GOVERNANÇA E REDES EM POLÍTICAS DE CARÁTER PÚBLICO

Autoria: Mario Procopiuck, Klaus Frey

Resumo
É adotada no presente trabalho a perspectiva das redes de políticas (policy networks) que são
tratadas como importantes referenciais para compreensão de sistemas de governança pública,
dando ênfase na sua lógica relacional. Tais sistemas são postos como alternativas a sistemas
de governo relativamente bem definidos em termos de identidade e atribuições, e com ação
unilateral tendente a limitar-se à definição de direitos e imposição de deveres. Com os novos
sistemas de governança são enfatizadas as capacidades de estabelecimento de arranjos
pautados em relações cooperativas com uma diversidade de agentes públicos, semi-públicos e
privados para formulação e implementação de políticas públicas e de caráter público. De
início, a partir de um contexto de estruturação de sistemas políticos desde o âmbito de Estado,
são apresentadas as principais características da escola da intermediação de interesses e da
escola da governança a que se vinculam as redes de políticas. Tais redes, nesta concepção,
passam, a ser debatidas como uma forma específica de governança. Nessa linha, são
apresentadas algumas tendências observadas na condução das políticas públicas brasileiras e
trazida à discussão a questão dos processos de institucionalização e das condições necessárias
para a estruturação de novos arranjos organizacionais lastreados pela lógica relacional
subjacentes a sistemas de governança. Finalmente, são abordados os diferentes papéis
exercidos por agentes estatais e não-estatais nesses novos sistemas, tendo as redes de políticas
como sistemas específicos de governança.

Introdução
Até o final da década de 1980 a lógica subjacente à estruturação dos arranjos institucionais
incumbidos da condução de políticas no Brasil era fundada preponderantemente em diretrizes
centralizadoras que outorgavam aos agentes estatais a responsabilidade e a autoridade para
formulação, implementação e controle de políticas públicas. A partir de então começam a
surgir tendências normativas e políticas que abrem espaços para políticas de caráter público
serem formuladas e conduzidas com progressivo envolvimento direto de atores pertencentes
ao mercado e à sociedade civil organizada, muitas vezes, com endosso, ou inclusão, somente
a posteriori de autoridades públicas.
Nesse processo surgem novos pólos de mobilização de forças sociais constituídos por agentes
pertencentes a diferentes setores. Com isso, há abertura de novos espaços para configuração
de uma sociedade que passa a ser paulatinamente estruturada sob um sistema de forças
multipolarizadas. A participação articulada em ações de caráter público de uma diversidade de
atores emergentes deste novo contexto ganhou relevância e se apresenta como uma alternativa
para novos rumos dos processos de descentralização do Estado em direção a uma sociedade
mais autônoma e democrática.
Considerando possibilidades de condução das políticas vinculadas a esta última linha, será
adotada no presente trabalho a perspectiva das redes de políticas (policy networks). Da lógica
relacional subjacente às redes de políticas surgem, pois, interessantes referenciais para se
pensar as tendências de aproximação entre atores estatais e extra-estatais em um espaço
público em ampliação. Em especial, será trabalhada a perspectiva das redes de políticas como
forma específica de governança. Com fundamentos nesta perspectiva serão definidos
contextos em que se inserem as políticas públicas, e aquelas de caráter público, conduzidas
por agentes públicos e privados em arranjos relacionais extra-estatais.
1. A Nova Lógica dos Sistemas e de Governança nas Políticas Púbicas
Tradicionalmente o termo governança significou simplesmente “governar” sistemas políticos
1
que tinham identidade concreta, um limite claro e uma aparência definida e fundada em
direitos e deveres específicos formalmente instituídos (Mayntz 1998). Na atualidade, a
governança passou a significar “um novo modo de governar”, uma forma de governar mais
cooperativa, diferente e mais ampla que o tradicional modelo hierárquico, sob o qual
autoridades exerciam um poder soberano sobre organizações e cidadãos.
Nos arranjos contemporâneos de governança agentes públicos, semi-públicos e privados
participam cooperativamente na formulação e implementação de políticas públicas (Mayntz
2001, p.1-3) dentro de um Estado policêntrico (Rhodes 1999, p.xii). Nesse sentido, diferentes
democracias encontram-se em processos de transição de sistemas de governo para sistemas de
governança (Rhodes 1996a, p.652).
Nessa direção democracias buscam obter condições sistêmicas gerais sob as quais se possa
desenvolver o exercício do poder na sociedade, inclusive aumentar a capacidade de ação do
Estado na implementação de políticas, mediante estruturação de sistemas, mecanismos e
procedimentos para lidar com a dimensão participativa e plural. Isso implica em expandir e
aperfeiçoar os meios de interlocução e de administração do jogo de interesses em função de
um projeto coletivo (Diniz 1996), sem, contudo, inviabilizar os interesses legítimos
individuais tanto de atores estatais quanto não-estatais.
Neste contexto, as redes de governança passam incorporar e são instadas a responder à
confluência de quatro tendências, que estão alterando a forma de atuação da gestão pública
em nível mundial. São elas: I) a condução dos assuntos de governo por atores do mercado e
da sociedade civil organizada em conjunto com a burocracia estatal; II) crescentes demandas
por estruturação de arranjos entre múltiplos órgãos estatais, envolvendo muitas vezes
múltiplos níveis de governo, para conduzir políticas públicas e prestação de serviços de forma
integrada; III) capacitação para formação de parcerias de colaboração em tempo real entre
diferentes organizações, potencializada pelos recentes avanços das tecnologias de
comunicação informação, que reduziram custos de transação e geraram inovadoras
alternativas de interação; IV) crescentes reivindicações dos cidadãos por maior controle sobre
suas próprias vidas e, conseqüentemente, elevação de demandas por serviços prestados tanto
por atores públicos quanto privados, mas ajustados às suas necessidades específicas
(Goldsmith e Eggers 2004, p.9-21).
2. Escola da Governança e da Intermediação de Interesse nas Políticas Públicas
Antes de um maior aprofundamento quanto à abordagem da governança no contexto das
políticas públicas, serão apresentados, como contraponto, alguns traços da abordagem da
intermediação de interesses. A distinção preliminar entre essas duas escolas é importante por
a literatura atinente às redes de políticas tender a estar estruturada em duas vertentes: a escola
da intermediação de interesses e a escola da governança1.
A primeira interpreta as redes de políticas como um termo genérico para diferentes formas de
relacionamentos entre grupos de interesses e o Estado, e tem predominância na literatura
britânica e norte-americana. A segunda tem maior ressonância entre autores da Europa
Continental e concebe as redes de políticas como uma forma específica de governança, como
mecanismo para mobilizar recursos políticos em situações em que se encontram amplamente
dispersos entre atores públicos e privados.
Entretanto, a distinção entre essas duas correntes não é nítida e nem tampouco são essas duas
escolas mutuamente excludentes, haja vista que compartilham de linha investigativa centrada
nas redes para compreensão do processo de formulação e implementação de políticas de
caráter público envolvendo grande número e diferentes atores.
A abordagem da intermediação de interesses pode ser conceituada como uma macroestrutura

2
dos sistemas políticos que incorpora interesses societais no âmbito do processo de formulação
de políticas em várias direções específicas. Para entender a abordagem da intermediação de
interesses e, ao mesmo tempo, distingui-la da governança, é interessante iniciar com o modelo
liberal de democracia, mais especificamente, quanto ao papel do processo democrático
defendido por tal perspectiva (Schneider 2006, p.124).
De acordo com a perspectiva liberal, o Estado é visto como aparato de administração pública
e a sociedade como o sistema em que tal aparato se insere e articula interesses e recursos. Este
sistema é estruturado sob a lógica de uma economia de mercado em que pessoas privadas, por
meio de relações, desenvolvem seu trabalho social. O processo democrático tem por objetivo
programar o Estado em função do interesse da sociedade. “A política (no sentido da formação
política da vontade dos cidadãos) tem a função de agregar e impor os interesses sociais
privados perante um aparato estatal especializado no emprego administrativo do poder
político para garantir fins coletivos” (Habermas 1995, p.39).
Neste contexto, a formulação e implementação de políticas públicas são puramente tarefas do
poder público e os direitos dos indivíduos são vistos como resultados da vontade política
predominante. O governo, assim, atua como transmissor das preferências dos eleitores para os
programas de políticas. Deste ponto de vista, os interesses organizados só têm significância
indireta, uma vez que só externamente exercem influência sobre o processo político.
De acordo com este modelo, as políticas são iniciadas pelo governo, que não só se auto-
controla, mas também detém controle total sobre a implementação e administração das
políticas. A política, sob o ponto de vista liberal, “é essencialmente uma luta por posições que
assegurem a capacidade de dispor de poder administrativo. O processo de formação da
opinião e da vontade na esfera pública e no parlamento é determinado pela concorrência entre
atores coletivos, que agem estrategicamente com objetivo de conservar ou adquirir posições
de poder” (Habermas 1995, p.72).
Dentro dos espaços políticos de articulações para priorização de interesses, a equação liberal
tende a inspirar e a legitimar formas de escolhas que privilegiam aqueles interesses que, por
motivos estruturais, já estão possivelmente esclarecidos, percebidos e legitimados no contexto
sociopolítico. Em contraste, questões problemáticas surgem quando se trata da inserção na
pauta de discussões de novas demandas ou novas políticas emergentes. Nestes casos, os
interesses são expostos a ambigüidades estruturais e, por conseguinte, requerem a articulação
de discursos coletivos para a sua configuração e ajustes. Em relação às políticas já
sedimentadas, estas novas políticas, por demandarem a formação de estruturas que permitam
diálogos contínuos entre líderes e aqueles que representam, a fim de as tornarem ‘verdadeiras’
e legitimadas, terão menor probabilidade de serem articuladas com a mesma precisão e
eficácia no interior da moldura definida pela lógica da intermediação de interesses (Offe e
Wiesenthal 1980, p.94).
Formalmente muitas constituições no mundo são orientadas em direção e esse ideal liberal.
Entretanto, o processo de formulação e implementação de políticas, na realidade prática,
usualmente difere deste ideal constitucional que determina ao governo o papel de formulador
e implementador de políticas sob influência de interesses organizados relativamente fechados.
Na atualidade, o distanciamento entre a situação idealizada e a prática ocorre por o governo já
não possuir garantia quanto à sua posição de exclusividade na condução das políticas públicas
à medida que crescentemente se torna dependente da colaboração de atores não-estatais em
vários aspectos: como dependência de recursos materiais, de recursos políticos específicos, de
conhecimentos especiais, dentre outros, necessários para uma efetiva intervenção política
(Schneider 2006, p.124).
Nesta linha, no caso brasileiro, surgem tendências, que, numa perspectiva histórica, apontam
3
para a transição da estruturação de arranjos destinados à condução das políticas públicas, de
cariz essencialmente estatocêntrico para um viés mais sociocêntrico. Surgem, pois, crescentes
tendências de institucionalização de arranjos políticos e administrativos, inclusive no âmbito
da Constituição, para atuação conjunta entre atores estatais e não-estatais na elaboração,
implementação e controle de políticas públicas (ver Bresser Pereira 2000; Keinert 2000;
Avritzer 2002; Procopiuck 2007, p.89-102; Procopiuck et al. 2007).
Diante dessas novas perspectivas, segundo Habermas, a política tende a ser vista como um
processo de formação da sociedade como um todo, e “constitui o meio em que os membros de
comunidades solidárias, de caráter mais ou menos natural, se dão conta de sua dependência
recíproca” (p. 40). As comunidades, “com vontade e consciência, levam adiante essas
relações de reconhecimento recíproco em que se encontram, transformando-se em associações
de portadores de direitos livres e iguais” (Habermas 1995, p.40), que buscam objetivos
coletivos por meio de um processo político inclinado a definir, estabelecer, efetivar e sustentar
um conjunto de direitos melhor ajustados às suas condições e costumes (Micleman apud
Habermas 1995, p.42).
Neste panorama surgem espaços para emergência da abordagem da governança para, diante
da aceitação da fluidez e relativização do poder do Estado e do fortalecimento das
comunidades, fazer frente às novas demandas sociais e políticas. Nessa direção, é necessária a
concepção e estruturação de arranjos em rede que permitam, de início, alguma
compatibilidade entre a governança e a intermediação de interesses para entendimento das
lógicas de articulação dos processos de formulação e implementação de políticas públicas.
Sob as novas bases relacionais mais democratizadas e democratizantes em emergência abrem-
se espaços para fortalecimento de uma sociedade civil crescentemente autônoma e
independente tanto do domínio burocrático estatal quanto das influências exclusivamente
privadas, para definir, defender e conduzir ações políticas dentro de estruturas relacionais
orientadas para o entendimento e atendimento das demandas coletivas emergentes de
consensos visando maiores níveis de justiça social.
A governança, nessa linha, pode ser considerada como o modelo ou estrutura que nasce e se
concretiza em um sistema sociopolítico como resultado de esforços comuns de intervenção de
uma multiplicidade de agentes implicados na formulação e implementação de políticas de
caráter público. Este modelo, pois, não pode ser reduzido à atuação de um agente ou de um
grupo deles: a governança sociopolítica em sociedades modernas não pode ser mais concebida
como controle governamental externo da sociedade, mas como emergente das interações de
uma pluralidade de agentes que concertam seus esforços para atingir objetivos por ela
determinados (Kooiman 1993, p.258; 1999b).
O conceito de governança indica a criação de uma estrutura ou de uma ordem que não pode ser
externamente imposta, mas é resultado da interação de uma multiplicidade de agentes que se
auto-influenciam na condução de esforços buscando objetivos sociais. Esta ordem é, por um
lado, uma restrição, mas, por outro, uma condição de capacitação ou de reforço para a ação
sociopolítica, pois uma estrutura de governança tem de libertar e coordenar capacidades de
transformação suficientes para enfrentar as modernas necessidades diretivas da sociedade. O
propósito da governança pode ser então descrito como enfrentar problemas, mas também gerar
oportunidades nas complexas, dinâmicas e diversificadas sociedades contemporâneas (Kooiman
1993, p.258; Klijn 1999; Kooiman 1999b).
Nesta perspectiva, dentro da concepção republicana2, “o espaço público e a sociedade civil
como sua infra-estrutura assumem um significado estratégico” (Habermas 1995, p.40).
Sistemas de governança, nessa linha, buscam conceber e conduzir processos políticos
voltados à construção de padrões de interação entre a sociedade civil, o governo e o mercado
4
com objetivo de viabilizar ações de caráter público. A ação governamental passa a ser
concebida em sentido amplo para incluir investimentos dos setores público e privado,
implementação de programas de desenvolvimento econômico e social com envolvimento da
sociedade civil organizada, operações de instituições governamentais, atividades de
regulação, dentre outras. O conceito de governança busca, então, enfatizar as relações ou
interações formais e informais entre atores pertencentes aos diferentes setores da sociedade
em torno de questões que envolvam o interesse público, em sentido lato.
Nessa linha, a Comissão sobre Governança Global, da ONU, conceitua a governança nos
seguintes termos: “é a totalidade das diversas maneiras pelas quais os indivíduos e as
instituições, pública e privadas, administram seus problemas comuns. É um processo contínuo
pelo qual é possível acomodar interesses conflitantes ou diferentes e realizar ações
cooperativas. Governança diz respeito não só a instituições e regimes formais autorizados a
impor obediência, mas também a acordos informais que atendam aos interesses das pessoas e
instituições” (Comissão sobre Governança Global apud Keinert 2000, p.87).
A governança passa a contemplar “todas as atividades de atores sociais, políticos e
administrativos que podem ser vistas como esforços de gestão com propósito de guiar, dirigir,
controlar sociedades” (Kooiman 1993, p.2). A nova acepção de governança se ampliou e se
tornou apta para apreender mudanças na natureza e na topografia da política, abrindo, com
isso, espaços para novas posições, novos agentes e novos temas nas áreas de políticas. As
discussões se moveram da topografia das instituições políticas formais para infiltrar-se nas
atividades organizacionais, nas negociações entre corporações soberanas e redes
interorganizacionais que destroem mais que ampliam as confortáveis distinções entre público
e privado (Hajer e Wagenaar 2003, p.5).
Os diferentes agentes que povoam essas redes descobrem pontos nascentes de solidariedade
na construção conjunta de acordos políticos eficazes. Os seus esforços para encontrar soluções
aceitáveis para todos os que dela tomam parte, e para estender o círculo para envolvimento de
novos atores, acabam por transcender o sistema constitucional da democracia representativa
territorialmente fundada. Com os novos arranjos de governança as noções da própria política
mudam e novos temas emergem para ocupar os centros de discussão dentro de um processo
de expansão democrática. É provável, em assonância com tais diretrizes, que não seja
nenhuma coincidência que esses processos ocorram e que sejam mais desenvolvidos em
“novas” esferas de políticas como: meio ambiente, direitos humanos, tecnologia, dentre outras
(Hajer e Wagenaar 2003, p.5-6).
3. Processos de Institucionalização em Novos Arranjos de Governança
O foco da nova governança passa a ser voltado para as relações institucionais entre um
número crescente de organizações que atuam e interatuam dentro de marcos institucionais que
redefinem o contexto em que arranjos organizacionais e ações sociopolíticas ganham corpo
(March e Olsen 2005), tendo suas decisões (e não-decisões) estudadas para explicar os
resultados das políticas.
Os participantes dos arranjos são normalmente atores organizados, como: organizações
públicas ou privadas, agências, associações (representados, naturalmente, por sujeitos
individuais) (Mayntz 1998) atuando em novos espaços que vão além daqueles
tradicionalmente delimitados, uma vez que a nova governança a eles não mais se conforma
(Börzel 1998, p.266). As relações dos atores nessas diferentes configurações organizacionais
emergentes espelham um tipo qualitativamente distinto de estrutura de coordenação social
tendente à progressiva descentralização da esfera estatal.
Mister se faz frisar que a acepção atual de governança, por um lado, traz vantagens pela
ampliação do escopo de análise de uma diversidade de processos sociais, mas, por outro, o
5
uso do termo tem se tornado problemático por ter passado a ser utilizado para transmitir
conotação com amplitude muito elevada das configurações de relações organizacionais
internas ao Estado, à sociedade civil e ao mercado, de relações entre eles, bem como de suas
relações nacionais e transnacionais. Dentro deste amplo escopo, o termo passou a sumarizar
todas as formas de governo e de produção de ordem social, inclusive dentro de arranjos
exclusivos de mercado (Rosenau 2003; Börzel e Risse 2005). Diante disso, com vistas a evitar
a dispersão na análise dos fenômenos sociais e políticos, se faz importante delimitar o foco da
abordagem do sistema de governança que se pretende estudar.
No presente trabalho, com objetivo de alinhar a abordagem às relações entre governo, setor
privado e terceiro setor, será adotado o termo governança significando um modo de governo
distinto do modelo de controle hierárquico característico do Estado de intervencionista. A
governança, assim, passa a ser vista como “típica regulação do Estado cooperativo, onde os
atores governamentais, do setor privado e da sociedade civil participam em variadas redes de
política público/privadas” (Mayntz 2001). Ainda, sob escopo deste sentido mais restrito de
governança, em consonância com a discussão sobre as redes de políticas, será aprofundada a
análise com foco nas relações entre os atores estatais e extra-estatais que tomam parte das
redes. Com isso é possível pôr em relevo os modos de coordenação e direção utilizados nas
redes de políticas que têm por objeto a execução de atividades de caráter público dentro de
contextos em que tomam corpo ações sociopolíticas estratégicas.
A abordagem da nova governança, no contexto das políticas públicas, contempla análises de
amplas tendências que consideram a interdependência entre uma diversidade de agentes
sociais, que são uma expressão de, uma reação a, ou mesmo o motor de processos de
diferenciação e integração social de longo prazo. Esses processos resultam na extensão das
cadeias de interações. Essas cadeias se tornam crescentemente institucionalizadas,
multiniveladas e multidimensionais. O alongamento das cadeias causa e requer a proliferação
do número de agentes sociais, ao passo que o número de interações entre eles também se
multiplica. A dupla força de diferenciação e de proliferação também requer alguma forma da
reintegração. A partir disso, elas originam crescentes, mas diferentes, necessidades de ação
coletiva, não somente sob a forma de ação pública, mas também de formas público-privadas
para responder às demandas da sociedade ou para criar novas oportunidades sociais em novos
espaços interativos (Kooiman 1999a, p.73; 2004, p.172-173).
As novas políticas emergentes nos novos espaços interativos tendem inicialmente a se
desenvolver em um vazio institucional em que não há regras pré-definidas que determinem
quem é responsável, quem tem autoridade sobre quem, ou que tipo de responsabilidade deve
ser esperada ou exigida dos atores interessados. Não há certezas de como é feita a articulação
política entre as organizações, bem como de qual é a lógica de conveniência entre os
diferentes participantes (Hajer 2003, p.175; Hajer e Wagenaar 2003, p.14).
Nesse ambiente de relativamente elevada indefinição de papéis dos agentes, as configurações
da política e as articulações dos atores nela interessados não se limitam somente ao seu
conteúdo, mas inevitavelmente também refletem sobre as regras do jogo3. Passa a ser
necessário, portanto, o desenvolvimento de condições para viabilizar a construção de uma
dinâmica capaz de gerar credibilidade mútua entre os participantes de arranjos mais ou menos
institucionalizados, que se estruturem em torno de questões que permeiam propósitos de
caráter público.
No processo de institucionalização4 de regras e valores é o propósito público que se
constituirá em elemento formador, integrador e legitimador de visões, compreensões e de
valores; bem como direcionador de ações da constelação de agentes que se relacionam para
desenvolvimento de políticas. O caráter público de ação orientada a problemas sociais

6
envolvidos por determinada política, em si, já permite reconhecê-los como problemas
públicos, e tem sua nitidez expressa diante de uma multiplicidade de atores e instituições
governamentais e não-governamentais que passam a participar e interagir dentro do novo
espaço político emergente (Gonzáles Madrid 2001) em que são formuladas e implementadas
políticas de interesse social.
A variação do escopo e dos modos da institucionalização de valores e regras interfere no que
as coletividades são motivadas a fazer e no que elas são capazes de fazer. Os agentes políticos
se auto-organizam e passam a atuar em conformidade com regras e práticas que são
socialmente construídas, e publicamente conhecidas, antecipadas e aceitas. Em virtude dessas
regras e práticas, as instituições políticas definem direitos e deveres básicos, configuram ou
regulam como as vantagens, os encargos e as oportunidades são alocados na sociedade, e,
finalmente, definem e estruturam sistemas com autoridade para ajustar controvérsias e
resolver conflitos (March e Olsen 2005)..
As instituições, portanto, dão ordem às relações sociais, reduzem a flexibilidade e a
variabilidade no comportamento, e restringem as possibilidades de uma perseguição unilateral
de interesses egoísticos dos atores envolvidos nas políticas. A lógica básica da ação passa,
pois, a ser seguir as regras socialmente construídas. As regras são seguidas porque são vistas
como naturais, justas, esperadas e legítimas. Espera-se que membros de uma instituição
obedeçam e sejam os guardiões dos seus princípios e padrões constitutivos. Em suma, as
instituições simplificam a vida política ao assegurar que alguns de seus aspectos possam ser
tomados como dados. As instituições fornecem códigos de comportamento apropriado, laços
afetivos e crença numa ordem legítima. As regras e as práticas especificam o que é normal, o
que deve ser esperado, no que pode ser confiado, e o que faz sentido para a comunidade
(March e Olsen 2005).
Diante disso, a governança, para ser eficaz, requer uma arquitetura institucional relativamente
ajustada que permita equilíbrio e certa estabilidade aos seus arranjos. Nesta perspectiva o
Estado-nação não perde suas funções de coordenar políticas públicas, mas passa a
compartilhar o poder com governos subnacionais cada vez mais fortalecidos; com parcerias e
redes de governança formadas por (e com) organizações públicas, privadas, quase-públicas e
quase-privadas, que apresentem um mínimo de representatividade e legitimidade democrática;
e com agências internacionais e outras formas de governança supranacional. A governança
passa, neste contexto, a ser vista como o meio pelo qual uma atividade ou um conjunto de
atividades sejam controlados ou dirigidos, de forma que sejam obtidos resultados segundo
algum padrão socialmente determinado (Hirst 2000).
Buscando equilíbrio e efetividade das relações empreendidas por agentes em arranjos de
governança, Rosenau enfatiza que a governança não é o mesmo que um governo sustentado
em sistemas de regras arraigadas em procedimentos formais e legais, nem é um sistema
calcado em regras exclusivamente informais. A estruturação de um arranjo sustentável de
governança demanda o desenvolvimento de mecanismos que permitam um mínimo de direção
das ações conduzidas conjuntamente pelos agentes envolvidos. Para estruturar tais
mecanismos é necessária a agregação de regras formais e informais para que se forme
propriamente um arranjo de governança capaz de permitir um mínimo de coordenação global
na busca dos objetivos da ação coletiva (Rosenau 2003).
4. Condições Necessárias para Estruturação de Sistemas de Governança
Tratando das condições necessárias para que arranjos de governança venham a emergir e a
prosperar, Mayntz (2001; 2003) defende a necessidade de que o Estado detenha uma série de
condições estruturais e institucionais prévias. Dentre elas a condição mais geral para poder
desenvolver a governança em rede é que o poder deve estar disperso na sociedade, mas não de

7
maneira fragmentada e ineficiente. Deve haver eficiência e coesão fundadas na legitimidade
da representação democrática dos diversos interesses sociais nas esferas políticas, de modo
que se institua um governo eleito capaz de atuar na defesa do interesse comum da sociedade.
As autoridades públicas devem poder ser aceitas, de modo geral, como guardiãs do bem-estar
público e possuir recursos e competências para tomar decisões, e levá-las a cabo, de acordo
com as diferentes necessidades de regulação de demandas da sociedade.
Para estruturação de arranjos de governança, agora pelo lado da sociedade, há necessidade da
existência de uma sociedade civil forte, funcionalmente diferenciada, organizada e
consistentemente representada na condução de interesses coletivos. Uma sociedade civil que
apresente tais características deve ser uma comunidade de cidadãos, de indivíduos que
desfrutem de igualdade diante da lei, assim como de um conjunto de direitos fundamentais.
As liberdades individuais de perseguir metas privadas só podem estar restritas pelo mesmo
direito dos demais e pelos direitos da res publica que derivam de sua própria condição de
cidadãos (Mayntz 2001). Nessa linha, Habermas (1995) defende que o poder do Estado deve
ser “gerado na prática da autodeterminação dos cidadãos e se legitima na medida em que
protege essa prática por meio da institucionalização da liberdade pública” (p. 41). Para isso
deve haver “garantia de um processo inclusivo de formação de opinião e vontade políticas em
que cidadãos livres e iguais [, com base no respeito mútuo,] se entendam acerca de que fins e
normas que correspondem ao interesse comum de todos” (p.41), indo além dos interesses
meramente privados.
Mas isso, por si só, não basta. Para que haja condições favoráveis para a emergência de
práticas de governança mais progressista a sociedade deve estar diferenciada funcionalmente
em subsistemas, em que organizações especializadas e autônomas, especialmente quanto ao
controle político, dispõem de efetiva capacidade de levar a cabo funções sociais e econômicas
importantes. Finalmente, entre os diferentes grupos sociais e organizações tem de existir pelo
menos um sentido de identificação e de responsabilidade com a totalidade, ou seja, identidade
comum. Para que surjam espaços profícuos para emergência e sedimentação da nova
governança, cada agente corporativo tem de ser eficiente em sua própria esfera, sem que um
consiga dominar os demais. Além disso, devem cooperar na formulação de políticas, ao invés
de lutarem entre si (Mayntz 2001; Mayntz 2003).
A construção da identidade coletiva socialmente legitimada e aceita para representar e
articular interesses sociais e políticos não é tarefa fácil. É “produto de uma longa e lenta
elaboração colectiva: não sendo completamente artificial, sem o que a operação de
constituição não teria sucesso, cada um desses corpos de representação que justificam a
existência de corpos representados dotados de uma identidade social conhecida e reconhecida,
existe por todo um conjunto de instituições” (Bourdieu 2005, p.156) social e historicamente
construído.
É sobremodo importante observar que as condições para estruturação de um sistema de
governança são definidas em termos ideais; logo, muitas vezes não sendo encontráveis em
contextos reais. Contudo, há possibilidade de produzi-las ao mesmo tempo em que arranjos
são estruturados. Esses arranjos de governança, em princípio, podem ser formados em
qualquer nível do Estado onde existam atores públicos, semi-púbicos e privados com pré-
disposição à cooperação dentro de novos espaços públicos ampliados. A experiência
demonstra que as esferas políticas locais têm sido mais propícias para formação de
associações público-privadas (Kickert et al. 1999, p.8; Mayntz 2001; Mayntz 2003).
5. O Papel dos Agentes Estatais nos Arranjos de Governança
Na análise de arranjos de governança, o poder da estrutura estatal na condução da sociedade é
relativizado, haja vista que a esfera pública passa a ser tomada em um patamar mais amplo

8
que o governo em si. Na nova governança há redução do poder do Estado, não significando,
contudo, a perda de controle estatal sobre os rumos da sociedade. O que acontece, na verdade,
é uma mudança da forma da ação estatal. Os atores estatais que participam das redes de
políticas desempenham um papel especial e privilegiado, posto que não são alijados dos
meios de intervenção para preservação do interesse público quando do seu embate com
interesses particulares. O governo surge como facilitador em um ambiente de cooperação em
parcerias público-privadas (Kooiman 1999b, p.73).
Nesse ambiente interativo o desafio do governo se torna capacitar essas redes e procurar
novas formas de cooperação entre os atores (Rhodes 1996b). Nessa direção, o papel do
governo consiste em facilitar as interações sociopolíticas, em criar e ampliar espaços para que
os agentes cheguem a acordos sobre os problemas e seu tratamento. A governança se
posiciona, então, como a estrutura ou pauta que emerge em um sistema sociopolítico como
resultado comum dos esforços de interação de todos os atores com influências na condução de
ações sob determinada política. A governança não elimina, mas reforça os papeis de
empreendedor, facilitador, mediador, dirimidor de conflitos, negociador e de formulador de
regras, que correspondem aos governos; contudo, reconhece que algumas destas funções
podem ser também exercidas por outros atores do setor privado ou da sociedade civil (Prats
2005).
No exercício de tais papeis, os esforços de mobilização, como exemplificado por Lenhardt e
Offe, passam a ser pautados em inovações políticas representadas pela utilização de
estratégias de racionalização que busquem conseqüências sociais reais. Da preocupação
primordial com a determinação de regras procedimentais detalhadas e sua imposição por meio
de textos legais, passa-se à busca de resultados produzidos a partir de relações de atores extra-
estatais interessados. Ao Estado, neste processo, cabe o papel de limitar e fixar o lugar de
arbitragem, o momento, a temática e as “regras do jogo”, sem que a política estatal fixe
“situações” concretas, mas que demarque os temas do conflito. Ao Estado cabe pré-definir,
por meio de maior ou menor poder conferido aos grupos sociais (onerando alguns em
benefício de outros na busca de equilíbrios), os modos como as instituições políticas e sociais
podem ser efetivamente aproveitadas (Lenhardt e Offe 1984, p.39-40).
Assim, os desenvolvimentos e inovações da política social do Estado deixam de ser
conceptualizados como as causas concretas de estados societários ou de mudanças definidas,
mas meramente como condições iniciais desencadeadoras de interações, sobre cujo resultado
decidem relações estruturais de poder e de interesses. Ficam em aberto, portanto, os seus
resultados ou apresentam-se como ambivalentes. As políticas, nesta linha, têm
prioritariamente elucidação descritiva das condições sociais de implementação da
regulamentação política (Lenhardt e Offe 1984, p.39-40).
6. Redes de políticas como uma Forma Específica de Governança
A ampliação do conceito de público exige novos formatos organizacionais, e principalmente
arranjos organizacionais inovadores, que garantam efetivamente a publicização do modus
operandi do Estado, das organizações da sociedade civil e, até mesmo, das próprias empresas,
já que o público precisa tornar-se um valor compartilhado, mais do que uma localização
institucional (Keinert 2000, p.92). Neste sentido, a governança em rede serve como
abordagem conceitual para abarcar as relações e as ações emergentes das articulações de
atores que compõem arranjos institucionais estruturados sob forma de redes em torno de
problemas centrados em determinada área de política. Dentro de tais redes, instituições
operam em ambientes habitados por outras e são organizadas de acordo com diferentes
lógicas e princípios, mas todas possuem determinados interesses em comum que determinam
a convergência de ações dentro de esferas sociopolíticas (Procopiuck e Frey 2007a; 2007b).

9
Mais especificamente, a governança contemporânea pode ser estruturada e interpretada com
base nos pressupostos das redes, que são arranjos horizontais, com alguma estabilidade
estrutural, nos quais múltiplos atores organizacionais politicamente legitimados se conectam e
criam regras de interação para concentrarem e concertarem esforços para o alcance de
objetivos compartilhados (O’toole 1997). Os objetivos podem ser sociais, de produção ou de
manutenção, mas necessitam de ação coletiva para que sejam alcançados.
Assim, atores autônomos articulados pela lógica de redes, conjunta e organicamente,
intercambiam recursos, compartilham decisões e autoridade em direção aos objetivos comuns,
dentre os quais aqueles objetos de políticas públicas específicas (Klijn e Koppenjan 2000;
Scott 2000; Powell et al. 2005). A governança em rede passa, portanto, a ser definida como
articulação horizontal de atores interdependentes, mas operacionalmente autônomos, que
interagem por meio de negociações articuladas dentro de sistemas normativos, cognitivos e
imaginários de regulação, até certo ponto, auto-regulados e que contribuem para realização de
propósitos dentro de uma determinada área de política (Marcussen e Torfing 2003).
Os arranjos de governança em rede se revestem, em essência, das características de regulação
em sistemas relacionais complexos, com tendência à auto-regulação. A formação de tais
arranjos não é simples escolha entre os pressupostos de planificação estatal ou de
funcionamento do mercado. Entre o mercado e a hierarquia, as redes de governança surgem
como um terceiro tipo de coordenação social. Nessas redes, a reciprocidade e
interdependência, não a competição, caracterizam as relações, que são sedimentadas na
confiança e no mútuo ajustamento entre as partes (Rhodes 1994, p.151; 1996a, p.653; Frey
2005).
A rede de governança “se constitui em um veículo socialmente construído que tem como
propósito a ação para mobilização de energias e esforços individuais e coletivos” (O’toole et
al. 1999, p.139), distintas do modelo de controle hierárquico e, também, daqueles que regem
as relações típicas de mercado5. Da estrutura de funcionamento de mercado essas redes
agregam uma pluralidade de agentes autônomos e da hierarquia a capacidade de perseguir,
por meio de ação coordenada, objetivos pré-determinados (Mayntz 1993). Finalmente,
distinguindo os elementos característicos essenciais na gestão em redes daqueles inerentes ao
mercado e à hierarquia, Frances et al (apud Rhodes 1996b, p.659) concluem que: “se a
concorrência é o mecanismo de coordenação central do mercado e as ordens administrativas
desempenham tal papel na hierarquia, então a confiança e a cooperação são os elementos
centrais de articulação das redes”.
Essa nova forma de governar se caracteriza por um maior grau de interação, de cooperação e
de interdependência entre o Estado e os atores não-estatais no interior de redes decisórias
mistas (Marcussen e Torfing 2003) operando em espaços públicos de articulação social e
política.
Contudo, é importante ressaltar que na condução de políticas tanto a hierarquia quanto o
mercado apresentam disfunções que despertam protestos de grupos externos a ambos. A
hierarquia, porque exige a sujeição em razão de atuar sob os pressupostos dos mecanismos do
tipo comando-controle; o mercado, porque se demonstra incapaz de atuar intencionalmente,
controlando a produção de externalidades em virtude da ação espontânea e autônoma dos
atores envolvidos. Entre esses extremos, a rede, ao gerar espaços de interseções nas esferas de
atuação de atores públicos e privados para intercâmbio de recursos e/ou confiança, parece,
pelo menos potencialmente, ser capaz de evitar ambas as disfunções ao combinar a
espontaneidade e autonomia individual dos participantes do mercado com a capacidade das
hierarquias para conscientemente perseguirem objetivos e deliberadamente controlarem as
suas ações pela antecipação de efeitos decorrentes da implementação de políticas (Mayntz

10
1993; Börzel et al. 2005).
As redes de políticas passam, portanto, a se inserir e estruturar um espaço público, concebido
por Cunnil Grau como emergindo em uma terceira dimensão, que supera a visão dicotômica
que enfrenta de maneira absoluta o “estatal” com o “privado”, passando a redefinir as relações
entre Estado e sociedade. O público, “no Estado”, não é um dado definitivo, mas um processo
em construção, que por sua vez supõe a ativação da esfera pública social em sua tarefa de
influir sobre as decisões estatais (Cunnil Grau apud Keinert 2000, p.70-71).
Diante da tendência de multipolarização de força entre governo, sociedade civil organizada e
mercado, a condução das políticas sob os pressupostos das redes pode se aproximar e se
integrar ao ponto das “redes de políticas poderem ser vistas como uma forma específica de
governança, como um mecanismo de mobilização de recursos sociais em situações em que
tais recursos estão amplamente dispersos entre atores públicos e privados” (Börzel 1998,
p.255).
Em síntese, as redes de políticas transmitem a idéia de um tipo de “ampla estrutura de
governança societal” (Kenis e Schneider 1991, p.31) que opera em novos e ampliados espaços
públicos interativos. Assim, “é preciso construir redes intersetoriais orientadas para a solução
de problemas sociais concretos de envergadura. Nelas a política pública deve desempenhar
um forte papel de convocadora da rede, seu contínuo elemento propulsor e ator relevante. Mas
deve buscar ativamente aglutinar na rede os diversos atores possíveis. A sociedade civil pode
dar contribuições de grande valor para a solução dos problemas sociais” (Kliksberg 2001,
p.142).
Com uma forma de governança, a abordagem das redes de políticas destaca a natureza
altamente interativa dos processos políticos enquanto, ao mesmo tempo, o contexto
institucional em que os processos ocorrem. Esses contextos institucionalizados se
caracterizam por vínculos relativamente estáveis entre organizações que se sustentam por um
contínuo fluxo de recursos entre elas. À conta disso, se faz importante entender tais contextos
e, quanto necessário e possível, alterá-los (Klijn 1999, p.33) estrategicamente em função dos
resultados pretendidos.
Sob essa nova forma de coordenação sociopolítica, as estruturas de governo continuam com a
responsabilidade de enfrentar problemas cotidianos, assegurando eficiência administrativa; a
governança, por sua vez, busca mobilizar recursos e estruturar condições institucionais com
vistas a ativar atores sociais e coordenar seus esforços destinados à execução das ações
determinadas pela sociedade (Kooiman 1999b; 1999a; 2004). As redes de políticas como
forma específica de governança, portanto, representam o desenvolvimento de processos e a
construção de infra-estruturas organizacionais com performance dependente de ações
coligadas entre atores sociais para execução conjunta de determinadas políticas ou programas
de interesse mútuo (O’toole et al. 1999, p.139-140).
Conclusão
Existem diferentes abordagens para entender a dinâmica adquirida pelas políticas públicas. Há
aquelas centradas na autonomia da atuação estatal para explicar o processo de formulação e
implementação de políticas. Sob tais enfoques ao Estado cabe papel preponderante no
processo para definir e implementar políticas. Admitindo-se como legítimas, neste caso,
diferentes graus de abertura a pressões de grupos de interesses organizados para ajustes de
fins e meios das políticas conduzidas.
Por outro lado, o enfoque das redes de governança não pressupõe centros pré-definidos para
coordenação e controle do processo de formulação e implementação de políticas, mas um
processo de conjugação de interesses objetivos e subjetivos de diferentes atores individuais ou

11
coletivos que ganham relevâncias estratégicas para exercer influências tanto sobre o próprio
conteúdo e abrangência da política quanto sobre os diferentes momentos do seu ciclo
evolutivo. O ciclo compreende a própria concepção das políticas, passando por
reconfigurações de metas e objetivos no processo de implementação, possíveis interrupções
das ações, até a avaliação dos resultados obtidos (Frey 2000).
Sob esta ótica as políticas públicas, ou de caráter público, resultam de processos sociais
interativos que buscam acordos entre grupos com diferentes graus de capitalização social e
política, muitas vezes, com interesses divergentes, com o intuito de ajuste de ações de atores
estatais e extra-estatais dentro de um jogo multipolarizado de forças em direção ao
atendimento de demandas específicas da sociedade ou de setores societais.
Neste ponto, surge como desafio o desenvolvimento de novas concepções e de novo
ferramental operacional e analítico que permita ir para além dos mecanismos clássicos de
planejamento e de previsão determinísticos centrados em processos e estruturas endógenas à
própria administração.
Dos sistemas de gestão e agentes envolvidos, em especial dos públicos, passa a ser
demandado que se munam de recursos e esforços que os capacitem a perceber e a interferir
estrategicamente em cenários construídos em seus entornos a partir de relações entre atores
com diferentes interesses junto ao poder público e à própria comunidade.
A condução das políticas públicas nesse novo cenário não se limita mais a seguir instruções
provenientes de estruturas internas relativamente estáticas nem à simples aplicação de
mecanismos do tipo comando-controle para sua auto-regulação ou regulação de
comportamentos de agentes extra-estatais.
De tais sistemas de gestão passam a ser exigidas capacidades e iniciativas para encetar
negociações e estabelecer consensos em complexas composições de interesses tanto em
relação aos objetivos quanto aos meios de atuação da estrutura burocrática de forma
cooperada com estruturas externas mais horizontalizadas e fluídas, tais como: movimentos
sociais organizados; arranjos institucionais ob a forma de consórcios públicos, que operam
com a participação de diferentes esferas de governos; contratos firmados e parcerias
construídas com a iniciativa privada; mobilizações políticas para defesa de interesses locais,
dentre outros.
Nesse ambiente dinâmico a principal função da gestão pública passa a centrar-se no seu papel
de agente político e estratégico em busca de níveis satisfatórios de governabilidade e de
resultados mediante articulações de atores em redes, ou mesmo de redes inteiras
interdependentes, compostas por atores públicos das diversas esferas governamentais, atores
privados e pertencentes à sociedade civil organizada.
Referências
AVRITZER, LEONARDO. Democracy and the Public Space in Latin America. Princeton:
Princeton University Press, 2002. 205 p.
BÖRZEL, TANJA A. Organizing Babylon - On the Different Conceptions of Policy Networks.
Public Administration, v.76. p.253-273. 1998.
BÖRZEL, TANJA A.; GUTTENBRUNNER, SONJA e SEPER, SIMONE. Conceptualizing New
Modes of Governance in EU Enlargement. Florence, Italy: European University Institute,
2005.1-17 p.
BÖRZEL, TANJA A. e RISSE, THOMAS. Public-Private Partnerships. Effective and Legitimate
Tools of International Governance? In: Grande, E. e Pauly, L. W. (Org.). Complex
Sovereignty. Reconstituting Political Authority in the Twenty-First Century. Toronto:
University of Toronto Press., 2005. p.195–216

12
BOURDIEU, PIERRE. O poder simbólico.8ª ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2005. 322
p.
BRESSER PEREIRA, LUIZ CARLOS. A reforma gerencial do Estado de 1995. Revista de
Administração Pública, v.34, n.4. p.7-26. 2000.
COSTA, SÉRGIO. Esfera pública e as mediações entre cultura e política no Brasil. Revista
Forum Média. 1999.
DINIZ, ELI. Governabilidade, governance e reforma do Estado: considerações sobre o novo
paradigma. Revista do Serviço Público, v.20, n.2. 1996.
FREY, KLAUS. Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da
análise de políticas públicas no Brasil. Planejamento e Políticas Públicas, n.21. 2000.
_________. ICT-enforced community networks for sustainable development and social
inclusion. In: Albrechts, L. e Mandelbaum, S. J. (Org.). The network society: a new context
for planning. 1ª ed. London and New York: Routledge - Taylor & Francis Group, 2005.
p.183-196
GOLDSMITH, STEPHEN e EGGERS, WILLIAM D. Governing by network: the new shape of
the public sector. Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2004. 224 p.
GONZÁLES MADRID, MIGUEL. ¿A qué llamamos políticas públicas? Revista de Políticas
Públicas para el siglo XXI, v.19, n.46. 2001.
HABERMAS, JÜRGEN. Três Modelos Normativos de Democracia. Lua Nova, v.36. p.39-53.
1995.
HAJER, MAARTEN. Policy without polity? Policy analysis and the institutional void. Policy
Sciences, n.36. p.175-195. 2003.
HAJER, MAARTEN e WAGENAAR, HENDRIK. Governance or the rise of a new vocabulary.
In: Hajer, M. e Wagenaar, H. (Org.). Deliberative policy analysis: Undertanding governance
in the network society Cambridge, U.K.: Unversity Press, 2003. p.5-35
HIRST, PAUL. Democracy and Governance. In: Pierre, J. (Org.). Debating Governance:
Authority, Steering, and Democracy. Oxford: Oxford University Press, 2000. p.13-35
KEINERT, TÂNIA MARGARETE MEZZOMO. Administração pública no Brasil: crises e
mudanças de paradigmas. São Paulo: Annablume: Fapesp, 2000.
KENIS, PATRICK e SCHNEIDER, VOLKER. Policy networks and policy analysis: Scrutinizing
a new analytical toolbox. In: Marin, B. e Mayntz, R. (Org.). Policy Networks. Empirical
Evidence and Theoretical Considerations. Frankfurt: Campus, 1991. p.25-59
KICKERT, WALTER J. M.; KLIJN, ERIK-HANS e KOPPENJAN, JOHANNES F. M.
Introduction: A management perspective on policy networks. In: Kickert, W. J. M.; Klijn, E.-
H. e Koppenjan, J. F. M. (Org.). Managing Complex Networks: Strategies for the Public
Sector. London, Thousand Oaks: Sage, 1999. p.1-13
KLIJN, ERIK-HANS. Policy networks and Network management: a state of the art. In: Kickert,
W. J. M.; Klijn, E.-H. e Koppenjan, J. F. M. (Org.). Managing Complex Networks. Strategies
for the Public Sector. London: Sage Publications, 1999. p.15-34
KLIJN, ERIK-HANS e KOPPENJAN, JOHANNES FRANCISCUS MARIA. Public management and
policy networks: Foundations of a network approach to governance. Public Management: an
international journal of research and theory, v.2, n.2. p.135-158. 2000.
KLIJN, ERIK-HANS; KOPPENJAN, JOHANNES FRANCISCUS MARIA e TERMEER, KATRIEN.
Managing networks in the public sector: A theoretical study of management strategies in
policy networks. Public Administration, v.73, n.3. p.437-454. 1995.
KLIKSBERG, BERNARDO. Como reformar o Estado para enfrentar os desafios sociais do
terceiro milênio. Revista de Administração Pública, v.35, n.2. p.119-151. 2001.
KOOIMAN, JAN. Modern governance: new government-society interactions. London: Sage
Publications, 1993. 288 p.

13
_________. Social-political governance. In: 8th LOSS Conference (The LOSS Project -Local
Organizations of Social Services). Munich, 1999a.
_________. Social political governance: overview, reflections and design. Public
Management: an international journal of research and theory, v.1, n.1. p.67-92. 1999b.
_________. Gobernar en gobernanza. Revista Instituciones y Desarrollo, n.16. p.171-194.
2004.
LENHARDT, GERO e OFFE, CLAUS. Tentativas de explicação político-sociológica para as
funções e os processos inovadores da política social. In: Offe, C. (Org.). Problemas
estruturais do Estado capitalista. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984. p.10-53
MARCH, JAMES G. e OLSEN, JOHAN P. Elaborating the “New Institutionalism”. Working
Paper, n. 11. Oslo: University of Oslo, Centre for European Studies, 2005.
MARCUSSEN, MARTIN e TORFING, JACOB. Grasping governance networks. Working
Paper 2003: 5. Roskilde. Denmark: Centre for Democratic Network Governance, 2003.1-31 p.
MAYNTZ, RENATE. Modernization and the logic of interorganizational networks. Knowledge
& Policy, v.6, n.1. 1993.
_________. New challenges to governance theory. Paper RSC No. 98/50, Jean Monet Chair,
1998.
_________. Common Goods and Governance. In: Heritier, A. (Org.). Common goods.
Reinventing European and International governance. Lanham: Rowman & Littlefield
Publishers, 2001. p.15-27
MAYNTZ, RENATE Mechanisms in the Analysis of Macro-Social Phenomena. MPIfG
Working Paper 03/3. Köln, Germany: Max Planck Institute for the Study of Societies, 2003.1-
21 p.
O’TOOLE, LAURENCE, JR; HANF, KENNETH I. e HUPE, PETER L. Managing implementation
processes in networks. In: Kickert, W. J. M.; Klijn, E.-H. e Koppenjan, J. F. M. (Org.).
Managing Complex Networks. Strategies for the Public Sector. London: Sage Publications,
1999. p.137-151
O’TOOLE, LAURENCE L. Treating networks seriously: Practical and Research-based agendas
in Public Administration. Public Administration Review, v.57, n.1. p.45-52. 1997.
OFFE, CLAUS e WIESENTHAL, HELMUT. Two Logics of Collective Action: Theoretical
Notes on Social Class and Organizational Form. Political Power and Social Theory, v.1. p.67-
115. 1980.
POWELL, WALTER W.; WHITE, DOUGLAS R; KOPUT, KENNETH W. e OWEN-SMITH,
JASON. Network Dynamics and Field Evolution: The Growth of Interorganizational
Collaboration in the Life Sciences. American Journal of Sociology, v.110, n.4. p.1132-1205.
2005.
PRATS, JOAN. Racionalidad sustantiva y racionalidad procedimental. Revista Internacional
para el desarrollo humano, v.26. 2005.
PROCOPIUCK, MARIO. Governança Local e Redes Sociotécnicas de Difusão Social de TICs
nas Cidades de Porto Alegre e Curitiba. 2007. 237 p. (Dissertação de Mestrado).PPGTU -
Programa de Pós-graduação em Gestão Urbana, Pontifícia Universidade Católica do Paraná,
Curitiba
PROCOPIUCK, MARIO e FREY, KLAUS. Redes de políticas públicas e de governança e sua
análise a partir da websphere analysis. In: 31° Encontro Anual 2007, 22 a 26 de outubro.
Caxambu: ANPOCS - Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ciências
Sociais, 2007a.
_________. Redes Sociotécnicas de Difusão Social de TICs em Porto Alegre e Curitiba. In:
XXXI EnANPAD. Rio de Janeiro: ANPAD - Associação Nacional de Pós-Graduação e
Pesquisa em Administração, 2007b.

14
PROCOPIUCK, MARIO; MACHADO, EVANIO TAVARES; REZENDE, DENIS ALCIDES e
BESSA, FABIANE LOPES BUENO NETTO. O Plano Plurianual no sistema de planejamento e
orçamento brasileiro. Revista do Serviço Público, v.58, n.4. p.397-415. 2007.
RHODES, ROD A.W. The Hollowing Out of the State: The Changing Nature of the Public
Service in Britain. The Political Quarterly, v.65, n.2. p.138-151. 1994.
_________. From Institutions to Dogma: Tradition, Eclecticism, and Ideology in the Study of
British Public Administration. Public Administration Review, v.56, n.6. p.507-516. 1996a.
_________. The new governance: governing without government. Political Studies, v.44, n.4.
p.652-667. 1996b.
_________. Foreword. In: Kickert, W. J. M.; Klijn, E.-H. e Koppenjan, J. F. M. (Org.).
Managing Complex Network: Strategies for the Public Sector. Thousand Oaks: Sage
Publications, 1999. p.xii - xv
ROSENAU, JAMES N. Globalization and Governance: Bleak Prospects for Sustainability.
Bonn, Germany: Friedrich-Ebert-Stiftung, 2003.11-29 p.
SCHNEIDER, VOLKER. Business in Policy Networks: Estimating the Relative Importance of
Corporate Direct Lobbying and Representation by Trade Associations. In: Coen, D. e Grant,
W. (Org.). Business And Government: Methods And Practice. Berlin: Barbara Budrich, 2006.
p.121-141
SCOTT, JOHN. Social Network Analysis: a handbook.2ª ed. Thousands Oaks, California:
Sage Publications, 2000. 208 p.

1. A classificação do estudo das redes de políticas nessas duas escolas é trazida por Börzel (1998, p.254),
Rhodes (2002, p.399), Zurbriggen (2005) e Schneider (2006, p.124).
2. “Na concepção republicana, a política apresenta-se como esfera constitutiva do processo de socialização
como um todo: a política representa o meio no qual os membros de uma comunidade internalizam seus
compromissos de reciprocidade para com os demais, se constituindo dessa forma como cidadãos. O espaço
público tem, para a visão republicana, uma importância central: aqui esta esfera não representa mais o campo de
disputa por posições de poder como na concepção pluralista, a esfera pública torna-se a arena da auto-
organização da sociedade como comunidade política de iguais (ARENDT, 1993: 59ss). Por isso, o espaço
público deve ser de tal forma revitalizado até que nele se constituam as bases para a ressurgimento das virtudes
cívicas e para a emergência de uma auto-administração descentralizada da vida social contra as tendências à
fragmentação e ao privatismo (ver Habermas, 1992b). Para os republicanos, portanto, não há diferenciação
normativa e analítica entre os planos da vida social e da vida política: a sociedade deve ser de saída sociedade
política. Contra o crescimento incontrolado do poder administrativo e os partidos que se tornaram caudatários e
dependentes do estado, a sociedade deve se organizar para resgatar novamente o estado e fazer dele uma
continuidade inseparável de si própria (Ver Habermas, 1992a: 360 ss)” (Costa 1999). Referências deste excerto:
HABERMAS, J. (1992a): Faktizitãt und Geltung. Frankfurt a. M., Suhrkamp. HABERMAS, J. (1992b): "Drei
normative Modelle der Demokratie: Zum Begriff deliberativer Politik". In Münkler, H. (org.): Die Chancen der
Freiheit. Munique, Piper. O autor não fez constar a referência Arendt, 1993.
3. “Jogos são continuadas e consecutivas séries de ações entre diferentes atores, conduzidos e dirigidos de
acordo com regras formais e informais moldadas em torno de questões ou decisões em que os atores têm
interesses “ (Klijn et al. 1995, p.439)..
4. “A institucionalização ocorre sempre que há uma tipificação recíproca de ações habituais por tipos de atores.
Dito de maneira diferente, qualquer uma dessas tipificações é uma instituição. O que deve ser acentuado é a
reciprocidade das tipificações institucionais e o caráter típico não somente das ações mas também dos atores nas
instituições. As tipificações das ações habituais que constituem as instituições são sempre partilhadas. São
acessíveis a todos os membros do grupo social particular em questão, e a própria instituição tipifica os atores
individuais assim como as ações individuais” (Berger e Luckmann 1985, p.79)
5. Klijn (1999, p. 23) explica que este tipo de relação foi tema de debate dos pluralistas nos anos 50 e primeiros
anos da década de 60. Os autores dessa corrente defendiam que os atores importantes variam em função de cada
processo de decisão e a arena política era relativamente aberta: qualquer grupo organizado poderia ter acesso.
Esse processo político era visto pelos pluralistas como um ‘mercado’: os atores são relativamente livres para
entrar na arena em que negociam distintos atores com diferentes interesses .

15