PODER EXECUTIVO

DR. MAURICIO MARTINS REIS

Poder Executivo (artigos 76 a 91 da CF/88)

A Constituição de 1988 não contemplou

expressamente o princípio da simetria,
paralelismo ou parametricidade. Assim dispunha
a Constituição de 1967 com a Emenda n. 1 de
1969: “As disposições constantes desta
Constituição ficam incorporadas, no que couber,
ao direito constitucional legislado dos Estados”.
(?) Problemas de hermenêutica a serem
resolvidos pela jurisdição constitucional

•O princípio da simetria haverá de ser tomado como

parâmetro interpretativo – pelo menos enquanto
presunção diretiva para o federalismo – para o fim de
as legislações estaduais e municipais coadunarem-se
ao Texto Maior. Em outras palavras, apenas ao STF
competirá dizer onde o princípio não vigorará.
•Exemplo: Compete aos Estados-membros a
definição e a regulamentação das normas de
substituição de Governador e vice, com possibilidade
de votação aberta entre os parlamentares
responsáveis pela eleição indireta (Informativo 562)

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•Noutros lugares, o STF reafirma o princípio da
simetria, quando por exemplo, decide aplicar-se aos
Secretários de Estado a regra de delegação prevista
pelo parágrafo único do artigo 84. Na medida em que
a atribuição para demissão de servidor público
estadual é do Governador, o Tribunal admite a
delegação dessa atribuição para Secretário de Estado
(RE 633.009).
•Se a delegação pode prover cargos, poderá
desprover também (ou seja, demitir, assegurado o
respeito ao devido processo legal, contraditório e
ampla defesa). RMS 24.619, MS 24.128

•Exercendo FUNÇÕES TÍPICAS, o Executivo pratica atos de

chefia de Estado, chefia de Governo e atos de
administração.
•De modo ATÍPICO, o Executivo legisla (Medidas-
Provisórias) e julga no processo administrativo de que
toma parte.
•A chefia do Executivo confere inerente poder hierárquico,
pelo qual tem funções de coordenação e de subordinação
(do que decorre poder o disciplinar e de delegar e avocar
atribuições). Aplicação da Súmula 473, STF.
•Existência de limites constitucionais para as atribuições do
Poder Executivo, sobretudo nos princípios que orientam a
Administração Pública (vide Súmula Vinculante 13 e
Súmula 47 do STF).

•A aferição do resultado de uma eleição está prevista na Constituição

Federal de 1988 que diz, em seu art. 77, parágrafo 2º, que é eleito o
candidato que obtiver a maioria dos votos válidos, excluídos os brancos e
os nulos. Ou seja, os votos em branco e os nulos simplesmente não são
computados. Por isso, apesar do mito, mesmo quando mais da metade
dos votos for nula não é possível cancelar um pleito.
•Segundo a legislação vigente, o voto em branco é aquele em que o
eleitor não manifesta preferência por nenhum dos candidatos. Por sua
vez, é considerado voto nulo quando o eleitor manifesta sua vontade de
anular, digitando na urna eletrônica um número que não seja
correspondente a nenhum candidato ou partido político. O voto nulo é
apenas registrado para fins de estatísticas e não é computado como voto
válido, ou seja, não vai para nenhum candidato, partido político ou
coligação.
•Segundo a legislação, apenas os votos válidos contam para a aferição
do resultado de uma eleição. Voto válido é aquele dado diretamente a
um determinado candidato ou a um partido (voto de legenda).

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•Existem, no entanto, algumas situações que autorizam a Justiça Eleitoral a
anular uma eleição. De acordo com o Código Eleitoral, art. 222, é anulável a
votação quando viciada de falsidade, fraude, coação, interferência do poder
econômico, desvio ou abuso do poder de autoridade em desfavor da liberdade
do voto, ou emprego de processo de propaganda ou captação de sufrágios
vedado por lei.
•Ainda conforme o Código Eleitoral, em seu art. 224, “se a nulidade atingir mais
de metade dos votos do país nas eleições presidenciais, do Estado nas eleições
federais e estaduais ou do município nas eleições municipais, julgar-se-ão
prejudicadas as demais votações e o Tribunal marcará dia para nova eleição
dentro do prazo de 20 a 40 dias”. Em resumo, se ficar comprovado que
determinado candidato eleito com mais de 50% dos votos nas eleições
majoritárias cometeu uma das irregularidades citadas, a Justiça Eleitoral deverá
anular o pleito e determinar um novo.
•Quando isso ocorre, todos os votos que foram dados àqueles candidatos são
anulados. Esses votos anulados não correspondem àqueles votos nulos, quando
o eleitor erra a votação [na urna]. São votos válidos que posteriormente são
anulados porque houve uma irregularidade na eleição, e aí quando a
quantidade de votos anulados chega a mais de 50% é que se faz uma nova
eleição.

•Considerando que as funções de Chefe de Estado estão

associadas à representação diplomática e demais relações
internacionais, e considerando que a República Federativa
do Brasil é pessoa jurídica de direito público externo, o
Presidente atua em nome da República (Presidente da
República) quando exerce as funções de Chefe de Estado,
de maneira que as decisões por ele tomadas vinculam
tanto a União quanto os demais entes federativos.
•Por outro lado, cuidando das políticas públicas internas,
próprias da União, o Presidente atua como Chefe de
Governo (Presidente da União), de modo que suas
decisões somente vincularão os demais entes em casos de
competências exclusivas ou privativas e de competências
legislativas concorrentes (nos limites das normas gerais).

•O Vice, quando não exercendo a Presidência, não

possui função pré-definida, senão auxiliar o
Presidente, “sempre que por ele convocado para
missões especiais” (art. 79, § único).
•O Vice é o único capaz de suceder-lhe e o primeiro
na ordem de substituição eventual.
•A função de suceder só lhe será conferida após a
eleição, não enquanto ambos (PR e Vice) são
candidatos (art. 77, §4º). Se antes de realizado o
segundo turno ocorra morte, desistência ou
impedimento legal do candidato a PR, seu
companheiro de chapa NÃO assume seu lugar.

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•O conjunto de atribuições conferidas ao PR no
artigo 84 é exemplificativo por causa do disposto no
seu inciso XXVII, o qual abre para outras atribuições
previstas na CF/88.
•Conforme § único do art. 84, o PR somente poderá
delegar as atribuições previstas nos incisos VI, XII e
XXV, primeira parte (prover – e não extinguir – os
cargos públicos federais) aos Ministros, ao PGR ou ao
AGU.
•As matérias confiadas ao PR no art. 84 são exceções
à primazia da legalidade (art. 48, CF/88), de maneira
que se trata de reserva do Poder Executivo.

•Funções de Chefe de Estado: incisos VII, VIII, XII, XIX,

XX, XXI, XXII e XXVII
•Funções de Chefe de Governo: incisos I, III, IV, V, IX,
X, XI, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XXIII, XXIV, XXVI e
XXVII
•Funções administrativas: VI, XXV e XXVII
•Alguns atos estão sujeitos a controle político e
jurídico por parte do Poder Legislativo (art. 84, inciso
III). De se recordar a incidência do art. 49 (I a V, VIII a
X) e art. 71 para o controle das atribuições do PR
pelo Congresso Nacional.
•Por força dos artigos 25 e 29, caput, dá-se liberdade
aos Estados e Municípios, embora se imponham
limites concernentes aos princípios constitucionais.

•Em condições normais, os Ministros de Estado

(ME) atuam como auxiliares diretos e de
confiança do Chefe do Executivo Federal,
colaborando na elaboração, execução e controle
das políticas governamentais (art. 76, 84, II e 87).
•Alguns Ministros, sobretudo o das Relações
Exteriores, prestam auxílio relevante ao PR no
exercício das funções de Chefe de Estado.
•Ideia de subordinação dos Ministros ao PR
(órgãos, desconcentração administrativa).
Hierarquia x Tutela (descentralização).

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•A supervisão ministerial, ou controle ministerial, é o poder exercido
pelos Ministérios Federais, e pelas Secretarias Estaduais e Municipais,
sobre órgãos e entidades pertencentes à Administração Pública
Indireta. Como as entidades descentralizadas são dotadas de
autonomia, inexiste subordinação hierárquica exercida pela
Administração Direta sobre tais pessoas autônomas. Assim, os órgãos
da Administração central desempenham somente um controle
finalístico sobre a atuação de autarquias, fundações públicas e
demais entidades descentralizadas.
•Tal controle é a supervisão ministerial que, ao contrário da
subordinação hierárquica, não envolve a possibilidade de revisão dos
atos praticados pela entidade controlada, mas se restringe a fiscalizar
o cumprimento da lei, por parte das pessoas pertencentes à
Administração Pública Indireta.
•Graus de liberdade estatal: (mínima) órgãos, (média) autonomia de
autarquias, (alta) autonomia qualificada de agências reguladoras e
(máxima) independência dos poderes estatais.

•Em relação às agências reguladoras, a direção superior exercida pelo

PR com o auxílio de seus Ministros restringe-se à fixação das linhas
das políticas públicas traçadas e das metas a serem cumpridas, além
do controle da atuação dessas entidades.
•Geralmente constituídas como autarquias especiais, as
universidades públicas têm autonomia superior às demais
autarquias, visando o ensino universitário pluralista e independente
de influências ideológicas e político-partidárias (artigo 207, CF/88). A
direção superior exercida pelo PR fica restrita à escolha dos reitores e
alguns dirigentes, bem como ao controle das linhas de pesquisa e do
funcionamento dessa instituições.
•Não há que se falar nesses casos do controle por hierarquia, no
sentido de alterar, revogar, anular e avocar quaisquer atribuições
dessas entidades.

•A direção superior da administração federal feita pelo PR está

sujeita a controle político e financeiro pelo Poder Legislativo. O
controle político se dá nos moldes do artigo 48, X e XI (com a ressalva
do decreto autônomo do artigo 84, VI).
•Por sua vez, cabe ao Congresso Nacional implementar a fiscalização
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial
(incluindo-se a Administração Pública indireta).
•Cabe ao Congresso Nacional (com o auxílio do Tribunal de Contas) o
controle externo das contas públicas quanto à legalidade,
legitimidade, economicidade, conforme artigo 71 da CF/88.

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•O cargo de Ministro de Estado é de provimento em comissão, não
tendo qualquer estabilidade, de vínculo “ad nutum” (livre nomeação
e exoneração).
•Requisitos: artigo 87, CF/88 + artigo 12, §3º, VII (Ministro de Estado
da Defesa, brasileiro nato, direção superior das Forças Armadas).
•Referendo ministerial (art. 87, § único, I): condição de validade para
os atos e decretos presidenciais? Michel Temer (sim); José Afonso da
Silva (não).
•Crimes de responsabilidade dos Ministros: 1) Afronta ao artigo 50,
caput e §2º, e artigo 58, III (processados e julgados perante o STF,
artigo 102, I, c, além dos crimes comuns)
•No caso de crime de responsabilidade conexo com aquele praticado
pelo Presidente da República, o órgão julgador será o Senado
Federal, de acordo com o artigo 52, I e § único, autorizada a
instauração de processo pela Câmara de Deputados (artigo 51, I).

•Artigo 84, III e IV: A Súmula 5 do STF prevê que a sanção do projeto
sana o vício de iniciativa em projeto de lei iniciado por parlamentar
em caso de competência privativa do Poder Executivo, MAS o
entendimento predominante é que essa orientação está superada
em razão de a inconstitucionalidade representar nulidade absoluta
insanável (não podendo ser, por isso, convalidada).
•Função regulamentar: É exercida para complementar o sentido
amplo das normas superiores, permitindo que a administração
pública se oriente por normas jurídicas mais detalhadas na prática de
atos concretos. Regulamento é ato normativo editado para o
desenvolvimento de preceitos normativos (Constituição, lei, decreto
legislativo) pormenorizando-os com vista à organização do Estado e
suas aplicações concretas pelos poderes públicos. O Poder Legislativo
pode controlar o exercício da função regulamentar (artigo 49, V),
assim como é possível o controle judicial, embora esses controles
sejam posteriores e eventuais.

•Emenda Constitucional n. 32/2001 e o Decreto autônomo

•O PR, por meio dessa Emenda, sofreu fortes restrições à edição de
medidas-provisórias. Por outro lado, ganhou o poder (limitado) de
dispor sobre organização e funcionamento da administração federal,
quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção
de órgãos públicos (artigo 84, VI, a). Portanto, as atribuições e a
estruturação internas dos Ministérios e órgãos da administração
pública (Casa Civil, por exemplo) não mais tocam à lei, devendo ser
veiculadas por decreto autônomo, com as ressalvas ditas acima.
•Artigo 84, VI, b: Extinção de funções ou cargos públicos, quando
vagos. Em contrapartida, a extinção de função ou cargo quando
ocupado por servidor cabe ao Poder Legislativo por intermédio de lei
(reserva legal).

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•Chefe de Estado nas relações internacionais (artigo 84, VII e VIII)
•Manter relações com os Estados estrangeiros: na condução da
política externa, devem ser adotadas as premissas normativas do
artigo 4º da CF/88 (defender os direitos humanos, a
autodeterminação dos povos e o combate ao racismo).
•A competência para celebrar tratados é privativa do PR. Todavia, há
doutrina que aceita a delegação desta competência mediante carta
de plenos poderes firmada pela Presidência e referendada pelo
Ministro das Relações Exteriores, desde que por celebrar se entenda
negociar e adotar o instrumento convencional. A ratificação – ato
pelo qual se atribui valor jurídico ao tratado – é ato de competência
exclusiva do PR.
•Uma vez aprovado o tratado pelo Poder Legislativo (artigo 49, I),
retorna ele ao PR para a sua ratificação (que é discricionária), ato que
confirma a assinatura do acordo de modo a aceitar em definitivo as
obrigações assumidas no direito internacional.

•Segurança Pública e as Forças Armadas (papel subsidiário)

•As Forças Armadas (artigo 142) também poderão atuar na garantia
da lei e da ordem, por solicitação de qualquer um dos poderes
constitucionais (Chefe do Poder Executivo do ente federativo) e
submetida ao juízo do PR.
•A causa de pedir dessa solicitação se dá a partir do esgotamento
dos órgãos ou instrumentos destinados à preservação da segurança
pública (artigo 144), formalmente reconhecido pelo Chefe do Poder
Executivo como instrumentos indisponíveis, inexistentes ou
insuficientes ao desempenho regular de sua missão constitucional
(Lei Complementar 97/99, artigo 15, §3º).

•Finanças Públicas e Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000 e LC

131/2009)
•Objetivo: Equacionar os gastos públicos, vinculando-os à receita.
•O administrador obriga-se a instrumentalizar genuíno planejamento
administrativo, contábil e patrimonial de sua gestão, de maneira
transparente e responsável. Pressupõe a ação planejada e
transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes
de afetar o equilíbrio das contas públicas.
•A Lei 10.028/2000 caracterizou atos constitutivos de infrações
administrativas contra as leis de finanças públicas a serem
processadas e julgadas pelo Tribunal de Contas a que competir a
fiscalização da pessoa jurídica de direito público envolvida. Constitui
infração administrativa uma série de condutas punidas com multa de
30% dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, cujo
pagamento será de sua responsabilidade pessoal.

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•A discriminação constitucional de rendas compreende a atribuição
de competência (partilha do poder tributário) e a distribuição de
receitas tributárias.
• Atribuição de competência significa dividir o poder de instituir e
cobrar tributos entre a União, o Distrito Federal, os Estados e os
Municípios. Os artigos 153 a 156 tratam da atribuição de
competência tributária às entidades federadas. Revela-se
fundamental a técnica de atribuição de competência, haja vista que,
por intermédio dela, opera-se a descentralização do poder político.
No entanto, ao Estado pobre, em cujo território não é produzida,
nem circula, riqueza significativa, de nada valeriam todos os tributos
do sistema não fosse a distribuição da receita tributária (artigos 157 a
162, CF/88).
• Já no que concerne à distribuição de receitas, o que se divide entre
as entidades é o produto da arrecadação do tributo por uma delas
instituído e cobrado, valendo notar que tal repartição constitui
importante instrumento para o equilíbrio financeiro do Estado.

• Agências Reguladoras
• Quanto à atividade preponderante, podem ser: a) agências de
serviço: encarregadas das funções típicas de poder concedente, isto
é, fiscalizar e disciplinar a prestação de serviços públicos executados
por empresas particulares. Exemplos: Aneel, Anatel, ANTT, Antaq e
Anac; b) agências de polícia: exercem predominantemente a
fiscalização sobre o exercício de atividades econômicas. Exemplos:
ANS e Anvisa; c) agências de fomento: criadas para promover o
desenvolvimento de setores privados. Exemplo: Ancine; d) agências
do uso de bens públicos: realizam a gestão e o controle sobre o uso
de bens públicos. Exemplo: ANA.
• Quanto à previsão constitucional, as agências podem ser
classificadas em: a) com referência constitucional: é o caso da Anatel
(art. 21, XI, da CF) e da ANP (art. 177, § 2º, III, da CF); b) sem
referência constitucional: com exceção da Anatel e da ANP, as demais
agências reguladoras não têm previsão determinada diretamente
pela Constituição Federal de 1988.

•Bastante polêmica é a questão da não coincidência dos

mandatos de dirigentes das agências reguladoras com o
do Presidente da República que os indicou. Isso faz com
que o novo Presidente da República seja obrigado a
aceitar a permanência de diretores de agências indicados
pelo governo anterior, violando o princípio republicano e
desencadeando diversas crises institucionais. Essa não
coincidência de mandatos tem sido apontada como um
dos fatores determinantes do atual momento de declínio
das agências reguladoras.
•A perda do cargo de direção em uma agência
reguladora só pode ocorrer: 1) com o encerramento do
mandato; 2) por renúncia; 3) por sentença judicial
transitada em julgado.

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•As agências reguladoras são legalmente dotadas de competência para
estabelecer regras disciplinando os respectivos setores de atuação. É o
denominado poder normativo das agências. Tal poder normativo tem sua
legitimidade condicionada ao cumprimento do princípio da legalidade na
medida em que os atos normativos expedidos pelas agências ocupam
posição de inferioridade em relação à lei dentro da estrutura do
ordenamento jurídico.
•“Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos do Estado do Rio
Grande do Sul (AGERGS). Insuficiência de relevo jurídico da oposição que se
faz à sua autonomia perante o chefe do Poder Executivo (CF, art. 84, II),
dado que não se inclui na competência da Autarquia função política
decisória ou planejadora sobre até onde e a que serviços estender a
delegação do Estado, mas o encargo de prevenir e arbitrar segundo a lei os
conflitos de interesses entre concessionários e usuários ou entre aqueles e
o poder concedente. Serviço de saneamento. Competência da Agência para
regulá-los, em decorrência de convênio com os Municípios.” (ADI 2.095-MC,
Rel. Min. Octavio Gallotti, julgamento em 22-3-2000, Plenário, DJ de 19-9-
2003.) No mesmo sentido: AI 763.559-AgR, Rel. Min. Eros Grau, julgamento
em 2-2-2010, Segunda Turma, DJE de 26-2-2010.

•A Advocacia-Geral da União emitiu dois importantes

pareceres sobre o controle administrativo da atuação das
agências reguladoras federais. No Parecer AGU 51/2006,
reconheceu-se a possibilidade de interposição de recurso
hierárquico impróprio, dirigido ao ministro da pasta
supervisora, contra decisões das agências que não
observarem a adequada compatibilização com as
políticas públicas adotadas pelo Presidente da República
e os Ministérios que o auxiliam. No Parecer AGU
04/2006, foram abordados diversos temas relativos à
supervisão ministerial sobre as atividades das agências
reguladoras federais, especialmente para o fim de
admitir a avocação, pelo Presidente da República, de
competências regulatórias das agências.

•Crimes de responsabilidade
•O artigo 85 prescreve de modo exemplificativo que os
atos do PR que atentarem contra a Constituição serão
considerados como crimes de responsabilidade.
•Súmula 722/STF (competência da União sobre essa
matéria)
•A Lei n. 1.079/50 foi recepcionada pela CF/88, sendo
que a Lei n. 10.028/2000 ampliou o rol das infrações
político-administrativas, especialmente em relação aos
crimes contra a lei orçamentária.
•Quem poderá ser responsabilizado no âmbito federal e
destituídos dos seus cargos (impeachment -
impedimento): artigo 52, incisos I e II

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•Procedimento dos crimes de responsabilidade: rito
instituído pela Lei n. 1.079/50
•Fase preambular (juízo de admissibilidade do processo):
perante a Câmara dos Deputados
•Fase final (processo e julgamento): perante o Senado
Federal
•A acusação poderá ser formalizadas por qualquer
cidadão no pleno gozo de seus direitos políticos (votar e
ser votado)
•A Câmara dos Deputados, por maioria de 2/3,
autorizará a instauração do processo, admitindo a
acusação imputada ao PR, para que seja processado e
julgado perante o Senado. Uma comissão de deputados
funcionará como órgão de acusação.

•O Senado Federal deverá instaurar o processo sob a

presidência do Presidente do STF, submetendo o PR a
julgamento, assegurando-lhe as garantias do
contraditório e ampla defesa. As indagações probatórias
deverão ser feitas nesta fase perante o Senado. A
Câmara, anteriormente, apenas verificou a
procedibilidade da acusação em termos de plausibilidade
razoável que não denote arbítrio ou desavença política.
•Instaurado o processo, o PR fica suspenso de suas
funções pelo prazo de 180 dias, após o qual, não
concluído o julgamento, voltará às suas funções.
•A decisão condenatória confirma-se mediante
resolução senatorial ornamentada com 54 votos (2/3),
limitando-se a condenação nos termos do artigo 52, §
único da CF/88.

•A renúncia ao cargo não extingue o processo por crime

de responsabilidade, desde que a denúncia seja
oferecida antes do afastamento definitivo por vontade
própria do acusado (artigo 15 da Lei n. 1.079/50).
Precedente STF, MS 21.689-1
•Não caberá em regra controle judicial desse julgamento
por crime de responsabilidade, salvo em razão de lesão
ou ameaça a direito (artigo 5º, XXXV, CF/88), como por
exemplo, em vulnerabilidade às garantias processuais de
ampla defesa e contraditório.
•A condenação se limita a perda do cargo e inabilitação
para o exercício de qualquer função pública (por
concurso, mandato ou confiança) por oito anos.

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•Crimes comuns
•Mesmo procedimento dos crimes de responsabilidade,
salvo pelo órgão de acusação: denúncia e acusação serão
realizados pelo Ministério Público (PGR), excetuados
crimes de ação privada, dependentes do agir do
ofendido ou de quem tenha competência por lei.
•Crime comum = todas as modalidades de infrações
penais, alcançando crimes eleitorais e contravenções
penais
•Suspensão por 180 dias após o recebimento da
denúncia ou queixa-crime
•Prisão somente depois de sentença penal condenatória

•Imunidade penal relativa do PR

•Artigo 86, § 4º
•O PR só poderá ser responsabilizado pela prática de
infração penal comum por comportamentos praticados
em razão do exercício de suas funções.
•A imunidade somente abrange, pois, ilícitos penais
praticados antes do mandato, ou durante, sem relação
funcional com o seu cargo.
•Haverá suspensão da persecução penal durante o
mandato, ficando a prescrição suspensa.
•Infrações de outra natureza (civil, política, tributária,
administrativa e fiscal) poderão ser processadas durante
o mandato.

•A imunidade penal quanto à prisão (art. 86, §3º) e a

cláusula de irresponsabilidade penal relativa (§4º) NÃO
se estendem aos demais chefes de Executivo por
intermédio das respectivas legislações (Constituição
Estadual, lei estadual; lei orgânica e lei municipal),
reservando-se à competência exclusiva da União nos
termos do artigo 22, I da CF/88 (direito processual).
•Há uma controvérsia pendente no STF sobre a aplicação
do artigo 51, I por simetria aos Estados e Municípios para
a instauração do processo criminal contra Governador e
Prefeito mediante autorização legislativa. Há
precedentes que exigem a prévia autorização
parlamentar, enquanto há outros que a dispensam.

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•Ato de improbidade administrativa x infração político-
administrativa praticados por agentes políticos (Chefes
do Executivo + auxiliares)
•Precedente do STF (Reclamação 2.138-6): Agentes
políticos não respondem por improbidade administrativa
com base na Lei 8.429/92, mas apenas por crimes de
responsabilidade.
•No entanto, há entendimento de doutrina no sentido
da aplicação da Lei 8.429/92 para agentes políticos, cujo
foro será o juízo de primeiro grau.

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