Aula TGAP by Breno Pereira

CONSTRUÇÃO DO PENSAMENTO SOBRE GOVERNANÇA PÚBLICA: CONCEITUAÇÃO, CARACTERIZAÇÃO E PROPOSTA PARA A SUA
1 ANÁLISE
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA MARIA

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
TEORIA GERAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
PROF. BRENO AUGUSTO DINIZ PEREIRA1
CONSTRUÇÃO DO PENSAMENTO SOBRE GOVERNANÇA PÚBLICA: CONCEITUAÇÃO,

CARACTERIZAÇÃO E PROPOSTA PARA A SUA ANÁLISE2
1. Introdução
Governança tornou-se a palavra da moda na área de Administração Pública. Seja no meio

acadêmico ou na prática a governança tornou-se a “ferramenta” para que os gestores públicos possam
implementar as políticas públicas com maior efetividade (Hufty, 2010). Todavia, pesquisando a literatura
nacional e internacional a respeito, é possível observar diversas perspectivas e abordagens dadas a ela,
indicando, inclusive, a existência de muita confusão em relação ao termo (Runya, Qigui e Wei, 2015;
Osborne, 2006; Skelcher, 2005). Nesse sentido, este trabalho busca como ponto inicial contribuir para a
redução dessa confusão, possibilitando ao leitor a melhor compreensão da importância do tema para a
construção de uma administração pública mais democrática e cidadã. Outro objetivo do trabalho é
apresentar uma proposta para análise da governança pública levando em conta a evolução dos paradigmas
de administração pública frente a uma democracia mais cidadã.
Compreende-se, que a governança pública se inspira em teorias democráticas, através do clamor
de uma sociedade civil por maior participação nos processos de deliberação nos espaços públicos e a
necessidade de eficiência e legitimidade democrática dos governos (Lynn Jr. e Malinowska, 2018). Dessa
forma, a Governança Pública, enquanto modelo, e não como ferramenta de gestão aplicada nos modelos
de Administração Burocrática e New Public Management, de administração pública, pode contribuir para
a consolidação de uma democracia mais inclusiva que aponte para a construção de cidadãos políticos e
expansão da esfera pública.
Frey (2004) destaca que a retração do Estado promovida pelas políticas neoliberais das últimas
1
Professor do Programa de Pós-Graduação em Gestão de Organizações Públicas e do Programa de Pós-Graduação em
Administração Pública da Universidade Federal de Santa Maria. Contato: brenodpereira@gmail.com
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Material para uso exclusivamente didático. Não é permitida reprodução.
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duas décadas, e a evidente incapacidade das instituições públicas enfraquecidas em lidar eficientemente
com os crescentes problemas urbanos traz a necessidade de ampliação do debate da governança pública.
Dessa forma, compreender a Governança Pública, dentro do campo teórico da ciência da administração
pública e da ciência política, vai também ao encontro do atendimento as demandas atuais impostas pela
sociedade às administrações públicas, onde há a necessidade de envolver os cidadãos no processo decisório
das políticas públicas. Com isso, em uma perspectiva macro, gerar informações sobre a evidenciação da
Governança Pública poderá contribuir com o desenvolvimento de estratégias para atender as demandas
que os cidadãos impõem à gestão pública, fato até então pouco efetivados pelos modelos, atualmente,
existentes de administração pública.
Assim, o debate contemporâneo sobre a democracia, característica básica da Governança Pública,
deve emergir da percepção de que o fundamento da democracia é a “ampliação do conceito de política
mediante a participação cidadã e a deliberação nos espaços públicos, do que deriva uma noção de
democracia como um sistema articulado de instâncias de intervenção dos cidadãos nas decisões que lhes
concernem e na vigilância do exercício do governo” (Dagnino; Olvera e Panfichi, 2006, p. 17).
Para Heidemann e Kissler (2006) e Paula (2005), a governança pública está associada a uma
mudança na dimensão sociopolítica, na dimensão econômico-financeira e na dimensão institucional-
administrativa, pois aponta para a consolidação dos processos de coprodução e cogestão do social na
gestão pública, e põe ênfase na participação ativa, ação conjunta e inclusão dos cidadãos na comunidade
política; reconhece os excluídos como cidadãos e gera espaços públicos de participação e controle social.
Governança pública expressa assim, uma vontade política para implementar um projeto democrático que
possibilite uma maior articulação entre Estado e sociedade civil; vontade política de construção de espaços
públicos (que implementem de forma efetiva a participação) e de ampliação da política, na medida em que
considera a importância da sociedade civil na decisão (fruto de debate e deliberação ampliada) e
formulação de políticas públicas (Dagnino, Olvera e Panfichi, 2006). Como adverte Tatagiba (2003),
apenas o diálogo ativo entre órgãos da administração e cidadãos, em todas as fases da política, pode
garantir que o desenho final de um determinado programa ou projeto, contemple a complexidade social.
Assim, neste trabalho, governança pública, é entendida como referente à relação entre governantes
e governados, associado à coprodução do desenvolvimento, mas principalmente à construção de uma
democracia mais inclusiva que possibilite ao cidadão construir, coordenar e avaliar as políticas públicas.
Refere-se, portanto, à dimensão governamental, ou seja, a um tipo de arranjo institucional governamental
que, ao articular as dimensões econômico-financeira, institucional-administrativa e sociopolítica, e
estabelecer parcerias com sociedade civil e mercado e através processos deliberatórios busca soluções
inovadoras para os problemas sociais.
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Dessa forma, o termo governança pública está intimamente ligado ao conceito de democracia.
Advoga-se, neste trabalho que o aperfeiçoamento da governança pública implica no aperfeiçoamento da
democracia nas sociedades modernas. Ou seja, quanto maior a participação e ação dos cidadãos nas
decisões públicas em uma sociedade, mais inclusivas, mais efetivas e legítimas serão as políticas públicas
adotadas pela administração pública. Todavia, ressalta-se que o modelo de Governança Pública não exclui
com vários pressupostos dos modelos anteriores de Administração Pública. Não se deve praticar a maior
participação os cidadãos na construção e monitoramento das políticas públicas, sem esquecer-se dos
conceitos de eficiência, transparência e eficácia do New Public Management, por exemplo (Pollitt e
Bouckaert, 2017). A Governança Pública inclui uma nova forma de se pensar a administração pública,
adequando os princípios social, econômico e administrativo (Dunleavy, 2010).
Neste sentido, o presente trabalho está estruturado em três partes. A primeira parte refere-se à
evolução da administração pública e a necessidade de se pensar, trabalhar e referendar a governança
pública sob a ótica do aperfeiçoamento democrático. Na segunda parte busca-se caracterizar a governança
pública expondo as suas principais características para a sua melhor análise. No terceiro momento será
exposto o modelo de análise para a compreensão da governança pública levando em consideração os seus
diversos construtos para a sua análise. Espera-se que este trabalho possibilite aos pesquisadores da área
compreender as ferramentas de análise do modelo de governança pública, não no sentido de determinar “a
melhor governança”, mas sim, que permita aperfeiçoar a sua forma de ação, minimizando equívocos na
elaboração, condução e implementação das políticas públicas.
2. Evolução Histórica da Administração Pública e a necessidade de maior Democratização
Ao longo das últimas décadas, baseado em diversos movimentos de reforma administrativa

(privatizações, terceirizações, parcerias público-privadas, concessões, entre outras), o Estado vem
reduzindo sua atuação como executor direto de serviços e assumindo o caráter de mobilizador e ativador
dos diversos atores, estando no centro das suas funções a capacidade de promoção e coordenação
estratégica para o desenvolvimento da sociedade (Bevir, 2010, Levi-Faur, 2012). Mas isso não foi sempre
assim nas sociedades modernas e democráticas. Numa ótica evolucionista, a análise a seguir reporta-se
aos diversos movimentos de reformas administrativas que aconteceram nas administrações públicas, desde
do século XIX com Wilson (1887) com sua ênfase na dicotomia entre política e administração, e na
herança intelectual de Weber (2007) tendo sua ênfase na burocracia.
Ao longo do século XVIII, o Estado, que havia nascido absoluto, passou a ter uma atuação que o
tornou restrito a um pequeno núcleo estratégico para dar conta da sua função básica de garantidor da ordem
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e segurança nacionais, modelo que se denominou de Patrimonialismo. Neste modelo de Administração

Pública prevalece o imaginário do privado absorvendo o público, em uma época de modelos de Estados
não laicos, sendo em verdade Estados Eclesiásticos, em que os representantes da monarquia eram figuras
praticamente divinas, que representavam, na terra, a vontade de Deus, chancelando-se, nesses termos,
máximas, tais como: The King can no do wrong (o Rei nunca erra, em inglês arcaico), ou, como restou
célebre, a frase do Rei Sol, Luis XIV, L’Etat c’est moi (o Estado sou eu), deixando bem clara e
praticamente inexistente, à época, distinção entre o público e o privado, tornando propício, assim, modelo
que acarreta corrupção e nepotismo.
O patrimonialismo, organização política básica, fecha-se sobre si
próprio com o estamento, de caráter marcadamente burocrático.
Burocracia não no sentido moderno, com o aparelhamento racional,
mas da apropriação do cargo – o cargo carregado de poder próprio,
articulado com o príncipe, sem anulação da esfera própria de
competência. O Estado ainda não é uma pirâmide autoritária, mas um
feixe de cargos, reunidos por coordenação, com respeito à aristocracia
do subordinado. A comercialização da economia, proporcionando
ingressos em dinheiro e assegurando o pagamento periódico das
despesas, permitiu a abertura do recrutamento, sem que ao funcionário
incumbissem os gastos da burocracia, financiando os seus dependentes
(FAORO, 1975, p. 84).
O aparelho do Estado atuava como extensão do poder da monarquia e os servidores públicos eram
considerados nobres. Marcado pela confusão entre os interesses públicos e privados, o patrimônio público
era confundido com os bens da realeza. Os cargos públicos eram concedidos ou comprados na ideia de
recompensa ou troca de favores, fomentando a corrupção, o nepotismo, o clientelismo e a condução da
administração pública por parte dos soberanos (Mattia e Zappellini, 2014). Para Campelo 2010) o modelo
Patrimonialista pode ser dividido em dois: 1) patrimonialismo político-administrativo e, 2)
patrimonialismo institucional ou institucionalizado.
O patrimonialismo político-administrativo refere-se a condutas de servidores e agentes públicos
agindo na busca de interesses individuais, imbuídas no espírito clientelista, na troca de favores, nos
privilégios, tão danosos ao espírito público, da igualdade de oportunidades e da democracia. Já o
patrimonialismo institucional ou institucionalizado é aquele que resta demonstrado em corpos normativos
do Estado, materializado formal e publicamente nas instituições estatais, ou seja, é aquele que já
ultrapassou as práticas sorrateiras, “às escondidas, para já aparecer publicizado de forma normatizada,
podendo ser observado nos próprios diplomas legais ou nas próprias instituições que compõem as
entranhas do Estado, sempre com uma conotação ou finalidade mais privatista, privilegiadora, do que
propriamente pública” (Campelo, 2010, p. 303).
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Dados os prejuízos da lógica patrimonialista e o avanço do capitalismo tem início aquela que viria
ser conhecida como a reforma burocrática. Esse modelo de administração pública surge na época da
sedimentação do modelo estatal conhecido por Estado Liberal, decorrente tal forma de fenômenos
históricos como a Revolução Francesa e a Revolução Industrial, marcos caracterizadores do século XVIII
e XIX, tendo como objetivo combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista, que permeava as
administrações precedentes, sobretudo aquelas baseadas no modelo dos Estados Absolutistas. Com isso, a
partir do século XIX, as ideias weberianas de administração racional-legal passaram a ser adotadas como
solução para a superação dos efeitos negativos do patrimonialismo e também por ter mais relação com o
sistema capitalista de produção que avançava continuamente. Os pressupostos da burocracia estatal
idealmente traziam diversas vantagens: a racionalidade expressa na busca de meios para atingir os fins; a
precisão da descrição e análise dos cargos como aposta no conhecimento exato de cada responsabilidade;
a distribuição do trabalho a partir de rotinas, realizadas metodicamente, que, consequentemente, tornar-
se-iam previsíveis e acabariam por conduzir a confiabilidade entre as pessoas, evitando, assim, o atrito
entre elas; e a rapidez dos processos decisórios, obtida pela tramitação de ordens e papéis e pela
uniformidade, além do apoio em regulamentos que colaborariam para a redução de erros e custos (Weber,
2004 e Sousa e Veronese, 2016).
Para dar conta de sua tripla tarefa de gerar racionalização organizacional, estabelecer um caráter
público, portanto, republicano e não patrimonial, ao Estado e determinar bases racionais-legais à
dominação, Max Weber construiu, de forma típico-ideal, as características da administração burocrática.
A administração pública burocrática pautou-se então na necessidade de escolha dos meios mais adequados
para atingir melhores graus de eficiência, lançando mão dos princípios como a formalização, divisão do
trabalho, hierarquia, impessoalidade, meritocracia, separação entre propriedade e administração,
profissionalização dos funcionários e previsibilidade, para garantir os resultados demandados pelo
capitalismo (Abrucio e Loureiro, 2018).
O processo democrático, nesta concepção, tem como tarefa programar o Estado para que se volte
ao interesse da sociedade. Ou seja, a Administração Pública é concebida dentro desse modelo como o
aparato do Estado, e a sociedade como um sistema de circulação de pessoas em particular e do trabalho
social dessas pessoas, sendo suas ações estruturadas segundo o livre mercado. A lei seria o ponto de
equilíbrio último, que referendaria as regras e regulamentos escritos, constituindo aplicações concretas de
normas gerais e abstratas, fundadas no princípio da autoridade legal, legítima e racional, estabelecido por
relações hierárquicas entre superiores e subordinados, nos cargos de direção e chefia, a fim de que os
mandatos fossem cumpridos (Sousa e Veronese, 2016). A política, dessa forma, tem como função
congregar e impor interesses sociais, em particular, mediante um aparato estatal já especializado no uso
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administrativo do poder político para fins coletivos. No seio de tal teoria, a participação política fica restrita
ao voto, cabendo aos cidadãos uma participação indireta através dos partidos políticos, com pouca
participação e representação na construção das agendas políticas a serem criadas e implementadas.
Na segunda metade do século XX, frente ao intenso ritmo do sistema capitalista que assumiram as
relações sociais e econômicas, tal movimento da administração pública se mostra limitado pela sua
obediência cega às leis, ao determinismo e à linearidade que já não estavam mais de acordo com o novo
ambiente que demandava mais agilidade e a garantia de melhor qualidade na prestação dos serviços
públicos. A reestruturação das burocracias governamentais não sustentou o sonho de um mundo mais
comunitário e solidário entre os homens. O questionamento da jaula de ferro e de contextos de longo prazo
legou um mundo esfacelado, cujas condições sociais são instáveis e fragmentárias, demandando dos
sujeitos constante capacidade de se reinventarem a fim de atender às exigências da realidade,
principalmente às de mercado (Bevir, 2010).
Isso ocasionou movimentos de maior flexibilidade do Estado e estimulou a mudança do foco no
processo para o foco nos resultados, dando os primeiros sinais daquela que seria conhecida como a reforma
da gestão pública e que orientaria a transição do movimento de administração burocrático para a
administração pública gerencial ou New Public Management (NPM).
A NPM representa um conjunto de premissas e valores sobre como organizações públicas devem
ser constituídas, organizadas, gerenciadas e, semelhante aos negócios privados, como deve funcionar
(Diefenbach, 2009). Ao focar na eficiência, no controle e na gestão por resultados, a NPM adota uma
perspectiva tecnocrática, tendo como base uma independência necessária entre a política e a gestão
pública, revisitando assim a dicotomia política-Administração Pública (Wiesel e Modell, 2014).
Para Ferlie et al. (2005), a NPM remete a um conjunto complexo e variado de transformações
focadas no controle de custos, eficiência, na capacidade orçamentária e descentralização do poder
gerencial, além da criação de mecanismos de mercado baseados em novas formas contratuais e
mecanismos de prestação de contas. De forma geral, as teorias relacionadas à NPM estão baseadas em
uma racionalidade econômica e em relações claras entre objetivos, ações e resultados, associadas a
sistemas de incentivos baseados em recompensas e punições. Segundo dados da OCDE (2009), entre os
anos de 2000 a 2007, foram arrecadados para os cofres públicos US$ 487 bilhões provenientes da
privatização de empresas. Países como Itália, Alemanha e França foram responsáveis por quase metade
dessa receita. Atualmente países do leste europeu e da América Latina vêm se destacando nesta temática.
Todavia, de acordo com Denhardt e Denhardt (2003) a NPM enfrenta um problema de identidade,
ou legitimidade. Particularmente na última década, o interesse por uma administração democrática
emergiu como uma crítica ao modelo da NPM. Para os autores, a NPM e as teorias correlativas têm
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diversas limitações e enfrentam três problemas importantes. Primeiramente, o modelo baseia-se em uma
visão limitada e restritiva da razão humana. As organizações, sob esta ótica, se preocupam com os meios
mais eficientes para os fins politicamente dados. Denhardt e Denhardt (2003, p. 03) salientam que “as
organizações públicas, já que estão envolvidas na expressão dos valores societários, devem conceder a
seus membros uma parte do poder de tomar decisões”. Para os autores, os membros das organizações
públicas “carregam uma responsabilidade especial de promover a democratização do processo político,
além de atuarem com eficiência”. Em segundo lugar, o modelo baseia-se em um entendimento incompleto
da aquisição do conhecimento; pressupõe que “só existe uma maneira de se obter o verdadeiro
conhecimento – mediante a aplicação rigorosa dos métodos da ciência positiva às relações sociais e
técnicas dentro das organizações” (Denhardt e Denhardt, 2003, p. 05). E em terceiro lugar, os teóricos que
trabalham dentro da moldura do modelo da NPM não conseguem conectar teoria e prática de modo próprio.
Assim, o desenvolvimento das técnicas e instrumentos de gestão tem se mostrado insuficiente
frente a crescente complexidade dos problemas enfrentados pelo Estado moderno; ou seja, eficiência é
fator necessário, mas, insuficiente. Outro fator importante a se destacar na NPM é a carência de
participação social. Na NPM a participação não está pautada no sentido de promover processos mais
democráticos e sim a participação se dá a partir de políticas públicas já definidas. Ou seja, os cidadãos
somente são chamados a participar da implementação das políticas já elaboradas.
Um dos principais problemas disso resulta da incapacidade do Estado, com a aplicação da NPM e
dos modelos de administração pública anteriores em resolver os problemas complexos e não solucionáveis
pelas estruturas hierárquicas da administração pública. Problemas de migração de povos, por exemplo,
com frequência, não podem ser solucionados pelas políticas de um único país, mas dependem da
articulação de um conjunto de países, além de um aparato de órgãos públicos federais, estaduais e
municipais, tão como a parceria com organismos internacionais como a ONU e diversas organizações
sociais locais trabalhando em conjunto com vista a minimizar os impactos dos crescentes fluxos
migratórios.
Este conjunto de novos problemas, denominado por Ferlie et al. (2011) como wicked problems,
tem como característica não se limitarem a estruturas organizacionais ou áreas de política, envolvendo em
sua solução ou direcionamento as atribuições de distintas organizações, públicas, privadas ou do terceiro
setor. Para esses autores, os wicked problems se caracterizam por exigirem o envolvimento de amplo
conjunto de indivíduos e organizações, pela inexistência de uma solução óbvia ou direta; pela ausência de
convergência ou concordância entre os atores envolvidos no problema ou em sua solução; e pela exigência
de se incluir as mudanças de comportamento como parte da solução.
“Todo problema interage com outros problemas e,
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portanto, faz parte de um sistema de problemas inter-

relacionados, um sistema de problemas. Eu escolhi chamar
esse sistema de bagunça. A solução para uma bagunça
raramente pode ser obtida resolvendo independentemente
cada um dos problemas dos quais é composta. Os esforços
para lidar separadamente com aspectos da vida urbana,
como transporte, saúde, crime e educação, parecem
agravar a situação total. (Ackoff, 1974, p. 21)
Os wicked problems são geralmente vistos como associados ao pluralismo social (múltiplos
interesses e valores das partes interessadas), complexidade institucional (o contexto da cooperação
interorganizacional) e incerteza científica (fragmentação e lacunas no conhecimento confiável). Autores
como Dobuzinskis et. al (2007) e Head, (2008) argumentam que, embora toda “solução” para lidar com
um wicked problem esteja necessariamente aberta a mais interrogações e adaptação, isso não é ruim.
Estruturas provenientes da Administração Pública nem sempre estão adequadas para auxiliar as
autoridades públicas a entender a complexidade de abordagens sociais em andamento (como pobreza,
violência, abuso infantil, por exemplo), fato que torna o Estado incapaz de estabelecer isoladamente
políticas públicas e implementá-las com sucesso. Processos importantes de aprendizagem e avaliação
emergem da experiência de gerenciamento adaptativo de trabalhar em vários níveis com uma variedade
de agentes da sociedade.
Dessa forma, percebe-que a Administração Pública necessita de novas soluções ou modelos para a
ação estatal retirando do Estado a exclusividade na atenção às demandas da sociedade. O avanço dessas
abordagens vem sendo tratado pela vertente da governança pública, que, como uma de suas principais
características, considera um estado plural, no qual vários atores interdependentes contribuem para a
prestação de serviços públicos, e também pluralista, em que vários processos e atores influenciam o
sistema de tomada de decisões das políticas públicas (Osborne, 2006).
Para Osborne (2006), a gestão pública contempla cada vez mais uma articulação
interorganizacional, envolvendo amplo conjunto de atores que participam não apenas na execução das
políticas públicas, mas, também em sua identificação e concepção, o que remete à necessidade de uma
visão sistêmica e processual em substituição a uma visão discreta e transacional. A Nova Governança
Pública ou New Public Governance (NPG) muda a forma de articulação das relações institucionais entre
setor público e sociedade, ampliando as redes entre organizações dentro e fora do governo para fornecer
serviços públicos. A emergência de relações não hierárquicas inibe os sistemas de comandos formais,
demandando a construção de relações baseadas na confiança e contratos relacionais não formais, segundo
expectativas e possibilidades das partes. O Estado torna-se, enfim, um organismo com ação plural,
exigindo mudanças na sua forma de ação e na construção de metodologias a serem utilizadas para
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compreender tanto o papel do Estado nesse novo modelo quanto esse novo sistema de coordenação (Head
e Alford, 2013).
Todavia, ressalta-se que tanto na perspectiva da NPG quanto da NPM ocorre à inclusão de agentes
privados e do terceiro setor, mas as motivações e formas desse envolvimento são significativamente
distintas. Na New Public Governance (NPG) os vários atores participam do policy-making e do processo
de implementação, sendo que o alinhamento social e a participação são considerados recursos
fundamentais na materialização das políticas, inclusive com poderes para obstruir intervenções.
Diferentemente, na NPM os agentes privados e da sociedade são incluídos diretamente no provimento dos
serviços e políticas públicas, sem necessariamente participarem do diagnóstico do problema ou da
concepção da solução. Os pesquisadores do NPM pouco trabalharam no sentido de propor uma corrente
alternativa ao campo e, apesar de apresentar iniciativas inovadoras, tal movimento parece sugerir-se como
uma adaptação às demandas mais gerais por equidade e participação. Observa-se que a NPM, tem um foco
economicista do Estado, buscando sua eficiência, modernização, transparência, todavia, deixando de lado
o seu caráter de representatividade, democracia e legitimidade. Ou seja, enquanto a NPG busca integrar as
partes, com as vantagens e dificuldades que isso acarreta; a NPM tende a produzir uma proliferação de
atores e organizações distintas, cada qual especializada em sua própria tarefa (Klijn, 2012).
Peters e Pierre (1998) analisam que, enquanto a NPM está relacionada a resultados, a NPG trata
mais dos processos e estrutura. Ademais, em uma reflexão importante para o debate sobre as possibilidades
de transposição das práticas, esses autores afirmam que a NPG é um processo associado a um ambiente
político e cultural, podendo se configurar de distintas estruturas segundo os contextos nacionais. Já a NPM
pretende certa neutralidade em relação ao contexto onde seria aplicada, um certo conjunto de princípios e
proposições que poderiam ser aplicados em qualquer realidade sem problemas de adaptação. Em outras
palavras, na NPM busca-se uma aplicação geral a todos os contextos e situações.
Tal mudança de visão pública para a importância da governança, segundo Bevir (2010), derivou
em duas direções: uma governança neoliberal e uma governança democrática. A primeira mantém os
pressupostos do modelo racional, mas vinculada ao NPM e com uma visão restrita da governança como
um processo de monitoramento e controle das políticas propostas. Já a denominada governança
democrática, assemelha-se mais a NPG e sustenta-se na adoção de teorias democráticas para tentar fazer
com que a Administração Pública, como instrumento de um projeto democratizante, possa contribuir para
sustentar a redefinição do papel do Estado frente aos interesses e ao desenvolvimento de uma sociedade
multicêntrica, complexa e limitada por um contexto de instrumentalidade promovido pelo modelo
racional.
10 ANÁLISE
A aplicação da governança democratizante, chamada por Bevir (2010) e denominada neste trabalho
de NPG, aponta duas ideias que a permeiam: 1) a Administração Pública precisa ser entendida como um
processo de administração da mudança em busca de valores sociais publicamente definidos e não apenas
como administração governamental; e 2) se governo é diferente de empreendimento privado, a
Administração Pública também é diferente da administração de organizações privadas.
Organizações públicas como parte da estrutura de uma administração pública tem seu interesse
voltado à prestação de serviços ao público e não à produção de lucros. Tem metas mais difíceis de serem
mensuradas, do que no setor privado, e por isso necessitam de ampliar os seus mecanismos para a
mensuração da sua eficiência que podem atingir, já que essa prestação de serviços e a avaliação da
respectiva eficiência são voltadas ao interesse público. Por exemplo, em relação à meta a questão não é de
mensuração de eficiência, mas, sim de definição de qual meta a ser mensurada. A meta é a quantidade que
se quer obter. Na NPG o resultado é a mudança que se quer obter e não só avalia eficiência, avalia-se
impacto também.
Seus processos de tomada de decisão devem, assim, ser de perspectiva pluralística, conforme
explicam Ham e Hill (1993). Ou seja, no ponto de partida de qualquer processo político, os atores não são
iguais, mas são equivalentes. Para Osborne (2006) tomar decisões em processos de governança pública
não é tão fácil quanto às vezes se supõe que seja. Ao contrário das instituições formais, a maioria das redes
formadas para tomar decisões ou outros tipos de estruturas que envolvem atores sociais na administração
pública, não possui regras de decisão claras. As normas implícitas são negociar consenso, mas essa
negociação pode produzir decisões pelo menor valor comum, a menos que haja outras normas em vigor.
Sem regras ex-ante ou fortes normas informais, é provável que a governança não produza decisões, ou
decisões de qualidade relativamente baixa.
Além disso, na NPG o processo decisório além de ser pluralístico a sua capacidade de ação das
organizações podem ser decididas/afetadas por decisões tomadas em outros níveis de poder dentro da
administração pública. Um processo pluralístico exige processos democráticos e, para isso, as
organizações públicas do Estado devem ser permeadas pelo objetivo da responsividade ou valor público
tanto quanto devem corresponder aos anseios públicos. Essa compreensão faz com que os estudos sobre
NPG recaiam não somente às questões empíricas associadas à gestão da mudança em sistemas complexos,
mas também ao contexto social, político e ético mais amplo que envolve a administração pública
(Denhardt, 2004, p. 32).
3. Características da Nova Governança Pública

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Revisitando a literatura sobre “New Public Governance” (NPG) observa-se uma confusão que
talvez possa ser solucionada com a adjetivação do termo. Isso porque, quando se fala em governança num
sentido geral de ser “associado à atividade de governar [...] no sentido de elemento procedimental de
condução de assuntos governamentais” (Mayntz, 1998), pode-se então chamar de governança pública
muitos modelos de gestão usados pelos governos; assim, a burocracia, bem como a NPM seriam formas
de governança do setor público. No entanto, como apontam os diversos autores do tema o uso do termo
governança pública passa a ser utilizado cada vez mais para identificar um estilo atual de governo (Rhodes,
1996; Peters e Pierre, 1998; Cepiku, 2006; Bevir, 2011; Procopiuck, 2013, entre outros), que se moveu da
hierarquia e burocracia para os mercados e as redes (Mattia, 2014).
Secchi (2009) ao realizar um levantamento bibliográfico referente aos modelos organizacionais e
reformas da administração pública, entendendo governança como um modelo relacional, ressalta que a
mesma é estudada pelas seguintes disciplinas: relações internacionais, as teorias do desenvolvimento, a
administração privada, as ciências políticas e a administração pública.
Nas Relações Internacionais governança é entendida como modelo onde a gestão dos problemas
transnacionais é realizada de forma colaborativa, a partir das relações de poder entre atores estatais e não
estatais no contexto internacional (Secchi, 2009). Dessa forma, a Organização para Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE) passou a definir governança global como o exercício de autoridade
política na gestão de recursos para o desenvolvimento econômico e social dos países (OECD, 1993). Com
efeito, Finkelstein (1995) não hesita em estabelecer analogia entre a governança global e a governança dos
Estados, isto é, os governos nacionais. Entretanto, autores como Keohane (2002), advertem seriamente
contra os riscos da “analogia doméstica”, ou seja, a ideia de que a governança global é a reprodução em
escala mundial das instituições que exercem a governança nos Estados: executivo, legislativo e judiciário.
Finkelstein (1995) insiste categoricamente que a governança é uma atividade e, enquanto tal é exercida
internamente pelos governos e, na política internacional, por diversas estruturas e atores, mas cuja natureza
e objetivos são essencialmente os mesmos. Portanto, para Finkelstein, governança consiste em governar,
sem o recurso a uma autoridade soberana, relações que transcendem as fronteiras nacionais. É fazer
internacionalmente o que os governos fazem internamente. Embora estruturados de formas diferentes, ou
seja, com uma estrutura centralizada de governo, que detém o monopólio da coerção, no caso dos Estados;
ou uma rede horizontal de organizações e regimes, no plano internacional, a atividade de governança que
ambas exercem é idêntica em natureza e funções.
Quanto à amplitude do conceito, Finkelstein (1995, p. 370) observa que ele corresponde à
amplitude da agenda internacional contemporânea, numa época de interdependência e de dissolução
progressiva dos limites entre política interna e internacional. No caso da governança global, essa atividade
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compreende: (1) criação e disseminação de conhecimento; (2) formulação e promulgação de princípios e

a promoção do consenso acerca da ordem internacional ou regional, além de questões específicas da
agenda internacional; (3) esforços para influenciar a conduta interna dos Estados; (4) resolução ou
mediação de conflitos; (4) formação e aplicação de regimes; (5) regulação; (6) alocação de recursos; (7)
provisão de programas de assistência humanitária e de ajuda ao desenvolvimento; (8) manutenção da paz
e da segurança internacionais.
Muito em decorrência da visão acima, para a Teoria do Desenvolvimento, a governança ocorre em
uma perspectiva relacionada às ações do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional, a partir de
boas práticas da gestão pública adotadas por países no intuito de melhorar seu desenvolvimento econômico
e mundial. Em sua publicação Governance and Development, de 1992, o Banco Mundial define
governança como sendo a maneira como o poder é exercido na administração dos recursos sociais e
econômicos de um país visando o desenvolvimento. Ainda de acordo com o documento, a definição de
governança implica também a capacidade dos governos em planejar, formular e implementar políticas e
cumprir suas funções. O que envolve, por sua vez, a questão dos procedimentos governamentais para o
alcance de suas metas, o formato institucional do processo decisório (participação dos setores interessados
ou de distintas esferas de poder) e a articulação público-privada na formulação de políticas. Nessa
perspectiva, a governança, enquanto sinônimo de “boa governança”, de acordo com Matias-Pereira (2009),
impõe algumas práticas como requisito para a forma com que os recursos econômicos e sociais de um país
serão gerenciados, com vistas a promover o seu desenvolvimento. Na “boa governança” a aplicação das
boas práticas ocorre em áreas vinculadas à melhora da eficiência administrativa, da accountability e de
combate à corrupção (Secchi, 2009).
Na Administração Empresarial a governança consiste na adoção de princípios que visam aumentar
a efetividade de controle dos stakeholders e autoridades de mercado sobre organizações privadas (Secchi,
2009). A origem de management da governança, de acordo com Matias-Pereira (2009), tem como base os
estudos de Ronald Coase, em 1937, e de Oliver Wiliamson, em 1975. Para esses autores, a governança
designaria os dispositivos operacionalizados pela organização para conduzir coordenações eficazes no
desenvolvimento de suas redes e questionamentos nas hierarquias internas. Para o setor empresarial a
governança é qualificada como Governança Corporativa. O Instituto Brasileiro de Governança
Corporativa – IBGC (2010), a conceitua como sendo “o sistema pelo qual as organizações são dirigidas,
monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre proprietários, conselho de
administração, diretoria e órgãos de controle.” A operacionalização da Governança Corporativa é
traduzida através de boas práticas, convertendo princípios em recomendações objetivas, “alinhando
interesses com a finalidade de preservar e otimizar o valor da organização, facilitando seu acesso ao capital
13 ANÁLISE
e contribuindo para a sua longevidade.” (IBGC, 2010).

Outra lente de análise para compreender a governança parte dos estudos realizados pelas disciplinas
de Ciências Políticas e Administração Pública, pesquisadas para delinear a concepção de Governança
Pública neste trabalho. A imersão realizada nos estudos sobre Governança Pública permitiu identificar
que, em vários momentos, há a interdisciplinaridade entre os estudos das teorias desenvolvimentistas e das
relações internacionais com os realizados no âmbito das ciências políticas e administração pública. Para
Pierre e Peters (2000), as literaturas sobre administração pública e políticas públicas desenvolveram-se de
forma independente. No entanto, de acordo com os autores, é necessário mantê-las articuladas, devido ao
fato de que a implementação de políticas pública depende de instrumentos de gestão e a gestão pública
deve ser pensada num contexto de objetivos políticos. Portanto, os autores articulam as abordagens de
política e administração, aprimorando o arcabouço teórico e analítico para se estudar administração pública
e políticas públicas, em um contexto contemporâneo, marcado por processos de reformas, por
aprofundamento das relações entre os setores público, privado e terceiro setor e por pressões por
democratização.
No entender de Richards e Smith (2002), a justaposição das duas literaturas contribui para
compreensão da reforma política e as mudanças administrativas dos governos. Compreender a governança
como parte dos estudos realizados por essas disciplinas é considerá-la como um modelo horizontal de
relação entre atores públicos e privados no processo de elaboração de políticas públicas.
Todas essas perspectivas teóricas sobre governança tornam importante contribuição para a nossa
compreensão da implementação de políticas públicas e prestação de serviços públicos, todavia este
trabalho delimita-se a retratar a governança pública sobre o enfoque da administração pública. A intenção
aqui é argumentar que, apesar de não excluir vários princípios da Administração Burocrática e da NPM
na implementação de políticas públicas e prestação de serviços públicos, a governança pública tornou-se
um regime próprio - a NPG. Isso significa que a NPG postula um estado plural, onde múltiplos atores
interdependentes contribuem para a prestação de serviços públicos e um estado pluralista, onde vários
sistemas e processos compreendem prestação de serviços públicos. O NPG é, portanto, um produto e uma
resposta à natureza cada vez mais complexa, plural e fragmentada da implementação de políticas públicas
e prestação de serviços (Osborne 2010).
O NPG é um conjunto de doutrinas e abordagens destinadas a promover o maior bem comum e
incorporando valores públicos em todo o sistema político. Argumenta-se que é distinto do tradicional
'Governança Pública', para que muitos estudos foram dedicados, principalmente, aquelas vinculadas ao
monitoramento e controle na implementação das políticas públicas.
Governança, neste caso a NPG, como um modelo particular de administração pública refere-se à
14 ANÁLISE
manutenção da coordenação e coerência entre uma grande variedade de atores com diferentes finalidades
e objetivos, como políticas, interesses corporativos, sociedade civil e organizações transnacionais
governos (Pierre 2000).
Na abordagem de NPG, os serviços públicos são prestados por múltiplos e interdependentes
agências e contratos relacionais interorganizacionais que regem os processos para obter valor público.
Alocação de recursos e tomada de decisão são negociados entre atores que compartilham valores,
significados e relacionamentos. Dessa maneira, as desigualdades de poder entre as partes interessadas são
identificadas e resultados significativos de políticas e serviços acordados. O paradigma do valor público
permite a compreensão de interconexões, interdependências e interações entre questões complexas e
através de múltiplas fronteiras, de acordo entre diversas partes interessadas (Benington e Moore 2011).
Em busca de orientar os princípios da NPG, além do governo e do mercado, outras organizações
da sociedade também têm o direito de participar na gestão dos assuntos públicos, e ao mesmo tempo tem
o direito de decidir da resolução de problemas públicos. Para Norriz (2011) a posição mais crítica dos
cidadãos, em função dos processos de democratização e em função das liberdades, fez surgirem uma
posição de contestação e uma demanda de transformações em todo setor público. Nesse sentido, a
ampliação da desconfiança nas instituições políticas e da administração, uma maior percepção da
corrupção nas transações de gestores e em grandes empreendimentos públicos e os problemas de
coordenação e baixa informação seriam questões recorrentes nas democracias e que afetam diretamente o
plano da gestão (Phar e Putnam, 2000; Hardin, 1999; Dalton, 2004). Para Filgueiras (2018), haveria, nesse
sentido, novas demandas ao serviço público alinhadas com uma posição crítica da cidadania em relação
ao déficit democrático das organizações públicas, alheias aos termos da justiça social.
“O processo de democratização tem sido dirigido pela
construção dos mecanismos de governança, em que a sociedade
não necessariamente democratiza a administração, mas a
administração colabora para a democratização, em parceria com
a constituição de novas capacidades sociais, conectando em
políticas e ações de governo os movimentos sociais, o
empoderamento da cidadania, o ativismo e formas de
deliberação em que a razão pública importa. O conceito de
governança guarda sinergia com o processo de democratização,
em que novas formas de empoderamento da cidadania são
dirigidas e orientadas pela constituição de mudanças na
administração pública (Filgueiras, 2018, pag. 77)
Assim, para Filgueiras (2018), a NPG ou como ele denominou de Governança Democrática exige
mecanismos de participação e deliberação que possam alinhar o interesse público aos mecanismos de
elaboração de propostas de políticas públicas e aos serviços prestados à sociedade pela administração
15 ANÁLISE
pública. A participação política e os mecanismos de deliberação ampliam a legitimidade do processo de

governança, servindo à constituição de uma percepção de maior equidade no processo decisório ante a
contestação dos regimes representativos. Para Fung (2015), a inovação da democracia parte de um
processo pragmático de criação de instituições participativas que tornam os processos decisórios menos
permeáveis aos interesses de grandes grupos e interesses menos inclusivos da sociedade. A participação
amplia a inclusão democrática, criando a percepção de maior justiça por parte da cidadania.
Outra característica marcante da Nova Governança Pública (NPG) ressalta a coordenação
do governo. Por um longo tempo, o governo tem sido considerado como central na administração
pública, na formulação de políticas e para a sua implementação. Na Nova Governança Pública o papel do
governo, apesar de ser o principal agente, é mais um coordenador passando de “grande governo” para
pequeno governo. Ou seja, coordena interesses sociais, constrói plataformas de diálogo e integra recursos
públicos. Em outras palavras, os administradores e o público negociam e tentam chegar a um consenso.
Os agentes que participam do processo de formulação e implementação das políticas públicas são divididos
entre diferentes interesses, como órgãos públicos diversos, capitalistas, sindicados, cidadãos, ONGs, entre
outros. Cabe à administração pública coordenar, inicialmente, o processo, de modo a garantir princípios
básicos como valor público, ética, coprodução e legitimidade das decisões sejam respeitados.
Em terceiro lugar, a Nova Governança Pública (NPG) forma uma rede complexa. Diferente das
estruturas de linha única da Administração Pública Burocrática, baseada na hierarquia, a Nova Governança
Pública integra organizações sociais e indivíduos para formar uma concentração complexa redes. Cada
rede é regida por regras formais e informais. Esses membros têm capacidades e competências diferentes,
mas cabe à administração pública garantir a sua representatividade e participação nos processos
deliberativos. No entender de Loiola e Moura (1996) ao romper os princípios básicos da burocracia, como
hierarquia e unidade de comando, a estrutura em rede privilegia as relações de parceria, sem, no entanto,
eliminar a competição e os conflitos. Para Gaski (1984) o conceito de conflito é definido como uma forma
de interação entre indivíduos, grupos e coletividade, que implica em choques para o acesso e distribuição
de recursos escassos. De acordo com Eliashberg e Michie (1984) a conceituação dos conflitos em
estruturas em redes é de vital importância, porque o conflito não pode ser considerado apenas como um
fator disfuncional do processo. Assim, conforme já dizia Follet (1997), os conflitos podem beneficiar toda
a performance da rede quando: a) moderados níveis de conflitos não são considerados custos para os
membros da rede; b) visões diferentes produzirem ideias de melhor qualidade e; c) um agressiva situação
não se torna irracional ou destrutiva. Essas implicações são significativas para as pesquisas em NPG.
Logicamente para a administração pública compreender e administrar conflitos em redes é necessário,
primeiro, a identificação dos fatores determinantes do conflito e suas origens, que podem ter papéis
16 ANÁLISE
similares e com percepções individualizadas dos níveis de conflitos.

Em quarto lugar, rede de governança é baseada na troca de recursos. De acordo com a Nova
Governança Pública, a forma de rede, produtos e serviços públicos podem fornecer seus membros recursos
sociais abundantes para troca, incluído moeda, informação e tecnologia. Segundo as regras formais ou
informais, seus membros obtêm recursos, fazendo o lucro e ser independente para outros membros. A
Nova Governança Pública introduz um mecanismo de partilha na gestão da administração pública, a fim
de satisfazer as diferentes necessidades de assuntos de interesses dos cidadãos.
Em quinto lugar, a NPG assenta na confiança e estabilidade do contrato. Manter a estabilidade entre
o interior e exterior é necessário. A Nova Governança Pública conta com um contrato especial que depende
de confiança de status e reputação dos membros. Em outras palavras, a NPG não é determinada por
restrição, regras e sistemas específicos, mas em um tipo de confiança informal, o que torna a cooperação
mais flexível e mutável.
Em sexto lugar, valorizar o papel das organizações públicas sociais. A NPM presta atenção à saída
e o resultado do setor público, que diz respeito aos assuntos do serviço público como os clientes não
cidadãos, e enfatiza o papel do mercado na provisão de bens públicos e processo de serviço. No entanto,
de acordo com a Nova Governança Pública, a essência do serviço público é atender os cidadãos e os
interesses públicos perseguidos. Por isso, é importante que o valor do impacto das organizações públicas.
Organizações públicas sociais fornecem bens e serviços públicos não fazem lucros, mas a resolução de
problemas sociais de uma forma de cooperação voluntária.
No Brasil, as concepções de governança e governabilidade ganharam destaque nos anos de 1990,
período a partir do qual o país incorpora os ajustes econômicos de corte neoliberal, de ajuste estrutural e
de políticas sociais compensatórias e dá início à chamada reforma do Estado. Foi a partir dessa década que
o Banco Mundial introduziu o conceito de “boa governança” como parte de seu critério de empréstimo
para países em desenvolvimento. A governança referia-se às mudanças no setor público associadas com a
NPM, teorias de mercado e privatização. Essas reformas liberais implicaram mudanças no setor público
que passou a se preocupar com a eficiência do serviço público (Bevir e Rhodes, 2001).
Para Denhardt e Denhardt (2003) a mudança na administração pública deve ser caracterizada por
servir aos cidadãos, contribuir para uma noção compartilhada de interesse público (compartilhamento de
interesses e responsabilidades), valorizar a cidadania, valorizar pessoas (e não somente a produtividade),
e agir democraticamente. Retomando as bases epistemológicas definidas por Denhardt e Denhardt (2003,
p. 7), os autores salientam que o “ser humano é, antes de mais nada, um ser político que age na
comunidade; que a comunidade politicamente articulada requer a participação do cidadão para a
construção do bem comum; e que o bem comum precede a busca do interesse privado”. Nesse modelo, “o
17 ANÁLISE
administrador tem o papel de fomentar a democracia enquanto coproduz o serviço público” e seu foco
está, portanto, no interesse público. Em conclusão, pode-se dizer que a Nova Governança Pública é um
modo de administração que busca a governança pluralista, que incluiu o governo, o setor privado,
organizações sem fins lucrativos e uma série de grupos sociais, consultados e negociados para se adaptar,
de maneira democrática, à evolução dos assuntos sociais, cada vez mais complexos.
4. Dimensões de Análise da Governança Pública
Apesar de diversos estudos sobre “governança pública” publicados nos últimos anos, poucos
trabalhos buscam uma maior compreensão sobre as formas de análise desse modelo de Administração
Pública. As abordagens apresentadas anteriormente se caracterizam por interesses diversos. Dessa forma,
a NPG busca a conciliação desses interesses dispersos em prol de uma Administração Pública, mais
eficiente, responsiva e democrática. Conforme Osborne (2010) e Wiesel e Modell (2014) não se prega
aqui a ruptura dos modelos atuais de administração pública (modelo burocrático e NPM). Os princípios
do modelo burocrático, como: formalização, divisão do trabalho, coordenação, impessoalidade,
meritocracia, profissionalização dos servidores, continuam existindo na NPG. Do mesmo modo, os
princípios da NPM como: eficiência, eficácia, accountability, transparência são ferramentas importantes
para se compreender o processo de construção da governança.
Assim, para Bingham, Nabatchi e O’Leary (2005) e Sorrentino, Sicilia e Howlett (2018) a NPG é
um modelo que administração pública capaz de conciliar interesses de uma gestão eficiente como maior
inserção das bases democráticas para a construção, gestão e implementação das políticas públicas. Nas
sociedades avançadas, a inclusão nos processos de governança com a inclusão de uma pluralidade de
atores, além do setor público, é considerada uma maneira prática de abordar problemas cada vez mais
complexos (Sorrentino, De Marco e Rossignoli, 2016). Nesse sentido, o engajamento dos cidadãos no
ciclo de serviço público revigora a realização de objetivos públicos e é vista como uma opção eficaz para
a moderna administração pública. Em outras palavras, a NPG vem expor as bases fundamentais para a
construção do espaço público, introduzindo novas estruturas, novos processos de gestão e uma democracia
mais inclusiva para as deliberações e construções das políticas públicas. Por isso “muito autores
consideram governança como um novo modelo capaz de enriquecer, ao invés de abandonar o paradigma
da NPM” (Cepiku, 2006, p.10).
Mas a NPG a que nos referimos é aquela que traz uma nova prioridade na discussão da
administração pública. Enquanto o modelo burocrático e a NPM traziam pressupostos técnicos, orientados
pela eficiência e eficácia e, como segundo plano, lembravam de que tudo isso estava numa democracia (às
18 ANÁLISE
vezes, na prática, isso talvez nem fosse lembrado), a NPG inverte essa relação, buscando colocar como
pressuposto a necessidade de haver uma preocupação com o cidadão, o valor público, e então buscar
medidas administrativas que vão ao encontro dos pressupostos iniciais de democracia.
Dessa forma, há de se ressaltar os fundamentos básicos que compõem o modelo da New Public
Governance (NPG). Ou seja, as suas dimensões essenciais que a distingue dos outros modelos de
administração pública. Essas dimensões, conforme exposto ao longo do trabalho, garantem uma maior
cidadania e participação nas decisões. Ou seja, para compreender a NPG deve-se ter em mente a avaliação
os seguintes construtos: democracia deliberativa, valor público das decisões e coprodução das decisões.
DEMOCRACIA DELIBERATIVA
Democracia, em outras palavras, não se trata apenas de tomar decisões através da agregação de
preferências. Em vez disso, trata-se também de processos de julgamentos, preferências, formação e
transformação dentro de informações, respeitando o diálogo. Busca-se a legitimidade democrática na
participação em consequência dos processos de deliberações realizados. Reforça-se que quanto maior e
mais inclusivos forem os fundamentos básicos do modelo de governança pública, mais legitimas serão as
suas ações e decisões.
Habermas (1995) presenta três modelos normativos de democracia. Segundo ele esses modelos não
são abstração do tipo de democracia que encontra-se em alguma sociedade e sim descrições possíveis do
que vem a ser democracia. Dessa forma ele classificou os modelos como: 1) Modelo de Liberalismo; 2)
Modelo do Republicanismo ou Escola Comunitarista (não está vinculado ao partido republicano
americano ou aos movimentos republicanos brasileiros) e 3) Modelo de Democracia Deliberativa. No
modelo Liberal o Estado está separado da sociedade civil. A sociedade civil está entendida como mercado,
ou seja, espaço onde as pessoas trocam bens e serviços em busca do seu interesse individual. Dessa forma,
o processo político é a programação do poder público. Os indivíduos vão lutar por posições e maior
influência para “programar” o Estado. Assim, as decisões políticas são legitimadas por processos
eleitorais.
Já no modelo Republicano não há diferença entre sociedade civil e Estado, ou seja, há uma simbiose
(interação). O Estado é uma pessoa jurídica que corresponde à sociedade, sendo o mercado algo de menor
importância. O processo político é onde será reproduzido, criticado e retrabalhado os valores de uma
comunidade; sendo assim, o importante ao cidadão é a realização de valores coletivos.
Na perspectiva do modelo Deliberativo há uma separação entre sociedade civil e Estado, mas essa
separação é somente uma questão de perspectiva dado que o poder público é um criação da sociedade.
Busca-se uma abertura aos processos individuais de felicidade, mas, uma democracia não pode se limitar
19 ANÁLISE
a isso. Ou seja, há valores comunitários, valores que interessam a todos. Assim a democracia tem que dar
conta da perspectiva ética da sociedade igualmente à perspectiva de felicidade individual. Dessa forma,
além do argumento ético (republicano) e do auto interesse ou pragmático (liberal), existe o argumento
moral ou justiça.
De acordo com Miguel (2005), a corrente deliberativa critica a percepção da democracia como
simples método para a agregação de preferências individuais (modelo Liberal) e preferencias coletivas
(modelo Republicano) e propõe uma democracia que permite com que as preferências sejam construídas
e reconstruídas pelos cidadãos por meio de debates travados na esfera pública. A comunicação e o discurso
aparecem como os meios para a tomada de decisões no âmbito coletivo; a participação e a autonomia
compõem os valores fundamentais para a construção de um projeto político democrático.
No entender de Dryzek (2010) a democracia deliberativa começou como uma teoria da
legitimidade democrática, e permanece assim em um grau considerável. A legitimidade é uma daquelas
questões básicas ao se pensar em democracia sendo um dos pilares da democracia deliberativa. Se alguma
coisa (seja uma instituição, um valor, uma política, uma decisão ou uma prática) é legítimo, significa que
é aceita como adequado por aqueles a quem deveria aplicar.
Todavia, a aceitação assim definida poderia, obviamente, ser garantida por coerção ou ignorância
das pessoas em questão, as quais aceitam as decisões sem questioná-las. Portanto, para compreender a
legitimidade democrática precisa-se adicionar uma dimensão moral: aqueles que concedem a legitimidade
deve fazê-lo porque eles acreditam que é moralmente correto fazê-lo. Para Dryzek (2010) também é
necessário adicionar uma dimensão da liberdade: quem concede legitimidade deve fazê-lo livremente.
Precisa-se, então, adicionar uma dimensão de competência: aqueles que concedem legitimidade devem
fazê-lo com plena consciência do que estão sendo solicitados a aceitar. Assim legitimidade não significa
apenas aceitação, também se refere à retidão moral, como bem como liberdade, transparência e
competência no processo de aceitação.
Quando se trata de estruturas políticas e políticas públicas em particular, é também comum
adicionar um requisito de legalidade: ser legítimo, uma decisão deve ser legal ou constitucional. Além
disso, a legitimidade em uma democracia parece exigir alguma noção de autorização pública dos
tomadores de decisão, ou seja, ao tomar decisões faz-se necessário a responsabilização dos tomadores de
decisão perante o público (Simmons, 2001; Peter, 2007).
Os democratas deliberativos geralmente acreditam que a legitimidade é alcançada por participação
deliberada por parte dos sujeitos a uma decisão coletiva. Além disso, essa participação deve ter influência
substancial no conteúdo da decisão. Mas então o problema passa a ser de alguma forma da participação
das pessoas nos processos deliberativos. Habermas (1995) afirma sua postura política através da defesa da
20 ANÁLISE
teoria da ação comunicativa, que propõe um nível de comunicação ideal, onde, por definição, a exclusão
não pode ocorrer. Para estabelecer esse nível de diálogo entre as partes interessadas, Habermas sugere a
adoção das seguintes regras: 1) pode-se apresentar qualquer contribuição relacionada ao tema em questão
(garantir a ausência de repressão e de exclusão durante a execução do debate); 2) leva-se em conta apenas
os argumentos racionais (estabelecer uma relação de igualdade entre os participantes e assim neutralizar
as diferenças hierárquicas, econômicas ou sociais); 3) há uma busca pelo consenso (estabelecimento de
parâmetros capazes de promover a efetividade do debate).
Dessa forma, quando se fala na dimensão Democracia Deliberativa, dentro da NPG, observa-se a
inclusão de princípios básicos que são: comunicação, tomada de decisões no âmbito coletivo; a
participação, a autonomia e a legitimidade. Para garantir da legitimidade deve-se ter em mente: retidão
moral, a liberdade, transparência e competência no processo de aceitação, legalidade e processos
deliberativos.
VALOR PÚBLICO
A NPG vê o valor público emergindo de diálogos e deliberações amplamente inclusivos. No
entender de Bozeman (2007, pag. 17), os valores públicos de uma sociedade são aqueles que fornecem
consenso normativo sobre: “(1) os direitos, benefícios e prerrogativas aos quais os cidadãos devem (e não
devem) ter direito; (2) as obrigações dos cidadãos para com a sociedade, o estado e entre si; e (3) os
princípios nos quais os governos e as políticas devem se basear.”
Para Alford e Hughes (2008) e Jørgensen e Bozeman (2007), o valor público pode ser produzido
por organizações governamentais, empresas privadas, organizações sem fins lucrativos ou voluntárias,
usuários de serviços ou várias outras entidades. Não é quem o produz que torna público o valor. Pelo
contrário, é uma questão de quem o consome. Como Moore (1995) explica, o valor público é o valor
“consumido” coletivamente pelos cidadãos e não individualmente pelos clientes. Isso envolve mais do que
bens públicos conforme definido pelos economistas. No mínimo, inclui também soluções para “falhas de
mercado” de vários tipos, isto é, para situações em que os mecanismos de mercado não maximizam o bem-
estar individual dos cidadãos, como externalidades negativas, monopólios naturais ou informações
imperfeitas (Hughes, 2003). Concomitantemente, os cidadãos também valorizam os arranjos institucionais
que permitem que os mercados operem e as ordens sociais funcionem, como o estado de direito, a
manutenção da ordem e os mecanismos para a proteção dos direitos de propriedade e a aplicação da lei.
Em primeiro lugar, uma razão pela qual os cidadãos valorizam essas coisas é porque elas os
beneficiam pessoalmente. Mas, em muitos casos, eles também os valorizam e, de fato, por razões que vão
além do interesse individual. Eles têm objetivos ou aspirações para a sociedade como um todo,
21 ANÁLISE
fundamentados em compromissos ou propósitos sociais ou normativos (Moore, 1995), como justiça,

orgulho nacional, cuidado com o meio ambiente ou preocupação com os fracos e vulneráveis. Assim como
os arranjos institucionais sustentam a operação dos mercados, também se pode argumentar que existe valor
público ao facilitar as condições para a deliberação sobre esses propósitos coletivos. Na medida em que
arranjos constitucionais, mecanismos deliberativos, processos educacionais e normas culturais permitem
a descoberta de opções úteis para resolver problemas sociais e canais para descobrir soluções para esses
problemas, eles permitem determinar o que é mais valioso.
Em segundo lugar, o que Bozeman (2007) chama de “falha de mercado” ocorre quando nem o
mercado nem o setor público fornecem bens e serviços necessários para atingir valores públicos
necessários. Os valores públicos para Bozeman (2007) são, portanto, mensuráveis, embora claramente
haja divergências sobre como os valores devem ser conceituados e medidos (Bryson, Crosby e Bloomberg,
2014). Uma implicação é que analistas, cidadãos e formuladores de políticas devem se concentrar no que
são valores públicos e nas maneiras pelas quais instituições e processos são necessários para estabelecer
acordos e atingir valores públicos na prática (Davis e West, 2009 e Kalambokidis 2014).
Enquanto Bozeman (2007) se concentra na política ou no nível social, Moore (1995, pag. 52), se
concentra nos gestores públicos. Ele também está preocupado com “des”valorização do governo e gestores
públicos em uma era de individualismo econômico e ascendência mercado. Moore (1995) busca uma
retórica persuasiva e uma abordagem para discernir, defender e alcançar valor público, ou o que ele chama
de “criação de valor público”.
Moore (1995) acredita que os cidadãos desejam de seus governos uma combinação dos seguintes
itens que, juntos, abrangem um valor público: (1) burocracias públicas orientadas a serviços de alto
desempenho, (2) organizações públicas que são eficientes e eficazes para alcançar os resultados sociais
desejados; e (3) organizações públicas que operam de maneira justa e levam a condições justas na
sociedade em geral. Embora a definição de Moore (1995) de valor público seja mais vaga que a de
Bozeman (2007), ela destaca valores públicos razoavelmente específicos: eficiência, eficácia, resultados
desejados sancionados social e politicamente, justiça processual e justiça substantiva.
Moore (1995) argumenta que os gestores públicos devem usar o triângulo estratégico. A estratégia
deve ser (1) destinada a alcançar algo que seja substancialmente valioso (isto é, deve constituir valor
público); (2) legítimo e politicamente sustentável; e (3) operacional e administrativamente viável. Moore
(1995, pag. 10) “iguala sucesso gerencial no setor público ao iniciar e remodelar organizações do setor
público de maneira a aumentar seu valor para o público no curto e no longo prazo”, o que requer uma
“imaginação inquieta e que busca valor ”.
Para Moore (1995), como Bozeman (2007), o valor público geralmente se refere a estados objetivos
22 ANÁLISE
do mundo que podem ser medidos. Também como Bozeman (2007), Moore (1995) vê o valor público
como extrínseco e também intrínseco ao funcionamento de uma política democrática eficaz. Novamente,
como Bozeman (2007), algo que está sendo avaliado pode ser considerado um valor inerente ou pode ser
visto como um meio para outra coisa. Ao contrário de Bozeman (2007), Moore (1995) resume uma
hierarquia de valores em que a eficiência organizacional pública, a responsabilidade, a justiça e a justiça
no contexto da governança democrática são valores primordiais.
Meynhardt (2009, pag. 206), em uma abordagem importante acredita que o valor público é
construído a partir de “valores que caracterizam o relacionamento entre um indivíduo e uma “sociedade”,
definindo a qualidade do relacionamento.” A qualidade é avaliada subjetivamente pelos indivíduos, mas
quando há um peso intersubjetivo associado a essas avaliações, elas se tornam objetivas e podem atingir
o requisito de um consenso normativo razoável. Meynhardt (2009, pag. 212) acredita que o valor público
é “para” o público quando se trata de "avaliações sobre como as necessidades básicas dos indivíduos,
grupos e da sociedade como um todo são influenciadas nos relacionamentos que envolvem o público". O
valor público também se refere ao valor “do”público, quando é “extraído da experiência do público”.
Meynhardt (2009) postula quatro dimensões básicas (ou categorias de conteúdo) de valor público
intimamente ligadas a uma teoria psicológica amplamente citada das necessidades básicas e relacionada a
categorias na economia tradicional do bem-estar. As categorias são: moral e ética, político-social,
instrumental utilitarista e estético hedonista. O "valor" que um indivíduo atribui a uma experiência se
baseia em quão bem a experiência satisfaz suas necessidades básicas, avaliadas em relação a essas
dimensões. Observe que a avaliação é uma reação subjetiva, motivacional e motivadora a uma experiência
de algum tipo envolvendo o “público”, como um encontro com um programa do governo, uma eleição ou
visita a um espaço público. Avaliações intersubjetivamente equivalentes são uma medida ampla da medida
em que o valor público foi criado ou diminuído. Para resumir, Meynhardt (2009) vê a criação de valor
público como situado nas relações entre o indivíduo e a sociedade; fundada em indivíduos; constituído por
avaliações subjetivas em relação às necessidades básicas; ativado por e realizado em estados emocional-
motivacionais; e produzido e reproduzido em práticas intensas em experiências.
Em contraste com as abordagens de Bozeman (2007) e Moore (1995), a de Meyhnardt (2009) não
é prescritiva. Ela é tem bases psicológicas e enfatiza mais a interpenetração das esferas pública e privada.
Ao contrário dos outros dois autores, ele presta pouca atenção às instituições e processos supra individuais
envolvidos na criação de valor público. No entanto, como Bozeman (2007) e Moore (1995), Meynhardt
(2009) também vê o valor público como mensurável.
Uma característica importante da ideia de valor público é que não há um único resultado final
(Kalambokidis, 2014). Moore (2013), por exemplo, propõe que os gestores públicos olhem para custos e
23 ANÁLISE
benefícios, mas também para aspectos menos tangíveis. No mesmo sentido, Bozeman (2007) e Talbot
(2009) defendem o uso de vários critérios de valor público para discernir quanto valor público foi criado
ou não. O foco no valor público também estimula a atenção a interesses de longo prazo, como, viabilidade
a longo prazo e confiabilidade dos investimentos públicos (Fisher 2014).
Os valores públicos mais amplos no nível de políticas também foram usados de várias maneiras.
Por exemplo, os valores públicos são destacados na abordagem que Bozeman (2007) desenvolveu,
denominados "mapeamento público do valor". A abordagem incorpora uma ampla gama de considerações
de valor nos processos de tomada de decisão política, ajudando (1) identificar valores públicos; (2) avaliar
se o valor público é ou não falhas que ocorreram; (3) mapear relações entre valores; e (4) representam
graficamente as relações entre falhas de valor público e falhas de mercado (Welch e Davis, 2011).
Meynhardt (2014) desenvolveu um instrumento de avaliação de valor público chamado de
scorecard de valor público (não deve ser confundido com o scorecard de valor público de Moore de 2014).
O scorecard é um resumo agregado baseado nas classificações individuais do valor de algo relacionado ao
público nas dimensões mencionadas anteriormente, ou seja, moral-ética, hedonista-estética, instrumental
utilitária e político-social, além de uma quinta dimensão relacionada ao desempenho financeiro
(Meynhardt 2014 ).
COPRODUÇÃO
O conceito de Coprodução foi definido primeiramente por Ostrom (1972) com o intuito de explicar
o papel dos cidadãos na produção de serviços públicos. Especificamente, coprodução foi usado para
descrever “uma concepção emergente do processo de prestação de serviços que prevê a participação direta
dos cidadãos na concepção e entrega de serviços da cidade com agentes de serviço profissional” (Brudney
e England, 1983, pag. 59).
Nabatchi, Sancino e Sicilia (2017) veem coprodução como necessária em uma época de
austeridade, e outros a veem como uma maneira de redefinir os papéis do governo, usuários da sociedade
civil, cidadãos, e de serviço (Nabatchi et al. 2016). Ainda outros argumentam que ele cria valor público:
tem valor instrumental para as organizações em termos de melhoria da eficiência, eficácia e inovação
(Osborne, Radnor, e Nasi 2013); valor instrumental para cidadãos em termos de satisfação e capacitação
(Sancino 2016); e valor normativo para a sociedade em termos de cidadania e governança democrática
(Dunston et al., 2009), o capital social (Jakobsen, 2013), e prestação de contas (Ostrom, 1996).
Independentemente da sua razão de ser, coprodução é muitas vezes visto como uma opção que “pode
adicionar ao repertório de arranjos institucionais disponíveis para organizações do setor público na busca
para atingir os seus fins” (Alford 2009, pag. 10). Baseia-se na ideia de que as pessoas representam
24 ANÁLISE
“enormes recursos inexplorados” que podem ser mobilizados para acionar inovação radical nos serviços
públicos (Osborne e Strokosch, 2013).
Pestoff (2006) afirmou que coprodução pode levar à redução de custos, maior qualidade de serviço
e maiores oportunidades para os cidadãos a participar. Coprodução torna-se então um meio importante
para melhorar a qualidade e a quantidade dos serviços públicos. Coprodução também afeta a natureza da
prestação de serviços públicos. Como argumentado por Pestoff (2006) prestação de serviços públicos, em
estreita cooperação com os cidadãos e o terceiro setor tem a promessa de oferecer melhores serviços
públicos aos olhos de uma das partes interessadas chave dos serviços públicos, ou seja, os cidadãos.
Para Nabatchi, Sancino e Sicilia (2017), abordam esta questão, afirmando que a coprodução
envolve dois tipos de participantes: (1) agentes estatais que são agentes (diretos ou indiretos) do governo
de servir em uma capacidade profissional (ou seja, os “produtores regulares”) e (2) colocar atores que são
membros do serviço público voluntariamente como cidadãos, clientes e/ou consumidores (ou seja, os
“cidadãos produtores”). Assim, na coprodução os agentes estatais sempre estarão presentes, seja de forma
indireta ou direta. Já os cidadãos produtores podem participar de forma individual ou coletiva.
No entender de Sorrentino, Sicilia e Howlett (2018) é fácil de detectar as diferenças entre
coprodução individual e coprodução coletiva. Coprodução individual descreve as situações em que um
cliente, individualmente ou em grupo, participa na produção ou parte da produção dos serviços que utiliza,
recebendo benefícios que são em grande parte diretos (Brudney e England, 1983). Coprodução coletiva
baseia-se na ideia de que a coprodução não é restrita aos usuários (Alford, 2014; Nabatchi, Sancino e
Sicilia, 2017). Ela envolve outros tipos de pessoas, como cidadãos, voluntários ou parceiros não-
governamentais. Este tipo de coprodução é vista como produtoras de benefícios para toda a comunidade
(Brudney e England, 1983). No entender de Alford (2014), a tentativa de conciliar o coletivo e as
dimensões individuais de coprodução, identifica-se três tipos de coprodutores de acordo com o tipo de
papel que desempenham no processo: consumidores, fornecedores e parceiros. Os consumidores estão no
final do processo de prestação de serviços e atuam como coprodutores no seu papel secundário, ao passo
que fornecedores e parceiros de fazê-lo como parte de seu papel principal.
Além disso, “produção” extraído do conceito de coprodução é multidimensional. Em alguns casos,
“produção” refere-se a situações em que os produtores regulares (Estado) e cidadãos produtores trabalham
em conjunto na fase de prestação de serviços (Alford, 2009). Em outros casos, “produção” é utilizado de
forma mais ampla para se referir a qualquer fase do ciclo de serviços públicos (Sicília et al., 2016). Nesse
sentido Nabatchi, Sancino e Sicilia (2017) distinguem quatro fases do ciclo de serviço em que pode ocorrer
coprodução: grupos a) co-comissão aquelas atividades que visa identificar e priorizar os serviços públicos
necessários; b) co-design captura todas as atividades que incorporam insumos formam usuários e suas
25 ANÁLISE
comunidades para as decisões de operação em relação aos serviços públicos; c) co-entrega refere-se a um
conjunto de atores estatais e colocam atores no ponto de prestação de serviços; e d) co-avaliação categoriza
o monitoramento e avaliação dos serviços públicos.
De acordo com Osborne, Radnor e Strokosch (2016) a coprodução deriva não só do seu papel na
contribuição para o impacto e a eficácia dos serviços públicos em tempo real, mas também da sensação de
bem-estar que resulta desta atividade em tempo real e do seu potencial para facilitar a evolução da
capacidade individual e coletiva em responder de forma independente para necessidades sociais no futuro
(co-criação). Esta co-criação de valor é fundamental para os serviços públicos que são capazes de não só
verificar uma contribuição do cidadão de forma mais ampla, viável e eficaz para a sociedade, agora e no
futuro. É no coração do desenvolvimento de serviços públicos sustentáveis no século XXI.
Alford (2009) examinou como as atividades de gestão e processos organizacionais podem ser
reorientados para fazer melhor uso do coprodução. A chave é ter cidadãos como foco de atenção no
processo organizacional. Assim, a compreensão das necessidades dos cidadãos é uma condição essencial
para a coprodução. Os agentes públicos também deve questionar o que eles exigem dos cidadãos. Assim,
temos uma moeda de duas faces com questões essenciais sobre as necessidades e expectativas entre
produtores regulares (Estado) e cidadãos produtores. Do ponto de vista organizacional, é importante que
os cidadãos (produtores regulares) compreendam plenamente o valor que os cidadãos produtores (Estado)
está buscando, portanto, os agentes públicos devem esclarecer o valor que está almejando alcançar, ou
seja, “o que estamos fazendo aqui?”. Responder a esta indagação vai permitir que o cidadão a compreender
a missão e propósito do trabalho com a qual ele possa se identificar. Além disso, ter um foco claro sobre
os valores públicos permitirá definir melhor em quais partes do processo de produção e para que fins
diferentes fontes de coprodução podem ser benéficos. Em outras palavras, as estratégias de coprodução só
podem ser desenvolvidas de forma eficaz quando os resultados finais são definidos (e entendidos)
claramente.
Finalmente, outras questões importantes a ter em conta na gestão de coprodução incluem o
desenvolvimento de estruturas organizacionais adequadas que facilitem a coprodução. De acordo com
Jaworski e Kohli (1993), dessas estruturas deve ser caracterizada por baixa centralização e altamente
conectada: por exemplo, estrutura hierarquia mais horizontalizadas, maior autonomia na tomada de
decisões e coordenar respostas para os problemas dos cidadãos. Além da estrutura, a cultura organizacional
também deve ser cuidadosamente considerada para que foco no cidadão e compromisso com o valor
público torne-se institucionalizado.
26 ANÁLISE
A seguir é apresentado o Quadro 1 o qual expõe as dimensões para a compreensão do processo de

governança pública. Não se busca aqui esgotar o tema com a definição dos referidos construtos, mas sim,
possibilitar uma visão mais abrangente de quais os aspectos a NPG pode ser analisada.
Quadro 1. DIMENSÕES DE ANÁLISE DA NOVA GOVERNANÇA PÚBLICA (NPG)

DIMENSÕES CARACTERÍSTICA CATEGORIAS DE AUTORES
ANÁLISE
Democracia Habermas, 1995, Dryzek, 2010,
Deliberativa Peter, 2007, França, 2006.
Caracterizam as principais
ELEMENTOS preocupações da governança, Meynhardt, 2009, Bozeman, 2007,
Valor Público Moore,1995.
FUNDAMENTAIS servindo como valores ou
BÁSICOS princípios norteadores esperados Ostrom, 1972; Nabatchi, Sancino e
da nova governança pública. Coprodução Sicilia, 2017; Alford, 2009;
Osborne, Radnor e Strokosch, 2016.
Pierre e Peters, 2010; Jessop, 1993

Deslocamento do
Consiste em assegurar que as Poder
organizações públicas, ou os
diversos sistemas institucionais e Rhodes, 1997; Klijn e Koppenjan,
gerenciais que integram a Redes 2016; Koppenjan e Klijn, 2004;
ESTRUTURA administração pública, atuem Provan e Kenis, 2007.
adequadamente, de forma Bass, 1985; Wallis e Gregory,
conjunta e interativa, para obter os 2009; Bryson e Crosby, 1992
resultados desejados Liderança
Ridley e Simon, 1937; Simon,

Conjunto de medidas tomadas para 1937; Anthony e Young, 1999;
avaliar, monitorar e comunicar os Eficiência e Eficácia Christensen e Lægreid, 2011
resultados das políticas públicas
criadas e implementadas. Realiza- Olsen, 2018; Skelcher e Smith,
PROCESSOS se um juízo sobre seu valor ou 2015; Denhardt, 2012; Christensen
mérito considerando a relevância Accountability e Lægreid, 2007
dos objetivos e estratégias
adotadas.
Fonte: Elaborado pelos autores
Após a compreensão dos fundamentos básicos que sustentam a NPG, busca-se a sua estruturação
propriamente dita. Conforme Dias (2012) a NPG pode ser estruturada, além dos fundamentos básicos já
expostos, a partir de duas perspectivas principais: 1) numa ótica estruturalista, já que essas interações se
dão em meio a diferentes desenhos de estruturas e realidades; e 2) como um processo dinâmico de
cooperação, dada a presença considerável da interatividade. Essas perspectivas vão ao encontro da visão
de Osborne (2010) e Wiesel e Modell (2014) que sustentam que a NPG não rompe com os modelos de
Administração Pública anteriores e sim os aperfeiçoam com a introdução dos fundamentos básicos para a
sua análise. Dessa forma, trata-se de uma nova visão sobre os conceitos atribuídos pela administração
pública burocrática e a NPM, com características agora de democracia, coprodução e valor público.
27 ANÁLISE
Para Jessop (1993) do ponto de vista da estrutura, pode-se analisar dos seguintes pontos: 1)
deslocamento do poder, 2) redes e, 3) coordenação. Com relação ao deslocamento do poder, pode-se
identificar três direções em que essa realocação pode ocorrer: a) um deslocamento do poder do sistema
político central para sistemas regionais e locais (downward); b) um deslocamento do poder para cima, no
sentido de organizações transnacionais – como a União Europeia e a Organização Mundial do Comércio
(OMC) – (upward); e c) um deslocamento do controle para instituições externas com devido poder
discricionário que atuam como extensão da competência do Estado (outward) (Pierre e Peters, 2010).
Se os movimentos downward, upward e outward são vistos por alguns como perda de poder por
parte do Estado, Pierre e Peters (2000) advertem que isso só acontece porque o próprio Estado concorda e
necessita dada a complexidade dos problemas atuais. No seu entendimento, esse poder é delegado de
maneira consciente pelo Estado e por isso não corresponderia à diminuição da importância do seu papel,
nem tão pouco da sua capacidade como garantidor do desenvolvimento.
Na NPG, segundo Pierre e Peters (2010) ainda que o Estado “autorize” o deslocamento do poder e
do controle, ele mantém uma estrutura institucional desenhada para garantir que a formulação e a
implementação das políticas públicas sejam projetadas para o território de maneira inteira. Em outras
palavras, ele estaria delegando o poder no sentido de que cada local ou região se desenvolva, mas nem por
isso descola da ideia de que o local ou a região são parte de um todo e esse todo é de competência e
responsabilidade do governo central (Dias, 2012).
A formação de redes é outra das características mais marcantes para a NPG. As redes vêm se
tornando cada vez mais relevantes já que são uma forma de administrar políticas e projetos que envolvem
problemas complexos, recursos escassos, diversos atores e interação de agentes públicos e privados.
Embora as redes sejam conceituadas de várias maneiras, a maioria das definições têm certas características
comuns:
• As redes são caracterizadas por problemas políticos complexos que não podem ser resolvido
apenas por um ator, mas exige ações coletivas de vários atores (Koppenjan e Klijn, 2004).
• As redes têm interdependências relativamente altas entre os atores, porque recursos necessários
para resolver problemas pertencem a diferentes atores (Hanf e Scharpf, 1978).
• Essas interdependências causam um alto grau de complexidade estratégica e um curso
imprevisível de interações (Sørensen e Torfing, 2007) como ações de um ator afetam a interesses e
estratégias de outros atores. As redes têm interações complexas porque cada um dos atores é autônomo e
tem sua própria percepção de problemas, soluções e estratégias (Agranoff e McGuire, 2003). Isso leva a
diferenças substanciais em percepções, conflitos de valor e desacordo sobre políticas a serem
implementadas e serviços a serem entregues e,
28 ANÁLISE
• As interações de rede mostram alguma durabilidade ao longo do tempo (Agranoff e McGuire

2003).
Rhodes (1997) foi um dos primeiros estudiosos a considerar o relacionamento entre governança e
formação de redes, argumentando que a governança ocorre como “fenômenos de auto-organização”
moldada pelas seguintes características:
1. Interdependência entre organizações: governança é mais ampla que governo, cobrindo atores
não estatais.
2. Interações contínuas entre os membros da rede, causadas pela necessidade de trocar recursos e
negociar propósitos compartilhados.
3. Interações do tipo jogo, enraizadas na confiança e reguladas pelas regras do jogo negociado e
acordados pelos participantes da rede.
Klijn e Koppenjan (2014) distinguem três tradições de pesquisa, cada uma focando em um tipo
diferente de rede:
• Pesquisa em redes de políticas: essa tradição está enraizada na ciência política. Isto se concentra
na questão de quais atores participam da formulação de políticas públicas e quais atores têm poder.
• Pesquisa sobre prestação de serviços interorganizacionais e implementação de políticas: esta
tradição tem uma perspectiva interorganizacional e se concentra na interdependência dos recursos e vê as
redes como veículos para prestação e implementação de serviços.
• Pesquisa sobre governança colaborativa e relações intergovernamentais: esta pesquisa decorre da
tradição da administração pública e concentra-se nos problemas de governança de problemas políticos
complexos que evoluem de maneira fragmentada contexto institucional. A fragmentação é causada pela
dispersão vertical de autoridades em vários níveis governamentais; a especialização horizontal entre várias
tarefas, domínios e conhecimentos; e a incompatibilidade entre a estrutura de governos e o escopo dos
problemas políticos a serem abordados.
Rhodes (1997) descreve como as redes podem ser caracterizadas com graus de estabilidade da rede,
a relativa abertura da rede e a maior ou menor horizontalização na articulação da rede. Ele adapta uma
estrutura de Marsh e Rhodes (1992) que distingue o tamanho da rede com base no número de membros,
os tipos de interesses que os membros trazem para a rede, a frequência de suas interações, a continuidade
e existência de um consenso entre eles e a distribuição recursos dentro da rede e entre os atores
participantes.
Já com relação ao gerenciamento de redes, Kickert et al. (1997) definem rede com características
em relação ao racional, clássico e perspectivas de rede. Justapõe diferenças entre o novo paradigma de
gestão pública e emergente paradigma de gerenciamento de rede. Destaca o papel de teoria dos jogos no
29 ANÁLISE
gerenciamento de redes, posteriormente expandida por Koppenjan e Klijn (2004). Por fim, Provan e Kenis
(2008) introduziram o modelo de governança de rede, baseado em três formas de coordenação
interorganizacional: governança compartilhada, organização líder e rede como organização administrativa.
Em resumo, a estrutura das redes na NPG leva ao desenvolvimento de um sistema multicamada de
soberania compartilhada. Esse desenvolvimento destaca deficiências nas teorias tradicionais da
democracia. De acordo com Koliba, Meek e Zia (2010) faz necessário promover a democracia em um
sistema político baseado em soberania compartilhada determinando como a competência para tomada de
decisões deve ser dividida, não dentro de uma entidade política pré-determinada, mas entre unidades
políticas relativamente autônomas de governança social. Em outras palavras, precisam-se construir
diretrizes direcionando os esforços para construir dinamicamente "as pessoas" em processos concretos de
tomada de decisão.
Vários autores (Moore, 1995; Kelly e Muers, 2002; Stoker, 2003) argumentaram que para a
efetivação da NPG os agentes públicos devem procurar demonstrar o que Ramadass, Sambasivan e Xavier
(2018) denominaram de líderes transformacionais. Deve-se enfatizar que os líderes transformacionais são
essencialmente exercido através de redes de governança. Então, para criar valor público os agentes
públicos devem assumir a responsabilidade de mobilizar redes em sua busca.
Essas redes podem ser de natureza vertical, penetrando através de hierarquias, tendo agentes
públicos o papel de captar seguidores dentro da administração pública. Elas também podem se estender
horizontalmente entre organizações públicas e sociedade como agentes procurando envolver outros atores
nos processos de deliberação. Todavia, conforme argumenta Wallis e Gregory (2009) os agentes públicos
nem sempre desempenham um papel de liderança nessas redes. Nesse sentido, eles podem alternar com
outros atores. Como Bryson e Crosby (1992) apontaram em um mundo onde o poder compartilhado é mais
eficaz que as tarefas de liderança sejam amplamente compartilhadas. Ninguém pode incorporar todas as
qualidades necessárias ou executar todas as tarefas. As pessoas vão passar para dentro e fora das funções
de liderança; ou seja, uma pessoa pode ser um líder em uma questão e um seguidor sobre os outros.
Para Bass (1985), as características de um líder transformacional que são relevantes para
colaboração do setor público são: (1) foco em prioridades e objetivos importantes, (2) criar um clima ético,
visto que o objetivo da colaboração no setor público é para resolver problemas sociais, (3) promover uma
forte colaboração (4) garantir governança adequada e (5) incentivar os parceiros a trabalhar para o bem
comum e alcançar os resultados desejados.
A literatura em desenvolvimento sobre liderança no campo da administração pública tende a vê-
los como sendo principalmente baseados em interesses ou individuais ou coletivos. Nessa perspectiva, o
papel da liderança do agente público visa à coordenação dos atores envolvidos no processo de governança,
30 ANÁLISE
mobilizando e reunindo seus dispersos recursos em face de “estruturas de dependência de recursos”

(Rhodes, 1988). Uma complementaridade de interesses pode surgir assim de uma estrutura relativamente
equilibrada de dependências de recursos, podendo gerar contribuições significativas de recursos no
contexto em uma questão política em andamento, ou séries de questões interconectadas.
À medida que as negociações se consolidam outros fatores como, a confiança e a cooperação
podem se desenvolver, já que os atores perceberão que a deserção em qualquer área pode levar ao
desenrolar cooperação em outras áreas. Por exemplo, um problema na área de segurança pode ter a sua
origem na área da educação ou na falta de perspectiva de desenvolvimento econômico. No entanto, além
da motivação instrumental associada a tais complementaridade de interesses, o comprometimento dos
membros dos recursos redes públicas de busca de valor também podem surgir de uma motivação
expressiva (Hargreaves-Heap, 1989). Eles também podem fazer e manter seus compromissos a essas redes
como expressão de sua crença no valor público das iniciativas que eles estão empreendendo juntos.
Os líderes transformacionais devem criar culturas positivas, esclarecer a missão, influenciando os
seguidores e orientando as instituições participantes do processo de governança a obtenção de resultados
produtivos e de alto desempenho (Wallace e Tomlinson, 2010). Os líderes disponibilizam um verdadeiro
senso de propósito para os membros, bem como a colaboração que energiza esses membros para alcançar
objetivos (Ramadass et al., 2017). Além disso, os lideres transformacionais oferecem considerações
individualizadas que permitem aos membros da colaboração crescer e amadurecer (Konorti, 2012). Por
sua vez, os membros das redes fornecem maior valor para a governança e para os outros atores, buscando
atingir as metas da sua colaboração (Konorti, 2012). Essas habilidades dos líderes transformacionais
orientam os atores da rede influenciando os resultados obtidos.
Outro fator para se obter êxito na elaboração, aplicação e monitoramento das políticas públicas
requer uma governança eficaz dos processos de ponta a ponta (Hernaus et al., 2016). Busca-se assim
gerenciar e melhorar o desempenho do processo, estabelecendo prestação de contas através de estruturas,
métricas, papéis e responsabilidades. Dentro da perspectiva da NPG, as ferramentas utilizadas para analisar
os processos são oriundas da NPM, como a avaliação da eficiência e eficácia e accountability. Todavia,
essas ferramentas/construtos são ampliados na visão da NPG, pois eles agora, além de incluir resultados
econômicos visando a sua conciliação com os resultados sociais e democráticos. Ou seja, utilizam-se as
ferramentas da NPM incorporando um viés social e democrático. Uma concepção de NPG na perspectiva
de processo tende a contribuir para que o Estado possa dar maior visibilidade e monitoramento na gestão
das políticas públicas, possibilitando ao cidadão uma melhor visão sobre como estão sendo geridos os
recursos públicos.
Um dos grandes avanços que a NPG traz em relação ao modelo burocrático e a NPM é a
31 ANÁLISE
incorporação de novos temas nas medições dos conceitos de eficiência e eficácia. Enquanto o modelo
burocrático focou-se quase que exclusivamente na eficiência, deixando de se preocupar com os resultados
(eficácia) a NPM foi um movimento em direção aos resultados; mas estes resultados, como retratado na
literatura, estão mais voltados aos resultados da gestão em si, como se ao ser eficaz economicamente,
seriam eficazes democraticamente (Christensen e Lægreid, 2011 e Ter Bogt, 2008). Além disso, estudos
mostram que a NPM incentivou a proliferação de sobreposições entre diferentes entidades públicas, o que
levou a aumento de custos e redução de eficiência no setor público (Diefenbach, 2009 e Rhodes, 1996).
O setor público não é operado com fins lucrativos, e as técnicas de contabilidade de custos têm
apenas aplicabilidade limitada em muitas entidades do governo, onde os objetivos geralmente não são
financeiros (Anthony e Young, 1999) e às vezes ambíguo (Heckman, Heinrich e Smith, 1997). Portanto,
outros critérios para avaliar os resultados das políticas públicas e da gestão devem ser desenvolvidas
(Ridley e Simon, 1938).
A medição de desempenho do setor público não é um conceito novo (Ridley e Simon, 1938; Simon,
1937). Para Simon (1937), a medição de desempenho tem sido considerada uma ferramenta que permite
aos gestores públicos responda às seguintes perguntas: (1) Quão adequada e eficaz é o desempenho do
nosso serviço? (2) Quão eficientes somos na prestação desses serviços? (Simon, 1937). Assim, os gestores
públicos estão interessados nos fatores que tornam o setor público eficiente ou ineficiente, bem como nas
medidas que informam a melhoria da eficiência do setor público.
Os modelos de administração pública existentes (modelo Burocrático e NPM) têm o papel
importante na busca da eficiência, essa sendo baseada em redução de custos. Dessa forma, para muitos
pesquisadores a medição de desempenho no setor público é frequentemente tomada como certa (OCDE,
1997; Van Thiel e Leeuw, 2002). No entanto, a literatura sobre a medição de desempenho no setor público
está repleta de opiniões conflitantes sobre sua aplicabilidade (Johnsen e Vakkuri, 2006; Modell, 2005).
Resultados empíricos demonstraram que a implementação de sistemas de medição de desempenho no setor
público não resultou nas melhorias esperadas no desempenho, responsabilidade, transparência e qualidade
dos serviços (Arnaboldi et al., 2015; Hood e Dixon, 2015). Alguns pesquisadores argumentaram que a
inadequação da medição do desempenho se deve a um problema não resolvido com formulação de medidas
de desempenho (Bouckaert e Peters, 2002; Fryer, Antony e Ogden, 2009; Lapsley, 2009). Esse problema
é atribuído à falta de uma única medida geral satisfatória de desempenho comparável à medição do
desempenho financeiro de organizações privadas (Anthony e Young, 1999) em combinação com a
natureza intangível dos serviços públicos. Para organizações públicas, é fácil medir quanto trabalho foi
feito – mas não quão bem foi feito, nem se o trabalho específico realizado foi apropriado para o fim
desejado (Ridley e Simon, 1937). Como as medidas financeiras são inadequadas para medir o desempenho
32 ANÁLISE
de organizações públicas, Ridley e Simon (1938) desenvolveram outros critérios para a avaliação de
organizações públicas, ou seja, buscou desenvolver medidas de desempenho que almejasse medir a
consecução dos objetivos e a eficiência de fazê-lo. Essas preocupações foram traduzidas posteriormente
para os critérios de medição de desempenho de eficiência e eficácia.
Neste contexto enquadra-se a NPG. Ou seja, o pressuposto da NPG é avaliar o resultado alcançado.
Mas esse resultado deve ser definido através do valor agregado a sociedade. Na NPG está contida a ideia
do valor público, cuja preocupação é algo a mais do que ser economicamente eficiente, mas sim, busca-se
por fins socialmente desejados seja por meio de um incentivo à participação em ambientes democráticos
e deliberativos. Assim, tem-se o intuito de alcançar os objetivos desejados visando o interesse público, ou
seja, entender que a prestação de serviços e a avaliação da respectiva eficiência são voltadas ao interesse
público (Dias, 2012, p.89). Na busca por uma governança pública, Bevir (2011) mostra que a eficiência
administrativa, tradicionalmente conceituada não desfalece em sua importância, mas na NPG há um
avanço para um aspecto político da gestão. Assim, na NPG, a eficiência recebe uma carga democrática e
inclusiva que acrescenta a uma suposição de eficiência administrativa.
A última dimensão para a análise da NPG é o accountability. Segundo Campos (1990, p. 37),
accountability caracteriza-se por representar “[...] a responsabilidade objetiva de uma pessoa ou
organização responder perante outras pessoas ou organizações”. Em consonância, Filgueiras (2016)
conceitua o termo como princípio segundo o qual é dever de todos os agentes públicos prestarem contas
de seus atos, de forma que os cidadãos possam avaliar a aplicação dos recursos públicos, bem como as
ações e resultados oriundos de políticas e programas propostos e implementados pelo governo.
Schedler (1999) distingue as duas conotações básicas que o termo accountability assume: 1) a
capacidade de resposta dos governos (answerability), ou seja, a obrigação dos oficiais públicos informarem
e explicarem seus atos e, 2) a capacidade (enforcement) das agências de accountability (accounting
agencies) de impor sanções e perda de poder para aqueles que violaram os deveres públicos. Mas se
tratando de accountability na NPG, é preciso seguir a sugestão de Denhardt (2012) e reconhecer que
accountability não é simples, e não é simples porque requer uma responsabilidade que vai além de atender
a leis e estatutos. Ser accountable é também prezar pela transparência da gestão, é reconhecer valores
comunitários e ser proativo na busca de um equilíbrio na atenção às normas, transparência,
responsabilidades, valores que muitas vezes concorrem entre si dificultando a busca pelo interesse público
(Denhardt, 2012, Kooiman, 2003). Sinclair (1995, pag. 231) define um conjunto mais amplo de
accountability no setor público, que vai além do escopo das dimensões financeiras, incluindo
responsabilidade democrática, gerencial, burocrática, profissional e pessoal. Além disso, esta autora vê a
prestação de contas como múltipla e fragmentada, ou seja, a accountability exige compromissos de outros
33 ANÁLISE
tipos de prestação de contas "e, além disso, ela sugere que a accountability está sendo continuamente
construída”.
A principal característica da accountability é a capacidade do governo de dirigir os esforços da
burocracia no sentido desejado pelos governantes eleitos, ou seja, a capacidade do próprio governo de se
controlar e se fiscalizar para alcançar as metas e os planos feitos pelos governantes. Mais que isso, como
alertam Dennhardt e Denhardt (2003), os princípios legais, constitucionais e democráticos são a peça
central da ação administrativa responsável, sendo o seu objetivo final assegurar a capacidade de resposta
do governo às preferências e necessidades dos cidadãos.
O surgimento do NPG alterou a liderança política e administrativa e os tipos de alavancas de
controle sobre influência e informação que talvez existissem anteriormente (Christensen e Lægreid, 2007).
Essa maior complexidade dos sistemas de accountability visa remodelar processos mais transparentes
(Dickinson e Glasby, 2010), resultando frequentemente em formas hibridizadas de arranjos de
accountability (Bracci, 2014). O trabalho de Skelcher e Smith (2015) começou a explorar essas formas
alternativas de hibridismo, empregando o conceito de lógicas institucionais para esclarecer valores
institucionais mistos e sustentar que a hibridação nesse contexto emerge de uma pluralidade de
racionalidades em jogo nas instituições.
Olsen (2018) critica o modelo de accountability da NPM dizendo que ele limita-se a esferas
institucionais específicas com papéis e relações predeterminados e autorizados, critérios normativos de
sucesso e mecanismos formais de execução e sanções. Ele apresenta um modelo de accountability o qual
denomina de accountability Democrática. Essa forma de accountability apresenta uma concepção ampla e
dinâmica do que a accountability significa e implica, em circunstâncias variáveis e cambiantes. Ao
explorar os processos de accountability Democrática, o que gera demandas de accountability e com quais
consequências, ele adota uma abordagem institucional que leva a sério a ideia de que os cidadãos têm o
direito de convocar seus governantes e uns aos outros a prestar contas.
Em síntese, a NPG permite que a atuação do Estado possa ser permeada pelo objetivo da promoção
da qualidade dos relacionamentos e dos processos, o que seria fruto de uma Administração Pública de
enfoque pluralista (aberta para todos), onde as alianças e redes políticas configuram-se num novo modelo
situado entre o extremo da regulação (Polanyi, 1980) e da autorregulação do mercado (Smith, 1983) e
onde as relações estruturais sociais criadas pelo modelo de governança seriam pautadas no consenso e na
cooperação, os objetivos projetados a longo prazo, as redes coordenadas e os resultados avaliados.
5. Considerações Finais
34 ANÁLISE
Muitos desafios! A governança pública remete a construção de uma sociedade mais participativa,
plural e responsável. Minimizam os vícios, principalmente no Brasil, de políticas corporativistas,
clientelismo e a corrupção. Suas vantagens possibilitam uma mudança de mentalidade para uma sociedade
mais inclusiva, com cidadãos mais conscientes do seu papel na construção de uma administração pública
melhor. É uma mudança, sobretudo de caráter cultural. Todavia, isso não é fácil.
A democracia para muitos é uma expressão popular que se traduz exclusivamente através do
momento cívico da eleição. Dessa forma, temos uma democracia formada por uma maioria, mas que são
conduzidas por minorias organizadas. Isso leva a diversos casos de políticas corporativistas, como
subsídios a determinados setores, privilégios para determinados grupos ou até mesmo políticas que pouco
visa à emancipação dos cidadãos perante o Estado.
A governança pública busca o contrário disso. Coloca a democracia como fundamento básico da
elaboração, construção e implementação das políticas públicas. Isso remete a uma participação ativa dos
cidadãos na construção de um Estado que represente verdadeiramente os seus anseios. Experiências nesse
sentido já são conduzidas em diversas partes do mundo, como por exemplo, os orçamentos participativos.
Todavia, em países em desenvolvimento, as experiências ficaram restritas a poucas atividades públicas,
como por exemplo, o orçamento participativo, no Brasil.
O Estado necessita ser o articulador dessa mudança. As políticas públicas, propostas pelos modelos
administrativos atuais, em raros casos, são implementadas em sua plenitude e quase nunca com a
legitimidade esperada. Vive-se uma descrença na legitimidade das ações dos Estados tendo em vista a sua
incapacidade de resolver problemas cada vez mais complexos em uma sociedade plural e multicêntrica.
Há um clamor popular por mudanças, buscando alternativas viáveis para a resolução desses problemas. A
busca de um Estado mais eficaz e ao mesmo tempo mais democrático é uma prerrogativa desses novos
tempos.
Por outro lado, o Estado demostra-se cada vez mais incapaz de resolver, sozinho, esses problemas.
Suas entranhas burocráticas, sem nenhum demérito ao termo aqui, em muitos casos, impede uma
articulação mais flexível e ágil com vista à rápida resolução dos problemas. Os Estados precisam assim
buscar alternativas junto à sociedade civil, com competências específicas capazes de produzir melhores
resultados para a sociedade como um todo. Mas chamar a sociedade civil para o debate público implica
em uma série de problemas que até então a literatura carecem de maior compreensão. Por exemplo, de que
forma pode avaliar a legitimidade dos atores sociais na definição das políticas públicas? Como verificar
se as políticas públicas a serem implementadas têm responsividade? Como compreender os processos de
democracia deliberativa? Quais os tipos de lideranças mais importantes para a condução das deliberações
políticas? Quais os principais tipos de conflitos, participação e motivações dos atores? Como se da à
35 ANÁLISE
formação das estruturas de governança? Apesar de a governança pública fornecer uma proposta com vista
a uma sociedade mais cidadã e participativa, as formas de se fazerem, ou seja, os caminhos ainda carecem
de muitos estudos.
Um ponto a se destacar é que não se busca aqui encontrar uma melhor maneira de se fazer as
coisas. A governança pública requer a compreensão do ambiente onde está sendo proposta, os valores
culturais da sociedade, as motivações dos atores participantes, as suas capacidades e competências desses
atores, além de garantir a máxima legitimidade em suas ações. São desafios bastante complexos, mas não
se trata aqui, de encontrar uma “melhor” governança pública. Rejeita-se essa ideia tendo visto a
necessidade e o grau de evolução de cada sociedade e Estado e a dificuldade de resolução de cada
problema. Dessa forma, até mesmo formatos de governança pública, em uma mesma sociedade, por um
mesmo governo, podem ser diferentes.
Este trabalho buscou, dessa forma, trazer a discussão e a necessidade de se pensar e compreender
a governança pública além de demonstrar as dimensões para a sua melhor compreensão. Tem o intuito
assim de possibilitar o avanço do tema, destacando que o modelo da governança pública não implica na
exclusão dos modelos administrativos anteriores. Sua ênfase recai na construção de um modelo eficiente
e democrático.
Entretanto, este trabalho abre espaço para diversas lacunas a serem estudadas. Cada dimensão
apontada merece ser melhor estruturação de forma a permitir ao gestor público possibilidades de execução
da governança pública. Por exemplo, a construção do termo accountabillity no modelo de governança
pública requer uma abordagem procedimental (específica da NPM) e uma abordagem moral (exclusiva da
NPG). Não parece haver dúvidas de que a manutenção e o aprimoramento da democracia passam pela
predisposição de uma maior aproximação entre o Estado e a sociedade e, por consequência, pela exigência
de um maior grau de accountability por parte dos cidadãos e da sociedade na operacionalização do controle
das ações governamentais.
Por fim, ressalta-se que os estudos apontam a necessidade de mudar a concepção de governo e o
modelo de administração pública aplicada, para um centro de relações e obrigações éticas, pautado no
compromisso de fazer um mundo melhor e com sentido. Dito de outro jeito, a literatura vem apontando a
emergência de uma forma diferente de governar e não necessariamente um novo modelo de governo. Isso
demanda uma visão ampliada que considere as dimensões não contempladas adequadamente pela literatura
tradicional, destacando a importância do governo democrático, do foco no interesse público e do papel de
cidadão, objetivando a efetiva coprodução dos valores sociais que devem ser publicamente definidos. Esse
é o grande desafio!
36 ANÁLISE
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Ao longo das últimas décadas, baseado em diversos movimentos de reforma administrativa

e segurança nacionais, modelo que se denominou de Patrimonialismo. Neste modelo de Administração

portanto, faz parte de um sistema de problemas inter-

3. Características da Nova Governança Pública

compreende: (1) criação e disseminação de conhecimento; (2) formulação e promulgação de princípios e

e contribuindo para a sua longevidade.” (IBGC, 2010).

pública. A participação política e os mecanismos de deliberação ampliam a legitimidade do processo de

similares e com percepções individualizadas dos níveis de conflitos.

4. Dimensões de Análise da Governança Pública

fundamentados em compromissos ou propósitos sociais ou normativos (Moore, 1995), como justiça,

A seguir é apresentado o Quadro 1 o qual expõe as dimensões para a compreensão do processo de

Quadro 1. DIMENSÕES DE ANÁLISE DA NOVA GOVERNANÇA PÚBLICA (NPG)

Pierre e Peters, 2010; Jessop, 1993

Ridley e Simon, 1937; Simon,

Fonte: Elaborado pelos autores

• As interações de rede mostram alguma durabilidade ao longo do tempo (Agranoff e McGuire

mobilizando e reunindo seus dispersos recursos em face de “estruturas de dependência de recursos”

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