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RESUMO
ABSTRACT
1. Introdução
2. Direitos Sociais na Constituição Federal de 1.988, Políticas Públicas e o descompasso
entre Povo e Governo
3. Orçamento Público Municipal e Leis Orçamentárias Previstas na Constituição
Federal
4. Governança Pública: Orçamento Participativo como um modelo de Reforma
Responsiva na Gestão Pública de Belo Horizonte
5. Breves Considerações sobre a Proposta de Emenda à Lei Orgânica de Belo
Horizonte – PELO 01/2017
5.1. Introdução da Proposta e de sua relevância
5.2. Do Objeto e do Mérito da matéria da PELO 01/2017
5.3. Da Legalidade e Regimentalidade da Proposta
5.4. Conclusão
6. Considerações Finais
7. Bibliografia
1. INTRODUÇÃO
1
Mestranda em Direito e Políticas Públicas pelo UNICEUB/DF
Currículo Lattes: http://lattes.cnpq.br/0176113358105876
As décadas de 80 e 90 do século passado marcaram a população brasileira no que
tange a consolidação da democracia representativa. Com o advento da promulgação da
Constituição Federal de 1.988, percebe-se uma evolução nos mecanismos de
participação popular, entre eles, a institucionalização do Orçamento Participativo. Porto
Alegre, berço dessa novidade política e jurídica, já tinha no seu cerne a cultura de
participação social nas decisões municipais. Os Conselhos e Associações Comunitárias
formadas pela sociedade civil gaúcha, por exemplo, remontam a década de 302. Essa
realidade, de certa forma, facilitou a implementação e consolidação desse instrumento
de participação democrática naquele município.
Entretanto, um instrumento que tinha tudo para tornar real a efetiva participação
cidadã nas políticas públicas no Brasil, está perecendo com o passar dos anos. Por
diversos motivos, percebe-se que não há, em geral, um real interesse por parte dos
governantes em fortalecê-lo. Prefeitos de vários municípios, como o da cidade de Porto
Alegre, estão optando por outras formas de planejamento orçamentário e alguns quando
dão continuidade ao OP, a população participa de todos os processos, escolhe as obras
que devem ser realizadas prioritariamente e não vê a plena realização em tempo hábil.
Em razão dessa realidade e atendendo aos anseios do povo, vereadores de algumas
cidades estão se empenhando no sentido de tornar o OP impositivo por meio de Projeto
de Emenda à Lei Orgânica. Já houve diversas tentativas nesse sentido. Entre elas, dos
vereadores dos Municípios de Macaé/RJ3 e do Vereador Lucas Brito da cidade de João
Pessoa/PA4. Ambos os projetos não tiveram êxito e foram arquivados. Esses casos
demonstram um hiato entre o povo e quem os representa. Afinal, o Orçamento
Participativo é um meio que fortalece o exercício da cidadania e consequentemente, a
democracia.
2
Acerca da tradição Associativa da população do Rio Grande do Sul, vide AVRITZER, Leonardo. O
Orçamento participativo e a teoria democrática: um balanço crítico. IN: AVRITZER, L.; NAVARRO, Z
(Org.). A Inovação Democrática no Brasil: o orçamento participativo. São Paulo: Cortez, 2003. P.20-23.
3
Vide notícia em: http://www.igorsardinha.com.br/igor-propoe-orcamento-participativo-impositivo/
Acesso em 29/08/2017.
4
Vide notícia em: http://lucasdebrito.com/vereador-apresenta-pl-que-institui-o-orcamento-participativo-
impositivo/ Acesso em 29/08/2017.
Assim, o objetivo desse artigo é demonstrar que o OP também pode ser um
instrumento eficaz para a concretização de políticas públicas, sobretudo para as camadas
mais desamparadas da população. Pretende-se ainda, tecer considerações sobre a
Proposta de Emenda à Lei Orgânica de Belo Horizonte – PELO 01/20175 que
transforma o OP em política de Estado e de execução obrigatória.
5
Disponível em: https://www.cmbh.mg.gov.br/atividade-legislativa/pesquisar-proposicoes/proposta-de-
emenda-a-lei-organica/1/2017 . Acesso em 29 agosto 2017.
6
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 29 ed. São Paulo, Malheiros, 2014. Pg. 565
7
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o
lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos
desamparados, na forma desta Constituição. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 90, de 2015)
consequentemente, promover o bem estar social, o Estado tem como um dos
instrumentos a implementação de políticas públicas8 nas três esferas de governos9.
8
São vários os conceitos de políticas públicas, entre eles: “A combinação de decisões básicas,
compromissos e ações feitas por aqueles que detêm ou influenciam cargos de autoridade do governo”.
GERSTON, 2010, p.7. Outro conceito bastante utilizado: “São a totalidade de ações, metas e planos que
os governos (nacionais, estaduais ou municipais) traçam para alcançar o bem-estar da sociedade e o
interesse público”. SEBRAE, 2008, P.5
9
Cabe ressaltar que esse trabalho é restrito à esfera municipal, mais precisamente ao governo municipal
da cidade de Belo Horizonte MG.
10
Logo após a apuração das eleições de 2016, várias matérias sobre esse assunto veicularam nos meios de
comunicação. Entre elas, a do site Globo que, além dos números, trouxe um panorama geral das eleições
pelo Brasil e opiniões de alguns envolvidos no processo:
http://g1.globo.com/politica/eleicoes/2016/noticia/2016/10/abstencoes-votos-brancos-e-nulos-somam-
326-do-eleitorado-do-pais.html
11
Sobre esse assunto, segue o link: http://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2016-10/bh-
abstencoes-brancos-e-nulos-superam-votos-dos-dois-candidatos-prefeitura
12
Vide matéria veiculada no site Uai, logo após a apuração do primeiro turno das Eleições de 2016 em
Belo Horizonte: http://www.em.com.br/app/noticia/politica/2016/10/02/interna_politica,810233/veja-
qual-e-a-nova-camara-de-vereadores-de-bh.shtml
respeito da falta de compromisso dos gestores públicos das últimas gestões com as
obras decididas, principalmente, por meio do Orçamento Participativo. Fato é que no
geral, o orçamento público de Belo horizonte tem sido objeto de muitas divergências
entre povo e governo dos últimos pleitos.
13
Assim previa o orçamento no artigo 174 da Constituição de 1824: “O ministro de Estado da Fazenda,
havendo recebido dos outros ministros os orçamentos relativos às despesas das suas repartições,
apresentará na Câmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, um balanço geral da
receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as
despesas púbicas do ano futuro e da importância de todas as contribuições e rendas públicas”.
14
Conceitua-se Administração Pública como, segundo conceitos advindos do Direito Administrativo,
todo o aparelhamento preordenado à realização de seus serviços que visa à satisfação das necessidades
coletivas. ANDRADE, 2002, p. 35
15
Art. 165 da CF: - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
apresentou aos eleitores. Assim, o PPA disciplina as políticas públicas do governo para
um período de quatro anos, bem como os meios necessários para cumprir as metas
previstas. E, cabe ao prefeito do município, aos vereadores e à sociedade a elaboração
do PPA que deve estar finalizado em até 30 de setembro do primeiro ano de mandato
ou, se houver, em data estipulada por lei do munícipio. Esse Plano, embora tenha
natureza de lei formal, dependerá de lei orçamentária para sua plena realização.
Para a elaboração de um PPA eficaz deve ser observado um Programa que organize
a ação municipal; o Diagnóstico para identificar a realidade, a necessidade e viabilidade
do programa; os Objetivos que se deseja alcançar com o cumprimento das metas do
programa e o Custo que esse programa terá.
16
Art. 4º da Lei nº 101, de 04/05/2000 (LRF): “ A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no
§ 2o do art. 165 da Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso
II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31;
c) (VETADO)
d) (VETADO)
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com
recursos dos orçamentos;
f) demais “condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;”.
da CF/8817, para a aprovação de emendas ou projetos que modifiquem a LOA deve ser
observada a compatibilidade com o PPA e a LDO, sobretudo no que tange a fonte de
recursos. E, cabe ao legislativo de cada ente federativo a rigorosa apreciação da LOA,
bem como a orientação ao Executivo sobre possíveis correções necessárias. Para isso, os
legisladores têm até a data do encerramento do segundo período legislativo, sendo
impossível o recesso parlamentar até esse cumprimento.
20
Para maiores esclarecimentos sobre a Conferência de Istambul, segue o link:
http://www.cronologiadourbanismo.ufba.br/mais_documento.php?idVerbete=1394&idDocumento=47
21
Para maiores informações, vide o link do Portal de Transparência da Prefeitura de Belo Horizonte MG:
http://gestaocompartilhada.pbh.gov.br/orcamento-participativo/apresentacao Acesso em 04/09/2017
ano, no site do Jornal O Tempo22, a prefeitura de Belo Horizonte tem atualmente um
passivo de um bilhão de reais em obras do OP em atraso. A obra mais antiga data de
2001. Trata-se da urbanização da Vila São Jorge, no Morro das Pedras, região Oeste da
cidade. A obra ainda está em execução. Ademais, a matéria informa que das 441 obras
sem conclusão, apenas 33 estão em andamento. As demais aguardam a emissão de
ordem de serviço. As dificuldades são as mais diversas: vão desde entraves nas
licitações ou na elaboração dos projetos até a pendências judiciais e de desapropriação.
E essa morosidade provoca um desalento na população que fica à deriva por não ver
suas escolhas executadas.
Entretanto, a despeito das dificuldades, tudo leva a crer que os belo-horizontinos
não aceitam o retrocesso, uma vez que não desistiram do OP e continuam participando
ativamente do processo. Eles têm procurado, por meio de seus representantes políticos,
uma forma de consolidar esse instrumento aprimorando a fase de execução que é a mais
problemática. Nesse sentido, 13 vereadores de vários partidos se uniram e em janeiro
desse ano protocolaram na Câmara Municipal um Projeto de Emenda à Lei Orgânica
que torna o Orçamento Participativo em Política de Estado, bem como de execução
obrigatória. Trata-se da PELO 01/201723. Esse projeto está em trâmite e seu Coautor, o
vereador Pedrão do Depósito (partido - PPS) explica que o OP até o momento é um
plano de governo e que proposta é que ele seja incluído na LOA (Lei do Orçamento
Anual), para que seja impositivo, deixando de ser facultativo a cada novo gestor
municipal fato que o transformaria em plano de estado. Esse feito pode trazer mais
responsividade24 à gestão pública de BH.
25
Na concepção de Jürgen HABERMAS, 2004, a política deliberativa está embasada nas condições de
comunicação durante o processo de tomada de decisão. Para maiores esclarecimentos acerca dessa teoria,
vide a obra do próprio HarbemasA inclusão do outro: estudos de teoria política. Trad. George Sperber,
Paulo Astor Soethe, Milton Camargo Mota. 2ªed. São Paulo: Humanística, 2004.
26
COMFORÇAs: Comissões de Acompanhamento e Fiscalização da Execução do Orçamento
Participativo. Essas comissões foram criadas em 2010 com o papel de fazer a integração de uma região
com outra e acompanhar a execução das obras em todas as regiões da capital. Seus membros têm direito
de acesso aos canteiros para que possam fiscalizar diretamente as obras do Orçamento Participativo.
O Projeto de Emenda à Lei Orgânica 01/2017 de Belo Horizonte MG publicada
em 04 de fevereiro de 2017, pretende aditar ao Capítulo II do Título V da Lei Orgânica
do Município de Belo Horizonte o seguinte artigo:
Fato é que o Relator observou uma expressiva participação dos envolvidos com
o OP na Audiência de 07 de abril desse ano. Vários colaboradores deram importantes
contribuições para o enriquecimento dos debates. Entre eles o secretário municipal
adjunto de Orçamento, Bruno Passeli e o secretário municipal de Obras e Infraestrutura,
Josué Valadão. Além, do vice-prefeito de Belo Horizonte, Paulo Lamac e diversos
vereadores inclusive o principal coautor desse projeto: Pedrão do Depósito. O Relator
afirma que antes mesmo do início dos trabalhos, ele percebeu que a grande maioria dos
ouvintes era a favor da proposta.
27
Vide tabelas na PELO 01/2017 . Pg 28
Entretanto, ao longo do debate, surgiram algumas dúvidas que punham em
cheque a garantia de que a simples aprovação da emenda poderia ser suficiente para
resolver o passivo de obras não entregues ao longo dos últimos anos. Então o Relator
apresentou algumas questões oriundas da leitura apurada do conteúdo da PELO
01/2017, quais sejam:
"A PELO obriga a realização das obras aprovadas no OP, no entanto, não
obriga o executivo a realizar o programa após a aprovação da PELO.
A fonte de financiamento do OP não fica clara na PELO, qual alíquota do
orçamento geral será destinada ao OP?
A realização das obras dos OPs atrasadas não fica garantida com a aprovação
da PELO; Qual a forma de realização do OP? Continuará no seu formato atual de forma
regional?
E o OP digital? E o OP da habitação, como ficará?”
28
Art. 24 da CF/88: Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
[...]
II - orçamento
29
Art 30 da CF/88: Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
30
Art. 12 da Lei 4.320/64: A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas:
[...]
Por fim, Ele traz alguns dispositivos do Estatuto da Cidade e da própria
Lei Orgânica de Belo Horizonte para demonstrar a legalidade da PELO 01/2017. São
artigos sobre gestão orçamentária e participativa; gestão democrática da cidade;
garantias da participação da sociedade civil na elaboração do plano diretor; do PPA,
LDO e da LOA bem como das diretrizes específicas do Orçamento Participativo.
5.4. Conclusão
Considerando a relevância do Orçamento Participativo para o Povo de Belo
Horizonte, o Relator Pedro Patrus reconhece a necessidade de perseguir o
aperfeiçoamento desse instrumento elevando-o a condição de política de Estado. De
acordo com Patrus, ainda que o projeto não contemple a parte executiva e dê garantias
quanto à realização das obras, é muito importante sua aprovação.
O Relator finaliza afirmando que a PELO/2017 está de acordo com todos os
requisitos regimentais da Casa. Está também consonante com a Constituição Brasileira
e como todo o arcabouço legal sobre orçamento. E, não havendo o que questionar, o
Projeto está pronto para ser votado pelo Pleno na Câmara de Vereadores com parecer
favorável do Relator.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
7. BIBLIOGRAFIA