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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO (TCU) SENADO FEDERAL (SF) MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO (MP) CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO (CGU)

ESPECIALIZAO EM ORAMENTO PBLICO

CONTROLE SOCIAL VERSUS TRANSPARNCIA PBLICA: UMA QUESTO DE CIDADANIA

Lcio Evangelista

Orientador: Csar Mrmore Rios Mota (Mestre em Economia no Setor Pblico)

BRASLIA - DF 2010

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO (TCU) SENADO FEDERAL (SF) MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO (MP) CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO (CGU)

ESPECIALIZAO EM ORAMENTO PBLICO

CONTROLE SOCIAL VERSUS TRANSPARNCIA PBLICA: UMA QUESTO DE CIDADANIA

Lcio Evangelista

Orientador: Csar Mrmore Rios Mota Mestre em Economia no Setor Pblico

Trabalho de Concluso de Curso apresentado ao Programa de Ps-Graduao e pesquisa, como requisito para obteno do ttulo de especialista em Oramento Pblico. rea de Concentrao: Oramento Pblico.

BRASLIA - DF 2010

LISTA DE ABREVIATURAS ACIBEN - Associao dos Cidados pelo Bem Nevense

AMARRIBO - Amigos Associados de Ribeiro Bonito


CDC Cdigo de Defesa do Consumidor CGU Controladoria Geral da Unio CF Constituio Federal DF Distrito Federal

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica INBRACO - Instituto Brasileiro de Controle Social
LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social LRF Lei de Responsabilidade Fiscal

MPOG - Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto


PAC Programa de Acelerao do Crescimento PBF - Programa Bolsa Famlia

SIAFI - Sistema Integrado de Informaes do Governo Federal


TCU Tribunal de Contas da Unio UNB Universidade de Braslia UNE Unio Nacional dos Estudantes

SUMRIO

1. INTRODUO.......................................................................................................... 2. REFERENCIAIS TERICOS.................................................................................... 2.1. Conceituaes e Pressupostos.......................................................................... 3. METODOLOGIA....................................................................................................... 4. INTERAO ENTRE CONTROLE SOCIAL E TRANSPARNCIA 4.1. Publicidade e Transparncia............................................................................ 4.2. Conselhos Municipais...................................................................................... 4.3. Controle Social Realizado Diretamente pelo Cidado..................................... 4.4. Atuao da CGU como Fomentadora do Controle Social e da Transparncia 4.5. Barreiras Culturais........................................................................................... 4.6. Reaes da Sociedade...................................................................................... 4.7. Gerao de Conscincia Crtica........................................................................ 5. CONCLUSO............................................................................................................ 6. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS........................................................................

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RESUMO

Em conformidade com a Constituio de 1988, o acesso informao tornou-se um dos insumos bsicos ao exerccio da cidadania. Dessa premissa extrai-se o direito do cidado em conhecer, opinar e acompanhar as decises governamentais para certificar-se de que os recursos postos disposio do Estado produziram resultados positivos em prol da coletividade a atuao popular no sentido de defender direitos e interesses coletivos perante a administrao pblica intitulado de controle social. Entretanto, o alcance pleno desse direito, no qual o cidado interfere e fiscaliza as aes governamentais, em praticamente todas as reas sob a ao e tutela do Estado, requer a contrapartida governamental no sentido de facilitar o acesso aos dados e informaes geradas no mbito pblico, alm de imprimir esforos para transformar o linguajar tecnicista, prprio do setor pblico, em linguagem compreensvel inclusive ao considerado cidado comum. O fornecimento de informaes pelo setor pblico sociedade denominado de princpio da transparncia. Desse modo, a questo principal do presente artigo consiste em evidenciar a interao entre transparncia e controle social, ou seja, se as informaes disponibilizadas pelos rgos e entidades governamentais permitem a instrumentalizao do controle social e se o cidado demonstra interesse e motivao em fazer uso dessas informaes, alm de identificar possveis barreiras ao exerccio da cidadania. A interao entre controle social e transparncia pblica, neste trabalho, pode ser vista como os lados de uma mesma moeda, cujos resultados contribuem para a realimentao das atividades do controle social e ao aprimoramento da cidadania.

Palavras-chave: controle social, cidadania, transparncia.

ABSTRACT

In accordance with the Constitution of 1988, access to information has become one of the basic inputs to the exercise of citizenship. That premise is extracted from the citizen's right to know, opine and monitor government decisions to make sure that the resources available to the State produced positive results in favor of the collectivity - the popular action to defend collective rights and interests before the government is entitled to social control. However, the full scope of that right, which interferes with the public and monitor government actions in virtually all areas under the influence and tutelage of the state government requires the consideration in order to facilitate access to data and information generated in the public and print to transform the nasty technicalities, the public sector itself, in language understandable even considered the common citizen. The provision of information by the public sector to society is called the principle of transparency. Thus, the bottom line of this article is to emphasize the interaction between transparency and social control, whether the information provided by governmental bodies and agencies allow the manipulation of social control and if the citizen shows interest and motivation in using such information and identify possible barriers to citizenship. The interaction between social control and public transparency in this work can be seen as the sides of a coin, whose results contribute to the feedback of the activities of social control and the enhancement of citizenship.

Keywords: social control, citizenship, transparency.

1. INTRODUO A Constituio Federal de 1988, dentre os vrios direitos postos disposio do cidado, ensejou como inovao o incentivo participao popular no processo de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos, por meio de instrumentos de fortalecimento da participao do cidado em praticamente todas as reas sob a tutela e ao do Estado. A participao popular enquanto princpio constitucional ocorre quando o cidado atua no interesse da coletividade, sem um interesse individual imediato, visando superar alguma situao pelas vias administrativas ou judiciais. Ou seja, ele exerce perante a administrao pblica o direito de opinar sobre as prioridades, participar, decidir, compartilhar, validar e proteger a aplicao dos recursos pblicos na gerao de benefcios sociedade. O acompanhamento da gesto e fiscalizao dos gastos no setor pblico, quando realizados pela prpria sociedade, recebe a denominao de controle social. O acesso informao pblica, em conformidade com a Carta Magna, constitui-se em princpio bsico do controle social. No entanto, para que o cidado possa exercer o direito delineado na Carta Cidad - denominao atribuda pelo saudoso Deputado Federal Ulisses Guimares -, faz-se necessrio que os rgos integrantes da estrutura do Poder Pblico disponibilizem dados e informaes para que o cidado, independentemente do seu nvel de conhecimento e grau de escolaridade, possa exercer o seu direito de interferir e fiscalizar as aes governamentais. O fornecimento de informaes pelo setor pblico sociedade conhecido como princpio da transparncia. Neste sentido, nota-se importante contribuio da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) ao dedicar uma Seo especfica transparncia na gesto fiscal dentro do Captulo da Transparncia, Controle e Fiscalizao. Ademais, os prprios conceitos de transparncia e participao previstos na LRF, restritos praticamente gesto fiscal, foram aprimorados com os acrscimos LRF advindos da Lei Complementar n. 131, de 27.5.2009, que delinearam de forma mais precisa a interao entre o cidado e o setor pblico, ou seja, entre o controle social e a transparncia pblica, ao dispor que a transparncia ser assegurada mediante: a) incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos; b) liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso

pblico; e c) adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle, que atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio. No Brasil, a principal fonte de informaes, para a maioria das demandas da sociedade, ocorre por intermdio da Contabilidade Governamental aplicvel ao Setor Pblico, conhecida como Contabilidade Pblica que nesta dcada passa por profundas transformaes, no intuito de alinhar-se e convergir aos padres Internacionais de Contabilidade. Esse ramo da Cincia Contbil se utiliza, primordialmente, dos dados administrados pelo Sistema Integrado de Informaes do Governo Federal (SIAFI), que contempla a execuo oramentria, financeira e contbil dos rgos e entidades cujas dotaes so consignadas no oramento fiscal e da seguridade social. Em funo da transparncia que deve permear a gesto pblica, conforme princpio inserto na legislao infraconstitucional, os gestores pblicos nacionais devem informar sociedade sobre os resultados de suas aes em prol da prpria sociedade. Somam-se a esses fatores as demandas do mundo globalizado que exigem em quantidade e qualidade informaes cada vez mais sofisticadas e precisas sobre as atividades governamentais e os resultados sociais e econmicos alcanados, como fruto da crescente influncia do Brasil na ordem mundial. Os mercados, os investidores, a sociedade e os prprios governantes para controlar, avaliar e reprogramar, suas aes necessitam de informaes tempestivas e confiveis. Assim, a questo principal a ser tratada no presente artigo consiste em evidenciar a interao entre transparncia e controle social, ou seja, se as informaes disponibilizadas pelos rgos e entidades governamentais permitem o exerccio da cidadania por meio da instrumentalizao do controle social, e se o cidado demonstra interesse em fazer uso dessas informaes. A interao entre controle social e transparncia pblica pode ser vista como os lados opostos de uma moeda, cujos resultados contribuem para a evoluo e o aprimoramento da cidadania. Como questo secundria, que se relaciona ao exerccio da cidadania, um dos aspectos relevantes deste trabalho diz respeito aos aspectos culturais do cidado brasileiro na busca por direitos j consagrados na legislao. O cidado nem sempre se sente a vontade para pleitear, fiscalizar, reclamar seus direitos, em especial quando se trata de busc-los perante a administrao pblica. Neste aspecto, o trabalho alinha-se ao raciocnio de importante matria publicada pela Revista poca, que retrata situaes nas quais o cidado se v diante de direitos preteridos, pelos quais ele no luta por fora de questes culturais.

2. REFERENCIAIS TERICOS A expresso controle social, considerada de uso recente nos meios sociais e acadmicos, foi introduzida e ganhou fora aps a redemocratizao do Pas e da estabilidade econmica. Vislumbra-se por intermdio de um controle social atuante ser possvel garantir melhores servios prestados pelo setor pblico e melhor qualidade de vida populao, pois a partir do momento em que o Estado cumpre o dever de permitir que os gastos governamentais sejam fiscalizados estar fomentando o controle social direto e a participao da sociedade que lhe financia, ou seja, estar promovendo a cidadania e a otimizao de recursos. Sobre a destinao de recursos, o Professor Paixo, em palestra no I Seminrio Internacional de Contabilidade Pblica, em 2007, (Anais, pg. 216), ao lembrar da preocupao do socilogo Betinho, sobre a questo, fez o seguinte comentrio:
E me lembro, Professor Lino creio que o senhor vai se lembrar tambm, porque cita em um de seus trabalhos -, de uma entrevista feita pelo socilogo Betinho, que dizia que precisava saber o que era feito com o dinheiro dele, nosso: De onde vem? Para onde vai? Como foi utilizado? O Professor Lino lembra, em um de seus trabalhos, essa citao de Betinho. A sociedade clama por isso.

O debate sobre a participao do cidado nas decises do setor pblico encontra eco em todos os seguimentos da sociedade, neste sentido tem-se a posio da Senadora Lcia Vnia que em artigo publicado na Revista do Tribunal de Contas da Unio (TCU), n. 102 (2004, pg. 8), sustenta:
No momento em que o Tribunal de Contas da Unio, em muito boa hora, discute o controle social, bom destacar que o novo modelo viabiliza a reinsero da sociedade nos processos decisrios da administrao pblica, agora em posio reforada pela legitimao jurdica dos movimentos sociais, os quais passam a estar abrigados pela fora da Constituio e da Lei. (2004, pg. 8)

Em contexto setorial, a saudosa Dra. Zilda (2004, pg. 15), ento Coordenadora Nacional da Pastoral da Criana, reportando-se a questes de sade, salientou, na mesma edio acima da Revista do TCU, que a Pastoral da Criana procurava motivar os cidados a exercerem deveres e cobrar seus direitos e as responsabilidades dos gestores e prestadores de servios de sade, e assim destacou:
Alm da formao de conselheiros de sade, as iniciativas relacionadas com polticas e estratgicas de comunicao e informao em sade para os cidados brasileiros, precisam ser democrticas. A linguagem deve ser adequada, com contedo de interesse para a sociedade local e o uso de meios modernos, como a internet, e populares como o rdio e impressos, que possibilitam o amplo acesso. Alm disso, iniciativas de comunicao e informao descentralizadas e organizadas em rede podem divulgar experincias locais e fortalecer o controle social.

No que se relaciona a facilidades de informaes para o pblico Ribeiro e Borborema (2006, pg. 33) possuem posio coincidente com a da Dra. Zilda:
Entretanto, um alto grau de detalhamento e a presena de termos muito tcnicos faz com que esses relatrios sejam de difcil compreenso para grande parte da sociedade. Um controle social efetivo s ser alcanado por meio da criao de novos instrumentos que possam traduzir e resumir essa grande quantidade de informaes de modo a facilitar o entendimento de como so executadas as contas pblicas. Somente assim a sociedade poder ocupar seu lugar de co-participante do controle dos gastos pblicos.

As possibilidades concretas de atuao do controle social podem ser vislumbradas no livro - O Combate Corrupo nas Prefeituras do Brasil. A edio em linguagem simples constitui-se na verdade em uma cartilha que orienta e procura incutir na cultura popular o hbito pelo acompanhamento e superviso permanente da conduta dos administradores pblicos, ao tempo em que relata as possibilidades que o cidado tem de verificar se os recursos pblicos esto sendo regularmente empregados pela municipalidade. Os autores, a partir de experincias vividas pelos Amigos Associados de Ribeiro Bonito (Amarribo), incentivam o cidado a buscar informaes e a fiscalizar os prefeitos municipais, evidenciam as principais formas que assumem as fraudes municipais, alm de apresentar informes para que os vereadores possam bem desempenhar suas funes. Os relatos e experincias narradas levam concluso de que sem informao ou sem o correto uso das informaes que os governantes disponibilizam ou sem a organizao da sociedade, o campo torna-se frtil proliferao das aes da corrupo e dos desmandos na utilizao dos recursos pblicos, cada vez mais escassos em relao s necessidades da sociedade. O princpio da transparncia da gesto pblica, por sua vez, surgiu a partir da necessidade de a sociedade conhecer como foram utilizados os recursos que ela transferiu ao Estado para que este gerisse a mquina pblica. No transcurso da aplicao da LRF, os legisladores perceberam que as proposies da LRF com o fito de permitir o controle social, j no atendiam aos ditames da ordem atual, da introduziram mudanas significativas na produo de informaes sociedade que abrangem as trs esferas de governo. Dentre essas mudanas destaca-se a forma de apresentao das informaes sobre a execuo oramentria e financeira que devero estar disponveis em tempo real, em meios eletrnicos de acesso pblico. Quanto receita pblica tambm ser dada transparncia do lanamento e do recebimento de todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de recursos extraordinrios. Em que pese a lei se referir execuo oramentria e financeira, o cidado tem direito de acesso a todos os procedimentos que

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concretizam a aquisio ou prestao de servios, desde o procedimento licitatrio at o conhecimento do favorecido pelo pagamento. Essa Lei Complementar, em adendo LRF, tambm reforou o entendimento de que qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao rgo competente do Ministrio Pblico o descumprimento das prescries por ela estabelecidas. A prpria LRF, em seu texto original, j havia ampliado as possibilidades de consulta e apreciao das contas dos governantes, em relao CF, ao dispor no art. 49 que as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade. Nesse sentido Khair (2000, pg. 72), ao apresentar comentrios sobre a LRF, assim se posiciona:
Ser dada ampla divulgao, inclusive na internet, para a Lei Oramentria Anual, a Lei de Diretrizes Oramentrias, as prestaes de contas e seu parecer prvio, o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria, o Relatrio de Gesto Fiscal e as verses simplificadas desses documentos. A transparncia ser assegurada tambm mediante incentivo participao popular e a realizao de audincias pblicas, tanto pelo Executivo quanto pela Cmara Municipal, durante o processo de elaborao e de discusso da Lei Oramentria Anual e da Lei de Diretrizes Oramentrias.

2.1 Conceituaes e pressupostos O controle social pressupe um avano na construo de uma sociedade democrtica, e determina alteraes profundas nas formas de relao do aparelho de Estado com o cidado. Sustenta-se que por meio de um aparelho de Estado democrtico possvel criar mecanismos capazes de viabilizar a insero do cidado no processo de definio, implementao e avaliao da ao pblica. De acordo com Lira e colaboradores (2003, pg. 65) o cidado pode interferir no processo de programao governamental, inclusive de forma preventiva:
As aes preventivas de controle (controle prvio ou concomitante) podem ser melhor implementadas se houver participao social, pois a poltica ou a conduta do Estado pode ser programada com o auxlio da sociedade, que passa a dar sugestes ou propostas e a verificar a observncia dos atos empreendidos, com vistas ao bom atendimento do interesse pblico.

Nessa participao tambm se inclui a atuao das instncias de controle social, formalmente constitudas, por fora da legislao, para planejar e acompanhar a aplicao dos recursos federais descentralizados a outros entes federados, por meio de fundos.

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Em sua palestra no I Seminrio Internacional de Contabilidade Pblica, em 2007, o Professor Inaldo Paixo (Anais, pg. 215) ao se referir aos tipos de controles deu nfase ao controle social:
Todos sabemos que o controle tem um trip: o controle externo, a cargo dos nossos Tribunais de Contas; o controle interno, preconizado na Constituio Federal; e o controle social. Mas como realizar controle social, como cobrar do cidado que participe do processo se no dermos informaes de qualidade, transparente e simples?

Ribeiro e Borborema (2006, pg. 6) assim destacam a importncia do controle social:


Por conseguinte, pode-se afirmar que o controle da administrao pblica se manifesta de duas maneiras. exercido, internamente, pela prpria administrao, ou externamente, por outros rgos pblicos e pelos cidados. Sendo que, segundo a autora, provavelmente o mais eficaz meio de controle da Administrao Pblica o controle social.

A expresso transparncia possui sonoridade de lmpido, claro, visvel, sem mcula. Na linguagem cotidiana transparncia pode referir-se a algum ou alguma coisa sobre a qual no paira quaisquer dvidas. A transparncia permite que se veja por entre - para alm da visualizao da primeira imagem. Como regra, o termo transparncia pode ser visto ou interpretado com o sentido de clareza, visibilidade. O Professor Portugus Costa (http://cepen.org/portaldacidadania/2009/01/o-

significado-da-transparencia) apresenta os seguintes entendimentos sobre transparncia:


Sem informao no ha transparncia e sem esta no h liberdade. Tudo serve de reflexo na senda do melhor equilbrio. Onde no h Justia no h transparncia e a inversa tambm verdadeira. Uma sociedade que se pretende transparente exige igual oportunidade para todos. Transparncia no significa desventrar a intimidade das pessoas. Pelo contrario, o respeito pela privacidade. Que no sirvam estes princpios para que nas funes pblicas se esconda seja o que for do cidado. Quem no deve no teme.

A especialista Scheffer, vinculada ao Instituto Brasileiro de Controle Social (INBRACO), assim se pronuncia na pgina http://www.aciben.org.br da Associao dos Cidados pelo Bem Nevense (Aciben):
Em termos conceituais, transparncia significa disponibilizao de informaes que faam sentido para a sociedade, e o que faz sentido para o cidado saber se suas necessidades e problemas sero atendidos, em quanto, a que tempo e com que custo. Essa seqncia de informaes demandadas pela sociedade coerente com o conceito divulgado nos manuais clssicos de gesto onde se apontam que resultado " tudo aquilo que atende a necessidade ou resolve o problema do cliente", no caso, do cliente cidado.

Santos (2004, pg. 1) ao referir-se a processo de prestao de contas accountability, que deve marcar o controle social diz: ... no sistema democrtico moderno, os princpios

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centrais so a soberania popular e o controle dos governantes pelos governados. No mesmo trabalho o autor se refere ao controle social das polticas pblicas como sendo o efeito da ao do cidado participante sobre os servios pblicos, ou seja: da sociedade sobre o estado, o que confere Democracia carter mais participativo. Para Lira e colaboradores (2003, pg. 70) o conceito de accountability, prprio do sistema anglo-saxo, entra nas discusses a respeito do controle social e se refere ao dever da Administrao Pblica de prestar contas perante a sociedade, bem como ao direito da sociedade de controlar a ao do governo. V-se, pois, que os pressupostos que dizem respeito evoluo e consecuo do controle social se encontram intimamente relacionados s atividades desenvolvidas pelo Estado em prol da transparncia pblica, entende-se, pois, que as informaes produzidas no Setor Pblico tero ressonncia positiva na sociedade, se esta, em contrapartida dispuser de meios para interpret-las, avali-las e, assim, puder influenciar o ciclo de deciso governamental.

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3. METODOLOGIA 3.1. Classificao da pesquisa A metodologia aplicada na construo deste trabalho ser uma pesquisa descritiva, j que no interferir no processo. Como procedimento ser utilizada a pesquisa bibliogrfica, objetivando explicar a problemtica a partir dos referenciais tericos publicados que tendem a refletir em seu aspecto futuro. Trata-se de uma pesquisa qualitativa quanto abordagem do problema, visto que a inteno a de contribuir com o processo de aperfeioamento pelo qual vem passando o Estado para oferecer informaes sobre a aplicao dos recursos pblicos. 3.2. Coletas, Anlises e Interpretao de Informaes Objetiva-se, a partir dos referenciais tericos, relatar fatores que interferem na atuao do controle social e no comportamento dos atores que o realizam, frente s informaes disponibilizadas pelos rgos e entidades governamentais. 3.3. Fontes dos dados Para subsidiar os trabalhos sero utilizadas informaes secundrias, as quais sero obtidas mediante pesquisas na legislao correspondente, pesquisas em livros, artigos, sites da internet e dissertaes que tratam de controle social e transparncia, necessrios para subsidiarem a problemtica. Em que pese vasta literatura sobre o assunto em discusso, os vrios trabalhos e a legislao referenciada, este artigo ter por referenciais principais a reportagem da Revista poca, n. 492/2007, os trabalhos: A Homepage Contas Pblicas: Um Diagnstico de Contribuio para o Controle Social elaborado por Cyro de Castilho Ribeiro e Ernani Avelar Borborema e A Educao Corporativa Aplicada ao Tribunal de Contas da Unio como Estmulo ao Controle Social desenvolvida por Lira e colaboradores.

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4. INTERAO ENTRE CONTROLE SOCIAL E TRANSPARNCIA A interao entre a transparncia e o controle social um dos temas freqentes na agenda dos rgos de controles. Neste sentido, em 2003, o ento presidente do TCU Valmir Campelo, ao fazer a abertura do Seminrio Dilogo Pblico - O Tribunal de Contas da Unio em Contato com a Administrao e a Sociedade, defendeu a adoo de medidas que reforassem a participao da sociedade na fiscalizao dos recursos pblicos e alertou que o princpio da transparncia era fundamental para a modernizao da gesto pblica em substituio a controles meramente burocrticos por controles sociais. A parceria entre a sociedade e as atividades governamentais pode apresentar bons resultados, Lira e colaboradores (2003, pg. 68):
A atuao conjunta entre governo e sociedade pode resultar em valiosos ganhos econmicos, sociais e culturais. Os ganhos econmicos so os advindos dos recursos que o controle social pode evitar que sejam escoados pela corrupo. Os ganhos sociais advm da elevao da qualidade dos servios prestados populao pela administrao pblica e da melhora dos indicadores sociais relativos sade e educao. Os ganhos culturais advm do fortalecimento de valores importantes para a cidadania, como a responsabilidade sobre a coisa pblica.

Com o incremento das ferramentas da tecnologia da informao, verifica-se nos ltimos anos, por parte dos rgos e entidades federais, um esforo em disponibilizar informaes em vrios nveis e formatos, seja por iniciativa prpria ou por fora da legislao. Dentre essas iniciativas destacam-se os trabalhos do TCU, por meio de sua homepage; da CGU, pelo Portal da Transparncia; do Senado com o Sistema Siga Brasil, dentre outros. No entanto, para o cidado, mesmo com o quantitativo de informaes colocadas a sua disposio, as dificuldades comeam pelo linguajar tecnicista empregado nas informaes. A administrao pblica possui vocabulrio singular, distante do cidado o sentido de expresses como programa, esfera de governo, restos a pagar, dotao, contingenciamento, liquidado pago, liquidado a pagar, realizado e no pago, ao, Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), elemento de despesa, empenho, licitao, dentre outras, colocam-se como obstculos bsicos ao entendimento dos resultados proporcionados pelas aes governamentais em prol da sociedade. No trabalho de Lira e colaboradores (nassif apud LIRA, 2003, pg. 71) encontra-se uma citao que se coaduna com essa linha de raciocnio, entretanto, no se identifica providncias em relao criao do grupo de trabalho sugerido que deveria constituir-se em embrio de uma nova forma de comunicao entre governo e sociedade:

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Para o exerccio do controle social importante no s a quantidade de informaes, mas tambm sua disponibilidade em linguagem de simples entendimento para o cidado que dela far uso, defende a necessidade de: ...criar um grupo de trabalho, com representantes de organizaes sociais, professores e jornalistas, para definir o tipo de informao e a forma como ela ser disseminada, a fim de facilitar sua compreenso, permitindo a cada cidado se transformar efetivamente em um fiscal do Estado.

Borborema e Ribeiro (2006, pg. 68) tambm abordam o tema, mas no sugerem avanos alm do tratamento de informaes. V-se tambm que Galhano, referenciado por Borborema e Ribeiro, prope estudos cientficos para transformar a linguagem contbil em linguagem acessvel. Entretanto, contrariamente proposio de tratamento das informaes ensejada pelos autores, o adendo LRF, como ser visto mais adiante, limitou-se a tratar da disponibilizao de dados brutos:
As informaes obtidas devem ser tratadas antes de serem disponibilizadas sociedade na homepage, de modo que sejam mais facilmente entendidas. Para Galhano (2006) necessrio que estudos cientficos sejam desenvolvidos para adequar as diversas informaes em linguagem contbil para uma linguagem de fcil entendimento do cidado, como j existe o esforo do Portal da Transparncia da CGU em implementar uma linguagem cidad.

A globalizao dos meios de comunicao, os avanos tecnolgicos, a utilizao e popularizao das ferramentas da tecnologia da informao proporcionaram, nos ltimos anos, a difuso e a democratizao do conhecimento e permitiram ao cidado e as entidades representativas da sociedade a busca de informaes sobre a atuao governamental e o alcance social das medidas adotadas pelos gestores pblicos. O setor pblico, por sua vez, alm de dar publicidade de suas aes deve verificar se as informaes e os dados disponibilizados so suficientes ao exerccio do controle social, deve avaliar se tais informaes apresentam-se em nvel suficiente de entendimento para que o cidado e a sociedade organizada possam avaliar a atuao dos gestores pblicos proporcionando segurana para que sejam realizadas denncias ou representaes a quem de direito, caso verifique desmandos ou desvios na conduo da coisa pblica. 4.1. Publicidade e Transparncia Neste artigo publicidade tida como o anncio de incio ou fim de uma ao que atende a um preceito de ordem legal, ao passo que transparncia consiste em traduzir ou demonstrar ao cidado os benefcios e resultados produzidos por determinada ao ou atividade governamental. Pode-se at dizer que publicidade e transparncia se complementam, como os j referenciados lados opostos de uma mesma moeda, mas, no entanto, possuem naturezas distintas.

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Uma barreira visvel ao exerccio do controle social diz respeito ao nimo do cidado em buscar informaes sobre as atividades governamentais e fiscalizar se os recursos (tributos, taxas, contribuies) foram bem utilizados. Em que pese o incentivo, visvel nos ltimos anos, participao popular no acompanhamento das aes de governo, que embora incipiente j produz em bons resultados, no se tem em nosso Pas a cultura e a tradio de se acompanhar as realizaes da classe poltica governante. Em geral a fonte maior de informao fica por conta dos meios de comunicao, que muitas vezes tratam da parte da notcia que interessa a linha editorial do canal de comunicao, com interpretaes que nem sempre condizem com a realidade. No se pode olvidar, entretanto, o importante papel desempenhado pela imprensa na condio de indutora e fiscalizadora dos gastos pblicos, mesmo que s vezes de forma atabalhoada, com linguajar sensacionalista ou mesmo sem o devido conhecimento de causa. Cabe destacar que a expresso transparncia no referenciada na CF, sendo que alguns autores a interligam com o princpio Constitucional da Eficincia. No campo infraconstitucional a Lei Complementar n. 101, de 4.5.2000, que estabelece normas de finanas pblicas voltadas responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias, mais conhecida por Lei de Responsabilidade Fiscal, sinalizou sobre quais instrumentos voltados transparncia na gesto fiscal se pretendia, em relao transparncia na gesto fiscal. A LRF foi recentemente alterada pela Lei Complementar n. 131, de 27.5.2009, com o acrscimo de novos dispositivos, a fim de determinar a publicidade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Alm dessa importante determinao, o novo dispositivo prev a adoo de um sistema integrado de administrao financeira e controle que atenda a padro mnimo de qualidade a ser estabelecido pelo poder Executivo Federal. H que se registrar que os adendos LRF tratam de publicidade e determinam que os dados sejam disponibilizados como concebidos, sem tratamentos. Assim, caso o cidado queira se inteirar dos objetivos de determinada despesa dever buscar outras fontes complementares de informaes. Essa nova exigncia da LRF denota avanos em termos de publicidade na execuo do oramento para as trs esferas de governos (na rea federal essa regra j vinha sendo cumprida por meio do portal da transparncia), mas no sinaliza avanos no sentido de evidenciar resultados e efetividade das despesas pblicas. Desse modo, o grande desafio de transformar a linguagem tecnicista em linguagem acessvel e popular que indique ao cidado que os recursos que ele disponibilizou ao Estado tiveram boa e regular aplicao -

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continua sem resposta. A superao dessa questo continua sendo desafiadora para o setor pblico. Pela simples verificao de dados provenientes da execuo do oramento (notas de empenhos, pagamentos) no possvel identificar se a finalidade de determinada despesa foi concretizada. No h como saber se os recursos destinados a um convnio, por exemplo, contriburam para a realizao do objeto pactuado, ou qual o impacto que despesas de viagens pagas em favor de servidores proporcionam a um programa ou ao governamental. Nessa linha de raciocnio, a imprensa noticiou, recentemente, o caso dos vereadores gazeteiros do Municpio de Tubaro/SC que receberam ajuda de custo para participarem de um congresso de vereadores, mas que em uma cidade praiana agiram como se de frias estivem esse desvio de conduta e de recursos a imprensa noticiou, mas para as demais situaes como saber o que h alm de uma despesa olhando apenas as os dados sobre pagamentos gerados por sistemas informatizados. O assunto tambm possui eco entre as autoridades governamentais, em palestra no I Seminrio Internacional de Contabilidade, em 2007, o Secretrio Executivo do Ministrio da Fazenda, Nelson Machado (Anais, pg. 25), assim se posicionou:
Outra questo a informao para transparncia. Ns falamos em transparncia, mas no possvel termos transparncia das contas pblicas quando o grosso da populao brasileira, quando o grosso da intelectualidade contbil desse Pas no entende os nossos conceitos, no entende os nossos termos, quando os nossos jornalistas, por mais que se interessem, por mais que queiram, fazem uma confuso danada, e todos ns fazemos, com o empenhado, liquidado, pago, despesa, investimento, gasto, custo. um mar de nomes que no possuem os mesmos significados que na contabilidade empresarial. preciso que avancemos nesses conceitos, para que sejam claros, compreensveis pelos cidados brasileiros que pagam os seus impostos, para que tenhamos efetivamente, alm dos controles internos e externos, tambm, o controle principal, que o controle social. Teremos ento, controle efetivamente. No h como construirmos sistemas de controles suficientes para cobrir o tamanho que esse Brasil, o tamanho que so as nossas organizaes estaduais, federais, municipais e assim por diante.

Nessa viso, no basta s instncias governamentais apenas dar publicidade de seus atos. As informaes colocadas disposio da sociedade devem ser acessveis, compreensveis e suficientes ao pleno exerccio do controle social, tanto para o cidado que o realiza de forma incentivada e individualizada como para os rgos representativos da sociedade organizada. Faz-se necessrio, portanto, apresentar a sociedade informaes consistentes que cumpram com o papel republicano de prestao de contas e que tambm permitam ao cidado conhecer e distinguir as realizaes governamentais.

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4.2. Conselhos Municipais Outro seguimento importante no contexto de verificar a aplicao dos recursos pblicos diz respeito aos Conselhos Municipais. A primeira referncia ao poder de fiscalizao dos conselhos municipais se faz presente na Lei 8.742, de 7.12.1993, Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), quando o 2 do art. 9 dispe que cabe ao Conselho Municipal de Assistncia Social e ao Conselho de Assistncia Social do Distrito Federal a fiscalizao das entidades e organizaes de assistncia social. Aps a LOAS foram editados vrios normativos criando conselhos nos diversos seguimentos em que se verificam transferncias de recursos para Estados e Municpios abrangendo reas como educao, sade. Santos (2004, pg. 20), assim se manifesta: Na esfera federal, a legislao ordinria tem institudo, com alguma freqncia, rgos colegiados para permitir a participao e o controle social no processo de formulao de polticas e no acompanhamento e avaliao da ao governamental. Entretanto, a criao de conselhos ou instncias de controle social, por si s, no se revestem em efetiva fiscalizao de gastos pblicos, em especial dos recursos federais despendidos a Estados e Municpios. Os relatrios de fiscalizao da CGU, apresentados como resultados do Programa de Sorteios de Municpios e vrios acrdos do TCU, de carter pblicos na internet, revelam que na maioria das vezes referidas instncias foram criadas apenas para permitirem que entes federativos no sejam impedidos de receberem recursos federais, e que, aps a formalizao, os conselheiros sequer se renem. Referidas instncias, quando se dispem a desempenhar suas atribuies, encontram restries severas ante a falta de estruturas fsicas (local apropriado, meios de locomoo) e suporte humano para o bom desempenho de suas atividades. A destinao de recursos sem efetiva contrapartida de fiscalizao pelos conselhos municipais denota que tais transferncias podem ter sido utilizadas de forma diversa dos fins consignados originalmente no Oramento da Unio, constituindo de forma tcita na validao de milhes de recursos, repassados anos aps anos, que no passam por procedimentos regulares de fiscalizao. A situao aponta que o Governo Central transfere recursos aos entes subnacionais sem verificar se os conselhos locais possuem condies mnimas para fiscaliz-los, haja vista que no h estrutura de controle que possa fazer frente e verificar a aplicao da totalidade dos recursos repassados aos entes subnacionais. Sobre a atuao dos conselhos gestores na condio de representaes fiscalizadoras da sociedade, a literatura demonstra que ainda h um longo caminho a ser percorrido para que

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tais instncias se transformem em instrumentos efetivos no exerccio do controle social. o que podemos observar da leitura de Santos (2007, p.90):
Dentre as razes de ineficcia dos controles promovidos pelos conselhos, podem ser mencionados os seguintes fatores: falta de definio precisa das competncias e atribuies dos conselhos; ausncia de instrumentos jurdicos de apoio s suas decises; falta de publicidade das informaes necessrias para efetivar uma mobilizao social para acompanhamento e participao nesses Conselhos; reduzido nvel de conscincia poltica da grande massa da populao; carncia tcnicoeducacional dos conselheiros para lidarem com informaes de natureza jurdicocontbil.

Na mesma linha de Santos, Breder (2008, p. 12) realizou levantamentos com base em relatrios do TCU nas reas de sade, assistncia social e educao e identificou falhas comuns em relao atuao dos conselhos:
(a) quanto constituio/composio: inobservncia do princpio da segregao de funes, ingerncia do Poder Executivo ou de representantes de entidades beneficirias na atuao dos conselhos e/ou na designao dos seus componentes, falta de independncia dos colegiados e instituio de conselhos sem a representatividade de todos os segmentos previstos pela legislao; (b) quanto atuao: existncia de colegiados meramente formais, que no realizam fiscalizaes; acompanhamento insatisfatrio da aplicao dos recursos (baixa realizao de fiscalizaes e auditorias, falta de metodologia, enfoque restrito a aspectos qualitativos e procedimentais, que no permitem a avaliao do emprego dos recursos); anlise insatisfatria das prestaes de contas, ensejando a aprovao indevida das mesmas pelos rgos repassadores dos recursos; falta de integrao com os rgos de controle oficial; e omisso na comunicao de irregularidades constatadas; (c) quanto aos conselheiros: falta de conhecimento tcnico e/ou dos objetivos e procedimentos do programa ou fundo, despreparo, desinteresse ou baixo grau de motivao por parte de alguns membros; indisponibilidade de tempo para as atividades do colegiado, em face do carter voluntrio do trabalho ou da participao em mais de um conselho; no comparecimento sistemtico s reunies. (d) quanto s condies de trabalho: falta de condies logsticas para funcionamento (local para reunies e guarda de documentos, deslocamento de conselheiros); ausncia de treinamento ou deficincia das aes destinadas capacitao de conselheiros; falta de informaes necessrias ao exerccio das competncias; dificuldades de compreenso da linguagem utilizada em modelos de relatrios gerenciais; deficincias nas orientaes dirigidas aos conselhos municipais por conselhos estaduais, nacionais ou pelos rgos repassadores.

Mesmo diante das falhas apontadas pela jurisprudncia do TCU, por Breder, Cartaxo (2009, pg. 55) se diz otimista diante dos avanos que o controle social vem produzindo. O autor ainda ressalta a contribuio da CGU no contexto de implementao de prticas educativas de incentivo ao exerccio do controle social:
Nesse sentido, devemos valorizar a atuao da Controladoria Geral da Unio. No stio da internet dessa instituio, podemos localizar diversas cartilhas disponveis ao cidado, para que esse possa aprender a forma de participar e contribuir com o controle social sobre as despesas pblicas em diversas reas de atuao do governo.

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No tocante ao fortalecimento das instncias de controle social, merece destaque a edio do Decreto n. 7.332, de 19.10.2010, que determina que pelo menos 3% (trs por cento) dos recursos transferidos para apoio financeiro s aes de gesto e execuo descentralizada do Programa Bolsa Famlia (PBF) sero destinados a atividades de apoio tcnico e operacional ao respectivo colegiado. Esse fato, circunscrito ao PBF, uma inovao no nosso arcabouo legislativo, considerando que os conselhos receberam atribuies, mas jamais receberam dotaes para serem estruturados. Cabe aqui destacar as atividades educativas desenvolvidas pelo TCU no sentido de promoo do controle social. A Revista do TCU n. 116, relativa ao perodo de setembro a dezembro de 2009, noticia o lanamento da 2 edio de Cartilha para os Conselhos de Assistncia Social, com o objetivo de orientar os membros no exerccio do acompanhamento e fiscalizao dos recursos pblicos destinados rea social. 4.3. Controle social realizado diretamente pelo cidado No rol de fiscalizadores dos entes governamentais, o cidado o que se encontra mais prximo das aes e servios desenvolvidos pelos entes federativos (Unio, Estados, DF e Municpios), sejam estes da administrao direta ou indireta, sem contar que a populao local a beneficiria direta ou potencial de eventuais benefcios ou prejuzos proporcionados pelas polticas pblicas. So milhares de olhos e ouvidos que tudo vm e ouvem. Ningum, em s conscincia, pode subestimar a fora transformadora do cidado no exerccio do controle social, que pode ser visto como o autocontrole dos recursos que ele disponibilizou ao Estado. Essa fora propulsora, no entanto, ao que tudo indica ainda se encontra sonolenta. O controle social se valoriza a cada dia tendo em vista que os rgos de controles internos e externos, em todas as esferas de governos, imbudos do papel de fiscalizadores de atividades contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, conforme previsto no art. 70 da CF, no possuem estrutura e recursos para acompanhar e mensurar a eficcia e efetividade das aes desenvolvidas por milhares de gestores por esse Brasil a fora. Ademais, com honrosas excees, no comum o compartilhamento de atividades ou mesmo de informaes entre distintos entes federativos, fato que poderia mitigar a escassez de mo-deobra e otimizar os demais recursos envolvidos. O controle social pressupe a fiscalizao das aes governamentais pelo cidado e pelas entidades representativas da sociedade organizada. As instituies no-governamentais em geral possuem estrutura e o ferramental necessrio para atuar e identificar se os recursos

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pblicos foram aplicados de forma condizente com as normas e as necessidades da sociedade. O cidado comum, entretanto, deveria ser incentivado a fiscalizar, em princpio, as atividades governamentais mais prximas de seu raio de convivncia: verificar se na escola no faltam professores, se no hospital ou posto de sade no faltam mdicos, se h remdios suficientes na farmcia que os fornece de forma gratuita, se o transporte escolar possui o mnimo de conforto e segurana e assim por diante. Tais aes estimulariam o cidado ao exerccio da cidadania, cuja participao tenderia a evoluir de forma natural e gradativa. Um bom exemplo da interao entre transparncia e controle social pode ser visto em uma das regras do Programa Bolsa Famlia (PBF) que determina aos entes municipais a obrigatoriedade de divulgao dos beneficirios da localidade, cuja relao geralmente afixada em local visvel, essa uma medida simples, mas de grande eficcia para combater eventuais desvios do Programa, pois possibilita que os benefcios pagos sejam objeto de fiscalizao por parte da populao. Nem sempre o cidado estar preparado ou dispe de tempo para verificar leis, confrontar documentos fiscais, conciliar extratos, escritas contbeis, analisar prestaes de contas para tais atividades e atributos h rgos formalmente constitudos, a atuao do cidado, em princpio, quando no conseguir obter as informaes necessrias ou solucionar o problema de modo satisfatrio junto ao rgo diretamente responsvel, seria a de informar aos rgos competentes sobre eventuais atividades que no seu entender no sejam corretas. Em menor ou maior grau, direta ou indiretamente, toda pessoa j necessitou exercitar a cidadania, a Revista poca n. 640 (2010, pg. 246) no encarte sobre atualidades, apresentou editorial que sintetiza o poder do cidado diante da estrutura de poder:
Todos ns experimentamos o exerccio da cidadania ou o seu desrespeito em nossa vida diria e somos capazes de distingui-los sem dificuldades. Esta realidade nos permite perceber que tais direitos seguem o modo de vida e os interesses de uma sociedade e vo sendo ampliados, permitindo a identificao do significado e contedo da cidadania em uma quase infinita variedade de situaes. Todo indivduo que integra a sociedade do Estado democrtico senhor do exerccio da cidadania, que lhe possibilita pleno desenvolvimento para o alcance da dignidade social e econmica, alm de garantia dos direitos fundamentais do ser humano.

O cidado incentivado a oferecer denncias sobre eventuais irregularidades verificadas na gesto de recursos pblicos, no entanto, ainda falta no mbito federal uma legislao que discipline como o cidado, que se identifica perante administrao pblica, ser informado a respeito da procedncia e os resultados de sua denncia. Ante a ausncia de legislao no h uniformizao dos procedimentos adotados pelos rgos pblicos, cada qual adota o procedimento que julga cabvel no trato com o cidado. A maioria das entidades do setor pblico ainda no absorveu a cultura de valorizao desse aspecto do controle social. O

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cidado deve ser informado acerca dos desdobramentos das suas denncias, pois nem todas as informaes referentes aos atos administrativos praticados pelos gestores governamentais podem ser oferecidos acesso ao pblico em geral, principalmente na internet. 4.4. Atuao da CGU como rgo fomentador do controle social e da transparncia No mbito do Governo Federal a Lei n. 10.683, de 28.5.2003, com redao dada pela Lei n. 11.204, de 5.12.2005, que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios, e d outras providncias, ao delinear as competncias da Controladoria-Geral da Unio (CGU), como rgo de assessoramento direto e imediato do Presidente da Repblica, atribui-lhe a funo de incrementar a transparncia da gesto no mbito da administrao pblica federal. Um dos focos de atuao da CGU sintetiza-se no combate corrupo. No entanto, os produtos desenvolvidos pela Instituio, voltados ao cidado, para fins didticos, atende a dois comportamentos sociais: O primeiro, caracteriza-se pela atuao contnua do pblico adotante como fiscalizador da gesto do Estado, realizando denncias, auxiliando na divulgao de informaes, etc. Com fins meramente didticos, esse produto denominado Cidado Fiscal. O segundo, um valor, pauta-se na assimilao de padres ticos relacionados administrao e conduo da coisa pblica. Esse produto ser chamado de Cidado Consciente. Deduz-se da estratgia, de atuao da CGU, uma evoluo no foco ao cidado que deixa de ser visto como mero cliente e passa condio de scio do Estado. Como parte da estratgia de atuao na defesa do patrimnio pblico e ao incremento da transparncia da gesto, a CGU desenvolve atividades de controle interno, auditoria pblica, correio, preveno e combate corrupo e ouvidoria (Decreto n. 5.683/2006, art. 1, caput). A Instituio ainda desenvolve outros projetos de cunho educativo e de mobilizao, que visam promover, em mbito nacional, a aceitao de idias, a promoo da transparncia e o direcionamento da populao para uma mudana de comportamento. No campo das aes prticas, a CGU desenvolve em parceria com outros rgos e instituies no governamentais diversas atividades no sentido de promoo da transparncia e fomento do controle social, alm de se utilizar de outros veculos de promoo social, como: o Programa Olho Vivo no Dinheiro Pblico, os Concursos Culturais e de Desenho e Redao, o Portal da Transparncia, os stios de Transparncia Pblica, o Portalzinho da CGU e o Projeto Um por Todos e Todos por Um! Pela tica e Cidadania, este em parceria com o Instituto Cultural Maurcio de Souza, alm dos canais de recebimento de denncias e

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reclamaes que se constituem em ferramentas imprescindveis ao exerccio do controle social. No desempenho de sua misso de oferecer transparncia dos gastos governamentais sociedade, a CGU disponibiliza o Portal da Transparncia que visa apresentar informaes de como o Governo Federal aplica o dinheiro pblico. Por sua vez, as Pginas de Transparncia Pblicas integram o rol de aes de governo voltadas ao incremento do controle social e complementam as informaes disponveis no Portal da Transparncia. A gesto do Portal da Transparncia Pblica regulamentada pelo Decreto n 5.482, de 30.5.2005, e Portaria Interministerial/CGU/MPOG n. 140, de 16.5.2006, os quais determinam que a divulgao de dados e informaes pelos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal seja efetuada por meio da internet. As Pginas de Transparncia Pblica apresentam dados referentes s despesas realizadas por todos os rgos e entidades da Administrao Direta e Indireta do Governo Federal (autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista), com informaes sobre execuo oramentria, licitaes, contrataes, convnios, dirias e passagens, chegando, inclusive, ao nvel de individualizar a data de pagamento de cada um dos benefcios mensais do Programa Bolsa Famlia (PBF), que alcana o patamar de mais de 12,5 milhes de famlias. A participao ativa da sociedade imprescindvel para garantir o bom uso dos recursos pblicos, nesse sentido, por meio da CGU, o Governo tem se orientado pela misso de promover cada vez mais a transparncia dos gastos pblicos e atuado firmemente no sentido de incentivar o controle social para que as prticas da Administrao Pblica sejam pautadas pela legalidade e pela tica. Conforme indicado nas pginas da Transparncia, o Governo brasileiro acredita que a transparncia o melhor antdoto contra corrupo, dado que ela mais um mecanismo indutor de que os gestores pblicos ajam com responsabilidade e permite que a sociedade, com informaes, colabore com o controle das aes de seus governantes, no intuito de checar se os recursos pblicos esto sendo usados como deveriam.
4.5. Barreiras culturais

Uma forte barreira cultural, intitulada de cultura do silncio, surge para a maioria dos brasileiros quando estes tm de reivindicar direitos, esse murro invisvel, que surge de maneira quase que intransponvel, evidencia uma passividade que possui por condo a validao de comportamentos e aes contrrias prpria cidadania, haja vista que quando o cidado recua no exerccio de um direito a corrente transmissora positiva, que poderia

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contagiar outras pessoas, no avana. Sobre esse comportamento dos brasileiros, a edio da Revista poca de n. 492, de 19.10.2007, trouxe matria sob o ttulo: Por que o brasileiro no reclama? E como resposta, enfatizou: Porque ele acredita que, se ningum reage, melhor ele tambm no reagir. Essa a concluso de um novo estudo sobre a notria passividade nacional. Como introduo, a matria retrata o metr de Braslia e aborda a situao de gestantes, mulheres com bebs de colo, idosos e pessoas com deficincia, que possuem por lei o sagrado direito a um assento especial em lugar previamente designado na locomotiva, mas que no v respeito no cumprimento desse direito. Um idoso-aposentado comentou que, anos atrs, quando no lhe cediam o lugar queixava-se, mas desistiu de reclamar quando um jovem o agrediu verbalmente: Ele disse que velho tinha de morrer. No peo, no gosto de incomodar, de criar confuso, disse uma grvida de nove meses, que viajava em p no metr, apesar de lhe ser assegurado o direito a um assento. Segundo os autores da reportagem apresentada na Revista poca n. 492 (Mendona e Freitas, 2007), esse no um problema exclusivo do metr de Braslia e destacam:
O brasileiro no tem o hbito de protestar no cotidiano. A corrupo dos polticos, o aumento de impostos, o descaso nos hospitais, as filas imensas nos bancos e a violncia diria s levam a populao s ruas em circunstncias excepcionais. Por que isso acontece? A resposta a tanta passividade pode estar em um estudo de Fbio Iglesias, doutor em Psicologia e pesquisador da Universidade de Braslia (UnB). Segundo ele, o brasileiro protagonista do fenmeno ignorncia pluralstica, termo cunhado pela primeira vez em 1924 pelo americano Floyd Alport, pioneiro da psicologia social moderna. Esse comportamento ocorre quando um cidado age de acordo com aquilo que os outros pensam, e no por aquilo que ele acha correto fazer. Essas pessoas pensam assim: se o outro no faz, por que eu vou fazer?, diz Iglesias. O problema que, se ningum diz nada e conseqentemente nada feito, o desejo coletivo sufocado. O brasileiro, de acordo com Iglesias, tem necessidade de pertencer a um grupo. Ele no fala sobre si mesmo sem falar do grupo a que pertence.

Os autores ainda relatam, na reportagem, situaes de omisses comprovadas pelo pesquisador da Universidade de Braslia (UNB) Fbio Iglesias que observou as reaes das pessoas em bancos, cinemas e restaurantes. Quando algum fura a fila, a maioria finge que no v. O comportamento-padro cordial e pacfico. Durante dois meses, ele analisou o pico do almoo num restaurante coletivo de Braslia. Houve 57 furadas de fila. Entravam como quem no quer nada, falando ao celular ou cumprimentando algum. A reao das pessoas era olhar para o teto, fugir do olhar dos outros, afirma. Um aerovirio de 29 anos, admite que no reage quando v algum furar a fila no banco. Fico esperando que algum faa alguma coisa. Ningum quer bancar o chato, diz. Iglesias d outro exemplo comum de ignorncia pluralstica: Quando, na sala de aula, o professor pergunta se todos entenderam, raro

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algum levantar a mo dizendo que est com dvidas, afirma. Ningum quer se destacar, ocorrendo o que se chama difuso da responsabilidade, o que leva inrcia. A reportagem rica em detalhes e mostra outros comportamentos de passividade mesmo que diante de evidentes prejuzos econmicos, relata o caso de uma professora carioca, de 58 anos, que comprou uma enciclopdia na qual faltava um volume; pagou compras no carto de crdito que jamais fez; e adquiriu, por meio da internet, uma esteira ergomtrica entregue com defeitos. Somente para o ltimo caso a professora esboou reclamao. Durante alguns dias ligou para a empresa e no obteve resposta. Foi ao Procon, mas depois de uma espera de 40 minutos desistiu de dar queixa e sentenciou: Sou preguiosa. Sei que na maioria das vezes reclamar no adianta nada, afirmou. O no-vai-dar-em-nada um discurso comum entre os no-reclamantes. Um estudante de artes plsticas, tambm citado na matria, disse que evita se envolver em qualquer situao pblica. Sou omisso, sim, como todo brasileiro. J vi brigas na rua, gente tentando arrombar carro. Mas nunca denuncio. uma mistura de medo e falta de credibilidade nas autoridades, afirma. A apatia diante de um escndalo pblico tambm freqente no Brasil. Nas dcadas de 80 e 90, o contador brasiliense Honrio Bispo saiu s ruas para lutar pelas Diretas J e pelo impeachment do ex-presidente Fernando Collor. Quando o plenrio do Senado, em tempos recentes, realizou uma sesso secreta para julgar o ento presidente da casa, Renan Calheiros, o contador tentou reunir alguns colegas para uma manifestao em frente ao Congresso Nacional. Poucos compareceram. Depois disso, Bispo disse que ficou desestimulado. Os movimentos estudantis no se mobilizam mais. A UNE sumiu, diz, referindo-se outrora influente Unio Nacional dos Estudantes. Estudos da UnB, indicados na mesma Reportagem, constatou que a cultura do silncio tambm acontece em outros pases. Portugal, Espanha e parte da Itlia so coletivistas como o Brasil, afirma o psiclogo. Em naes mais individualistas, como em certos pases europeus, os Estados Unidos e a vizinha Argentina, o que conta o que cada um pensa. As aes so baseadas na auto-referncia, diz o estudo. Nos centros de Buenos Aires e Paris, comum ver marchas e protestos dirios dos moradores. A mdia pode agir como um desencadeador de reclamaes, principalmente nas situaes de poltica pblica. Se o cidado v na mdia o que ele tem vontade de falar, conclui que no est isolado, afirma o pesquisador. O antroplogo Roberto da Matta, tambm referenciado na reportagem, diz que no se pode dissociar o comportamento omisso dos brasileiros da prtica do jeitinho. Para ele, o fato de o povo no lutar por seus direitos, em maior ou menor grau, tambm pode ser

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explicado pelas pequenas infraes que a maioria comete no dia-a-dia. Molhar a mo do guarda para fugir da multa, estacionar nas vagas para deficientes ou driblar o engarrafamento ao usar o acostamento das estradas so prticas comuns e fazem o brasileiro achar que no tem moral para reclamar do poltico corrupto. Existe um elo entre todos esses comportamentos. Uma sociedade de rabo preso no pode ser uma sociedade de protesto, diz o antroplogo. O socilogo Pedro Demo, autor do livro Cidadania Pequena (ed. Autores Associados), citado na reportagem, indica que h baixssimos ndices de organizao da sociedade civil decorrentes, em boa parte, dos tambm baixos ndices educacionais. Em seu livro, que tem base em dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), o socilogo conclui que o brasileiro at se mobiliza em algumas questes, mas no d continuidade a elas e no v a importncia de se aprofundar. Um exemplo o racionamento de energia que ocorreu h alguns anos - rapidamente as pessoas compreenderam a necessidade de economizar. Passada a urgncia, no se importaram com as razes que levaram crise. Para o socilogo, alm de toda a conjuntura atual, h os fatores histricos: a colonizao portuguesa voltada para a explorao e a independncia declarada de cima para baixo, por dom Pedro I, prncipe regente da metrpole. Historicamente aprendemos a esperar que a deciso venha de fora. Ainda nos falta a noo do bem comum. Acredito que, ao longo do tempo, no tivemos lutas suficientes para form-la, diz Demo. Certa vez li em uma das colunas de cartas de leitores do Correio Braziliense algumas linhas que expressavam o seguinte entendimento: se o povo brasileiro tivesse para com os nossos polticos a mesma pacincia que tem para com o tcnico da seleo brasileira, certamente teramos o melhor Pas do mundo. Em poca de Copa do Mundo, o Brasil se torna a Ptria de chuteiras, veste-se de verde-amarelo, se mobiliza e pra, j imaginou se essa energia sempre fosse canalizada para reivindicar melhorias para a sociedade, protestar contra a ao de corruptos, negociatas governamentais, ou mesmo para exigir a regular aplicao dos tributos e contribuies postos disposio dos governantes. Enfim, a reportagem da Revista poca retrata a realidade da cultura nacional, basta ver as reunies de assemblias de condomnios que mal conseguem obter quorum para proferir decises, as atas resultantes destas reunies evidenciam total desinteresse quando a discusso diz respeito coletividade poucos so os que se interessam. No entanto, em sentido contrrio ao comportamento de passividade, o cidado chega a causar grandes confuses para defender um pequeno arranho na lataria de seu carro ou comprar brigas com vizinhos por coisas banais quando tais fatos vm tona, a cultura do silncio e a passividade so

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suplantadas pelo individualismo dos pronomes meu ou eu. Assim, a lgica da ao coletiva continua adormecida. No se deve esquecer, entretanto, que a superao de aspectos culturais um processo lento e evolutivo, e que no Brasil o processo democrtico ainda recente. 4.6. Reaes da sociedade Como alento viso de que as coisas podem ser diferentes, e por se tratar de atitude adversa a passividade que marcou a atitude dos demais entrevistados, a reportagem da Revista poca n. 492 (Mendona e Freitas, 2007), destaca em subttulo: Paulo Procon, o campeo de reclamaes, discorrendo sobre as adversidades superadas por um cidado que sempre lutou pelos seus direitos:
Em 1977, em plena ditadura, poucas pessoas falavam em direito do consumidor. Uma delas era o funcionrio pblico piauiense Paulo Vincius Basto. Naquele ano, Basto comprou um Fusca com defeito na parte eltrica. Mesmo sem o amparo de leis ou ouvidores, conseguiu fazer a Volkswagen troc-lo por outro, ameaando sustar o pagamento das prestaes futuras. Trinta anos depois, Basto, de 55 anos, j fez 86 reclamaes s no Procon do Distrito Federal. Nunca perdi uma ao, diz Basto, que ganhou o apelido de Paulo Procon. Basto tornou-se uma espcie de consultor informal de familiares e amigos no Tribunal de Contas da Unio, onde trabalha. No existe artigo do Cdigo de Defesa do Consumidor que eu desconhea, diz. Paulo Procon guarda folhetos promocionais, manuais e notas fiscais. Certa vez, depois de comprar um toca-fitas, percebeu que a qualidade do som no era boa. Foi loja tentar a substituio. Sem sucesso, fez uma reclamao por escrito, em carta registrada. Foi ignorado. Parou de pagar as prestaes at o departamento jurdico da empresa convoc-lo. Quando o advogado da empresa leu minha carta, mandou devolver o dinheiro da compra, diz. Ele j acionou companhias areas, operadoras de carto de crdito e de TV por assinatura e lojas de informtica, entre outros. Nunca quis ganhar dinheiro fcil. Mesmo assim, recebeu R$ 37 mil de indenizao depois que um banco enviou indevidamente seu nome ao cadastro de inadimplentes do Serasa.

A sociedade j manifesta sinais de inconformismo com desmandos no setor pblico e comea a agir e se movimentar s vezes sem organizao e de forma at violenta. Por fora da ao popular, centenas de prefeitos e vereadores j perderam mandatos, sem contar que alguns senadores, deputados e governadores engrossam as fileiras dos que tiveram que deixar os cargos polticos mais cedo sob presso popular. Em episdio recente, que repercute nas campanhas eleitorais em andamento, a sociedade se mobilizou e apresentou ao Congresso Nacional o projeto de lei ficha limpa exigindo que pessoas com pendncias perante o Poder Judicirio fossem impedidas de concorrer a cargos eletivos. O Congresso - mesmo que a contragosto - aprovou o projeto que virou lei, a pgina da passividade comea a ser virada e a narrar captulos inditos. A reao da sociedade vista por Ribeiro e Borborema (2006, pg. 70) do seguinte modo:

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No Brasil, a sociedade vem procurando maior participao, assim como, tem crescente interesse no controle dos gastos da Administrao Pblica. Em face desse novo quadro de controle social, no s a prpria Administrao Pblica, como outros setores da sociedade, tm disponibilizado ferramentas que visam a fortalecer o controle social. Vrios so os sites que procuram fornecer dados sobre os gastos pblicos de modo que o cidado comum possa exercer seu direito/dever de controlar a maneira como so aplicados os recursos transferidos ao Estado na forma de impostos.

Outro fato relacionado ao comportamento do cidado relaciona-se Lei n. 8.078/90, conhecida como Cdigo de Defesa do Consumidor (CDC). Antes desse Instrumento o cidado estava fragilizado ante a situao de produtos sem qualquer controle de validade, intoxicao de alimentos, sujeio a contratos com clusulas leoninas, aliada a prpria incompreenso do Estado ante a fragilidade econmica do cidado. A tutela jurdica era escassa, fragmentada e pouco consistente. Neste ano quando se comemora vinte anos do referido Instrumento os rgos de defesa do consumidor se encontram abarrotados de servios por conta do volume de reclamaes dos cidados. A relao de foras se nivelou, o consumidor ficou fortalecido para buscar reparao a eventuais prejuzos, mas deve ficar evidenciado que o CDC protege direitos individualizados. Em que pese a sociedade dar demonstraes de que se encontra mais amadurecida e consciente em relao aos seus direitos uma pergunta ainda merece resposta: como superar questes culturais que ainda inibem o cidado de atuar de forma mais slida na busca de informaes a respeito da utilizao dos impostos que ele colocou disposio dos governantes? 4.7. Gerao de conscincia crtica Mudanas de comportamentos que envolvem aspectos culturais no ocorrem da noite para o dia. A Campanha Paz no Trnsito no Distrito Federal (DF), conhecida como respeito faixa de pedestre, que completou mais de treze anos, inclusive teve incio com passeatas pela cidade, um bom exemplo. O Cdigo Nacional de Trnsito, institudo pela Lei n. 9.503, de 23/09/97, determina que o motorista que desrespeite a faixa de pedestre seja multado, no DF, tal atitude antes do Cdigo, j era objeto de lei local, que por sinal uma das poucas localidades brasileiras na qual os motoristas respeitam a faixa de pedestres, mas pesquisas veiculadas na imprensa local indicam que quando h campanhas que orientam motoristas e pedestres sobre o respeito faixa de pedestres os acidentes diminuem e que sem as campanhas os ndices de acidentes se elevam. O Suplemento Especial do Correio Braziliense, de 12.9.2010, apresenta reportagem sobre o Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia que desenvolve um projeto

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denominado Poltica na Escola, no qual universitrios por meio de brincadeiras, jogos e outras dinmicas, discutem quinzenalmente em salas de aulas de escolas pblicas, temas como voto, participao social, cidadania. Na reportagem chama ateno uma pergunta feita em sala: Por que participar? um aluno responde: Para mudar. Ningum consegue fazer nada sozinho. Desse modo, pressupe-se que assim como se ensina portugus, matemtica, biologia, religio, dentre outras disciplinas na escola, questes relacionadas convivncia do cidado em sociedade e valores sociais deveriam ser debatidas e assimiladas em salas de aulas, temas que dizem respeito ao voto, participao social, cidadania, convivncia em sociedade, deveriam fazer parte do currculo regular de escolar. Vrios candidatos a uma vaga no Congresso Nacional esto sinalizando que se eleitos apresentaro projetos de leis nesse sentido. A educao voltada cidadania deve ter incio nos primeiros anos de escola. No intuito de despertar o interesse infantil pela coisa pblica, vrios sites pblicos apresentam pginas especificas com linguagem infantil (CGU: Portalzinho da criana cidad, TCU: TCU para crianas, SOF: Sofizinha e sua Turma, Cmara Federal: Cmara Mirim, dentre outros), entretanto, aqueles que possuem contadores de acesso, apontam um nmero reduzido de visitas, ou seja, faltam campanhas e motivaes para o acesso das crianas. Lira e colaboradores (2003, pg. 80) so enfticos e apresentam a seguinte proposio relaciona ao tema:
A educao para o controle social dever ser iniciada na escola, quando a criana ainda estiver no ensino fundamental. A participao da sociedade deve acontecer desde a formulao das polticas pblicas e a responsabilizao dos gestores imperativa para a credibilidade do controle. A descentralizao deve ser acompanhada pela transparncia e pelo estmulo participao do cidado.

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5. CONCLUSO Conclui-se que, aps a Constituio de 1988, acentuou-se no Setor Pblico uma preocupao consistente e evolutiva no intuito de prestar contas sociedade sobre as realizaes governamentais, tendo por motivo os anseios da sociedade e as exigncias da prpria legislao, cabendo CGU o papel de promover os procedimentos de transparncia no mbito do Poder Executivo Federal, sem prejuzo de iniciativas das pastas ministeriais e demais rgos no sentido de evidenciarem as suas realizaes. Outro ponto de destaque, que sedimenta a cada dia, no perodo ps-Constituio o fato de que a sociedade, com o fenmeno da internet, passou a demandar quantitativo maior de informaes perante os rgos pblicos, principalmente as de carter oramentrio e financeiro, em conformidade com os contadores de acessos nas pginas pblicas. O cidado encontra-se na fase de superao da condio de cliente para atuar como scio do Estado, e nesse novo patamar, como fiscal e no exerccio do controle social, quer saber a destinao dada aos recursos postos disposio do Poder Pblico. O cidado, com o passar do tempo, se conscientiza do seu papel de influir nas polticas pblicas e da necessidade de verificar se os impostos que colocou nas mos do Estado proporcionaram benefcios coletividade. A informao sempre foi insumo precioso nas relaes sociais, comerciais e de poder, e no mundo globalizado, aliada a sofisticadas ferramentas da tecnologia da informao e de mdia, esse insumo pode ser tido como uma forte moeda de negociao nas relaes entre a sociedade e o setor pblico governamental, haja vista que o cidado o beneficirio direto das atividades estatais, sejam elas positivas ou negativas, transformando a vigilncia que a sociedade impe ao Estado na forma mais eficaz de controle, pois o cidado o elo mais prximo de cada ao ou omisso estatal. Assim, no h oposio entre as atividades voltadas transparncia pblica e ao exerccio do controle social, mas convergncia de interesses, o elo comum que promove a interao a informao, de um lado o governo diz o que fez; e de outro, a sociedade certifica se essas realizaes foram efetivadas. Essa interao fortalece e aperfeioa o processo de difuso da cidadania e estabelece uma parceria eficaz a partir de um compromisso entre poder pblico e populao capaz de garantir a construo de sadas para a fiscalizao dos recursos pblicos. O fortalecimento do controle social privilegia a participao popular tanto na formulao quanto na avaliao de polticas pblicas, viabilizando cada vez mais a

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condio do cidado brasileiro como fiscal da aplicao dos recursos arrecadados pelo Governo. Contudo, em que pese o princpio da transparncia ser o foco das discusses da sociedade, e das pginas que apresentam informaes ao pblico, os procedimentos que ditam tal princpio necessitam de aprimoramentos, o linguajar governamental tcnico ainda restrito e acessvel a poucos cidados. Por outro lado, o incremento da disponibilizao de informaes sobre os resultados proporcionados pelos gastos governamentais permitir acesso s informaes necessrias fiscalizao da execuo dos recursos pblicos, coibindo, naturalmente, eventuais desvios de finalidades dessas aplicaes. Portanto, o controle social aliado ao processo de transparncia pblica proporciona contribuies inequvocas ao processo de democratizao da informao e ao acesso a bens e servios pblicos demandados pelos cidados contribuintes, at ento, antes da atual CF, alheios s polticas governamentais. Desse modo, pela participao e conhecimento das realizaes pblicas, podero ser superadas possveis lacunas entre transparncia pblica e o exerccio do controle social, bem como aspectos culturais que impedem o cidado ao exerccio da cidadania. Cabe repensar a necessidade de melhor estruturao dos conselhos municipais para que possam atuar em parceria com os cidados, reforando o grupo dos interessados na correta aplicao dos recursos pblicos. Nesse sentido, sugere-se a realizao de estudos especficos abordando a questo de mandatos eletivos e da remunerao dos membros integrantes dos Conselhos Municipais, tendo por referncia a organizao dos Conselhos Tutelares dada similaridade de competncias. Finalmente, torna-se evidente a necessidade de publicao de legislao que indique a forma pela qual o cidado que apresente denncia ao setor pblico seja informado da destinao, resultados e conseqncias das anlises efetuadas pelos rgos competentes quanto aos fatos denunciados, garantindo-se tratamento uniforme das questes submetidas aos gestores pblicos.

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