DANIELA VIANA

MAIARA DE PAULA

MAURÍCIO PIMENTEL

NAYARA AZEVEDO

VITOR PACHECO

FUNÇÕES DO ORÇAMENTO PÚBLICO

SISTEMA BRASILEIRO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO

LEOPOLDINA – MG

2018
 DANIELA VIANA

MAIARA DE PAULA

MAURÍCIO PIMENTEL

NAYARA AZEVEDO

VITOR PACHECO

Trabalho apresentado a Disciplina

Gestão Pública, do sétimo período de
Administração das Faculdades Unificadas
Doctum de Leopoldina.

Orientador: Prof. Sérgio Nogueira.

LEOPOLDINA – MG

2018
 FUNÇÕES DO ORÇAMENTO PÚBLICO

O orçamento público representa escolhas e decisões sobre as questões

prioritárias que irão receber atenção governamental, bem como as estratégias de
enfrentamento dessas questões e o montante de recursos a serem utilizados em
cada uma dessas estratégias. Para executarem tais planos e suas programações,
por sua vez, os agentes necessitam verificar o que já foi feito no passado, como foi o
desempenho das medidas adotadas e qual o montante de recursos que dispõem
para continuar aplicando.
O planejamento orçamentário, formalmente consignado no plano plurianual,
na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária anual, caracteriza um
contrato firmado com a sociedade, no qual o governante propõe um plano de
atuação e recebe, por intermédio do poder Legislativo, autorização para realizar
esse plano. Esse planejamento veicula, de forma implícita ou explícita, uma série de
possibilidades e limitações sobre o que o governante estará autorizado a realizar. O
orçamento determina o campo de atuação do governante perante a sociedade e
condiciona sua capacidade de dar respostas às demandas sociais. O atendimento a
essas demandas, por sua vez, é que definirá em boa medida o apoio com que o
governante contará no período eleitoral, tendo sua gestão referendada por votos
favoráveis ou rechaçada pela seleção de um substituto. As escolhas estabelecidas
no orçamento também definem que segmentos da sociedade serão escolhidos com
a destinação dos recursos públicos e quais serão onerados com o financiamento
dessas ações. Sob essa visão, as leis orçamentárias apresentam-se como
instrumento de controle político, que é capaz de refletir, inclusive, questões de amplo
escopo, como o tipo de estado a ser fomentado - um estado de tendência mais
liberal, em que se deve reduzir ao mínimo a carga tributária e limitar a prestação de
serviços a áreas em que a iniciativa privada não possua motivação ou capacidade
para explorar, ou um estado mais desenvolvimentista, em que os patamares de
arrecadação precisam possibilitar uma atuação de amplo espectro das estruturas
governamentais.
Para que esse contrato firmado por meio do governo e a sociedade tenha
exigibilidade e para que a distribuição de custos e benefícios nele declarados seja
imperativa, faz-se necessário que o orçamento público se revista de força de lei
cumprindo os requisitos de norma jurídica capazes de vincular o governante e seus
agentes. Por esse motivo, o orçamento público, antes de ser um quadro
demonstrativo de receitas e despesas, é também uma norma legal que se submete
ao ordenamento jurídico próprio das leis.
É esse estatuto de lei que possibilita à sociedade verificar a conformidade dos
atos praticados pelo governo e seus agentes na gestão dos recursos públicos. Isso é
feito por meio do poder Legislativo, incumbido pela Constituição Federal de realizar
o controle externo dos atos de governo, com o auxílio das cortes de contas.
É também o caso dos órgãos de fiscalização interna da administração pública
e das organizações não governamentais que controlam os gastos públicos, os quais
se dedicam, cada qual em sua arena de atuação, a monitorar a legalidade e a boa
aplicação dos recursos.
Para esses atores, os dados e as informações do orçamento público são
subsídios importantes para o controle de conformidade e de performance da gestão
pública. Quando, por exemplo, obras com evidência de irregularidade são
paralisadas pelo poder Legislativo, contas prestadas pelos governantes são
recusadas pelos tribunais de contas e denúncias de superfaturamento de contratos
são veiculadas pela imprensa, todas essas ações utilizam o orçamento sob a ótica
do controle de conformidade, objetivando, sobretudo, o combate à corrupção e aos
desvios e desperdícios de recursos públicos.
Por fim, os órgãos e entidades da administração pública cumprem suas
atribuições constitucionais e legais por meio de atitudes voltadas à realização de
intervenções na realidade socioeconômica. Tais intervenções demandam o aporte
de recursos financeiros e estão circunscritas àquilo que estiver antecipadamente
permitido nas leis orçamentárias. Ademais, o ritmo de dispêndio de recursos e de
realização das ações em cada área de governo necessita estar em sintonia com
vários fatores internos e externos ao órgão, a exemplo do efetivo ingresso, no
tesouro público, das fontes de financiamento da ação previstas no orçamento e do
correto andamento dos processos licitatórios necessários às aquisições públicas.
Sob esses fatores o orçamento público cumpre o papel de instrumento de gestão
governamental, por meio do qual se determina o que os agentes públicos estão
autorizados a realizar e se estabelecem possibilidades e limites de procedimentos.
O orçamento cumpre papeis importantes na condução dos assuntos públicos,
na qualidade de instrumento de planejamento, de gestão e de controle político e
legal da atuação governamental. Daí a importância de o conhecermos e de
ganharmos familiaridade com sua linguagem e processo.

Sistema Brasileiro de Planejamento e Orçamento

Nas últimas décadas viemos experimentando transformações importantes em

nossa realidade, decorrentes do impacto produzido pelas novas tecnologias de
informação e de comunicação. Adquirimos uma capacidade quase instantânea de
tomar conhecimento sobre fatos ocorridos nos mais diversos lugares, coletamos
dados e informações sobre quase tudo, comparamos nossa realidade com outras,
emitimos e captamos opiniões sobre essas realidades e promovemos
manifestações e debates buscando influenciar o curso dos acontecimentos.
No suporte desse dinamismo societário guiado pela tecnologia, existe todo
um sistema de tomada de decisões e de condução dos assuntos públicos ao qual
chamamos de institucionalidade. Se, por um lado, os indivíduos clamam por melhor
qualidade de vida nas manifestações de rua, nas reuniões de família e nas
postagens das redes sociais, por outro lado as decisões que culminam ou não em
serviços públicos melhores necessitam ser canalizadas para os mecanismos
institucionais de tomada de decisão, por meio dos quais a vontade se converte em
comando com força de lei e o comando se converte em ação efetiva. O orçamento
público é um desses mecanismos pelos quais o discurso se torna ato.
Orçamento público é nome que utilizamos para referenciar três elementos
distintos, mas conexos. O primeiro elemento é o documento produzido pelo governo,
no qual estão explicitadas as decisões sobre bens e serviços públicos a serem
ofertados à sociedade e também explicitados os recursos financeiros que os
custearão. Quando dizemos que “o orçamento para 2014 foi aprovado”, estamos nos
referindo à lei orçamentária anual – LOA, na qual podemos encontrar, folheando-a,
todos os programas e ações que o governo pretende executar, bem como suas
fontes de financiamento. Além da lei orçamentária anual, o orçamento público
abrange outros documentos que mostram, ao longo do ano, como a lei orçamentária
está sendo efetivamente realizada.
Os documentos orçamentários, por sua vez, são elaborados por meio de uma
estrutura – um conjunto de planos, atores e normas – que forma o chamado sistema
orçamentário, o qual prevê a elaboração e execução de planos governamentais,
define os agentes, as organizações e as autoridades responsáveis por fazê-los e
estabelece regras que presidem as possibilidades e as vedações da atuação
governamental.
A Constituição de 1988 define o sistema brasileiro de planejamento e
orçamento e estabelece que os planos nacionais, regionais e setoriais devem ter
suas diretrizes e iniciativas submetidas a três documentos de referência: o Plano
Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual. A
elaboração dos planos e orçamentos, sua execução, monitoramento e controle são
atribuídos a órgãos e entidades dos três poderes, além de cidadãos e grupos
organizados da sociedade, cada qual com deveres, direitos e canais de atuação
próprios, como veremos nesta disciplina. A Constituição Federal também estabelece
regras a serem observadas pelos atores do sistema orçamentário e prevê
normativos que disciplinam a elaboração e a implementação dos orçamentos – a
exemplo da Lei n. 4.320/64, da lei geral de finanças públicas (ainda pendente de
aprovação) e da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000),
entre outras.
Portanto, o que chamamos de sistema orçamentário define quem participa do
orçamento, como participa e para que participa.
Uma vez definido o sistema orçamentário, o orçamento público se concretiza
por meio de um processo que define, na prática, como deve se dar o relacionamento
entre os diversos atores e que procedimentos operacionais devem ser cumpridos no
curso de elaboração e de execução das despesas e das receitas. A esse fluxo de
decisões e ações operacionais damos o nome de processo orçamentário, que é o
sistema orçamentário em ação.
O processo orçamentário pode ser entendido em sentido amplo ou em sentido
restrito. Em sentido amplo, ele abarca as sucessivas etapas de elaboração e
execução dos eventos orçamentários, que vão desde a preparação do PPA até a
execução financeira da LOA de cada um dos exercícios financeiros compreendidos
pelo PPA. Esse processo amplo denominamos de ciclo orçamentário.
 Em sentido restrito, o processo orçamentário se reporta ao fluxo de ações
voltadas para a preparação da proposta orçamentária anual, sua tramitação no
poder Legislativo e sua execução e avaliação pelos órgãos responsáveis.

Na esfera federal, por exemplo, o processo orçamentário obedece às

seguintes fases operacionais de preparação da proposta orçamentária, como
veremos mais adiante.
Há fases específicas também para os processos de apreciação legislativa da
proposta orçamentária, de execução do orçamento, de controle das despesas e
receitas e da prestação de contas, entre outros.
Ao elaborar a Constituição Federal, os parlamentares, no exercício de
representação da vontade social, preocuparam-se em prever uma arquitetura
detalhada para o sistema orçamentário e os procedimentos que devem presidir seu
funcionamento, por meio do processo orçamentário. Avançaremos nessa jornada
abordando, a seguir, o papel e o conteúdo das leis do PPA, da LDO e da LOA, bem
como a relação que se estabelece entre elas, conforme definido pela Constituição de
1988.