O Desafio Da Gestão Das Redes de Políticas FLEURYO

VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct.
2002
O desafio da gesto das redes de polticas Sonia Maria Fleury Teixeira1 1. Introduo Um fenmeno recente, cada vez mais freqentemente observado, a existncia de redes, ou estruturas policntricas, envolvendo diferentes atores, organizaes ou ndulos, vinculados entre si a partir do estabelecimento e manuteno de objetivos comuns e de uma dinmica gerencial compatvel e adequada. Este fenmeno apresenta-se igualmente em diferentes campos gerenciais, manifestando-se na existncia de redes empresariais, redes de polticas, redes de movimentos sociais, redes de apoio scio-psicolgico, etc. Apesar da diversidade de objetivos, de instituies, atores e recursos envolvidos, em todos os casos encontramos elementos comuns, representados pelos desafios de estabelecer modalidades gerenciais capazes de viabilizar os objetivos pretendidos e preservar a existncia da estrutura reticular. A proliferao de redes de gesto explicada por uma multiplicidade de fatores que incidem, simultaneamente, conformando uma nova realidade administrativa. A globalizao econmica alterou os processos produtivos e administrativos em direo maior flexibilizao, integrao e interdependncia. Por outro lado, as transformaes recentes no papel do estado e em suas relaes com a sociedade, impem novos modelos de gesto que comportem a interao de estruturas descentralizadas e modalidades inovadoras de parcerias entre entes estatais e organizaes empresariais ou sociais. No caso da Amrica Latina, estes fatores so concomitantes ao processo de democratizao, que alterou o tecido social, com a proliferao de inmeras organizaes sociais e o desenvolvimento de uma nova conscincia cidad, que reivindica maior participao nos processos de gesto das polticas pblicas. A existncia de redes fruto de outro tipo de fatores identificados com a complexificao dos processos administrativos em um meio ambiente cuja dinmica impossibilita qualquer ator isolado de controlar os processos e a velocidade das mudanas. Sem dvida, a possibilidade de estabelecimento de redes de gesto est condicionada pelo desenvolvimento tecnolgico das comunicaes, permitindo interaes virtuais em tempo real. Todos estes fatores tm confludo para gerar a proliferao de redes gestoras de polticas pblicas, especialmente no campo das polticas sociais, no qual incidem fortemente. Neste sentido, as redes tm sido vistas como a soluo adequada para administrar polticas e projetos onde os recursos so escassos, os problemas so complexos, existem mltiplos atores envolvidos, interagem agentes pblicos e privados, centrais e locais, h uma crescente demanda por benefcios e por participao cidad.
Para escrever este artigo contei com a valiosa colaborao de Danielle Migueletto, no levantamento bibliogrfico e na redao preliminar do item 2. 1
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
No entanto, a gesto de redes, est longe de ser algo simples, o que tem implicado, muitas vezes, no fracasso de programas e projetos sociais, apesar das boas intenes dos atores envolvidos. A criao e manuteno da estrutura de redes impe desafios administrativos fundamentais, vinculados aos processos de negociao e gerao de consensos, estabelecimento de regras de atuao, distribuio de recursos e interao, construo de mecanismos e processos coletivos de deciso, estabelecimento de prioridades e acompanhamento. Em outras palavras, os processos de deciso, planejamento e avaliao ganham novos contornos e requerem outra abordagem, quando se trata de estruturas gerenciais policntricas. 2. Contexto de emergncia do fenmeno As transformaes pelas quais passaram estado e sociedade, como conseqncia do processo de modernizao, caracterizaram-se pela crescente diferenciao do tecido social, o que colocou novas necessidades em relao ao processo de coordenao social. Lechner (1997) identifica dois paradigmas tradicionais de coordenao: por um lado, a coordenao poltica exercida pelo estado de forma centralizada, hierrquica pblica e deliberada. Por outro lado, o paradigma de coordenao via mercado implica em aes descentralizadas, privadas, horizontais e no deliberadas (equilbrio espontneo dos interesses). A recente formao de estruturas policntricas advm de um contexto de ruptura com a concepo tradicional do estado, como ncleo praticamente exclusivo de representao, planejamento e conduo da ao pblica. No entanto, a recente experincia das polticas de ajuste econmico nos pases em desenvolvimento foi suficiente para demonstrar que "o mercado sozinho nem gera nem sustenta uma ordem social" (Lechner, 1997:11). Ao contrrio, ele generaliza tendncias desintegradoras, pois acentua as iniqidades e promove a excluso, no sendo capaz de gerar a integrao social. As redes de polticas representariam uma nova modalidade de coordenao, que se distingue dos dois paradigmas acima apontados. A globalizao se apresenta como um elemento de grande influncia nas sociedades policntricas, posto que a sociedade policntrica se expande e ultrapassa as fronteiras tradicionalmente fixadas, redimensionando os territrios de influncia e ao (SchererWarren, 1997). Esse carter transnacional, no entanto, ao passo que favorece o encontro, tambm desvela antagonismos. O contexto econmico em que se inserem as sociedades policntricas caracterizado pela complexidade e incerteza nas relaes sociais, que manifesta, de um lado, a aproximao, a integrao e o dilogo, e de outro, o individualismo, a competio e a intolerncia. Na Amrica Latina, os processos simultneos de democratizao e crise fiscal conduziram as reformas poltica e administrativa nos estados, abrindo espao para a profuso de novas formas de relao entre estado e sociedade, levando pauta da discusso pblica os alicerces da estrutura de poder, organizao e gesto das instituies polticas vigentes. Dentre as foras polticas que emergiram neste perodo sobressaem os novos movimentos
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sociais, denunciando formas de opresso distintas da explorao nas relaes de produo ainda que encontrem nesta a experincia histrica da dominao - e denunciando, com uma radicalidade sem precedentes, os excessos de regulao da modernidade (Santos, 1996:258). Sobretudo, estes novos atores encontram formas inovadoras de organizao, criando redes sociais que pretendem interferir na poltica pblica. O curso da modernizao e a correlata diferenciao no tecido social fazem emergir conflitos difusos e mltiplas formas de acordos, cooperao e solidariedade. Em outras palavras, a crescente diferenciao social e a expresso de novas utopias polticas reduzem a legitimidade da regulao burocrtica e da centralidade do estado na mediao dos conflitos sociais, ao mesmo tempo em que denunciam a predominncia dos interesses mercantis. Segundo Moura (1997), a abordagem de redes, como expresso dos novos arranjos organizacionais que emergem na atualidade, indica o esgotamento da capacidade de integrao das instituies representativas tradicionais, da eficcia das organizaes burocrticas e do modelo de planejamento centralizado. A multiplicidade de atores sociais influenciando o processo poltico, seja na deciso, execuo ou controle de aes pblicas, sinaliza para o florescimento de uma sociedade policntrica, na qual se organizam distintos ncleos articuladores, que, por sua vez, tendem a alterar os nexos verticais entre estado e sociedade, baseados na regulao e subordinao, em direo s relaes mais horizontais e que privilegiam a diversidade e o dilogo. Nesse aspecto, a formao das estruturas policntricas, que configuram uma nova esfera pblica plural, advm tanto de um deslocamento desde o nvel central de governo para o local quanto da esfera do estado para a sociedade. Processos como a descentralizao e o adensamento da sociedade civil convergem para formas inovadoras de gesto compartida das polticas pblicas. Adquirem relevncia as propostas de descentralizao das polticas pblicas, na qual o poder local assume o protagonismo na articulao entre organizaes governamentais, empresariais e sociais, ampliando a rede de ao pblica por meio da incluso de novos atores polticos. O pluralismo poltico permeia a composio da esfera pblica na atualidade e transforma os nexos entre estado e sociedade, por meio dos quais as organizaes sociais buscam simultaneamente preservar a sua autonomia e se inserir nas estruturas polticas de governo (Oxhorn, 1999). Esse desafio implica na instituio de espaos pblicos de negociao, para alm de um mero jogo de interesses, mas que viabilize aos atores negociarem uma interpretao da realidade e a conduta apropriada para a resoluo de problemas coletivos (Cavalcanti, 1998). Soma-se a esses fatores a revoluo tecnolgica informacional, estabelecendo um novo sistema de comunicao de alcance universal promovendo o compartilhamento de palavras, imagens e sons, ao passo que refora as identidades individuais e coletivas (Castells, 1999). A tecnologia da informao revolucionou os modelos organizacionais vigentes, produzindo solues inovadoras no processo de planejamento, coordenao e controle das atividades e viabilizando uma articulao virtual, em tempo real, dos indivduos e das organizaes. Pal (2001), identifica algumas das caractersticas da tecnologia informacional que permitiriam a formao de redes de polticas e apontariam a um modelo scio-ciberntico de governana, tais como a inteligncia distribuda (derrubada dos monoplios de conhecimento e distribuio e acesso informao para todos os atores), a estrutura horizontalizada
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(substituio das hierarquias pela conectividade) e a possibilidade de ao simultnea dos participantes. Em resumo, a diferenciao social acarretou a ampliao dos atores envolvidos na insero de seus interesses na arena poltica enquanto a diferenciao concomitante do aparato estatal implicou em uma progressiva setorializao das polticas pblicas. Tanto a descentralizao quanto o processo de globalizao acentuaram estas caractersticas de diferenciao e autonomizao. Lechner (1977:13) cita, a respeito, o paradoxo de Luhmann segundo o qual a autonomia relativa de cada subsistema funcional aumenta, mas assim tambm aumenta sua interdependncia mtua. 3. Conceitos de redes O termo rede tem sido utilizado em diferentes disciplinas como a psicologia social onde indica o universo relacional de um indivduo, ou seja, o conjunto de relaes e estruturas de apoio scio-afetivo de cada um. A psicologia social identifica como caractersticas estruturais das redes o tamanho, a densidade a composio (distribuio), a disperso, a homogeneidade/heterogeneidade e os tipos de funes que exercem. Em sociologia estudam-se as redes de movimentos sociais que integram atores diversos, articulando o local e o global, o particular e o universal (Scherer-Warren, 1993:10). Para alguns autores as redes so vistas como novas formas de coordenao intermedirias decorrentes do processo de diferenciao funcional dos subsistemas (Luhmann, 1987) ou mesmo como novas formas de organizao social, do Estado ou sociedade, intensivas em tecnologia da informao e baseadas na cooperao entre unidades dotadas de autonomia (Castells, 1996). Na administrao de empresas a rede vista como a combinao de pessoas - tecnologiaconhecimento que substituiu a corporao hierarquizada do modelo fordista, baseado em trabalho-capital-gerenciamento (Albrechet, 1994:48). Na gesto intergovernamental vista como um tpico emergente de juno das disciplinas de poltica e administrao (Marando e Florestano, 1990), como um modelo estratgico de gesto de polticas (Mandell, 1990) ou ainda como um novo modelo de governana que envolve os nveis local e global (Rhodes, 1986). De acordo com Brzel (1997) todas as disciplinas que trabalham com as redes de polticas compartilham um entendimento comum no qual elas so vistas "como un conjunto de relaciones relativamente estables, de naturaleza no jerrquica e independiente, que vinculan a una variedad de actores que comparten intereses comunes en referencia a una poltica, y que intercambian recursos para perseguir esos intereses compartidos, admitiendo que la cooperacin es la mejor manera de alcanzar las metas comunes". No entanto, a autora adverte que no h concordncia entre os estudiosos em relao ao poder terico do conceito de redes, visto por alguns como uma metfora para demonstrar que as polticas pblicas envolvem multiplicidade de atores diversos, j outros o aceitam como uma ferramenta analtica valiosa para o estudo das relaes entre atores e poder pblico, enquanto um outro grupo de autores entendem as redes de polticas como um mtodo de anlise da estrutura social.
Miller (1994) considera que nem o modelo tradicional de administrao pblica, baseado na cultura da racionalidade tcnica e dos controles e coordenao hierrquicos, nem a teoria econmica da escolha racional, fruto da motivao baseada na racionalidade utilitria, so capazes de compreender o fenmeno atual das redes de polticas. No caso da teoria tradicional da administrao pblica, o pressuposto da separao entre poltica e administrao francamente contestado por inmeros estudos recentes. Por outro lado, a hierarquia centralizada incapaz de responder s necessidades atuais de coordenao flexvel de mltiplos atores interdependentes. A teoria da escolha racional (rational choice) pressupe que toda ao motivada por uma deciso racional que maximiza os interesses pessoais. As organizaes so vistas como entidades racionais que buscam maximizar sua utilidade racional quando se engajam nas redes de trocas. Para Miller (1994:380), esta pressuposio, ao ser levada at o limite de incluir como interesses egostas bens intangveis como poder, afeto e lealdade perde qualquer capacidade explicativa. A combinao dos supostos institucionalistas com aqueles da teoria da escolha racional concebe as redes como instituies informais que se baseiam em regras acordadas para chegar a um objetivo comum, ou seja, institucionalizando um mecanismo de coordenao horizontal e reduzindo assim os custos de informao e transao, criando confiana e reduzindo incertezas (Scharpf, citado por Brzel, 1997). Para entender o fenmeno das redes Miller prope a abordagem do construtivismo social, baseado no mtodo fenomenolgico, atravs da interao dos participantes na rede de polticas que as impresses e experincias ganham significado, para alm dos interesses egostas individuais. Neste caso a nfase deixa de ser na perseguio dos objetivos comuns para enfocar o processo comunicacional, por meio do qual os membros da rede compartilham um conjunto de valores, conhecimentos e percepes dos problemas. Para Brzel (1997) as explicaes tericas sobre as redes de polticas podem ser divididas em duas correntes distintas, ainda que no mutuamente excludentes: a escola da intermediao de interesses e a escola de governao. A corrente que v as redes como uma forma genrica de intermediao de interesses trata de analisar as relaes entre os grupos de interesse e o estado. Esta corrente tem origem na crtica feita ao pluralismo, que pressupe a organizao e competio dos grupos de interesses como externas ao estado. Para o neocorporativismo as sociedades modernas criaram inmeros vnculos (tringulos de ferro, issue networks, anis burocrticos, meso-corporativismo, etc.) entre os grupos de interesse e setores do estado, de tal forma que sua organizao e a competio se fazem tambm ao interior do prprio estado. As redes de polticas indicariam relaes de dependncia entre governo e grupos de interesses, nas quais se faz o intercmbio de recursos. Nos Estados Unidos os pioneiros na abordagem das redes de polticas comearam por perceber as polticas como resultado das estreitas relaes existentes entre os decisores, envolvendo patres de intercmbio desenvolvidos entre as agncias executivas, as comisses do Congresso e os grupos de interesse (John, 1999). Na Gr Bretanha o estudo de redes de polticas partiu do estudo das relaes intergovernamentais (Rhodes.1986, 1988; Marsh e Rhodes 1992:197), baseados na idia central de que "a existncia de uma
rede de polticas, ou mais particularmente de uma comunidade poltica, delimita a agenda poltica e d forma aos resultados da poltica". As diferentes tipologias de redes propem a descrio da rede de acordo a certos atributos, como o nvel de institucionalizao (estvel/instvel) o nmero de participantes (restrita/aberta), a configurao das polticas (setorial/transetorial) ou ainda o tipo de atores sociais envolvidos e a funo principal da rede (por exemplo, redes de problemas, redes profissionais, redes intergovernaentais, redes de produtores) e o equilbrio de poder (redes heterogneas e redes homogneas) (Brzel,1997). Para alm das classificaes, pode-se buscar algum valor explicativo nos diferentes tipos de redes supondo que a estrutura da rede delimita a lgica da interao entre seus membros, afetando o processo poltico, ou ainda, que se pretenda estabelecer uma vinculao sistemtica entre a natureza de uma rede e o resultado do processo poltico. Para a corrente da governao as redes de polticas so concebidas como uma forma particular de governana dos sistemas polticos modernos, centrando-se na estrutura e processos atravs dos quais as polticas pblicas se estruturam. As suposies implcitas so de que as sociedades modernas caracterizam-se pela diferenciao social, setorializao e crescimento poltico. Tais caractersticas acarretariam uma sobrecarga poltica denominada "governao sob presso" (Jordan y Richardson, 1983 citados por Brzel, 1997). Para Hanf y O'Toole (1992:166) "la governacin moderna se caracteriza por sistemas de decisin en los que la diferenciacin territorial y funcional desagrega la capacidad efectiva de solucin de problemas en una coleccin de sub-sistemas de atores con tareas especficas y competncia y recursos limitados" Consequentemente, h uma tendncia para a crescente interdependncia funcional entre atores pblicos e privados na consecuo de uma poltica, e apenas por meio das redes de polticas pode-se garantir a mobilizao dos recursos dispersos e dar uma resposta eficaz aos problemas de polticas pblicas. Castells (1998) chega a formular a proposta de um estado-rede, para designar o formato atual das polticas pblicas, cuja estrutura e funcionamento administrativo assumem as caractersticas de subsidiariedade, flexibilidade, coordenao, participao cidad, transparncia, modernizao tecnolgica, profissionalizao dos atores e retroalimentao e aprendizagem constantes. Para alguns autores a anlise de redes uma ferramenta til para explicar a unio de atores interdependentes, enquanto que para outros a inovao seria representada pelo deslocamento do objeto da anlise desde o ator individual para o padro de vnculos e interao como um todo. A nfase, neste ltimo caso, centra-se na estrutura e processos atravs dos quais a realizao conjunta das polticas pblicas se organiza em governao. Para outros autores, mais do que uma nova perspectiva analtica, as redes indicam uma mudana na estrutura poltica da sociedade e representariam novas formas de organizao social em resposta aos problemas polticos de coordenao ou de mediao social. Miller (1994:379) entende que as redes formam um terceiro tipo de estrutura social, distinta tanto do mercado quanto das formas hierrquicas porque a qualidade da interao no mercado baseada no interesse racional e nas hierarquias na obedincia, enquanto nas redes a interao indeterminada.
Em relao aos estudos de gesto a concepo de redes tambm representa uma inovao. Ainda que exista uma vasta contribuio dos estudos das relaes intergovernamentais, que tem origem na tradio do federalismo e forte conotao jurdica, somente quando o foco muda das relaes intergovernamentais para a gesto intergovernamental que se supera a dicotomizao entre administrao e poltica (Marando e Florestano 1990). A partir da, passa-se a incluir o contexto decisrio multijuridicional e os vrios mixes entre autoridade central e local, as redes de relaes interpessoais e organizacionais e o envolvimento do setor governamental e do no-governamental. Segundo Rhodes (1986), implcito concepo de redes est o argumento de que a implementao um elemento chave no processo poltico, pois os objetivos iniciais podem ser substancialmente transformados quando levados prtica. J a concepo tradicional da administrao pblica, representada pelo modelo top-down, pressupe, para uma implementao perfeita, que as circunstncias externas no impem restries, que os recursos e tempo necessrios se encontram disponveis, que a compreenso do problema est numa relao de causa e efeito direta e sem interferncias, que h entendimento e acordo sobre os objetivos, que as tarefas esto definidas na seqncia correta, e que as autoridades podem demandar e receber plena obedincia. O autor argumenta que as redes possuem diferentes estruturas, que variam de acordo com constelao de interesses, com a natureza do grupo associado, com a interdependncia vertical entre os membros, com a interdependncia horizontal com outras redes e com a distribuio de recursos entre os atores. A natureza e a distribuio dos recursos na rede influenciam os padres de interdependncias. Os recursos podem ser legais, envolvendo a distribuio formal de funes e competncias entre os nveis de governo; polticos, referindo s estratgias, interesses e ao setor de atuao dos participantes; organizacionais, relacionados disponibilidade de expertise, staff, espao fsico e equipamentos; e os recursos financeiros, envolvendo a disponibilidade de fundos para a rede. Uma outra possibilidade de agrupar as abordagens tericas s redes de polticas diz respeito nfase colocada nos vnculos entre os diferentes atores ou nas estruturas das redes. Os autores que trabalham com a abordagem dos vnculos em geral baseiam-se na disciplina da psicologia social e na sociologia relacional. A viso da psicologia social assumida por Rovere (1998:30) para o qual "para nosotros, redes son redes de personas, se conectan o vinculan personas, aunque esta persona sea el director de la institucin y se relacione con su cargo incluido, pero no se conectan cargos entre s, no se conectan instituciones entre s, no se conectan computadoras entre s, se conectan personas. Por esto es que se dice que redes es el lenguaje de los vnculos, es fundamentalmente un concepto vincular". Rovere prope um esquema ascendente de classificao dos vnculos em relao ao nvel, s aes e aos valores envolvidos, que permite monitorar os graus de profundidade de uma rede. Os nveis comeam com o reconhecimento, seguido do conhecimento, depois seria a colaborao, a cooperao, e, finalmente, a associao. El primer nivel sera el de reconocimiento, que expresara la aceptacin del otro. En casos extremos, la dificultad de operar o de interactuar consiste en que no se reconoce que el otro existe...
Hay un segundo nivel que es el de conocimiento. Luego que el otro es reconocido como par, como interlocutor vlido, empieza a ser incluido en mi palabra, empiezo a necesitar conocimiento del otro, lo cual expresa inters, quiero saber quin es el otro, quiero entender cmo se ve el mundo desde ah. Un tercer nivel, a partir del inters y del conocimiento empiezan a existir algunos episodios de colaboracin (co-laborar en el sentido de trabajar con. No es una ayuda sistemtica, no es una ayuda organizada sino espontnea. Hay momentos, hechos, circunstancias donde se verifican mecanismos de co-laboracin que empiezan a estructurar una serie de vnculos de reciprocidad, empiezo a colaborar pero espero tambin que colaboren conmigo. En el cuarto nivel ya existen algunas formas sistemticas de cooperacin (co-operacin: operacin conjunta). Esto supone un proceso ms complejo porque supone que existe un problema comn, por lo tanto hay una co-problematizacin, y existe una forma ms sistemtica y estable de operacin conjunta, es decir que hay un compartir sistemtico de actividades. Existe un quinto nivel donde hay asociacin, donde esta actividad profundiza alguna forma de contrato o acuerdo que significa compartir recursos. Toda esta construccin podra ser representada en una tabla: Nivel 5. Asociarse 4. Cooperar Acciones Compartir objetivos y proyectos Compartir actividades y/o recursos 3. Colaborar 2. Conocer Prestar espordica ayuda Reciprocidad Solidaridad Valor Confianza
Conocimiento de lo Inters que el otro es o hace Destinadas reconocer que el otro existe a Aceptacin
1. Reconocer
Rovere (1998:35) Nesta anlise de redes o enfoque central est nas relaes sociais, ao invs dos atributos de grupos ou indivduos. A partir das relaes possvel compreender o sentido das aes sociais enquanto os atributos dizem respeito apenas aos seus agentes. Tambm de acordo com a sociologia relacional, as instituies, a estrutura social e as caractersticas dos grupos
so cristalizaes dos movimentos, trocas e encontros nas mltiplas e intercambiantes redes de relaes ligadas e superpostas (Marques, 1999:3). A nfase nas relaes pessoais passa a ser o pressuposto da anlise de redes sociais j que o social estruturado por inmeras redes de relacionamento pessoal e organizacional de diversas naturezas. A estrutura e as posies dos atores na rede influenciam suas aes, preferncias, projetos e vises de mundo, assim como o acesso aos distintos recursos de poder. Para anlise da natureza das articulaes em uma rede de polticas (Cavalcanti, 1998) prope a construo de uma matriz, a partir de dois conjuntos de indicadores, sendo o primeiro relativo s posies hierrquicas das organizaes, e o segundo composto de indicadores de gesto pblica. Para efetuar a anlise, das relaes identificadas na matriz interorganizacional ainda que restrita s relaes bilaterais-, relaciona como variveis a serem consideradas: eficcia percebida, dependncia, resposta a problemas e oportunidades, conhecimento mtuo, consenso, similaridade de domnio, fluxo de comunicaes, formalizao, complexidade centralizao. Uma perspectiva distinta, na qual a nfase no colocada nos vnculos mas na estrutura, pode ser encontrada nos trabalhos de Klijn (1995 e 1996), compreendendo as redes de polticas como o contexto mais ou menos estvel dentro do qual se desenvolvem jogos independentes sobre decises polticas. Klijn e outros (1995:439) definem as redes de polticas como sendo "patrones ms o menos estables de relaciones sociales entre atores mutuamente dependientes que se forman alrededor de problemas polticos os grupos de recursos e cuya formacin, mantenimiento y cambio es obra de una serie de juegos". Os jogos so entendidos como uma srie de aes contnuas e consecutivas entre diferentes atores, realizadas de acordo com, e guiadas por, regras formais e informais que surgem em torno de temas ou decises nos quais os atores tm interesse. As polticas so os resultados destes jogos e envolvem atores em relao de interdependncia; recursos tais como poder, status, legitimidade, conhecimento, informao e dinheiro; regras prevalecentes e mutveis que so fruto das interaes e regulam o comportamento dos atores; e percepes que so imagens da realidade na base das quais os atores interpretam e avaliam seu curso de ao e tambm o dos outros atores. Outra possibilidade de compreenso das redes remete-nos dicotomia entre aqueles que privilegiam as transformaes na sociedade e sua capacidade de mobilizao e aqueles que enfatizam as mudanas no estado e na gesto das polticas pblicas. No primeiro caso, na perspectiva societria e moblizatria encontramos autores como Jacobi (2000: 156), para o qual as redes fortalecem-se como atores polticos transnacionais na defesa de polticas pblicas e representam a capacidade de os movimentos sociais e organizaes da sociedade civil explicitarem sua riqueza intersubjetiva, organizacional e poltica e concretizarem a construo de intersubjetividades planetrias, buscando consensos, tratados e compromissos de atuao coletiva. Para o autor as redes se inscrevem numa lgica que demanda articulaes e solidariedade, definio de objetivos comuns e reduo de atritos e conflitos, horizontalizam a articulao de demandas e se servem das modernas tecnologias de informao para disseminar seus posicionamentos (Jacobi, 2000:134). Da mesma maneira Scherer-Warren (1997) considera que as redes constituem um nvel intermedirio crucial para se entender processos mobilizatrios j que atravs dessas redes
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as pessoas interagem, influenciam-se mutuamente e se engajam em negociaes, ao mesmo tempo que produzem os esquemas cognitivos e motivacionais necessrios para a ao coletiva. Devido s tecnologias de informtica, surgem ainda as comunidades virtuais, cada vez mais abrangentes, criadas por atores que se identificam com causas comuns que vo constituindo um novo tipo de imaginrio coletivo, redimensionando os territrios de influncia e de ao, se comunicando em tempo real. Sherrer-Warrer (1997) elabora algumas questes a serem incorporadas metodologia de anlise de redes acerca de quais so os ns da rede (lideranas e mediadores); quais atores esto integrados ou excludos da rede; como se d a conectividade da rede; que tipo de imaginrio se constri e quais so as naturezas das interaes. Nesta perspectiva, os prprios movimentos sociais das sociedades complexas so vistos como redes submersas de grupos, circuitos de solidariedade, que diferem profundamente da imagem de um ator politicamente organizado. Se na perspectiva societria privilegia-se a viso das redes como processos mobilizatrios que geram conexes solidrias, na perspectiva que privilegia a gesto das redes intergovernamentais e interorganizacionais, reconhece-se que a complexificao do sistema intergovernamental significou um aumento das inter-relaes em todos os nveis de governo e da sociedade, alterando o modelo de gesto das polticas pblicas. As redes intergovernamentais e interorganizacionais so vistas como "estruturas de interdependncia envolvendo mltiplas organizao ou partes, onde uma unidade no meramente o subordinado formal da outra em um amplo arranjo hierrquico", no importando se estas estruturas de colaborao envolvem organizaes no lucrativas ou vnculos com empresas lucrativas (O'Toole, 1997:45). A proliferao de relaes entre o governo e o chamado terceiro setor, na execuo de polticas pblicas apontada por Salamon (1995:22) como uma mudana crucial nas formas de ao governamental, colocando desafios em relao accountability, gesto e coordenao das atividades governamentais. O novo padro extensivo de governo em associao com instituies no-lucrativas responde tanto s demandas democrticas quanto s necessidades de corte no gasto pblico, mas impe novos desafias gesto pblica. Estas alteraes tornam necessrio a reviso da concepo de gesto estratgica luz da especificidade das redes interorganizacionais. Para Mandell (1990) no modelo de gesto estratgica intra-organizacional o controle baseado na autoridade legtima que parte da hierarquia. Com relao estrutura de poder, as estratgias dependem da habilidade da administrao do topo traar as decises, delegar e controlar o processo de implementao. Alm disso, as aes do administrador esto delimitadas a um contexto organizacional especfico. Diferentemente, na rede interorganizacional o controle no uma relao preponderante. Ainda que seus membros representem os diferentes nveis de governo, no implica que haja um relacionamento hierrquico entre eles e cada nvel atua como unidade semi-autnoma. A posio de poder est relacionada influncia que cada membro tem na viabilidade mesma da rede. As organizaes confiam umas nas outras para alcanar objetivos prprios e, nesse sentido, o poder de uma organizao aumenta na medida em que sua participao se torna essencial
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para a preservao da rede. Alm disso, o gestor est envolvido em diversas redes, que se sobrepem ou influenciam mutuamente. A autora define algumas variveis para analisar as caractersticas de cada tipo de rede. Essas variveis so: A compatibilidade dos membros, que corresponde aos nveis de congruncia de valores e de concordncia sobre os objetivos. Nesse aspecto, o desafio est em conciliar o objetivo da rede com os objetivos particulares dos membros. O ambiente de mobilizao de recursos corresponde disponibilidade de fundos e o tipo de controle sobre esses recursos. O ambiente social e poltico corresponde s bases de poder e o padro de conflitos. A autora considera o conflito como uma conseqncia inevitvel na relao de interdependncia e deve ser aproveitado em seus aspectos construtivos, como o ajustamento de poder e de recursos entre as organizaes.
A complexidade do fenmeno das redes de polticas pode ser espelhada nas diferentes dicotomias (paradoxos) envolvidos na sua anlise, alguns dos quais forma apontados por Loiola e Moura (1996:58) ou por outros autores: Organizaes/indivduos (apontado por John, 1999)- muitos autores identificam as redes como relaes de interdependncia entre organizaes, mas outros autores chamam ateno para o fato de que estas relaes de do entre indivduos que atuam dentro daquelas organizaes e criam vnculos entre si. Transitoriedade/permanncia - as relaes entre os diferentes atores ou ns da rede apresentam-se em padres mais ou menos estveis, o que as diferencia tanto de formas mais casusticas quanto da formalizao burocrtica do estado. Estas estruturas flexveis transformam-se com a dinmica da prpria rede. Cooperao/competio, solidariedade/conflito - as redes estruturam-se como aes conjuntas de cooperao em torno de um problema e uma soluo compartilhados, o que no exclui a existncia de singularidades e conflitos. Mais que um consenso prvio o que existe a negociao de interesses competitivos. Igualdade/diversidade - os diferentes atores envolvidos em uma rede resguardam sua diversidade ainda quando se igualam como parte de uma estrutura conjunta. Racionalidade instrumental/ racionalidade comunicativa (na terminologia de Junger Habermas) - a ao coordenada e interdependente requer a construo do consenso comunicativo, mas a gesto das redes de polticas implica na ao instrumental que vincula, racional e eficazmente, meios a fins acordados. Construo/desconstruo - a dinmica flexvel das redes permite a permanente construo e desconstruo tanto de padres de interaes como dos prprios ndulos que compe a rede.
Loiola e Moura (1996:64) resumem a contribuio terica das abordagens de redes, apontadas por diferentes atores ao afirmar que permitem superar as limitaes das abordagens atomistas e mesmo sistmicas das organizaes por perceber os atores/agentes em suas interaes, ou seja, a dinmica do processo, quebrando as divises artificiais entre ator e estrutura e ambientes interno e externo.
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4. Formao e gesto de redes A proliferao de redes de polticas nos leva a refletir sobre suas caractersticas, fortalezas e debilidades, assim como sobre os problemas especficos envolvidos na sua gesto. As principais caractersticas das redes de polticas so a horizontalidade e a interdependncia entre os mltiplos ndulos ou participantes, o que as distingue de outros formatos de gesto de polticas, como a contratao e as parcerias. So em geral apresentadas como caractersticas vantajosas das redes de polticas: dada a pluralidade de atores envolvidos nas redes possvel a maior mobilizao de recursos e garante-se a diversidade de opinies sobre o problema; devido capilaridade apresentada pelas redes, a definio de prioridades feita de forma mais democrtica, envolvendo organizaes de pequeno porte e mais prximas dos da origem dos problemas (Salamon, 1995); por envolver, conjuntamente, governo e organizaes no-governamentais, pode-se criar uma presena pblica sem criar uma estrutura burocrtica (Salamon, 1995); devido flexibilidade inerente dinmica das redes elas seriam mais aptas a desenvolver uma gesto adaptativa que est conectada a uma realidade social voltil, tendo que articular as aes de planejamento, execuo, retroalimentao e redesenho, adotando o monitoramento como instrumento de gesto, e no de controle (1997). Por serem estruturas horizontalizadas em que os participantes preservam sua autonomia, os objetivos e estratgias estabelecidos pela rede so fruto dos consensos obtidos atravs de processos de negociao entre seus participantes, o que geraria maior compromisso e responsabilidade destes com as metas compartilhadas e maior sustentabilidade.
No entanto, algumas das caractersticas das redes so tambm apontadas como limitadoras de sua eficcia ou gerando problemas e dificuldades para sua gesto, tais como: as redes de polticas apresentariam novos desafios para garantir a rendio de contas (accountability) em relao ao uso dos recursos pblicos, pelo fato de envolverem numerosos participantes governamentais e privados; o processo de gerao de consensos e negociao pode ser demasiadamente lento criando dificuldades para enfrentar questes que requerem uma ao imediata; as metas compartilhadas no garantem a eficcia no cumprimentos dos objetivos j que as responsabilidades so muito diludas; a dinmica flexvel pode terminar afastando os participantes dos objetivos iniciais ou comprometer a ao da rede pela desero de alguns atores em momentos cruciais; os critrios para participao na rede no so explcitos e universais e podem provocar marginalizao de grupos, instituies, pessoas e mesmo regies, podendo deixar a poltica apenas nas mos de uma elite;
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as dificuldades de controle e coordenao das interdependncias tende a gerar problemas gesto das redes.
A gesto estratgia de redes considerada, por alguns autores, como a grande lacuna nos estudos atuais deste campo. Os modelos de gesto foram pensados para situaes intraorganizacional que diferem das estruturas interorganizacionais em aspectos cruciais: INTRAORGANIZACIONAL . Controle baseado em uma autoridade legtima; fluxo hierrquico. . Exerccio do poder depende da habilidade do chefe para controlar o processo (ainda que haja descentralizao de funes e aes. Gesto a cargo de um gestor particular em um contexto organizacional especfico. INTERORGANIZACIONAL . Unidades semiautnomas ou independentes, relaes horizontais. . Exerccio baseado na crena e confiana nos outros membros para chegar s metas de cada um. Poder diverso, no descentralizado. . Gestores podem estar envolvidos em muitas redes funcionais simultneas, podendo cada uma influenciar e sobrepor-se s aes das outras. Baseado em Mandell (1990) A gerncia intergovernamental corresponderia ao manejo de polticas e programas pblicos por meio de redes interorganizacionais, cujas caractersticas ou qualidades principais seriam, segundo Wright (1983) o enfoque na soluo de problemas, o comportamento estratgico e as redes de comunicao. Estas caractersticas referem-se s habilidades para alcanar coordenao e controle, para desenvolver um padro de contatos dentro do sistema de redes e para manejar interdependncias (Mandell, 1990:33). Se as redes so formadas por atores, recursos, percepes e regras (Klijn at all, 1995), estes so elementos chave a serem considerados no apenas na anlise como tambm na gesto das redes. Em relao aos atores devemos considerar que esto em uma situao de interdependncia em uma rede, gerada pela necessidade de compartilhar recursos para atingir um objetivo comum. Cada ator especfico tem seus objetivos particulares, mas seria limitado imaginar que sua participao em uma rede seria conseqncia de suas carncias e do mero comportamento maximizador para atingir seu objetivo pessoal ou organizacional. A construo de uma rede envolve mais do que isto, ou seja, requer a construo de um objetivo maior que passa a ser um valor compartilhado, para alm dos objetivos particulares que permanecem. A habilidade para estabelecer este mega-objetivo, que implica uma linha bsica de acordo, tem a ver com o grau de compatibilidade e congruncia de valores entre os membros da rede
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(Mandell, 1999). Para chegar a este tipo de acordo necessrio desenvolver arenas de barganha, onde as percepes, valores e interesses possam ser confrontados e negociados. A estruturao destes espaos e processos de negociao faz parte da dimenso da estrutura da rede, que diz respeito institucionalizao dos padres de interao. O estabelecimento de regras formais e informais so um importante instrumento para a gesto das redes (Bruijn and Heuvelhof, 1997) porque especifica a posio dos atores na rede, a distribuio de poder, as barreiras para ingresso, etc. As regras constituem prticas sociais e orientam os comportamentos dos atores (Klijn, 1996), requerendo seu prvio conhecimento e a interpretao comum por parte dos membros da rede. Sendo produto das interaes dos atores as regras devem ser construdas e/ou alteradas como parte da dinmica interacional entre atores. A existncia de diferentes atores possuidores de distintos recursos deve ser considerada tanto do ponto de vista interno como externo rede. A capacidade de mobilizao de recursos pelos membros da rede depende tanto dos recursos que cada um controla quanto das ligaes externas que estabelece. O poder de cada membro dentro de uma rede vai depender da centralidade de suas funes para a rede (ou seja, o controle de recursos), como tambm das ligaes de cada organizao a um padro mais amplo de organizaes. (Benson, 1975). Na gesto das redes o foco est colocado nos processos de interao entre os diferentes atores e os meios pelos quais estes processos podem ser estimulados, mantidos ou mudados, quando necessrio. O conflito entre as organizaes visto como um produto inevitvel das interdependncias entre elas e deve ser ativamente gerenciado. O apoio a uma poltica que favorea os objetivos de vrios atores uma estratgia da gerncia das redes, assim como a ativao seletiva por meio do uso de incentivos para desenvolver arranjos organizacionais coalizes - e interaes entre os atores (Klijn, 1996). Os atores agem em funo de suas percepes em relao aos demais atores e s expectativas de seus comportamentos. Com base nestas percepes, nos seus recursos e interesses e nas regras estabelecidas, cada ator define sua estratgia de ao. As redes so caracterizadas por configuraes especficas de percepes que so relacionadas histria e natureza de cada rede (Klijn at all, 1995:440). A gerncia das redes muitas vezes deve se enfrentar a questes relativas mudana das regras de interao, aos valores e s percepes, que podem ser promovidas a partir de debates abertos, de processos de avaliao e aprendizagem e/ou por meio da entrada de novos atores. Os elementos condicionadores do xito da gesto de redes, apontados por Agrannoff e Lindsay (1983), seriam: despender grande esforo para chegar a entendimentos comuns; alcanar situaes em que todos ganham; envolver os reais decisores polticos e administrativos; focalizar questes especficas; avaliar permanentemente e negociar as solues; criar um marco para a ao cotidiana.
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Para Klijn at all (1995), a gerncia exitosa de redes deve basear-se nas seguintes condies: ativar seletivamente atores e recursos; limitar os custos da interao; buscar compromisso dos participantes; oportuna ateno a aspectos polticos e administrativos; qualidade e abertura da interao.
Como uma das caractersticas das redes o fato de serem policntrica, tambm encontraremos que a gerncia no mais uma estratgia exclusiva para um ator. O papel do gestor das redes de polticas , portanto, um importante aspecto a ser pensado, j que ele pode ser desempenhado por cada um dos atores, por vrios deles simultaneamente, ou mesmo por um mediador externo ou facilitador (Klijn, 1996:105). Os padres tradicionais da teoria e prticas da administrao pblica no se aplicam gerncia das redes de polticas, pois os gerentes de redes no supervisionam o desempenho dos difusos participantes das redes. Neste caso, o gestor deve buscar instrumentos que lhe permitam conduzir pesquisas regulares sobre as alianas que possui e identificar pontos de coordenao do conjunto de atores. (OToole, 1997). Duas habilidades distinguem-se como imprescindveis para garantir o comportamento mobilizador da liderana das redes: a habilidade de somar foras e a habilidade de alcanar metas comuns. Para Mandell (1990) como as redes diferem em relao aos tipos de mecanismos de coordenao isto vai requerer diferentes estilos compatveis de gerncia. As estruturas dos arranjos interorganizacionais correspondem, basicamente, a trs tipos de interdependncias, cujo desenho tem um importante impacto na performance futura e na natureza da gesto. Na rede no mediada, ou voluntria, a coordenao se inicia com a participao das organizaes, que assumem igual posio na rede. Na rede mediada, a coordenao se inicia por uma autoridade e pode ser imposta verticalmente pelo responsvel legal e financiador, ou ainda pode ser articulada horizontalmente por uma agncia designada e que no se sobrepe aos demais membros. Cada uma das estruturas identificadas requer diferentes papeis do lder, j que para umas vital a construo da prpria mediao entre pares, enquanto para outras esta questo est resolvida desde a constituio legal da rede e o que se requer a coordenao dos processos de negociao e de gesto das interdependncias. A autora identifica alguns estilos de gesto estratgica, compatveis s necessidades de cada contexto, num continuum que vai desde o autocrata benevolente, que assume o papel de um lder de orquestra, at o mediador de trabalhos, que apenas assegura s partes a consumao do acordo, como um lder laissez-faire. No centro desse continuum h o lder democrtico, que atua como um produtor de cinema, desempenhando um papel ativo no alcance de resultados e na motivao dos participantes.
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Em qualquer caso, no entanto, a gesto de redes implica na gesto de interdependncias, o que termina por aproximar os processos de formulao e implementao de polticas e exige o desenvolvimento de formas de coordenao e controle. A interdependncia uma condio na qual cada organizao depende de outra, sem que isto implique relao de subordinao entre elas. Na condio de interdependncia o comportamento de uma parte no pode ser visto isoladamente dos demais o que aumenta o grau de incerteza para cada uma delas. A coordenao das interdependncias deve levar em conta dois aspectos: a coordenao das relaes de causa-efeito e insumo-produto entre as parte, e, a necessidade de reduo da incerteza para todos. Uma parte importante da coordenao o estabelecimento de processos de deciso que sejam contnuos e estveis, sejam eles partes formais da estrutura da rede ou no. Os instrumentos usados na gesto da rede que favorecem a coordenao podem ser do tipo regulatrio, financeiro ou comunicacional (Bruijn and Heuvelhof (1997). No entanto, deve-se evitar os riscos de desenvolver estruturas formais que sejam inapropriadas ao problema e cujo desenho altere a estrutura de forma a ameaar a prpria existncia e o equilbrio dentro da rede. Existe um paradoxo inerente indispensvel preservao da autonomia dos membros da rede e a necessidade de desenvolver mecanismos de coordenao interorganizacional para garantir a efetividade de suas aes. O processo de desenvolvimento da coordenao interorganizacional contem as sementes da desintegrao que so devidos ao aumento da formalizao e monitoramento o que leva ao conflito e aumenta o dissenso entre os participantes que lutam por sua autonomia funcional apesar de sua crescente interdependncia (Van de Ven e Walker, 1984). O estabelecimento de canais de comunicao entre os membros da rede parece crucial para o desenvolvimento de valores e objetivos coletivos, permitindo a emergncia de uma teia de interdependncias e o crescimento da coordenao interorganizacional, que no ameace o equilbrio da rede. Canais informais baseados em relaes pessoais entre pares de indivduos tambm costumam ser de grande utilidade no desenvolvimento da coordenao. Para Benson (1975:235) uma rede interorganizacional equilibrada na extenso em que as organizaes participantes esto engajadas em interaes altamente coordenadas, interaes cooperativas baseadas no consenso normativo e no respeito mtuo. O autor identifica as quatro dimenses do equilbrio interorganizacional como sendo o consenso em relao ao domnio (campo de atuao), o consenso ideolgico (valores compartidos), a avaliao positiva dos outros membros e a coordenao do trabalho. Muitos autores sugerem a substituio dos mtodos tradicionais de planejamento pelo incrementalismo, no qual os administradores, ao invs de definirem objetivos e as estratgias para alcan-los, refinam suas idias diversas vezes, aprimorando ou contrariando a conduta precedente. O incrementalismo permite manter o tema central da discusso constante e adaptar meios e fins de aes mais operacionais. Para a implementao do planejamento incremental so necessrios o desenvolvimento de um sistema de informao que permita o seguimento e a avaliao peridica das aes e o estabelecimento de canais efetivos de comunicao e negociao.
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Metcalfe (1997:238), no estudo da integrao regional prope que o fortalecimento da coordenao deve obedecer a uma seqncia de etapas: 1. As organizaes se administram independentemente em suas jurisdies 2. Intercmbio de informaes entre as organizaes (comunicao) 3. Consultas entre as organizaes (Feedback) 4. Evitar divergncias de polticas (falar com uma s voz) 5. Buscar o consenso sobre polticas (gerncia do conflito) 6. Mediao e conciliao 7. Arbitragem de conflitos organizacionais 8. Estabelecimento de parmetros comuns 9. Estabelecimento de prioridades Para superar os problemas de coordenao na gesto intergovernamental, que envolve elevados nveis de complexidade, diversidade e dependncia Agranoff e Lindsay (1983) fazem quatro consideraes fundamentais: 1- O contexto constitucional, legal, estrutural das diferentes organizaes envolvidas necessita ser reconhecido e confrontado de alguma maneira. S assim ser possvel reconhecer e aceitar as diferenas em relao definio de misses, estrutura, processos e procedimentos, respeitando a autonomia dos envolvidos e definindo responsabilidades nas aes, compatveis com as especificidades de cada membro. 2- Reconhecimento da natureza poltica da tarefa como inevitvel em um processo que envolve atores com diferente vises polticas do problema. Para superar os problemas que podem surgir desta diversidade necessrio estimular o dilogo franco que permita identificar as barreiras que podem comprometer a ao coletiva. Quando a rede envolve atores governamentais e no-governamentais necessrio que o setor privado seja considerado um parceiro e no como dependente do governo. 3- Todo problema das redes de polticas envolve uma dimenso tcnica requerendo o envolvimento de especialistas e o uso de instrumentos tcnicos como ponte entre as diferentes perspectivas. Deve-se estabelecer um fluxo de informao contnua entre o grupo tcnico e os atores polticos. Estabelecimento de diferentes nveis de trabalho preservando, no entanto a administrao das aes separadamente em cada organizao. 4- Focalizao na soluo de problemas, envolvendo todos os atores polticos no processo decisrio, buscando estabelecer um processo pragmtico de construo de uma agenda que minimiza os conflitos. A definio de uma agenda e de um plano comum com todos os membros deve levar em conta a necessidade de estimul-los a negociar este plano com suas agncias. A gesto deve ser mais adaptativa que usar tcnicas de planejamento racional.
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5. Para Concluir: Redes de Polticas Sociais A proliferao de redes de polticas sociais deve-se, em primeiro lugar aos dois macro fenmenos que definem o contexto atual destas polticas, ou seja, os processos de descentralizao e de democratizao que marcaram as sociedades latino-americanas nas ltimas dcadas. Se os processos de descentralizao provocam uma fragmentao inicial da autoridade poltica e administrativa, eles geram formas novas de coordenao que buscam garantir a eficcia da gesto das polticas pblicas. O perigo para as autoridades locais decorrente da perda da coeso garantida pelos sistemas centralizados e pelo fortalecimento da autonomia e independncia funcional das unidades sem o desenvolvimento de contrapesos que garantam a integrao do sistema de polticas e a agregao e coerncia necessrias ao xito dos governos locais (Pratchett, 1994). Para Cole e John (1995) o interesse em adaptar o conceito de redes de polticas para estudar padres de governana local reside no reconhecimento da multiplicidade dos atores locais que so dependentes um do outro e cuja cooperao pode ajud-los a enfrentar presses externas, reduzir as incertezas e aumentar a eficincia em suas aes polticas. O conceito de redes foi tambm amplamente utilizado na anlise de processos de integrao regional, como na formao da Comunidade Europia por sua grande utilidade na anlise das polticas da CE por ser uma rede pluralstica (Metcalfe, 1977) os estados membros conservam sua autonomia e suas identidades individuais, compartindo responsabilidades para a gesto de polticas em comum, e por desenvolver um padro de interdependncia coordenada (Rhodes, 1986). Apesar de que a rede permite a desterritorializao dos mercados e das polticas econmicas, como parte do fenmeno de globalizao e dos processos supranacionais de integrao regional, existe uma forte tendncia, no campo das polticas sociais, para a criao de redes locais, que vinculam fortemente a gesto das polticas ao territrio e uma populao especfica. Fica evidente a incapacidade dos governos centrais darem resposta aos problemas sociais, especialmente no contexto atual de reduo do papel das burocracias e dos recursos do governo centrais. A complexidade dos problemas sociais, a diversidade de atores e interesses conflitivos envolvidos, a crescente mobilizao da sociedade civil cobrando ateno diferenciada que respeite as diferenas sociais, a organizao de um setor nogovernamental que atua cada vez mais no campo das polticas sociais e o aumento da ao social das empresas, so fatores que impulsionam e explicam o florescimento das redes de polticas sociais. A percepo crescente de que a descentralizao, como transferncia de poder de deciso s autoridades locais e mesmo aos usurios no garante a eficcia das polticas sociais tem levado estudiosos a identificar este dficit de eficcia em funo de vrios fatores e apontar possveis solues:
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a falta de articulao das polticas econmicas e sociais. Em geral, a poltica social vem operando em reas sem autonomia e sem participao nas decises que a afetam, estando subordinadas s polticas econmicas. (Kliksberg, 1997). apesar de que com a descentralizao os servios se dirigem aos mesmos grupos sociais que ocupam um mesmo espao geogrfico, sua execuo se realiza d forma isolada por meio de cada poltica setorial. Se bem os problemas sociais se manifestam setorialmente, sua soluo depende da ao de mais de uma polticas, de uma ao que considere a populao de forma integral. S atravs da intersetorialidade possvel uma ao integradas das polticas sociais que garanta a universalidade, integridade e equidade. (Junqueira, 1998). A agenda de polticas sociais tende a excluir os temas conflitivos e a concentrar em questes administrativas de menor importncia. Torna-se necessrio ento buscar uma abordagem substancial, que reconhea e resolva os conflitos, conduzindo processos de negociao utilizando modelos tcnicos avanados. (Kliksberg, 1997). A necessidade aumentar a flexibilidade na gesto das polticas sociais deve ter em conta que isto no representa um alvio da tarefa gerencial. Primeiro porque a expanso das competncias legais nem sempre acompanhada pelo correlativo aumento das capacidades gerenciais e, segundo, porque a flexibilidade aumenta a complexidade do sistema, requerendo ao administrativa diferentes bases para diferentes campos de poltica. (Metcalfe, 1997). necessrio a introduo de uma gerncia social adaptativa para tornar eficazes polticas que enfrentam problemas de elevada complexidade e que se desenvolvem em contexto de alta turbulncia poltica e instabilidade institucional. A no separao entre formulao e implementao das polticas assim como a introduo de mecanismos de monitoramento das polticas sociais so requisitos para o desenvolvimento da imprescindvel aprendizagem institucional. Somente com a utilizao de instrumentos como o planejamento estratgico e a anlise de atores envolvidos e dos processos de negociao possvel dar consistncia e sustentabilidade aos programas e projetos sociais. As negociaes s sero efetivas se baseadas em relaes de confiana entre todos os atores envolvidos. A participao da populao na formulao e gesto das polticas sociais cria as condies para o desenvolvimento da cidadania e emancipao dos setores populacionais mais marginalizados, ao mesmo tempo em que transforma as estruturas autoritrias do estado, gerando formas de co-gesto pblica. O papel de liderana dos governos locais na articulao de atores pblicos e privados indica que ao invs de um enfraquecimento do estado o que as rede locais sinalizam em direo a sua transformao. Na gesto das polticas sociais, as redes viabilizam a otimizao dos recursos disponveis e a democratizao na tomada de deciso, gerando ao mesmo tempo conhecimentos que lhes so prprios, numa perspectiva transetorial. (Junqueira, 1998). O gestor pblico deve deixar de ser um cumpridor de planos para ser um negociador, capaz de incentivar o dilogo, coletivizar idias, formular alternativas e articular a ao conjunta. Nesse sentido, o gerente negociador, que trabalha com a participao, com o
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dilogo e com autonomia, tem, na informao, o instrumento fundamental de sua ao. Essa perspectiva requer do gerente a capacidade de captar, transferir, disseminar e utilizar a informao de formar pr-ativa e interativa (Junqueira e Inosa, 1992: 29). Podemos, portanto concluir que as redes de polticas sociais so um instrumento fundamental para a gerncia das polticas sociais e, mais ainda, que elas permitem a construo de novas formas de coletivizao, socializao, organizao solidria e coordenao social, compatveis com a transformao tanto da sociedade civil quanto do Estado. Offe (1998) refere-se a trs princpios de coordenao dos indivduos e organizaes da sociedade, cada um deles com seu fundamento e valor prprios: o Estado cujo fundamento a razo e o valor a igualdade, o mercado cujo fundamento o interesse e o valor a liberdade, e a comunidade, cujo fundamento a paixo e o valor a solidariedade. No h dvidas que as polticas sociais deveriam buscar uma forma de articulao ideal entre os princpios fundamentais e entre os valores que movem as aes neste campo. A emergncia de redes de polticas representaria a tentativa de criao de novas formas de coordenao, que fossem capazes de responder s necessidades e caractersticas do contexto atual, onde o poder apresenta-se como plural e diversificado. Neste sentido, as redes transcendem o papel de um mero instrumento gerencial, na medida em que permitem gerar relaes baseadas na confiana (capital social) e processos gerenciais horizontalizados e pluralistas (esfera pblica democrtica). No entanto, a existncia de estruturas policntricas no pode escamotear a persistncia da desigual distribuio do poder, nem as dificuldades gerenciais inerentes ao processo de gesto pblica em uma estrutura reticular. necessrio tambm ter em conta as limitaes das redes de polticas no cumprimento de certas funes pblicas, de carter nitidamente estatal, como, por exemplo, a garantia de direitos sociais e a regulao. Finalmente, necessrio ter em conta os novos desafios impostos pelos processos de fragmentao e excluso social que impedem a gerao de consensos e ameaam as condies de governabilidade em nossas sociedades. A diversidade ou aceitao do outro como diferente, a pluralidade e o reconhecimento do outro como parceiro, a ao coordenada e interdependente, a negociao dos conflitos e a busca de um objetivo comum, requerem uma sociedade com uma cultura democrtica e uma estrutura de distribuio da riqueza e do poder mais igualitria. Neste sentido, a democracia tanto um pr-requisito quanto o resultado da ao das redes de polticas. Ou seja, sem assumir uma viso meramente instrumental das redes de polticas, no podemos tambm imagin-las, ingenuamente, como soluo para todos os problemas envolvidos no campo das polticas pblicas. Bibliografia
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Professora Titular da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas EBAPE, da Fundao Getlio Vargas. Doutora em Cincia Poltica pelo IUPERJ. Mestre em Sociologia pelo IUPERJ. Bacharel em Psicologia pela UFMG. Experincia na rea de ensino, pesquisa e anlise institucional para vrias organizaes no pas e no exterior, sobretudo nas reas de sade e previdncia social. Senior Social Development Specialist Lecturer no Intituto Interamericano para o Desenvolvimento Social - INDES, do Banco Interamericano de Desenvolvimento-BID (membro do staff de 1997 a 1999 e consultora a partir de 2000). Professora Visitante da Universidad Nacional de Lans, em Buenos Aires (Argentina), desde 1999, da Universidad Peruana Cayetano Heredia (Lima, Per), desde 2001, da Universidad Mayor de San Andrs, La Paz (Bolivia), desde 2001 e da Universidade Federal Fluminense (UFF), desde 2001. Coordenadora do Programa de Estudos sobre a Esfera Pblica (PEEP)/ Observatrio da Inovao Social.
Praia de Botafogo, 190 sala 1307. 22253-900 Rio de Janeiro RJ Brasil Tel: (55 -21) 2559-5783 Fax: (55 -21) 2553-8832 E-mail: sfleury@fgv.br
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct.

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