Revista de Economia Poltica, vol.

22, n 1 (85), janeiro-maro/2002

Governana, Accountability e Responsividade*

SRGIO DE AZEVEDO**
FTIMA ANASTASIA***

In order to analyze the institutionalization of alternative channels of participation in public policy making in the state of Minas Gerais, Brazil, the paper starts from
the assumption that the relationship between accountability and responsiveness in the
so called new democracies basically depends on the institutional design adopted
and on its adequacy to the prevailing societal conditions. The present study is organized as follows: in the first section we analyze some characteristics of the Municipal
Councils entitled to formulate and manage sectorial policies in the Metropolitan Region
of Belo Horizonte, pointing out similarities with the experience of the Councils in the
city of Rio de Janeiro. In the second section we briefly discuss the potentialities and
constraints of the Participatory Budget in the city of Belo Horizonte, which presents
strong similarities to policies implemented in other Brazilian cities. Finally, we present
and analyze some of the innovating experiences put forward by the Legislative in the
state of Minas Gerais, which aims at involving organized groups in the formulation
and monitoring of regulatory policies. In its final section, the article tries to evaluate
these institutional innovations relating them to the widespread demand for accountability and to the expected increase of responsiveness of Minas Gerais public agents.

1. INTRODUO
H certo consenso entre estudiosos filiados a diferentes correntes de pensamento
sobre a maioria dos Estados nacionais e sub-nacionais, nas ltimas duas dcadas,
especialmente no chamado terceiro mundo, ter perdido sua capacidade de interveno efetiva, instalando-se uma crise de governana.

* Este texto uma verso revista do paper de mesmo nome apresentado pelos autores no XVIII Congresso da IPSA, realizado em Quebec, Canad, em agosto de 2000.
** Pontifcia Universidade Catlica/PUC, Minas Gerais.
*** Universidade Federal de Minas Gerais/UFMG.

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Alguns pesquisadores ressaltam que esses constrangimentos ao governamental possuem caractersticas estruturais, ainda pouco sistematizadas e analisadas, comuns s chamadas novas democracias que, nos anos oitenta, foram palco de reformas polticas democrticas sem a necessria contrapartida de inovaes
efetivas na rea econmica e social (ODonnell, 1993).
Outros analistas consideram serem as instabilidades desses Estados decorrentes da incorporao das massas dinmica da competio poltica antes que se
obtivesse estabilidade na institucionalizao das regras dessa mesma competio
(Santos, W.G., 1988:112).
Vale lembrar, ainda, as explicaes que vinculam as crises institucionais, recorrentes em certas sociedades, tradio de violaes freqentes das normas (impunidade, corporativismo desregulado, extorso de renda sob violncia, comportamento predatrio etc.). Segundo essa vertente, tais fatores vm comprometendo a credibilidade e a eficcia da lei e maximizando os efeitos perversos oriundos das prprias tentativas de formalizao da interveno estatal, o que tem levado a uma
situao de constante imprevisibilidade e de instabilidade das regras, na qual prevalece, de fato, o chamado pretorianismo, ou seja, a lei do mais forte (Huntington,
1979).
Neste trabalho, partimos do suposto de que as relaes entre governana, accountability e responsividade nas novas democracias, dependem, fundamentalmente,
do desenho institucional a elas conferido e de sua adequao s condies societais
(Przeworski, 1991; Lijphart, 1980). Embora governana seja um atributo do Estado e governabilidade um atributo da sociedade, como afirma Fbio Wanderley Reis,
consideramos que h uma importante imbricao entre ambos, j que Estado e
sociedade s podem ser pensados como entes relacionais. O que significa dizer que
s h Estado se houver uma sociedade a ser governada, e que s h sociedade se
seus membros conseguirem acordar as regras que presidiro a organizao de sua
convivncia, ou seja, alguma forma de Estado.
Assim, o conceito de governana aqui utilizado no se limita ao formato institucional e administrativo do Estado e maior ou menor eficcia da mquina estatal na implementao de polticas pblicas (Melo,1996; Diniz,1996). Se o conceito de governabilidade remete s condies sistmicas sob as quais se d o exerccio do poder, ou seja, aos condicionantes do exerccio da autoridade poltica, governana qualifica o modo de uso dessa autoridade. Envolve, portanto, alm das
questes poltico-institucionais de tomada de decises, as formas de interlocuo
do Estado com os grupos organizados da sociedade, no que se refere ao processo
de definio, acompanhamento e implementao de polticas pblicas (Melo, 1995;
Coelho & Diniz, 1995).
Se assim, a natureza da relao entre Estado e sociedade afeta, concomitantemente, os graus e as formas de governana do Estado e de governabilidade da
sociedade. Interessa, pois, explorar questes relativas a padres de articulao e
cooperao entre atores sociais e polticos e a arranjos institucionais que coordenam e regulam transaes dentro e atravs das fronteiras dos sistemas poltico e
econmico. Incluem-se a, no apenas os mecanismos tradicionais de agregao e
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articulao de interesses (...), como tambm redes sociais informais (...), hierarquias e associaes de diversos tipos (Santos, M. H., 1996).
Em suma, a maior ou menor capacidade de governana depende, por um lado,
da possibilidade de criao de canais institucionalizados, legtimos e eficientes; de
mobilizao e envolvimento da comunidade na elaborao e implementao de
polticas e, por outro, da capacidade operacional da burocracia governamental, seja
nas atividades de atuao direta, seja naquelas relacionadas regulao das polticas pblicas.
As formas e os grau de accountability e de responsiveness da ordem poltica
afetam, por sua vez, os padres de governabilidade vigentes nas diferentes sociedades. Sustentamos que a governabilidade democrtica uma varivel dependente da
capacidade dos governos de serem responsveis e responsivos perante os governados.
Segundo Przeworski (1996:25) ... governos so responsveis quando os cidados tm possibilidade de discernir aqueles que agem em seu benefcio, e podem
lhes impor sanes apropriadas, de modo que os governantes que atuam em prol
do benefcio dos cidados sejam reeleitos, e os que no o fazem sejam derrotados.
E governos responsivos so aqueles que promovem os interesses dos cidados, escolhendo polticas que uma assemblia de cidados, to informados quanto o
Estado, escolheria por votao majoritria, sob os mesmos constrangimentos institucionais (Przeworski, 1996:26; Stokes, 1995).
Sabe-se que eleies so instrumentos necessrios para a constituio de governos democrticos, mas no suficientes para garantir o controle dos governantes
pelos governados (Manin, Przeworski & Stokes, 2000). Se a representao foi a
soluo institucional que propiciou a factibilidade da democracia nas sociedades
contemporneas (Dahl, 1982), ela constitui, tambm, o seu limite, dadas as imperfeies e insuficincias decorrentes dessa soluo. O grande desafio que se coloca
atualmente, para as democracias novas ou j consolidadas, refere-se ao aperfeioamento e ao aprofundamento das instituies democrticas, com vistas a permitir
sua operao nos interstcios eleitorais, acoplando aos mecanismos clssicos da
representao formas institucionalizadas de participao poltica, que permitam a
ampliao do direito de vocalizao das preferncias dos cidados e o controle
pblico do exerccio do poder (Anastasia, 2000). Tal implica um exerccio de engenharia institucional que permita transformar a democracia em um jogo iterativo,
jogado em mltiplas arenas (Tsebelis, 1990) e em um contexto decisrio contnuo
(Sartori, 1994).
Baseados nos argumentos de Ferejohn (1997) e de Stark & Brust (1998), segundo os quais no h incompatibilidade necessria entre autoridade do Estado e
accountability1, tomamos como objeto de estudo algumas inovaes institucionais

Esses autores oferecem interessantes anlises sobre a relao entre autoridade e responsabilidade, que
contrariam, seja a crena tradicional de que executivos no-limitados tm mais autoridade para executar reformas (Stark & Brust, 1998:13), sejam os argumentos que afirmam ser a concentrao da autoridade favorvel implementao de mudanas nas polticas pblicas, dada a presena de um nmero menor de veto players (Tsebelis, 1997).

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que vm sendo experimentadas no Brasil, a partir do final dos anos oitenta, no mbito dos poderes local e estadual. Nosso intuito o de analisar os impactos por elas
provocados nas formas e nos graus de governana e de governabilidade vigentes.
Vale ressaltar, entre essas inovaes, a implementao das chamadas instituies hbridas, que so instituies mistas, formadas em parte por representantes
do Estado, em parte por representantes da sociedade civil, com poderes consultivos e/ou deliberativos, que renem, a um s tempo, elementos da democracia representativa e da democracia direta(Avritzer, 2000:18). Essas instituies permitem maior participao de grupos organizados da sociedade na elaborao e na fiscalizao das polticas pblicas. Neste trabalho, pretendemos descrever e analisar
algumas instituies hbridas, tais como os Conselhos Setoriais (CS), o Oramento
Participativo (OP) e novos eventos institucionalizados de interlocuo entre o legislativo estadual e setores organizados da sociedade, especialmente os chamados
Seminrios Legislativos. Procederemos da seguinte forma: na prxima seo analisaremos algumas caractersticas dos Conselhos de Polticas Setoriais da Regio
Metropolitana de Belo Horizonte, assinalando semelhanas encontradas com as
experincias de Conselhos desenvolvidas na Metrpole do Rio de Janeiro. Posteriormente, discutiremos sucintamente as potencialidades e os constrangimentos do
Oramento Participativo (OP) de Belo Horizonte, que apresenta fortes similaridades com iniciativas implementadas em outras grandes cidades brasileiras. Por fim,
faremos uma breve anlise de experincias inovadoras oriundas do poder legislativo
de Minas Gerais, buscando o envolvimento de grupos organizados da populao
na formulao e na fiscalizao de polticas regulatrias setoriais. O artigo, na sua
parte final, realiza um balano dessas inovaes institucionais no que se refere
accountability e ampliao da capacidade de resposta do poder pblico em Minas Gerais.

2. OS CONSELHOS DE POLTICAS SETORIAIS

O esgotamento do ciclo autoritrio-militar (1964-1984), no Brasil, colocou na
agenda poltica o tema da redemocratizao da ordem e a retrica da participao
popular. Assistiu-se a um conjunto de tentativas, nos anos oitenta, de implementao
de programas participativos, por meio dos quais se buscava conferir centralidade
questo social e incentivar a mobilizao dos cidados nos esforos de superao
das condies adversas de vida urbana que penalizavam contingentes significativos
da populao do pas.
Entretanto, naquele momento, a maioria das experincias colocadas sob a rubrica de programas participativos referia-se ao que denominamos de participao
restrita ou instrumental2, uma modalidade de participao constituda, quase que
exclusivamente, por movimentos reivindicativos (associaes de bairros e de fave-

Ver, respeito, Azevedo & Prates, 1991.

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las, movimentos de transporte de uma regio, demandas por servios de sade,

educao etc), cujo objetivo o de obter do Estado melhorias scio-econmicas.
Em suma, trata-se de organizaes tpicas de articulao de interesses, orientadas
para a produo de bens coletivos de natureza negocivel (urbanizao de favelas, construo de creches, escolas, postos de sade, saneamento bsico), nas quais
no esto em jogo questes de princpios ou de valores, como no caso dos movimentos sociais clssicos.
Por meio desse tipo de iniciativa, o governo buscava alcanar diferentes objetivos: dividir responsabilidades com as comunidades carentes na aplicao de verbas escassas; ampliar os recursos disponveis, por meio da substituio de parte do
capital por mo-de-obra gratuita ou sub-remunerada; aumentar a eficcia na alocao de recursos; elevar o nvel de legitimao do governo e/ou das burocracias
pblicas, entre outros (Azevedo & Prates,1991).
J a participao das organizaes associativas de baixa renda era motivada
por interesses bastante pragmticos, ou seja, era vista como forma de conseguir do
Poder Pblico recursos adicionais queles eventualmente obtidos com os programas tradicionais, o que no significa que as prticas associativas desse tipo no
possam trazer ganhos no campo dos direitos da cidadania.
Outra modalidade de envolvimento comunitrio que denominamos de participao ampliada3 atrai, alm das organizaes reivindicativas acima mencionadas, os movimentos sociais clssicos. Do ponto de vista sociolgico, esses
movimentos podem ser definidos como organizaes coletivas orientadas primariamente para fins de natureza normativa ou ideolgica, ou seja, para assegurar ou
transformar valores bsicos que regulam a ordem institucional de uma sociedade.
Enquadram-se nessa classificao os movimentos ambientalistas, de gnero, contra a discriminao racial e pacifistas, entre outros. Isso no significa que esses movimentos no possam se envolver em atividades voltadas para ganhos instrumentais ou reivindicaes negociveis; sua nfase, entretanto, a defesa de bens coletivos no-negociveis (por exemplo, igualdade de gnero e racial; defesa do meioambiente, paz etc).
Ao consagrar a participao popular na gesto da coisa pblica, a Constituio Federal de 1988 priorizou a ltima modalidade, princpio que foi reiterado pela
Constituio de Minas Gerais de 1989 e por diversas Leis Orgnicas municipais,
que prevem a criao de Conselhos temticos estaduais e municipais, relacionados a questes relevantes para os cidados, tais como educao, sade, habitao,
assistncia social, entre outras.
interessante ressaltar que j no perodo autoritrio verifica-se a iniciativa de
organizao de Conselhos Estaduais Setoriais. A consulta legislao produzida em
Minas Gerais, nos anos 70 e 80, aponta a criao de diversos Conselhos, tais como:
Cultura (Decreto 17740 de 1976), Educao (Decreto 19275 de 1978), Desenvolvimento Urbano (Decreto 19946 de 1979), Poltica Habitacional (Decreto 22516

Idem.

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de 1982) e Mulher (Decreto 22971 de 1983). No obstante, algumas importantes

caractersticas distinguem esses Conselhos daqueles organizados a partir das Constituies Federal (1988) e Estadual (1989).
Em primeiro lugar, vale sublinhar as diferenas relativas iniciativa legal de
implantao dos Conselhos. Aqueles vigentes sob o autoritarismo foram criados por
iniciativa do Poder Executivo, consubstanciada em decretos de autoria do Governador do Estado. No perodo atual, eles so previstos nos textos constitucionais e
criados por meio de projetos de leis discutidos e aprovados no Poder Legislativo.
Em segundo lugar, so distintas as atribuies desses dois grupos de Conselhos.
Os existentes sob o regime militar eram, em geral, consultivos e propositivos. Apenas em alguns casos dispunham de poder fiscalizador e regulador em relao s
polticas previamente definidas pelo Estado para cada setor. Atualmente, eles possuem, em sua maioria, carter deliberativo e fiscalizador das polticas pblicas s
quais esto afetos.
Finalmente, a diferena mais importante a ser destacada refere-se sua composio e forma de seleo de seus membros. Sob o regime autoritrio, os membros dos Conselhos Setoriais eram designados pelo governador, a partir de sua livre escolha, ou indicados pelos titulares dos rgos pblicos nos quais estavam
lotados.4 A nica exceo constatada at o momento5 diz respeito aos representantes dos setores empresariais (indstria, comrcio e agricultura), que eram indicados pelas respectivas entidades classistas. Assim, no Conselho Estadual de Cincia
e Tecnologia, criado em 1982, tinham assento, alm dos membros vinculados a
diversos rgos pblicos, representantes da Federao das Indstrias do Estado de
Minas Gerais (FIEMG) e da Federao da Agricultura do Estado de Minas Gerais
(FAEMG), indicados pelas respectivas entidades.
Em contrapartida, os Conselhos hoje existentes so, na maior parte, paritrios
ou com predominncia numrica de membros originrios de entidades da sociedade civil e escolhidos por seus pares, configurando uma relao de representao mais
democrtica. A ttulo de exemplo, vale citar a lei estadual 13176 de janeiro de 1999,
que cria o Conselho Estadual do Idoso, rgo deliberativo e controlador das polticas e das aes voltadas para o idoso no mbito do Estado (...), de composio
paritria entre o poder pblico e a sociedade civil. No plano federal, pode-se constatar nfase semelhante, como expressa no artigo 194 da Constituio brasileira,
relativo Seguridade Social, que garante o carter democrtico e descentralizado
4

Exemplo do primeiro caso o Decreto 19946, de 1979, que criou o Conselho Estadual de Desenvolvimento Urbano (CEDUR) e que disps sobre sua composio: Secretrio de Estado do Planejamento e
Coordenao Geral (presidente); Secretrios Adjuntos do Planejamento e Coordenao Geral, da Fazenda, de Obras Pblicas, e de Indstria, Comrcio e Turismo; e 8 (oito) membros designados pelo
Governador do Estado, com mandato de 2 (dois) anos. J o Conselho Estadual de Poltica Habitacional,
institudo em 1982, tambm por decreto de autoria do Executivo, era presidido pelo Secretrio de Estado de Obras Pblicas e integrado exclusivamente por representantes de rgos estatais indicados pelos
respectivos titulares e nomeados pelo Governador do Estado.
5

muito extensa a legislao referente aos Conselhos Setoriais, da dcada de sessenta at os dias atuais. A pesquisa a esses documentos ainda encontra-se em curso.

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da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados6.
Essas iniciativas tm se consubstanciado em novos mecanismos institucionais
de participao, implantados nos trs nveis da Federao desde o incio da dcada
de noventa. As experincias brasileiras de participao ampliada ainda que minoritrias frente s iniciativas de participao restrita tm crescido significativamente na ltima dcada.
Em consonncia com os dispositivos consagrados pelas Constituies Federal
(1988) e Estadual (1989), a Lei Orgnica de Belo Horizonte incorpora o princpio
da participao popular e prev a organizao dos Conselhos Setoriais.
Entre os cerca de 25 municpios que compem a Regio Metropolitana de Belo
Horizonte (RMBH) foram detectados, no final da ltima dcada, 125 Conselhos
Setoriais7 , incluindo os j existentes e aqueles em fase de implantao. Ressalte-se
que apenas 8% destes foram criados at 1989, tendo sido os demais (92%) implantados nos anos noventa.
Situao similar pode ser observada na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ), onde apenas dois dos 75 Conselhos analisados foram instalados antes
de 1988, 34 foram criados entre 1989/1996 e os 39 restantes foram implantados
em 1997/98 (SANTOS, M.R.M., 2000:58).
Em suma, os dados mostram que os Conselhos Setoriais constituem fenmenos recentes, que expressam importante inovao institucional no mbito dessas duas
grandes metrpoles.
Na Regio Metropolitana de Belo Horizonte, os Conselhos mais difundidos so
os de Sade (dezenove), seguidos pelos do Meio Ambiente (dezessete), da Assistncia Social (dezesseis) e da Criana e do Adolescente (dezesseis). Posteriormente, com
incidncia bem menor, aparecem os Conselhos de Alimentao Escolar (dez), Educao (sete), Mulher (seis), Transporte (cinco) e Habitao (quatro).
Tambm aqui ocorre importante semelhana com a RMRJ, onde os Conselhos
mais difundidos so os de Sade (quatorze), seguidos pelos da Criana e do Adolescente (doze), da Educao (onze) e da Assistncia Social (dez) (Santos, M.R.M.,
2000:58).
Vale ressaltar que os Conselhos que apresentam maior incidncia entre os municpios das duas Regies so aqueles exigidos pela legislao federal, excetuandose os Conselhos de Educao na RMBH (sete) e os Conselhos de Meio Ambiente
na RMRJ (dois).
Embora no tenha sido possvel averiguar o desempenho qualitativo dos diferentes Conselhos, foi surpreendente constatar que apenas onze (9%) dos 125 Conselhos levantados na RMBH foram considerados inoperantes pelos entrevistados.
6

Ver, a respeito: Anastasia, Avritzer & Eisenberg: Inovaes Institucionais e a Participao Poltica: a
Democracia em Belo Horizonte (Projeto de Pesquisa apresentado ao Programa de Doutorado em Cincias Humanas: Sociologia e Poltica), Belo Horizonte, junho de 2000.
7

A maioria dos dados referentes aos Conselhos Setoriais da RMBH so oriundos de pesquisas realizadas pelo Centro de Estudos Urbanos da Universidade Federal de Minas Gerais (CEURB, 1998).

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Em suma, cerca de 90% do Conselhos encontravam-se em operao, no momento

da pesquisa, ainda que em diferentes estgios de funcionamento.
No que diz respeito composio dos Conselhos mais diretamente vinculados
questo urbana Desenvolvimento Urbano, Habitao, Meio Ambiente, Saneamento, Transporte, entre outros pode-se constatar que do total de 26 Conselhos da RMBH, 39% tm composio paritria de representantes da sociedade civil e de agncias governamentais; 42% possuem maioria da sociedade civil e apenas 19% possuem predominncia de representantes governamentais8. Da mesma
forma, na RMRJ na maioria das vezes, os Conselhos tm composio paritria
entre Estado e Sociedade [...] e possuem carter deliberativo (Santos, 2000, M.R.M.:
114).
Os dados disponveis sobre o perfil dos Conselheiros na RMRJ mostram que
os mesmos possuem nvel educacional, de renda, de filiao partidria e de informao muito acima da mdia da populao, independentemente do tamanho do
municpio e do partido no governo. Ademais, a maioria dos representantes de grupos organizados da sociedade participa dos Conselhos em carter voluntrio (Santos, M.R.M., 2000; Santos Junior, 2001). No caso da RMBH, apesar de as informaes estarem menos sistematizadas, tanto as pesquisas j realizadas (Avritzer,
1998), como os dados preliminares levantado sobre o padro associativo vigente
(OPUR, 2001), apontam para um perfil similar quele dos conselheiros da Regio
Metropolitana do Rio de Janeiro. Vale, ainda, frisar que anlises setoriais de diferentes Conselhos, realizadas na RMBH, tambm caminham nessa direo (Santos,
M. R. M., 2000; OPUR, 2001).
Muitos participantes dos Conselhos da RMRJ avaliam-nos como instrumentos que propiciam significativo avano democrtico, tanto no que se refere aos procedimentos de escolha de seus membros quanto no que diz respeito ao poder de
agenda conferido aos diferentes atores envolvidos (Santos, M.R.M., 2000:78; Santos Junior, 2001:220-222).
Em relao RMBH, em que pese a menor disponibilidade de informaes,
os levantamentos preliminares j realizados permitem inferir que a maioria dos
Conselheiros avalia como positiva a experincia dos Conselhos, ainda que alguns
considerem que vrios deles foram criados por exigncia dos rgos federais ou
estaduais, como condio para a liberao de verbas para o setor, e no por iniciativa dos prprios cidados (CEURB, 1997; Fundao Joo Pinheiro, 1999; OPUR,
2001).

Entre os que apresentam maioria governamental cabe destacar o Conselho Deliberativo do Patrimnio
Cultural do Municpio composto por 17 titulares, sendo quatro representantes da administrao pblica; dois representantes da Cmara Municipal; dois representantes das entidades estatais ligadas defesa
do patrimnio histrico; quatro representantes da sociedade civil; um representante do SINDUSCON;
trs membros adicionais indicados pelo Prefeito, e, ainda, o Procurador Geral do Estado. O Conselho
deliberativo e pode efetuar tombamentos (Avritzer: 2000a:17).

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3. ORAMENTO PARTICIPATIVO EM BELO HORIZONTE:

A IMPORTNCIA ESTRATGICA DA QUESTO INSTITUCIONAL
A poltica de Oramento Participativo ganhou visibilidade nacional a partir
dos anos oitenta com a experincia exitosa de Porto Alegre (1999) e logo se espalhou para diversas capitais, atingindo tanto as chamadas administraes populares, capitaneadas pelo Partido dos Trabalhadores Belo Horizonte9, Vitria,
Braslia, Belm10 quanto grandes metrpoles governadas por outros partidos de
diferentes tendncias (Salvador, Recife)11. Atualmente, dezenas de cidades pequenas e mdias do pas implementam programas similares, utilizando diferentes formatos institucionais12 .
No caso de Belo Horizonte, h de ser realada a centralidade da Secretaria
Municipal de Planejamento, que conta com pessoal qualificado e detentora de
grande fora poltica e do controle de importantes recursos crticos, de natureza
oramentria. O reaparelhamento da Secretaria de Planejamento, a sintonia fina com
a Secretaria Municipal da Fazenda e a descentralizao das Regies Administrativas foram elementos cruciais para o bom desempenho do OP.
Na verdade, na rea urbana, criou-se um engenhoso e eficaz sistema de planejamento, buscando recuperar uma viso compreensiva para questes consideradas estratgicas pelo poder pblico, concentrando esforos na superao de pontos crticos13 .
A Prefeitura instituiu um colegiado de coordenao, que envolve todos os rgos e Secretarias Municipais de vocao urbana, denominado Comisso Munici-

No mbito institucional, Belo Horizonte, terceiro maior contingente populacional do pas, implementou,
nas gestes do Partido dos Trabalhadores (PT), entre 1993/1996, e do Partido Socialista Brasileiro (PSB),
entre 1997/2000, o Oramento Participativo (de agora em diante OP). Concebido para atender as reivindicaes da populao e permitir um maior controle sobre as finanas pblicas municipais, com a
definio detalhada dos empreendimentos, sua inovao consiste, basicamente, na realizao de plenrias regionais anuais bianuais, a partir de 2000 , com a participao da populao e de entidades
da sociedade civil organizadas, para discutir suas demandas e eleger delegados para os fruns de deliberao regionais. (Anastasia, Avritzer & Eisenberg, 2000)
10

Para um balano de algumas dessas experincias ver, entre outros, Carvalho & Miller, 1998; Santos,
M. R. S, 1996; Faria, 1996; Somarriba & Dulci, 1996; Boschi,1999; Avritzer, 1998.
11

Ainda que Porto Alegre se apresente como o grande impulsionador da idia do Oramento Participativo,
estudos recente indicam que Olvio Dutra, primeiro Prefeito do Partido dos Trabalhadores a implantar
esse projeto naquela cidade, teria se inspirado em programa anlogo denominado A Prefeitura nos
Bairros desenvolvido na primeira administrao de Jarbas de Vasconcelos, na cidade de Recife, no incio da dcada de oitenta. Ver a respeito Melo, 2000.
12

Vale lembrar, ainda, que Minas Gerais foi um estado pioneiro ao prever e disciplinar, no texto constitucional, a realizao das Audincias Pblicas para discusso oramentria, inicialmente no plano regional e posteriormente tambm no plano municipal. Diferentemente do chamado Oramento Participativo, capitaneado pelas prefeituras municipais, as Audincias Pblicas foram iniciativa do Poder
Legislativo e tm abrangncia estadual.
13

A recente literatura latino-americana sobre o tema denomina esse enfoque como sendo de Planejamento estratgico, adaptativo ou, ainda, situacional (Cintra, 1978; Matus, 1993; Azevedo, 1994).

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pal de Poltica Urbana COMPUR. Essa nova postura de planejamento pressupe a heterogeneidade da mquina pblica, respeitando os diversos paradigmas das
diferentes burocracias e tentando compatibilizar metas, por meio de negociaes.
As atividades de coordenao concentraram-se nas fronteiras e interfaces dos rgos e polticas governamentais.
Assim, antes de abrir a discusso com os setores organizados da sociedade, logrou-se pactuar, na Prefeitura, uma proposta consensual de OP.
No referente democratizao da relao entre o Estado e a sociedade, a experincia do OP em Belo Horizonte aumentou a visibilidade e a transparncia do
processo oramentrio, anteriormente visto apenas como questo que dizia respeito a um pequeno nmero de especialistas. Em segundo lugar, atingiu frontalmente
as prticas clientelistas de alocao de recursos. Ao instituir uma arena pblica para
a negociao de interesses, envolvendo associaes reivindicativas, movimentos
sociais e indivduos, o OP integra amplos setores no processo de tomada de deciso sobre a alocao de recursos da Prefeitura o que um ganho para o fortalecimento da cidadania e rompe com os paradigmas clssicos da Administrao
Pblica14.
Alm disso, esse um processo educativo que permite, a partir de demandas
particularistas e por meio de um processo de filtragem e de negociaes sucessivas,
no s discutir questes mais amplas da cidade, como desenvolver polticas de solidariedade frente aos mais necessitados15.
Outra questo crucial diz respeito s transformaes poltico-administrativas
advindas do processo de mobilizao da populao. Do ponto de vista poltico
interessante notar que mesmo o legislativo municipal terminou por abrir mo de
ou pelo menos por reduzir consideravelmente seu poder de veto no que se refere
s prioridades definidas pelo OP. Vale, ainda, frisar o impacto modernizador do OP
sobre as diferentes agncias pblicas municipais. Verifica-se um significativo consenso de que, em que pesem as iniciativas tradicionais de modernizao (reformas
administrativas, reformulao dos organogramas etc.), as transformaes e o au-

14

O OP de Belo Horizonte dividido em: OP Regional, criado em 1993; OP Habitao, criado em

1995, e OP Cidade, criado em 1998. Os dois primeiros alocam recursos para a realizao dos empreendimentos regionais e de habitao, respectivamente. A populao de cada regional se organiza para definir
onde os recursos vo ser aplicados, visando melhorias no seu bairro ou na sua regio. Os empreendimentos so de infra-estrutura (pavimentao, conteno de encosta, drenagem etc.), de urbanizao de
vilas e favelas, de construo, reforma e ampliao de unidades de educao, sade, praas, aquisio
de terrenos e construo de moradias, dentre outros. O ltimo integra a discusso das polticas sociais
de educao, sade, habitao, cultura, esporte e desenvolvimento visando a alocao dos recursos de
todo o oramento municipal, mediante controle pblico sobre as prioridades do Municpio. (Anastasia,
Avritzer & Eisenberg, 2000: 8)
15

Os recursos destinados s obras do OP em Belo Horizonte so alocados da seguinte forma: 50% so

divididos igualmente entre as nove regionais da cidade e 50% divididos a partir da classificao de cada
regional no IQVU (ndice de Qualidade de Vida Urbana), um ndice que envolve uma composio entre
populao e renda no municpio. Quanto maior o IQVU da regional, menor a quantidade de recursos a ela destinados pelo OP (Anastasia, Avritzer & Eisenberg, 2000: 8).

88

mento da eficincia desses rgos devem ser, em grande parte, debitados presso
e maior capacidade de fiscalizao dos cidados, propiciadas pelos instrumentos
a eles disponibilizados pelo OP.
O maior mrito do OP combinar as caractersticas democrticas e progressistas, acima mencionadas, com sua capacidade de competir vantajosamente com
as prticas clientelistas tradicionais. Tanto assim que mesmo polticos de tradio clientelista vm percebendo, naquelas municipalidades onde o OP tem sido
adotado regularmente, que se contrapor ou resistir a ele tem trazido expressivos
custos polticos. Por outro lado, verificam-se tentativas, por parte dos polticos tradicionais, de capturar o OP, pois o novo sempre vem, em maior ou menor grau,
misturado com o velho. Os polticos de corte clientelista e grupos que possuem
controle sobre algum tipo de recurso estratgico vo sempre tentar adaptar suas
prticas aos novos procedimentos do OP, os quais, por sua vez, tm sido objeto de
aprimoramento institucional16.
Em termos de constrangimentos deve-se ressaltar que o OP enfrenta o chamado engessamento dos gastos oramentrios, o que diminui consideravelmente as
margens de manobra e de alocao de recursos do Poder Executivo nos trs nveis
de governo. Pode-se dizer que, devido a dotaes previamente definidas em lei e a
despesas de custeio da mquina pblica municipal, na verdade no sobram muitos
recursos cuja alocao possa ser decidida por meio do OP. No caso de Belo Horizonte, o percentual e as verbas disponveis foram relativamente baixos para o porte da cidade, especialmente no primeiro ano de sua implementao, no passando
de 5%17 da receita oramentria anual total.
Embora se reconhea que a efetividade de uma poltica desse tipo possa ficar
comprometida se os recursos envolvidos no programa se situarem em um patamar
modesto, necessrio matizar essa questo. Em primeiro lugar, devido ao relativo
sucesso dessas polticas em cidades como Belo Horizonte e Porto Alegre tmse manifestado crescentes presses para a alocao de mais verbas para o OP. Em
segundo lugar, os ganhos dessa prtica ultrapassam em muito o simples acesso a

16

Vale sublinhar, no entanto, que no foram produzidos ainda na RMBH, salvo melhor juzo, resultados de pesquisa sistematizados sobre as formas de interao entre as instituies hbridas e os instrumentos de participao poltica preexistentes (partidos, sindicatos, associaes civis). Assim, no possvel, no momento, aferir e analisar os impactos e os efeitos produzidos pelas novas formas de participao sobre aquelas tradicionais e vice-versa. Projetos, em andamento, tanto na Universidade Federal
de Minas Gerais (Anastasia, Avritzer & Eisenberg, 2000 op. cit), como na Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, por meio do Observatrio de Polticas Urbanas da RMBH (OPUR: 2001) buscam, entre outros objetivos, aprofundar a anlise dessas relaes. No caso da RMRJ os dados disponveis mostram que enquanto a filiao partidria atinge apenas 2% da populao adulta metropolitana, quase a metade, ou precisamente 44% dos conselheiros da sociedade civil est filiada a partidos
polticos. Esse elevado percentual independe do municpio ou do segmento social representado (Santos Junior, 2001: 217).
17

Com a mobilizao de aproximadamente 200 mil pessoas desde 1993, foram aprovados 719 empreendimentos, dos quais 70% j esto concludos, incluindo a alocao de 34 milhes de reais (aproximadamente 20 milhes de dlares) em recursos aprovados para o OP Habitao (Avritzer, 2000).

89

bens pblicos de primeiro nvel, considerados prioritrios pela populao da cidade. A dinmica do OP possui grande potencialidade educativa, significando ganhos em vrias dimenses da cidadania. Cresce o nmero de pessoas envolvidas com
a questo do oramento e, ademais, altera-se a natureza de sua interao com os
poderes pblicos, aumentando os graus de accountability e de responsiveness da
ordem poltica.
No que se refere aos padres de participao poltica, tomados como expresses de competio e de cooperao entre os diferentes atores individuais ou coletivos, ocorre um aprendizado da poltica enquanto arena de alianas, negociao,
conflitos e barganhas. Os atores iniciam o processo com uma viso micro (a casa,
a rua e no mximo o bairro) e uma pauta maximalista (demandando todas as necessidades bsicas) e, paulatinamente, com o desenrolar do processo, aproximamse de uma viso mais compreensiva da cidade, dos problemas urbanos e das limitaes governamentais, passando a defender uma pauta mais realista.
Isso significa dizer que a poltica deixa de ser vista, e experimentada, apenas
como um processo de agregao de preferncias dadas e passa a incorporar uma
dimenso deliberativa, que envolve tambm a formao e a transformao das preferncias, a construo do consenso e a explicitao do dissenso e da diferena.

4. REPRESENTAO E PARTICIPAO: A DEMOCRACIA COMO UM

JOGO EM MLTIPLAS ARENAS18
Passaremos a analisar, a seguir, os Seminrios Legislativos implementados pela
Assemblia Legislativa de Minas Gerais (ALEMG), os quais constituem interessante inovao institucional na medida em que permitem o exerccio da cidadania democrtica nos interstcios eleitorais e na arena parlamentar.
Um dos principais problemas tericos e prticos da democracia refere-se s
relaes, em geral tensas, entre o plano da participao e o plano da representao
polticas. Os cidados, enquanto principals, delegam aos representantes, seus agents,
atravs do processo eleitoral, autoridade para agirem em seu nome ou em seu interesse, mas dispem de poucos instrumentos de sinalizao de suas preferncias, bem
como de fiscalizao das aes dos governantes. Ainda que as eleies, alm de
constiturem mecanismos de seleo, possuam tambm uma funo controladora,
j que os principals podem reeleger ou punir seus agentes, o carter retrospectivo
do controle exercido por meio do processo eleitoral limita sua eficcia no perodo
entre as eleies.
Os Seminrios Legislativos so eventos institucionalizados, que contam com a
participao de entidades civis e governamentais. Nesses eventos so debatidos te-

18

Esta seo uma verso resumida de parte do paper intitulado Transformando o Legislativo. A experincia da Assemblia Legislativa de Minas Gerais(Anastasia, 1998), apresentado no 1 Encontro da
Associao Brasileira de Cincia Poltica (ABCP), realizado em dezembro de 1998.

90

mas relevantes para a populao do Estado e so apresentadas propostas de legislao que servem de subsdios atividade parlamentar.
A iniciativa de organizao dos Seminrios resultou da percepo de que a
participao popular poderia conferir maior legitimidade s aes legislativas, e foi
informada pela experincia, desenvolvida durante os trabalhos constituintes, de
mobilizao da sociedade, por meio das comisses temticas, para subsidiar os
parlamentares mineiros na elaborao da Constituio de 198919 .
Implantados a partir de 1991, os Seminrios Legislativos encontram-se, hoje,
plenamente institucionalizados e so realizados de acordo com um conjunto de
procedimentos devidamente normatizados, descritos no Quadro I.
As competncias das entidades participantes e dos setores da Assemblia vinculados realizao dos Seminrios so definidas por deliberaes da Mesa. Vale
ressaltar a figura da Comisso de Representao, constituda a partir das indicaes feitas pelas entidades participantes e responsvel pela superviso de todo o
processo e, especialmente, pelo acompanhamento e avaliao da implementao institucional das propostas contidas no documento final.
Destacam-se, como atores relevantes desse processo, alm das entidades participantes que constituem o pblico-alvo dos Seminrios entidades patronais e
de trabalhadores, de movimentos sociais, instituies acadmicas, rgos pblicos,
organizaes no-governamentais, que tenham envolvimento com o tema proposto20 a prpria Mesa da Assemblia, enquanto comisso executiva responsvel
pela direo dos trabalhos legislativos, o Comit Deliberativo de Comunicao
Institucional, ao qual foram atribudas as atividades de coordenao poltica dos
Seminrios, e as Comisses permanentes da Assemblia.
Por meio dos Seminrios Legislativos, novos atores e novos issues foram introduzidos no processo parlamentar, facultando aos setores organizados da populao vocalizar suas preferncias e informar os deputados sobre suas prioridades
em relao a cada uma das questes em pauta.
A prpria dinmica da interao propiciada por tais eventos merece ateno:
na medida em que esses novos loci institucionais promovem a interao direta, no
apenas dos grupos organizados com os parlamentares mas, tambm, desses grupos
uns com os outros, importantes conseqncias vo emergir, no que respeita organizao, ao processo e produo legislativa.
No plano da organizao legislativa, vale mencionar que antes da introduo
desses eventos prevalecia um formato institucional no qual a relao com a sociedade, quando acontecia, se dava por meio dos gabinetes dos deputados. Decorre
da que cada deputado s tinha como auscultar seu prprio eleitorado ou clientela. Essa demanda caracterizava-se, tambm, em sua maior parte, por ser individualizada, de carter particularista, por benefcios de natureza fisiolgica e clientelista.
As novas formas de interlocuo com a sociedade propiciaram maior interao

19

Seminrios Legislativos. Questionrio para o Programa Gesto Pblica e Cidadania. ALEMG, 1996: 4.

20

Seminrios Legislativos. Questionrio para o Programa Gesto Pblica e Cidadania, op. cit.: 2.

91

92

Etapas
a determinado tema.

Participantes indicados pelas entidades

IV - Reunies dos Grupos

Comisso Permanente da ALEMG afeta

ao tema tratado no Seminrio

VII - Tramitao da proposta

no processo legislativo

Comisso de Representao

Universo dos participantes do evento

VI - Plenria Final

Fonte: Anastasia, 1998: 26/27.

Universo dos participantes do evento

V - Reunies Plenrias

de Trabalho

para compor as CTIs

Tcnicas Interinstitucionais (CTIs)

Acompanha a tramitao e a implementao institucional das propostas contidas no documento final.

Assume a autoria da proposio e d-lhe a adequada tramitao no processo legislativo.

de, no mnimo, cinqenta votantes representativos de, no mnimo, dez entidades.

simples. As propostas rejeitadas podero constar como anexo do documento final por requerimento

(delegados indicados pelas entidades). Os destaques tambm so votados e aprovados por maioria

Debatem, emendam e aprovam o documento final. A aprovao d-se por maioria simples dos votantes

encaminhado Plenria Final.

Debatem as propostas apresentadas pelos GTs e as consolidam em um documento final, que

e alteraes apresentados s propostas constaro do relatrio do GT se obtiverem 25% dos votos.

propostas se d por maioria simples dos votantes (delegados indicados pelas entidades). Os acrscimos

Examinam, discutem, emendam e votam as propostas apresentadas pelas CTIs. A aprovao das

Trabalho.

Elaboram propostas relativas ao subtema afeto a cada CTI e encaminham-nas aos Grupos de

Comisses Tcnicas Interinstitucionais, os Grupos de Trabalho e a Comisso de Representao.

Realizam reunio preparatria, na qual definido o universo dos participantes, so constitudas as

Entidades / GPI

Especialistas indicados pelas entidades

Convida entidades relacionadas ao tema para a reunio preparatria.

Gerncia de Projetos Institucionais (GPI)

Mesa da Assemblia

Referenda a recomendao do Comit.

Analisa a proposta e recomenda Mesa a sua realizao.

Comit Deliberativo de Comunicao

Institucional

Encaminha a proposta ao Comit Deliberativo de Comunicao Institucional.

Mesa da Assemblia

Institucional

Deliberativo de Comunicao

Comisses da ALEMG / Comit

Atividades
Apresentam Mesa Diretora da ALEMG proposta de realizao de Seminrio Legislativo referente

Participantes

Entidades organizadas da sociedade /

III - Reunies das Comisses

II - Etapa preparatria

I - Proposio do evento

Quadro I
Etapas de Realizao dos Seminrios Legislativos

dos legisladores com uma multiplicidade de atores coletivos, altamente interessados nos issues em discusso e portadores de diferentes orientaes polticas e ideolgicas em relao a essas questes. Dessa forma, cada deputado individualmente
e o conjunto da legislatura passaram a estar expostos a uma pluralidade de interesses, de demandas e de preferncias que lhes permite ter uma viso muito mais compreensiva dos temas em pauta nesses eventos.
Por outro lado, a interao dos grupos organizados entre si e o carter propositivo conferido aos Seminrios remete para o desafio da construo de algum
consenso sobre os encaminhamentos que deles devero resultar.
Os novo loci institucionais permitem, em adio, a explicitao e o tratamento dos pontos de dissenso existentes entre os diversos atores coletivos e a organizao do consenso possvel, o qual vai informar as propostas de legislao que so
encaminhadas, ao final de cada evento, para as comisses pertinentes.
No Quadro II encontram-se sintetizadas informaes sobre os Seminrios Legislativos realizados entre 1991 e 2000. Desses eventos resultaram propostas de
legislao, algumas das quais encontram-se em tramitao na Casa e outras j foram transformadas em leis: Poltica Estadual de desenvolvimento Agrcola (Lei n
11.405, de 28/1/94); Poltica Estadual de Recursos Hdricos (Lei n 11.504, de 20/
6/94); Poltica Estadual de Saneamento Bsico (Lei n 11.720, de 29/12/94); Fundo
Estadual de Saneamento Bsico (Lei n 11.719, de 28/12/94); Fundo Estadual de
Desenvolvimento Rural FUNDERUR (Lei n 11.744, de 16/1/95); Fundo Estadual de Habitao (Lei n 11.830, de 6/7/95); Plano Mineiro de Turismo (Lei n
12.398, de 12/12/96); Fundo de Assistncia ao Turismo FASTUR (Lei n 11.520)
A partir de 1999, por deciso da Mesa da Assemblia, os Seminrios Legislativos
foram interiorizados, passando a ser realizados em diversos municpios de Minas
Gerais, com o objetivo de coletar propostas para serem posteriormente discutidas
em eventos de amplitude estadual, realizados na sede da Assemblia Legislativa, em
Belo Horizonte. Assim, no perodo compreendido entre 19 de agosto e 21 de setembro de 1999, foram realizadas discusses em dez municpios mineiros21, sobre
Desemprego e Direito ao Trabalho, seguidas do Seminrio Legislativo ocorrido
em Belo Horizonte, entre 27 e 30 de setembro do mesmo ano. Iniciativa similar foi
tomada em relao ao tema educacional. O Seminrio Legislativo Construindo a
Poltica e Educao Pblica em Minas Gerais, realizado na ALEMG entre 18 e 21
de outubro de 1999, foi precedido de eventos em dez municpios22, com vistas a discutir com as entidades da sociedade civil, no interior do Estado, propostas relativas e ao tema23, e colher subsdios para posterior discusso em Belo Horizonte.
21

Foram realizados Seminrios Legislativos nos seguintes municpios: Paracatu; Montes Claros; Juiz de
Fora; Tefilo Otoni; Ipatinga; Divinpolis; Uberlndia; Patos de Minas; Varginha e Belo Horizonte (Fonte:
rea de Projetos Institucionais da ALEMG, 2000).
22

Os seguinte municpios realizaram Seminrios Legislativos sobre o tema educacional: Montes Claros;
Ipatinga; Divinpolis; Uberlndia; Patos de Minas; Varginha; Tefilo Otoni; Paracatu; Juiz de Fora e
Belo Horizonte (Fonte: rea de Projetos Institucionais da ALEMG, 2000).
23

Fonte: rea de Projetos Institucionais da ALEMG, 2000.

93

Quadro II
Seminrios Legislativos (1991-1998)
Nome/Tema
Educao: A Hora da Chamada
Minas Terra: Polticas Agrcola e Agrria
Saneamento Bsico
guas de Minas
Moradia: Alicerce da Cidadania
Turismo: Caminha das Minas
Reforma Agrria
Direitos Humanos e Cidadania

Data

Nmero de

Nmero de

Participantes

Entidades

Outubro / 1991

883

11

Abril / 1992

461

24
35

Junho / 1992

672

Outubro / 1993

652

53

Setembro / 1995

774

33

Outubro / 1995

652

47

Setembro / 1996

Agosto / 1998

Fonte: Anastasia, 1998: 29.

5. CONCLUSES
As relaes entre demandas, polticas e resultados constituem uma cadeia causal (Arnold, 1990) cuja traceabilidade depende, entre outros fatores, do desenho
conferido s instituies polticas por meio das quais as preferncias dos cidados
so vocalizadas e admitidas na agenda pblica, informando a formulao sobre as
polticas pblicas e a sua implementao.
Nas democracias, os cidados dispem de mais de um agente (Arnold, 1990;
Manin, Przeworski e Strokes, 2000), j que (s) oposio(es) interessa fiscalizar
os atos e as omisses dos governantes. No obstante, dado o controle diferencial
de recursos polticos existente nas sociedades contemporneas, especialmente naquelas atravessadas por altos graus de desigualdades econmicas e sociais, alguns
atores individuais e/ou coletivos tero maiores oportunidades e condies de expressar suas preferncias e de inseri-las na agenda pblica do que outros.
Se o voto universal e secreto, baseado no princpio de igualdade poltica, constitui um recurso mobilizado pelas democracias para anular, ou minorar, os efeitos
do sistema de desigualdades sobre o sistema poltico (Pizzorno, 1966), a inveno
e a institucionalizao dos instrumentos de ao coletiva partidos, sindicatos,
associaes , foram responsveis, segundo Pizzorno, pela reintroduo do privado na poltica. O que significa dizer que, mesmo nas democracias, o poder de agenda24
dos diferentes atores polticos uma varivel dependente das condies sociais e
institucionais vigentes em cada sociedade. Assim, paralelamente aos instrumentos

24
Por poder de agenda entendemos a capacidade de iniciativa poltica, entendida enquanto capacidade de inserir na agenda poltica alternativas que correspondam s preferncias e/ou aos interesses dos
atores. Essa capacidade engloba o direito de formular e de expressar preferncias [...], o direito de ter
suas preferncias igualmente consideradas na conduta do governo (Dahl, 1997:26), o direito de propor, iniciar ou modificar legislao, o direito de determinar ritmos e seqncias de procedimentos ao
longo do processo decisrio (Figueiredo e Limongi, 1999: 69), a atribuio de execuo de polticas
pblicas e o direito de fiscalizao da conduta dos agentes. (Anastasia, 2000:5)

94

formais da democracia representativa, esto surgindo novos mecanismos de responsabilizao, que enfatizam a participao dos cidados no processo de tomada de
deciso das polticas pblicas, ou seja a construo de arenas pblicas onde as chamadas instituies hbridas podem viabilizar a participao dos cidados ou o
controle social dos servios pblicos e, mais amplamente, do Estado [...]. Elas so
dotadas de diferentes graus de formalizao, mas nas democracias contemporneas, especialmente no nvel local, elas vm adquirindo uma importncia crescente. (Bresser-Pereira; 1998: 145-6).
Alm disso, novos formatos institucionais podem ser pensados e operacionalizados com vistas a diminuir a assimetria de recursos entre os atores, com nfase nos recursos de informao, cuja concentrao, como se sabe, perturba, distorce
e, no limite, inviabiliza o processo democrtico.
Consideramos que a inovao propiciada pelas denominadas instituies hbridas constitui, ao menos potencialmente, interessante soluo institucional, que
pode produzir impactos equalizadores sobre o padro de distribuio de recursos
polticos, inserindo na agenda pblica novos atores, novos issues, novos procedimentos de responsividade, e afetando, conseqentemente, tanto a natureza das decises quanto as polticas pblicas e os seus resultados.

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