autonomia do Municipic, em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse; 2° — cletividade da admmistiagao Toca.” A cletividade da administragio loca! ¢ a completa autonomia em tudo quanta respeite ao seu peculiar interesse, 6 uma constante nesta Fase da dis- cussio da Federagio. Nao se entende que o Congresso Coustituinte tenha eliminado a eletividade da administragéo municipal. Na lingnagem juridica, 0 que se denominava como. 174 R. Inf. tegisl. Brosilio «, 22 n. 85 jen./mor. 1985administragéo municipal eva principalmente a CAmara Municipal, tida como uma corporagio administrativa. Com a Constituigao de 1994, procurou-se assegurar autonamia politica aos Municipios, com a eletividade do prefeito ¢ vereadores da Camara Municipal, permitindo a eleiggo daquele por essa (art. 13, I); a decretagao dos seus im. Postos © lasas, auviadugau © aplicayau de suas rendas (ast. 13, 11); a organiza~ io dos servigos de sua competéncia (art. 13, III). Nas capitais e estancias hi- drominerais, o prefeito poderia ser de nomeagic do Coverno. Os Estados po- diam criar um brgéo de assisténcia técnica & administragso municipal e de fis- calizagio das financas. Essas medidas afctam a conceituagio de autonomia, desde que essa decorre da organizagho livre de seu governo: prefeito e Camara Municipal (Ontanpo M. Carvaruo, Problemas Fundamentais do Municipio. Brasiliana, Sao Paulo, 1937). Com 0 texto de 1937, principalmente devido a politica decorrente do mo- vimento implantado pelo Estado Novo, a Federagao passou por outra séria crise, com profunda sistema autoritério e centralizador. Apesar do procedi- mento adotado, a Constituigio de 10 de novembro determinava “Os Munictpios serio organizados de forma a ser-lhes assegurada a autonomia em tudo quanty respeite ao seu peculiar interesse, ¢ es- pecialmente: a) & escolha dos vereadores pelo sufragio direto dos mu- nicipes alistados eleitores na forma da lei, b) a decretagio dos impos- tos ¢ tavas atrihuidas 4 sua competéncia por esta Constituigio e pelas Constituigdes ¢ leis dos Estados; c) & organizagéo dos servigas puiblicos de cardter local” (art. 26). Conseryou-se a eletividade dos vercadores, mas a Constituigiy de 1937 consagrou 0 principio da nomcagio do prefeito, excluinds as divergéncias dow- trinérias que ocorreram entre os constitucionalistas na primeira republiea. A tese da constitucionalidade de leis que aceitavam a nomeagio dos preteitos foi admitida por Viveinos px Castro, ALciprs Cruz, Eriticto Pussoa, MuRTINHO, CovTo Saraiva e Bocativa, Posigév contriria, defendendo-the a inconstitucio- nalidade, tomaram Prpro Lussa, Ru Baruosa, Amano Cavaicant, BENTO DE Faiua, Caos MAXiMItIANO (AGENOR DE ROURE. A Gonstituicdo Republicana, Imprensa Nacional, 1920, vo}. 2). A Federagio ficou assentada, nosse periodo, apenas, através da proclama- ¢40 formal do artigo 3°, da Constitnigho, O Municipio, devido ao sistema de centralizagio politica ¢ administrativa, sofren a influéneia do processo autori- tario, Surgtram, nessa época, zonas econdmicas. O artigo 29 da Constitnigio fixou a matéria: “Os Municipios da mesma regio podem agmmpar-se para instala gio, exploragio e administragao de servigas piblicos comuns. O agru pamente, assim constituido, seré dotado de personalidade juridica li mitada a seus fins.” Ve-se esboyar, entre 9 Municipio & o Estado, nova configuragao politica, na qual os autores percebem as primeiras imagens da Regido e das Arcus Metropolitanas, R. inf, legisl. Brovilia «, 22 a. 8S jan./mer. 1985 WsA feigho ventralizedora dessa Carta, inspirada no intuite de fortalecer o Executivo, refletiu na organizacéo municipal, num verdadeiro regresso a0 sistema adotado nas antigas Provincias. O texto de 1937, para satisfazer aos interesses da continuidade do gaverno pessoal, s6 foi aplicado em parte. No que diz aos Municipios, também, nao vigorou. © prolongamento do regime autoritério, até a Lei Constitucional n? 9, de 28 de fevereiro de 1948, no permitiu o florescimento da Federagio. A Lei Organon dos Estados e Municfpios, isto é, 0 Decreto-Lei n? 1.202, de 8 de abrit de 1939, alterado pelo Decreto-Lei u® 5511, de 21 de maio de 1943, continuaram em vigéneia, A utilizagso do decreto-lei teve como objetivo manter a cenlralizagio. Estados e Municipios perderam as caracteristicas da autonomia, absorvidas que foram pelo crescimento do Executivo presidencial, com o alofiamento das funybes legiskitivas. O Decretu-Let n° 1.202 do texto constitucional preservou, apenas, a competéncia tributdria dos Municipios ¢ a inelegibilidade dos Prefeitos, transformados em prepostos dos interventores. Nag havyia propriamente Municipios, compreendidos como entes datados de governos auténomos. Eram meras autarquias territoriais, obedientes & estrutura centralizadora do governo, A redemocratizagio ocorrida com a queda do autoritarismo implantado em 1937 viria colocar a Federagao no centro dos debates politicos e constitu. cionais. A Assembléia Nacional Constituinte de 1946 iria’ possibilitar a dis- cussio de novas teses: desconcentragia do poder politico; descentralizaciio do sisterna administrativo; retragho do Executive as justas proporgdes, de acordo com o sistema de harmonia dos poderes coordenados; recuperagio, por parte dos Estados-Membros e dos Municipios, de sua legitima competéncia para a constituigio de sens poderes legais. A Coustituigio de 1946 é considerada a mais municipalista das Constitui- goes brasileiras, Diversos dispositivos passaram a dar importincia & Federagio, pelo que essa orientagio teria transcendental repercussiio na frea do Municipio: “A Constitvigfo de 1946 é, sem diivida, a mais municipalista de juantas Constituigées j& conheceu o Brasil, havendo, por inspiragao dos modelos politicos contemparineos, dada ao Municfpio 0 relevo que, de fato, merecia, Havendo revigorado a autonomia dos Estados-Membros, fé-lo, contudo, com enfriquecimento tributdrio em prol dos Municipios, sobre 0 quais aqueles ja nio poderao exercer a mesina faculdade de fiscalizagio ¢ controle. Alids, no tocante A organizag&o municipal, nao den 2 Constitnigio de 1946 aos Estados-Membros maior liberdade, como o fizera o regime instaurado em 1891. Pelo art. 7°, inciso VII, letra ¢, facultou-se 4 Unido federal intervit nos Estados, a fim de os compelir a observancia do prinefpio da autonomia municipal, Assimn sendo, restabeleceu-se, em sentido amplo, a autonomia dos Munictpios, que se fortaleceram economicamente, através da revisio do regime tributario, em detrimento dos Estados. A nova Constituigao adotou com Felicidade critérios uteis de dis- criminagiio dos elementos caracteristicos da autonomia municipal, Isso 76 R. Inf, legisl, Brasilia a, 22 m |S jan./mar. 1985jA se tinha, alias, concretizado desde 1034, a tal ponto que, desde aquela época, j4 muitos consideravam a Federagao brasileira como uma verdadeira trilogia, constitufda da Unido, dos Estados e dos Municipios” (A. Macsiano Paupenio, O Municipio ¢ seu Regime Juri- dico no Brasil. Distribuidora Record Editora, Rio de Janeiro, 1959, Pp, 69/70). A crise institucional implantada pelo regime de 1964 desfigurou a Federa- gio, com salientes conseqiiéncias na autonomia do Municipio. “Apesar de per- manecer na Constituigio de 1967 e na Emenda de 1969, 6 dificil configurar a Federagio, nos iltimos anos da evolugio do regime politico brasileiro. A partir de 1967 ocorren a perda da autonomia municipal, agugando-se, espe- cialmente, na distribuigéo das atrecadagées tributérias, pardgrafo tnico do art. 8° da Constituigio emendada reduziu a com- peténcia supletiva dos Estados em legislar sobre varios assuntos, ali mencio- nados, nao prevendo competéncia supletiva do Municipio nenhuma hipé- tese. Deve ele alicergar-se na lei federal e na lei estadual, sendo que esta, na maioria das vezes, preenche apenas as lacunas da primeira, A auséncia de legilagto coloca 0 Municipio incapaz de defender os interesses de sua comu- nidade. © art. 15, ao definir a autonomia municipal, assegura: @) a eleigéo dircta de prefeito, vice-prefeito e vereadores; b) administragio propria, no que se refere ao seu peculiar interesse, mormente quanto 4 decretacio e arrecadagio dos tributos de sua competéncia, A aplicagao de suas rendas e 4 organizagio dos servigos ptiblicos locais, Nos sltimos anos, varias medidas tiveram como fundamento restringir a autonomia dos Municipios. Nos termos da Constituig&o de 1967, art. 16, § 1°, alfneas @ ¢ b, suprimiram-se as eleigées para: a) os prefeitos das Capitais dos Estados e dos Municipios considerados estdncias hidrominerais em lei estadual; b) os prefeitos dos Municipios declarados de interesse da seguranca nacional, por iniciativa do Poder Executivo. © Projeto de Lei n® 13, de 1968, submetido ao Congresso Nacional pelo Poder Executive, declara de interesse da seguranga nacional, nos lermos do art. 16, § 19, alinea b, da Constituigio, 68 Municipios, situados uns na “faixa do fronteira” @ outros “na orla maritima”. A Emenda Constitucional n? 1, de 1969, apenas dev nova numerag’o a0 caput, que passou a ser o artigo 15. Permaneceu, com excecio do inciso J, com a mesma redagao. A Emenda Constitucional n? 8, de 1977, den redagio diferente ao item T do artigo 15. Nao se pode falar que a autonomia do Municipio brasileiro est4 consa- grada, integralmente, pela atual Constituigio. Permaneceram as restrigdes para as estancias hidrominerais ¢ 20s Municipios declarados de interesse da segu- ranga nacional (art. 15, § 19, alineas a e b). A intervengdo nos Municfpios é medida excepcional, de competéncia dos Estados-Membros, conforme definigéo da Constituigdo do Estado, Os casos de intervengdo sfio taxativamente enumerados na Constituigao da Repéblica, de conformidade com o disposto no § 3° do artigo 15. R. Inf, fegitl, Brasilia 0, 22m, 85 Jan./man 77‘A criagao do Municipio cabe aos Estados-Membros, observados os requi- sitos minimos de populagio, renda e forma de consulta as populagdes interes- sadas, estabelecidos por lei complementar federal (Constituigao da Reptblica, art, 14; Lei Complementar n® i, de 9-11-1967). A organizagio dos Municfpios ¢ da competéncia do Estado-Membro, de conformidade com as normas de uma lei basica, denominada Lei Orgdnica dos Municipios, Apenas o Rio Grande do Sul adotou o sistema de Carta Propria, pela qual cada Municipio promulga sua lei organica. Convém res- saltar que os prinefpios gerais da organizacio municipal esto inseritos na respectiva Constituiggo, Cabe & lei orginica desenvolvé-los e regular os por- menores da organizacao. Os recursos financeiros dos Municipios sio origindrios das seguintes fontes: 4) tributos que lhes sio constitucionalmente discrimiaados, compreendendo impostos, taxas e contribuighes de melhoria; b) participagio em receitas de impostos federais e estaduais; ¢) rendas de seus bens e servigos, compreen- dendo pregos publicas, pregos quase piiblicos € precos privados. ‘A Constituigo, com a Emenda de 1969, em seus artigos 24 e 18 discrimina os tributos atribuidos aos Municipios: I) impostos sobre: a) propriedade pre- dial e territorial urbana; b) servicos de qualquer natureza nfo compreendidos na competéncia tributéria da Uniao ou dos Estados, definidos em lei comple- mentar (art. 24); IL) taxas, arrecadadas em razio do exercicio do poder de policia ou pela utilizagéo efetiva ou potencial de servigos publicos especi- ficos e divisiveis, prestados por ele 2o contribuinte ou postos A disposigio deste (art. 18, n° I); IIL) contribuiczo de melhoria, arrecadada dos proprietérios de iméveis beneficiados por obras publicas locais, que ter4 como limite total a despesa realizada (art. 18, n® II, alterado pela Emenda Constitucional n° 23, de 1963). A participagéo do Municipio na receita de impostos da Unifio e do Estado- Membro é determinada pelo artigo 25: 2) Fundo de Participacio dos Estados, do Distrito Federal e dos Territérios, b) Fundo de Participagio dos Municfpios; ¢) Fundo Especial. Algumas modificagdes tém ocorrido na sisterdtica municipalista, no quo diz respeito 20 planejamento municipal. Este é da competéncia do Municipio e deve expressar-se no “Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado” (PDDI). Visa definir a politica de desenvolvimento do Municipio, dentro de diretrizes fixadas pelos programas de acio do governo local, através da_consolidacio de um proceso permanente de planejamento municipal: social, econdmico, territorial ¢ administrativo, A insuficiéncia tribut4ria dos Municipios é uma constante na anilise desses temas, desde que se reconhece que o problema da autonomie municipal esté ligado, diretemente, ao problema de rendas. Sem meios financeiros adequados & impossivel a organizagao dos servigos de seu peculiar interesse. De b4 muito, ressalta-se que a percentagem da renda do Munielpio no cémputo da renda geral tem alcancado niveis extremamente baixos. A insuficiéncia tributéria los Municfpios € verificavel em todo o curso do regime republicano. 178 R. Inf. legisi. Brasilia a. 22 nm. 85 jan./mer. 1985Entendem alguns que, para diminuir os efeitos da redugio de competéncia tributaria de Estados e Municipios, procurou-se aprimorar o sistema de rendas partilhadas, com a instituigio de Fundo de Participagio dos Estados e Muni- cipios. A receita obtida por meio dos Fundos, em parte, tem vinculagio direta com certos tipos de gastos, sendo que o Tribunal de Contas da Unido realiza © seu controle, Ao integrar 0 Municfpio na estratégia do desenvolvimento, o 1 Plano Nacio- nal de Desenvolvimento Econémico (PND), de 1972-1974, possibilitou refle- xdes sobre a sua posigio na Federagao, bem como sobre o principio da auto- nomia municipal. Como conciliar esses novos mecanismos de intervencao com o direito de se reger por suas prdprias leis. No mesmo sentido, o HI Plano Nacional de Desenvolvimento paniton s sua conduta (FERNANDO WHITAKER DA Cunna, Dircito Politico Brasileiro, A Estrutura Constitucional. Forense, Rio de Janeiro, 1978, p. 190). As relagies intergovernamentais que promovem articulagées entre o Estado © o Municipio, ao lado das investigagdes acerca dos processos entre o Munic{pio © 0 Governo federal, tém grande alcance no que diz respeito aos rumos da Federagao, As modalidades de articulacio entre o Govemo federal e o Municipio, para implementagio de servigos em beneficio da comunidade; a forma como sio tomadas as decisées de programas a nivel municipal, com o objetivo de veri- ficar em que medida o Municipio tem influéncia; a difusto dos programas federais a nivel municipal; os instrumentos de formalizagio utilizados para concretizar a participagao das duas esferas de governo; 0 tipo de atuagio pre- dominante, normativa e executiva; em que setores a execugao dos servigos re- sultantes desses programas ainda se encontra centralizada nas mos do governo federal, s40 questées que tém detidas meditagies. As modificagGes ocorridas no sistema politico a partir de 1964, ampliadas pela absorgao do Governo federal de néimero crescente de fungées, a institn- cionalizagdo do planejamento como forma de estabelecer ¢ compatibilizar as prioridades nacionais, geraram imensa concentragao de poder a nivel federal, com acentuadas conseqiiéncias nas selagdes entre Uniio, Estado-Membro e Municipio. O esvaziamento dos poderes e fungdes dos Legislativos federal ¢ estaduais, em beneficio do Executivo, levou ao decréscimo da importincia dos representantes ¢leitos pelo povo. O Municipio perde sua importancia no pro- cesso decisério federal e estadual, A orientagdo do Govemo federal assenta-se na descentralizagio da execucio, com a transferéncia das responsabilidades a cargo da esfera federal para outros niveis de governo, Os Municfpios, por niio possuirem base econémica para sustentar, com recursos préprios, os gastos locais, tomam-se dependentes das transferéncias federais. O Governo federal passou a exercer 0 comando direto da politica eco- némica e a controlar as metas do desenvolvimento econémico, sem a necessi- dade de consultar outras esferas de poder. Como eva asica da democracia, 0 Municipio nfo foi assim considerado, em varias fases do sistema constitucional e politico brasileiro, A Federagao R. Inf. legi Bratilia a, 22 n, 85 jan-/mar, 1985 179brasileira, apesar do Ingar dado ao Municipio, no que diz respeito A autonomia politica e & discriminagao constitucional de competéncias, no efetivon as carac- terfsticas principais de sua implantagio. OQ Municipio possui poderes enumera- dos, mas o tratamento especial, que a sistemdtica constitucional lhe dispensa, traduzide na autonomia Tpunteipal, nao lhe impediu, efetivamente, de ser um vente subultemny, Faltam-Ihe liberdade administrativa e independéncia ecundmica, A plena autonomia deve ser adquirida pelos Municipios. Mais grave ainda € a impossibilidade de parte dos Municipios elegerem sens prefeitos. Esses Munictpios, muito mais do que os outros, tém autonomia imperfeita e limitada, A restauracio da autonomia politica dos Municipios, das capitais dos Estados e de outros mencionados anteriormente, é um imperativo da democratizagao. A Constituigio de 1987 ¢ a Emenda Constitucional n® 1, apesar de amplia- rem a matéria municipal nos textos apontados, impuseram restrigGes a0. prin- e{pio da autonomia municipal. Com a redemocratizagao, os temas Federaga0, Municipio ¢ descentraliza- go, impregnam os debates politicos e constitucionais. Clama-se por uma te- visio da repartigo das receitas publicas, ampla e profunda, para que Muni- cipios e Estados saiam da dependéncia financeira e politica da Unido, O revigoramento da Federagao, crescimento do dinamismo das adminis- tragdes municipais, o desenvolvimento regional e local necessitam de novas orien- tagdes e prdticas. A tendéncia centralizadora de apés 1964 alterou até a distri- buigio de certas fungdes governamentais, Servigos tradicionalmente municipais, mediante convénios, foram transferidos para outras esferas de poder, sem qual- wer fundamentagao legal, Utiliza-se, para batizar o fenémeno, da expressio esmunicipalizagao dos ‘servicos piiblicos. Niveis supramunicipais de governo aparecem sem formulas definidas de institucionalizagao, Os Municipios sio instrumentos institucionais essenciais a0 proceso de democratizagao, possibilitam, pela aproximagio, maior vivéneia coletiva local, com repercussdes em outros niveis da estrutura governamental. necessirio reestudar a repartigio de competéncias, atualmente em vigor para que ocorra maior descentralizacao. A Constituigao federal delimita para 6s Municipios a 4rea de atuagio privativa, com fortes repercussdes para o exercicio da autonomia municipal. A ampliagdo da competéncia municipal nao esgota todas as possibilidades da municipalizagho, A preservagio da autonomia nao impede o estabelecimento de relagées intergovernamentais cooperativas. Por via de convénios podem os Estados e a Uniao obter a participagio dos Municipios na execugao de obras e na prestagdo de servigos. No estabeleci- mento da participagio municipal, as esferas de governo ampliam, normalmente, maior participacdo no processo, Nesse sistema de participagao, no Brasil, muitas vezes S40 os Municipios que transferem recursos para os Estados, para que mantenham servigos de sua competéncia. E natural que a smunicipalizagio seja instramento de aproximagio entre governo e comunidade. Em certas ocasides ocorre a desconcentragao, de natu- teza administrativa, em muitos lugares so criadas Regioes Administrativas @ até Distrito Regional. 130 R. Inf. tegisl, Brosilia 0. 22 0, 85 jan./mor, 1985Em sentido de municipalizar, descentralizar implica transferir fungées de um dos niveis de Governo para o municipal. Deve-se reconhecer que 0 Muni- cipio é uma nnidade de Ccscentralizagio. A falta de recursos financeiros e técnicos dificulta até o cumprimento de exigéncias legais na 4rea da orcamento, contabilidade e prestagio de contas. ‘Nos ultimos tempos, em debates sobre o sistema tributério nacional © a concentragio de poder, ressalta-se que a orgenizagio politico-administrativa do Estado brasileiro esté compromctida por uma excessiva centralizagio de poderes, que fere o principio federativo, com conseqiiéncias profundas no de- senvolvimento econdmico, politico ¢ social, Devem ocorrer mudangas substan- ciais nessa orientago, para que ocorra a devolugao da antonomia dos Estados- Membros e Municipios. Essa sera recuperada pela garantia dada aos Estados © Municipios de uma distributgéo adequada de rendas, para satisfagio dos encargos © atribuigges de cada um desses entes. Federagéo e Regime Tributdrio sio verificagSes que ocorrem a todo mo- mento, Sendo que estas levam A compreensao da questdo da céntralizagio ou descentralizagao tributdria no Estado federal, que por sua vez depara com a discriminagao de competéncias. A autonomia municipal é tida como fixada, desde que exista longa margem de competéncia origindria no campo tributd- rio, A descentralizagao é que vai definir essa posigdo do Municipio na Federa- sao, E preciso estabelecer, neste sentido, a proporgéo em nimero e importancia das normas centrais ¢ das locais. A autonomia nao pode ser entendida, apenas, em seu aspecto formal. Existe necessidade de que os Estados ¢ Municipios disponham de recursos para o exercicio da autonomia assegurada teoricamente. A falta de receita prépria para o atendimento das necessidades de obras e ser- vigos 6 dificultada pela acentuada concentragao de recursos na Unilio. Mesmo a transferéncia de Barcelas das receitus para os entes federais, sem a necess4- ria Hiberdade de aplicagio, retrai a possibilidade de autonomia, A caréncia de recursos, a centralizacao das decisées, em muita circunstfincias caminha para a elevagio da carga tributdria, por meio de majorago de aliquotas e criagéo de novos tributes, © estudo da entidede municipal deve ser visto dentro da complesidade que proporciona o seu posicionamento dentro da Federagio. Grranpo ATALIBA afirma que o poder tributdrio pertence & Federagio como um todo, mas é repar- tido, sob a fama de competéncias tributirias, no Brasil, as pessoas politicas criadas pela Constituigaio federal. A Federacéo brasileira & tema essencial A reformulagio institucional de que carece a estrutura politica, Nao devem ser esquecidos os principios de que os Estados-Membros e os Municipios somente poderao readquirir a sua auto- nomia, quando tiverem recursos préprios para organizar seus governos e realizar as suas administragées, sendo que a investidura politica dos governantes deve ser sempre obtida através do vote direto do povo, em qualquer dos niveis da estrutura federal. Essa proposta esta aliada as crfticas que so feitas \ discriminagio de rendas, vigorante atualmente. Os levantamentos em toro das receitas atribuidas aos Municipios assim discriminam: Impostos: a) predial e territorial urbano (art, 24, 1); b) sobre servigos de qualquer natureza, nfo compreendidos na R. Inf. logisl. Brasilia a, 22 n. 85 jon./mer, 1985 181competéncia dos Estados e da Unido (art. 24, Il); c) produto do imposto territorial rural, decretado e arrecadado pela Unio sobre iméveis situados em cada Municipio (art. 24, § 1°); 2) produto do imposto de renda que arreca- darem como fonte, sobre vencimentos de seus servidores ou juros de seus titulos (art. 24, § 9}; ) quota no rateio do Fundo de Participagao dos Muni- eipios, constituide de 18% dos impostos de reada e produtos industrializados (art. 25); f} quota no rateio (juntamente aos Estados) em 60% do imposto Sobre combustiveis e lubrificantes, em 60% do imposto sobre elétrica e em 90% do imposto sobre minerais do pais (art. 26 com alteragdes da Emenda n? 93, de 1983). A Uniio, aos Estados, Distrito Federal e Municipios compete, ainda, a cobranga de taxas (art. 18, I) de contribuigées de mehoria (art. 18, II). AA discriminagéo vigorante, em termos de Estados « Municipios, é tida como uma ameaga ds suas respectivas autonomias, pois deixou as entidades relacionadas sem rendas prdprias suficientes para execugdo de suas atividades que so cada vez mais crescentes. A participagao nos fundos do imposto sobre a renda e do impasto sobre produtos industrializados fica condicionada a de- monstrativos como: programas de aplicagio, conforme as diretrizes e priori- dades aprovadas pelo Governo federal; vinculagfo de recursos préprios a esses programas; assuncio de encargos da Unido; o recolhimento dos impostos federais por eles arrecadados ¢ a Tiquidlagte de suas dividas para com o Governa central, tidos como forma de institucionalizar a ingeréncia da Unido nos Estados ¢ Muni- efpios, pelo que passam a ser meros executores dos planos federais. Essas imposigGes diminuem o direito de cada Municipio, pois nio podem estabelecer quais as necessidades a serem atendidas. As formas constitucionais de purticipagio. ampliam 0 processo de centralizagio. Varias sdo as criticas feitas pelos Municipios, que apontam, as injustigas da partilha de rendas, ao nao levar em consideracdo ‘as precariedades e as possi bilidades regionais e locais. Coma uma das caracteristicas fundamentais da Federagao, a discriminagao constitucional de competéncias é essencial. Além das criticas que séo levantadas contra 9 tratamento dado aos Muni- cipios em geral, com deficiente paitivipayay ua disciimiuayae de competéucias, outras restrigées precisam ser levantadas para que possa ser definida 4 sua ver- dadeira autonomia; a escolha dos prefeitos das Capitais nao deve ser feita mais pelos governadores dos Estades, 0 mesmo deve ocorrer quanto aos Munici- pios que so estancias hidrominerais e os de interesse da seguranga nacional, "8 3 escothidos pelo Presidente da Repiiblica (art. 15, (19, a, e art. 15, 19, b). Existem critérias possiveis de reparti¢do de competéncias entre os diversos entes aut6nomos para que se possa caracterizar a existéncia da Federagio. Nes- se sentido & que 0 legislador constituinte deve qualificar e quantificar as atti- ‘buigdes dos érgaos envolvidos para que a Federacdo néo scja comprometida. Essa distribuigao pode ser assim determinada: fixagdo de forma expressa das competéncias dos entes auténomos; definiggo de forma expressa das compe- téncias dos Estados, deixando a competéncia remanescente & Unifio, estebele- cer de forma expressa as competéncias da Unifio, deixando a residual aos Es- tados. 192 R. inf. tegish, asilie @, 22 n, 85 jon./moEsses critérios devem ser bem examinados para o melhor atendimento dos prineSpios inerentes 4 Federagao. No Brasil, a competéncia dos Estados no sis- tema constitucional sofre redugao, em vista da presenga dos Municipios, pois tém participagdo na diviséo das competéncias, entre os seres federados, Cabe a05 tnesmos as matérias que dizem respeito ao peculiar interesse, necessério & caracterizagiio do Estado federal, que pressupde unidades dotadas de anto- nomia. Cumpre a elahoragio de uma reforina constitucional que solucione de vez © problema da reparticko de competéncia na Federagao brasileiza, visando uma descentralizagéo por meio da qual sejam melhor aquinhoados os Municlpios, para que se torne possivel desenvolver uma polftica municipalista, capaz de feforgar essas oélnlas da nacionalidede, tao necessirias & soliditieagio do pro- cesso de democratizagho A Federagiio auténtica assenta-se no fortalecimento politico e financeiro dos Estados e Municipios. & inviavel reduzir a ingeréncia exacerbada da Uniio, no campo da competéncia tibutaria, na 4rea de aplicagéo de recursos que trans- fere aquelas entidades, com o aumento das receitas estaduais e municipais, Es- sas deverio ser acompanhadas do fortalecimento politico dos entes da Federa- gio. Uma reforma constitucional demanda modificagio do sistema tributario, com alteragées nas legislagoes complementar e ordinaria. A Federagio 6 instrumento essencial para a racionalizaggo democratica do poder, ao mesmo tempo que permite reunir em um sistema de cooperacdo as unidades politico-administrativas, com a finalidade de atingir o bem-estar da comunidale nacioual. Nas clreunetancias atuais, inimeros s60_ os “pronuncis- imentos em torno da reformulagdo de diversos aspectos do proceso politica brasileiro, com substanciais alteragies constitucionais. Qualquer madificagio de maior profundidade no texto constitucional, implica na redefiniggo de uma Federagao auténtica e consubstanciada em seus principios essenciais (*). () SILVA, José Afonso da. O Prefeito e o Munictpio. Ministérlo do Interior. Servico Federal de Hablise#o € Urbanismo, SERFHAU, Servic Grifloo do Senado Federsl, 1971; DRONI, José Roberto, Federatisma y Municipio. Enfoque Juridico-Adminis~ ‘tyativo, Héitorial Idearlum de le Universidad de Mendoza, Mendoza, 1990; PRANCO SOBRINHO, Manoel de Olivetrs. 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