Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
2005
I. INTRODUO
A estrutura federativa um dos balizadores
mais importantes do processo poltico no Brasil.
Ela tem afetado a dinmica partidrio-eleitoral, o
desenho das polticas sociais e o processo de reforma do Estado. Alm de sua destacada influncia, a federao vem passando por intensas modificaes desde a redemocratizao do pas. possvel dizer, tendo como base a experincia comparada recente, que o federalismo brasileiro atualmente um dos casos mais ricos e complexos
entre os sistemas federais existentes.
Diante de tudo isso, cresce o nmero de pesquisas sobre o assunto, de estudiosos brasileiros
e estrangeiros. Embora esses trabalhos comportem abordagens de campos cientficos diferentes, diversidades de temas e divergncias de interpretao, h um elemento comum maioria
deles. Grosso modo, os estudos sobre o federalis-
feita em 2002, para o Ministrio do Planejamento e o Programa da Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento, que resultou na publicao O Estado em uma
era de reformas: os anos FHC. A segunda chama-se Reforma do Estado, federalismo e elites polticas: o governo
Lula em perspectiva comparada e est em andamento, tendo como financiador o Ncleo de Publicao e Pesquisas
(NPP) da Fundao Getlio Vargas.
Recebido em 10 de dezembro de 2004
Aprovado em 18 de maio de 2005
41
2 Todos as citaes cujos originais so em lngua estrangeira foram traduzidas pelo autor.
42
revisor).
43
44
45
46
47
48
49
50
O xito inicial do Plano Real teve grande impacto sobre a descentralizao. A drstica reduo da inflao tornou mais estveis as transferncias intergovernamentais, favorecendo a conduo do processo descentralizador. Com isso, a
Unio obteve o instrumento que lhe faltava para
poder barganhar a passagem de encargos e funes de uma forma mais racional e programada
para os governos subnacionais. Foi essa situao
que permitiu a formulao de polticas pblicas
coordenadas como o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio (Fundef), que analisaremos adiante.
A Era do Real teve o significado de uma
conjuntura crtica, isto , de uma grande mudana na posio relativa dos atores polticos e
sociais em relao aos instrumentos de poder e s
preferncias (PIERSON, 2000). A essa modificao na situao dos agentes somou-se a capacidade do Presidente Fernando Henrique Cardoso
de montar e manter por um bom tempo uma coalizo capaz de fazer alteraes na antiga estrutura,
segundo os objetivos determinados por ele. Nesse sentido, trata-se, tambm, de um momento
maquiaveliano (POCOCK, 1975), em que a mudana da fortuna (condies objetivas, no sentido marxista) realiza seu potencial na virt do condutor da mudana, que cria uma nova ordem
institucional10.
Ao mesmo tempo em que se fortaleceu o governo federal, os estados entraram em uma sria
crise financeira. O estopim disso, sem dvida alguma, foi o Plano Real. Em primeiro lugar, porque, com o fim da inflao, os governos estaduais deixaram de ganhar a receita provinda do
floating, que permitia o adiamento dos pagamentos e o investimento do dinheiro arrecadado no
mercado financeiro, possibilitando assim uma elevao artificial dos recursos e uma diminuio
igualmente artificial de boa parte das despesas dos
governadores.
O Plano Real produziu outro grande impacto
nas finanas estaduais com a elevao das taxas
51
52
53
54
55
56
57
58
59
60
impacto que tm. A primeira diz respeito s polticas de desenvolvimento, analisadas pelo vis do
federalismo. A estrutura institucional federal montada para tratar desses problemas foi bastante dbil. O Ministrio da Integrao Regional constituiu-se apenas em um lugar para o fisiologismo
poltico da pior espcie, afora ter tido uma grande
instabilidade no seu comando, com trocas freqentes de titulares, muitas delas derivadas de algum
escndalo.
Triste sina tiveram as instituies de coordenao do desenvolvimento regional, a Sudam e a
Sudene. O Presidente Fernando Henrique Cardoso poder dizer que foi ele quem desvelou toda
uma estrutura profunda, construda por dcadas,
de corrupo. bvio que essa obra deve ser creditada ao avano democrtico ocorrido nos ltimos anos, com intensa participao da imprensa
e das instituies de controle, em particular aqui o
Ministrio Pblico Federal. Mas o fato cabal que
o governo FHC no teve um projeto claro de desenvolvimento regional. Ao contrrio, desmantelou os rgos incumbidos de tal tarefa, fragmentou polticas para esta rea e no props uma alternativa ao modelo anterior.
O acirramento da guerra fiscal tornou-se uma
marca negativa da Era FHC. O uso dessa forma
de competio federativa comprovadamente incuo, pois a adoo dessas medidas no tem alterado a redistribuio regional dos recursos e, como
mostrou o estudo de Srgio Ferreira (2000), do
Bndes, dos sete estados que mais utilizaram os
instrumentos de incentivo tributrio (Rio Grande
do Sul, Cear, Paran, Esprito Santo, Gois, Bahia
e Pernambuco), somente o Cear teve aumento
na sua participao no PIB nacional entre 1985 e
199812.
Sem dvida, h fatores que fogem da alada
da Unio, como o comportamento estadualista das
governadorias e os elementos da crise financeira
dos estados causados por eles mesmos, resultantes do uso indiscriminado dos instrumentos pre-
a guerra fiscal foram os seguintes: Gois teve um decrscimo de 2% para 1,9%; no Rio Grande do Sul houve uma
queda de 7,9% para 7%; na Bahia, de 5,1% para 4,1%; em
Pernambuco, de 2,5% para 2,3%; no Paran, de 6,3% para
5,8%; no Esprito Santo, de 1,7% para 1,5%; a grande
exceo, o Cear, teve um crescimento de 1,6% para 1,8%
(FERREIRA, 2000, p. 6).
61
62
tuio de 1988. Na verdade, as RMs foram esvaziadas e sua conformao legal, transferida para
os estados, os quais, conforme trabalho realizado
por Srgio Azevedo e Virgnia Guia (2000), no
priorizaram essa questo no seu desenho poltico-administrativo. Sem uma instncia metropolitana e/ou formas que levem formao de
colegiados metropolitanos com os municpios
envolvidos, mais os governos estadual e federal,
alm da sociedade civil local , ser muito difcil
resolver os dilemas dos grandes centros urbanos.
Uma ao nacional passaria pela reviso da legislao sobre as regies metropolitanas, o que
depende de reviso constitucional. O governo federal no tratou deste assunto nos anos FHC. Para
alm da questo mais geral, o fato que a Unio
no constituiu polticas adequadas para a grande
maioria dos problemas metropolitanos. Isso fica
claro ao observarmos o desenho institucional do
poder Executivo federal em relao a essa temtica.
Primeiro, repassou tal preocupao Secretaria
de Polticas Urbanas, fraca institucional e politicamente, destinada a obter apoios clientelistas no
Congresso Nacional. Some-se a isso o fato de que
a maioria das polticas urbanas dividia-se por vrios ministrios s o saneamento estava presente em sete deles, mais a Secretaria de Polticas
Urbanas. A fragmentao excessiva inviabilizou o
alcance de resultados satisfatrios.
As principais polticas de cunho urbano-metropolitano fracassaram. Poderamos citar a segurana pblica, em que o governo federal descobriu tarde seu papel, reduzido ao financiamento
dos estados, quando deveria atuar em rede na
coordenao das polcias. No caso do saneamento, houve um problema regulatrio, com a crise
das empresas do setor e a errtica (e equivocada)
trajetria de privatizao e, em termos de investimentos, embora eles tenham-se elevado no perodo 1995-1998, no puderem crescer mais no
momento seguinte devido s restries de acordo
feito com o Fundo Monetrio Internacional (FMI).
Segundo Marcus Melo, a Caixa Econmica Federal, principal financiadora de infra-estrutura urbana, no firmou nenhum contrato de financiamento na rea de saneamento entre 1999 e 2000
(MELO, 2002, p. 8).
Como a rea de desenvolvimento urbano envolve competncias e atribuies dos trs nveis
de governo, a coordenao federativa teria que
passar, como foi feito na sade e com o Fundef,
63
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ABRANCHES, S. 1988. Presidencialismo de coalizo : o dilema institucional brasileiro. Dados, Rio de Janeiro, v. 31, n. 1, p. 5-34.
ABRUCIO, F. L. & COSTA, V. M. F. 1999. Reforma do Estado e o contexto federativo brasileiro. So Paulo : Fundao Konrad Adenauer.
64
65
66
67