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O Executivo e a Construo do Estado no Brasil: do Desmonte da Era Vargas ao Novo

Intervencionismo Regulatrio

Renato R. Boschi e Maria Regina Soares de Lima

O presente trabalho busca responder indagao fundamental sobre o que teria mudado no
contexto institucional brasileiro a partir da reforma do Estado, da abertura da economia e integrao
do pas nos circuitos globalizados. Trataremos de avaliar as mudanas em duas dimenses: de um
lado a reconfigurao do espao pblico no que diz respeito s modalidades de relacionamento entre
o Estado e os interesses organizados; de outro lado, o impacto das reformas no plano das relaes
entre os poderes, tendo em vista os novos padres regulatrios calcados na criao de agncias
externas ao aparelho do Executivo.

Este conjunto de transformaes se expressa na eroso do corporativismo estatal como


forma predominante de intermediao, representao de interesses e a conseqente formulao de
polticas de cunho regulatrio. Observa-se, neste sentido, o esvaziamento da representao
corporativa que se efetivava atravs de conselhos ligados esfera do Executivo, com conseqncias
marcantes no que diz respeito ao acesso da sociedade civil atravs de outros canais institucionais,
sobretudo o Legistativo. O legado corporativo subsiste, porm, em termos de estrutura de
representao e prtica poltica, como uma base sobre a qual se erigem as novas modalidades de
regulao. A criao das agncias com uma estrutura burocrtica especfica e com natureza jurdica
de autarquia especial, em princpio independente da poltica do Executivo, teria ocasionado tambm
um redimensionamento da relao entre os poderes, bem como de novas interfacies entre a
burocracia estatal, os setores regulados e os consumidores.

A primeira parte do texto discute, aps um exame das relaes pblico/privado no Brasil
ao longo do perodo desenvolvimentista, as principais alteraes introduzidas no cenrio ps-
reformas quanto atuao dos grupos de interesse e a reconfigurao no plano institucional que se
delineia a partir das relaes entre esses atores e o Estado. A anlise sugere uma linha de
continuidade no papel preponderante do Executivo como ordenador dessas relaes, especulando
sobre a restaurao de possveis arranjos corporativos na intermediao entre o privado e o pblico.
O corporativismo da era Vargas visto em sua dupla condio de uma instncia de representao de
interesses e mecanismo de regulao econmica num ambiente de protecionismo e gesto pblica de
setores monoplicos. A estrutura corporativa, enquanto mecanismo de organizao e representao
de interesses, subsiste em parte no contexto ps-reformas, embora operando sob o marco de
incentivos institucionais distintos.

A segunda parte do texto focaliza as agncias regulatrias enquanto inovao mais


significativa da reforma do Estado, contextualizando a sua emergncia comparativamente a outras
experincias internacionais, analisando as motivaes para esse novo desenho institucional e
avaliando seu desempenho do ponto de vista da disjuntiva autonomia/controle. A partir desses
elementos procuraremos sugerir linhas de continuidade e ruptura no papel do Executivo com relao
s demais instituies de governo e atores da sociedade civil.

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1- O Executivo e a Redefinio das Relaes Pblico/Privado no Brasil: um novo
corporativismo?

notria a centralidade do poder executivo na engenharia institucional republicana no


Brasil, particularmente a partir dos anos 30 quando se define um modelo de desenvolvimento
econmico centrado no eixo urbano/industrial e marcado por forte intervencionismo estatal. A
importncia do poder Executivo ultrapassa a dimenso da centralizao e dos contornos autoritrios
no exerccio do poder poltico que as anlises na vertente da sociologia poltica atriburam ao
processo poltico a partir da constatao deste papel protagonizante do poder Executivo. Fica a
impresso de que o poder Executivo encarnaria o prprio Estado, sendo este talvez o trao
fundamental na interpretao da lgica de todo o perodo. Em outras palavras, subjacente noo de
Estado, estaria a figura do poder Executivo, a partir do qual se ordenariam todas as relaes,
incluindo as que se estabelecem com os demais poderes, sobretudo o poder Legislativo, e as prprias
relaes com a sociedade. De fato, se possvel identificar uma linha de continuidade na atuao e
no papel do Estado no caso brasileiro, esta residiria nesta preponderncia do Executivo ao longo das
diversas fases do processo de desenvolvimento a partir dos anos 30, passando pela crise do modelo
protecionista estatizante, at a atual fase caracterizada pela nfase no mercado e insero do pas nos
circuitos globalizados. Tal reconhecimento no deve obscurecer, contudo, por um lado o papel dos
atores sociais na configurao de arranjos institucionais e, por outro, a dinmica de relacionamento
varivel entre os poderes, especialmente em termos das relaes Executivo/Legislativo ao longo do
tempo, dependendo de certas caractersticas conjunturais.

UFPa/IUPERJ Esta parte do texto de autoria de Renato R. Boschi e foi escrito quando da permanncia do autor na Frana como
titular da ctedra Srgio Buarque de Holanda de Cincias Sociais na Universit Toulouse le Mirail e na Maison des Sciences de
lHomme, cole de Hautes tudes em Sciences Sociales em Paris, entre outubro de 2001 e fevereiro de 2002. Como tal, trata-se de
um ensaio que guarda um certo distanciamento em relao ao cenrio brasileiro, inclusive do ponto de vista de uma argumentao
fundanda em dados empricos. A reflexo aqui empreendida condensa dados e informaes de pesquisas anteriores, alm de
informaes que so devidamente referenciadas no texto. Neste sentido, os seminrios conduzidos em Toulouse sobre ao coletiva e
a construo do espao pblico no Brasil foram extremamente teis para a estruturao de alguns dos argumentos centrais, bem como
as conferncias proferidas no mbito da ctedra. O autor agradece a Maria Regina Soares de Lima pelo dilogo inicial e a formulao
de algumas linhas de argumentao aqui avanadas. A visita de Eli Diniz propiciou, como de sempre, um refinamento de outras tantas
linhas de argumentao. O autor agradece ainda a dedicao de Nirvea Ravena, sua orientanda no programa de doutorado , que o
acudiu com algumas referncias bibliogrficas sobre a regulao que lhe faltavam no exterior. A responsabilidade pelos argumentos,
como de praxe, do autor.

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Uma forte associao do Estado ao poder Executivo enseja, na literatura, debates, por um
lado relacionados instabilidade das instituies da democracia representativa e, por outro lado,
relacionados debilidade da sociedade civil. A uma viso que reduz o Estado ao poder Executivo
tenderia a corresponder uma interpretao sobre a parca institucionalizao dos partidos polticos,
sobre a atuao do poder legislativo como uma arena dotada de baixo grau de autonomia, sobre a
submisso e baixa capacidade de iniciativa de diferentes segmentos da sociedade civil, sobre o
controle puro e simples dos setores subalternos e, finalmente, sobre a essncia mesma do processo
de produo de polticas pblicas a partir do isolamento de esferas decisrias da burocracia ligada ao
Executivo. Em abordagens mais recentes que tratam das polticas de estabilizao macroeconmica
e dos processos de reconverso a uma economia de mercado, a nfase recai mesmo sobre o
insulamento do Executivo e da sua burocracia como uma condio para a implementao de
polticas econmicas, configurando uma clara justificativa de distores da democracia num quadro
de submisso da poltica economia (Geddes,1994; Haggard & Kaufmann, 1995). Em ltima
anlise, a burocracia ligada ao Executivo, juntamente com a presidncia da Repblica, se
constituiriam no cerne mesmo do Estado, visto como uma entidade e como ncleo de todo o
processo poltico, sobretudo a partir de 1930, quando do privilegiamento de um modelo de
desenvolvimento industrial voltado superao do atraso econmico e da implantao do
corporativismo como uma forma de ordenao das relaes pblico/privado.

No se trata de desconhecer que, na passagem a um modelo centrado no mercado a partir


dos anos 90, essa prevalncia do Executivo tenha deixado de se constituir uma tendncia ou mesmo
que, no contexto do capitalismo avanado, o Executivo concentre um feixe expressivo de
prerrogativas frente s outras instncias de poder. No se trata tampouco de discordar da percepo
do Executivo como uma arena central para a qual tendia a convergir o fluxo das relaes
provenientes da sociedade civil no perodo desenvolvimentista. Trata-se de qualificar um trao
emprico que as anlises em geral fizeram por enfatizar e que talvez tivessem enviezado a
compreenso sobre como se estabeleceram as relaes pblico/privado durante o perodo,
principalmente no que tange a uma avaliao do corporativismo e s concluses gerais sobre o
predomnio avassalador do Estado sobre a sociedade. Embora alguns trabalhos de recuperao da
trajetria do capitalismo industrial no Brasil tenham desde os anos 70 se constitudo numa inflexo a
esta viso predominante (Boschi & Diniz Cerqueira, 1977; Diniz, 1978; Diniz & Boschi, 1978;
Boschi, 1979) e uma reavaliao do significado do corporativismo tenha sido empreendida em
inmeros trabalhos (Boschi, 1991; Costa, 1999) torna-se necessrio um olhar menos agregado sobre

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a noo de Estado no perodo desenvolvimentista, distinguindo o Executivo de outras esferas. Neste
sentido, seria possvel desvendar em que medida o Legislativo, visto como a esfera da representao
poltica, teria se constitudo tambm no mbito da representao de interesses. Tal esforo seria
tambm esclarecedor no sentido de se apreender algumas particularidades no tocante relao entre
os poderes e s modalidades de acesso da sociedade civil que marcaram a trajetria at os anos 80,
quando se instaura a crise do modelo e se preconiza o direcionamento ao mercado como uma
soluo econmica. Com esta transio, que diferenas teriam ocorrido no arranjo institucional das
relaes entre os poderes como um todo e que novos padres de relacionamento entre o pblico e o
privado estariam se gestando com as novas modalidades de intervencionismo estatal? Que destaque
teria o Congresso como uma arena da representao de interesses organizados, sobretudo em vista
da nfase no papel regulatrio que as agncias ligadas ao Executivo passam a desempenhar? Desta
forma, a questo que se coloca, por extenso, a de se saber, no atual quadro marcado por um
modelo econmico orientado ao mercado e definido por novas modalidades de intervencionismo
estatal, que tendncias se esboam quanto ao papel do Executivo no interior do aparelho de Estado e
deste com relao sociedade.

Nosso objetivo nesta parte o de empreeender uma comparao, em linhas gerais, dos
contornos entre o pblico e o privado nos dois momentos, no sentido de se apontar tendncias que
estariam a se delinear no que diz respeito s modalidades de acesso da sociedade civil ao Estado e
no que concerne aos arranjos institucionais das relaes entre os poderes, procurando aquilatar o
papel do Executivo sem perder de vista o papel das outras instncias de poder, particularmente o
Legislativo, na configurao do espao pblico. Trataremos de elucidar, a partir de tal comparao
as maneiras pelas quais se define o espao pblico em termos institucionais, na confluncia da
atuao de grupos da sociedade civil frente ao Estado, num processo paulatino de gerao de regras,
estabelecimento de limites e normas que se instauram a partir da prtica do setor privado e das
respostas ou iniciativas do setor pblico em termos atividade regulatria.

Nossa hiptese central, desenvolvida ao longo de diversos trabalhos sobre o empresariado


e o Estado no Brasil1 e aqui reeditada para efeitos de se especular sobre novas modalidades de
definio institucional do espao pblico, a de que os limites pblico/privado so dados pela
interao que se observa entre, de um lado, a ao coletiva dos atores privados e, de outro, as
iniciativas e respostas do Estado frente aos interesses privados. Frequentemente, o processo poltico

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Ver os trabalhos listados nas referncias bibliogrficas do autor e em parceria com Eli Diniz, sobretudo os mais recentes, onde
discute-se os impactos institucionais da atuao de grupos de interesse do empresariado.

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oscila entre a ao coletiva desses grupos induzida por mudanas institucionais voltadas a assegurar
maiores graus de autonomia ao Estado e a tentativa de aprisionamento da esfera pblica por
interesses fortemente organizados. Dados os diferenciais na capacidade de organizao e promoo
da ao coletiva de diferentes segmentos sociais, a esfera do pblico se define a partir da dimenso
legal, como resultado em aberto, fruto da interao entre determinados interesses e as esferas de
poder. O conflito resultante ou a tenso que se verifica entre as duas esferas, do pblico e do
privado, constituiria, assim, a essncia mesma da poltica e do processo de institucionalizao 2. Da
que em certos momentos ou conjunturas especficas possa emergir o Estado como um polo
dominante dotado de capacidade de iniciativa e controle maiores graus de autonomia enfim - e, em
outras, a sociedade civil em termos de processos pontuais de ao coletiva ou atividade associativa
de cunho mais permanente.

O corporativismo enquanto um arranjo institucional que prevaleceu ao longo do perodo


desenvolvimenta pode ser visto, nesta tica, como um tipo de ordenamento pblico/privado que se
instaura a partir da interao entre a prtica dos grupos organizados e, portanto, diretamente
proporcional sua capacidade de empreender a ao coletiva - e a ao estatal, antes que como um
desgnio do Estado no intento de submeter a sociedade e garantir o processo de crescimento
econmico. Por certo, em termos da preponderncia de um dos dois polos do binmio Estado/
sociedade, no incio do ciclo que se inaugura com os anos 30, faz-se mais presente a atuao do
Estado, sem que, no entanto, se exclua a capacidade diferencial de iniciativa dos grupos privados.
Mas em outros momentos, como ao redor dos anos 80, a tnica dada pela atuao da sociedade
civil e a dinmica de democratizao, num quadro de crise progressiva das polticas pblicas que
davam sustentao ao modelo de desenvolvimento e, em consequncia, de possibilidades em aberto
de construo institucional. Em funo desta trajetria particular e do fato de que o momento de
redefinio instituticional tenda a se mostrar sobremaneira intenso num quadro posterior
desconstruo da ordem pregressa, lcito questionar, como o fazemos no ttulo do presente artigo,
se estamos diante de um novo corporativismo na definio das relaes pblico/privado no Brasil e
quais seriam algumas de suas caractersticas em contraste com as modalidades preexistentes.

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Ver a excelente discusso, nesta tica, desenvolvida no captulo introdutrio da edio revista do clssico de Werneck Vianna (1999)
Liberalismo e Sindicato no Brasil. Ali o autor identifica esta dinmica a partir de uma discusso sobre os clssicos e a ordem
corporativa que se instaurou no Brasil dos anos 30: Pblico e privado coexistem sob tenso, e o binmio dispare que representam
cooperao versus apropriao privada desigual somente pode se instalar e reproduzir sob tutela legal e incessante fiscalizao.
(p.29) (...) Concebida a sociedade civil como o reino da necessidade (...) a produo do pblico aparece como algo a ser
elaborado (p.35)

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1.1. O velho corporativismo como sntese institucional

Para alm dos reparos que pudessem ser feitos interpretao do perodo, uma breve revisita
ao corporativismo do perodo desenvolvimentista seria tambm til do ponto de vista de se entender
o espao institucional sobre o qual a nova ordem urbano/industrial se erige no Brasil ps 1930.

Alguns trabalhos tm discutido a herana corporativa do perodo desenvolvimentista em


termos da superao ou no dos padres preexistentes de relacionamento Estado/sociedade, em se
perguntando sobre o fim da era Vargas (Almeida, 1994; Tpia, 1994; Cardoso, 1999; Diniz &
Boschi, 2000). O prprio discurso oficial enfatiza a total ruptura com o passado no sentido de dar
destaque s inovaes institucionais e aos novos padres de intervencionismo estatal. Fazendo eco a
alguns dos debates no veio do institucionalismo histrico (Peters, 2000; Hall & Taylor, 1996; Thelen
& Steinmo, 1992) pode-se desde j argumentar a impossibilidade de se fazer tabula rasa de um
determinado passivo institucional, como se os novos desenhos pudessem desconsiderar o dilema de
que a mudana institucional pressupe necessariamente a utilizao de instituies existentes como
meio para se efetivar as transformaes. Trata-se antes, no que diz respeito perspectiva oficial
contempornea que enfatiza a ruptura com o passado, de uma estratgia de ofuscamento, isto , de
desvinculao entre causas e consequncias, no bojo de um processo de desconstruo deliberada
(Pierson, 1995). No final das contas, a implantao de novas frmulas institucionais, por vezes lana
mo do mesmo tipo de instrumento que se visa desmontar, ou at mesmo restaura certos padres
muito enraizados nas prticas sociais. Foi assim com a recente reforma do Estado em vrias das suas
dimenses, ao se utilizar de expedientes de natureza clientelista para quebrar interesses fortemente
constitudos.

Desta forma, se com ela no se opera uma ruptura radical, a herana corporativa do perodo
desenvolvimentista fornece pelo menos um quadro dentro do qual novas relaes so estruturadas,
sendo este precisamente o caso da estrutura de representao de interesses do patronato e do
operariado no cenrio ps-reformas (Diniz & Boschi, 2000). Embora com diferenas fundamentais
em cada caso, em funo mesmo das assimetrias incorporadas na estrutura corporativa desde a sua
origem e tambm em funo dos diferenciais de recursos organizacionais e da prpria centralidade
da ao coletiva no comportamento estratgico das classes sociais, o velho corporativismo impe
limites inovao no quadro da reestruturao institucional dos anos 90. Da mesma forma, alguns
de seus traos institucionais constitutivos so determinantes da lgica atravs da qual a estrutura
corporativa como um todo foi se configurando e consolidando ao longo do tempo.

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assim que, nas suas caractersticas mais gerais, a estrutura que se montou ao longo do
perodo foi adquirindo contornos, por um lado, em funo dos diferenciais de recursos quanto ao
coletiva entre os atores sociais, em termos de uma assimetria nos arranjos entre as classes e, por
outro lado, em funo do controle exercido pelo Estado atravs do monoplio da representao e do
imposto sindical, em termos de uma lgica que induzia sua expanso com a fragmentao e
diferenciao crescentes no interior de cada uma das classes. Para o caso do operariado prevalece o
controle e a impossibilidade de organizao fora da estrutura oficial, levando a uma multiplicidade
de sindicatos de bases locais e a uma fragmentao nos rgos de cpula quando este controle se
relaxa no mbito da organizao de centrais sindicais. Para o caso do empresariado, a fragmentao
se expressa na criao de associaes paralelas estrutura oficial num ritmo crescente desde o incio
do ciclo, o qual se intensifica durante os anos 50 e particularmente entre os anos 70 e 80, com
reflexos ao nvel do topo da estrutura que se traduzem na ausncia de uma entidade hegemnica
capaz de representar a classe como um todo (Diniz e Boschi, 1979, 1991, 2000; Boschi, 1995;
Diniz, 1992). Alm disso, no que tange ao acesso ao aparelho de Estado, a fragmentao impe uma
multiplicidade de estratgias em diferentes esferas da burocracia ligada ao Executivo, em diferentes
estgios do processo de tomada de decises e em diversas reas de poltica econmica,
caracterizando, como salientado em inmeros estudos, a relativa fraqueza do setor empresarial
frente ao Estado, ainda que no uma ineficcia de aes isoladas e pontuais (Diniz e Boschi, 1989,
1993, 2000; Schneider, 1997, 1998).

assim tambm que, ao final do perodo e, particularmente no contexto que se segue s


reformas orientadas ao mercado, como teremos a ocasio de desenvolver mais adiante, a lgica de
atuao dos atores, bem como a reconfigurao da estrutura de representao dos interesses, vo ser
ainda pautados pelos eixos da assimetria inter-classes e da fragmentao intra-classe mas num
movimento adaptativo aos incentivos institucionais da nova ordem. Em outras palavras, os atores
incorporam, dentro de uma lgica essencialmente competitiva e marcada pela prevalncia da adeso
voluntria caracterstica do novo ambiente, a necessidade de pautar sua ao coletiva pelo
fornecimento de incentivos seletivos aos membros de suas associaes. Tambm os sindicatos so
envolvidos nesta dinmica para a sua sobrevivncia, ainda que o trao da filiao compulsria
continue a presidir o seu funcionamento. Por outro lado, permanecem as dificuldades para a
consecuo de aes conjuntas e concertadas, expressas na ausncia de organizaes hegemnicas
de carter mais abrangente no interior de cada classe e de plataformas comuns inter ou intra classe.
Na realidade, o cenrio imediatamente anterior s reformas j revelava um grau maior de consenso

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das elites empresariais apenas em torno da necessidade de reformas, numa direo diametralmente
oposta percepo das elites sindicais, sobretudo na rea de polticas sociais. 3 Fortemente marcado
pela trajetria institucional do velho corporativismo, o novo ambiente se caracteriza, assim, pela
emergncia de alguns novos parmetros que sobretudo redefinem a posio estratgica dos
diferentes atores entre si. Nesta alterao relativa de papis, sobressai a mudana do papel
estratgico do Estado frente aos atores domsticos como o elemento central da nova ordem.

Na tentativa de superao da viso dicotmica Estado/sociedade que atravessa as


interpretaes no pensamento poltico brasileiro e em vrias das anlises do perodo ps 30, pode-se
situar, desta forma, a perspectiva interativa entre os dois polos a que aludimos anteriormente. Nesta
tica, o corporativismo implantado nos anos 30 pode ser interpretado como a sntese institucional
delimitando a fronteira entre o espao pblico e o privado, ainda que, como em outro tipo de
arranjos, encobrindo as apropriaes do pblico pelo privado que se operam pela via de contatos
pessoais, vnculos clientelistas, pelo estabelecimento de redes, enfim, no espao cinzento entre as
duas esferas. Por outro lado, embora replicando desigualdades sociais bsicas na literatura vistas
apenas pelo ngulo do controle das classes subalternas pelo Estado o corporativismo significou
mobilizao e organizao das classes sociais pela via da representao de interesses. assim que,
contrabalanando a dimenso autoritria envolvida na ordenao categrica e hierrquica dos
interesses e dos atores sociais a partir do Estado, to amplamente salientada na literatura, a dimenso
da representao pode ser ressaltada como um fator positivo a conferir algum grau de legitimidade e
transparncia aos arranjos corporativos.

Desta forma, representao, num cenrio em que outras prticas se insinuam, um trao a se
reter e a se recuperar da lgica do velho corporativismo. No se tratou de uma obra cuja implantao
tivesse replicado a engenharia poltica proposta pelos pensadores autoritrios, nem muito menos que
a sua prtica encarnasse uma viso consequencial e clarevidente por parte das elites polticas de
ento. Tratava-se, sim, da delimitao do espao pblico a partir da hierarquizao categrica dos
interesses, mas sobretudo instaurando uma lgica na qual a representao era um princpio
fundamental. A cristalizao de desigualdades e assimetrias pode ser creditada mais aos diferenciais
de recursos organizacionais, bem como centralidade relativa da ao coletiva para os diferentes
atores sociais, do que a uma astcia poltica voltada precpuamente ao controle da participao. Esta

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Survey realizado pelo IUPERJ no incio dos anos 90 com elites empresariais, sindicais, polticas e burocrticas detetou claramente
esta tendncia (Diniz e Boschi, 1997). De resto, um trabalho recente mostra, contrastando o perodo desenvolvimentista com o
perodo ps-reformas, que os empresrios tm propenso a favorecer polticas sociais apenas no contexto de uma economia protegida
e fechada. Ver Delgado, 2000.

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ltima seria tambm um ingrediente, mas apenas um dos determinantes das maneiras pelas quais os
arranjos corporativos se institucionalizaram. Que o resultado final no fosse plenamente esperado
fica claro a partir do momento em que entram em cena os imponderveis oriundos da ao coletiva e
sua lgica fundada na desigualdade. Os empresrios consagraram, na prtica, uma estrutura dual
mais flexvel capaz de controlar os seus prprios free riders atravs de associaes voluntrias de
ingresso restrito, fazendo face aos benefcios que a estrutura oficial ensejava classe como um todo
por intermdio dos mecanismos da filiao compulsria e do imposto sindical. Em outras palavras,
conquanto pudesse ser uma imposio institucional partindo do Estado, os resultados finais, em
termos de um processo que aos poucos consolida o corporativismo como um dos arranjos centrais na
delimitao do espao pblico, so na prtica alterados pela atuao concreta e pelo padro de
resposta dos atores sociais.

A idia de um corporativismo bi-fronte expressa nas assimetrias entre as estruturas de


representao de interesses da classe patronal por contraste classe trabalhadora bem salientada na
literatura que identifica a existncia de uma estrutura oficial de representao, e uma estrutura
paralela para o caso da classe patronal (Diniz e Boschi, 1989, 1993, 2000; Leopoldi, 2000). A
maneira pela qual a dinmica da ao coletiva se torna um fator determinante no resultado
institucional, isto , levando a uma espcie de neo-corporativismo avant la lettre para o
empresariado, mas a um corporativismo mais rgido no que diz respeito classe operria, muito
bem captada na anlise de Costa (1999), indicando como um projeto de longo prazo que garantisse
crescimento econmico e harmonia social, conquanto presente no clculo poltico, no fosse algo
assegurado ou vaticinado pelas elites polticas. A nfase na idia de representao pautando as
relaes pblico/privado talvez possa ser alada tambm ao mbito dos resultados no esperados,
mas enfim, como algo que se consolidou ao longo dos anos, paradoxalmente como um trao
democrtico oriundo de uma concepo autoritria.

Relevar este trao importante no contraste que se pretende com a realidade dos anos ps-
reformas orientadas ao mercado em termos dos fatores estruturantes da definio do espao pblico.
Mas importante salientar tambm certos aspectos processuais da trajetria os quais configurariam,
em cada conjuntura especfica, as condies para a definio ou redefinio dos contornos
pblico/privado. No incio do ciclo desenvolvimentista, como j salientado, predomina o polo
estatal, num quadro de restries competio poltica e no qual os atores sociais conquistam seus
espaos paulatinamente na esfera da representao de interesses junto burocracia do Executivo.
Este cenrio composto ainda por um tipo de intervencionismo estatal de natureza construtiva,

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isto , um contexto no qual se definem novas reas de atuao do Estado, espaos so
progressivamente ganhos em relao lgica de atuao do mercado, num processo de
fortalecimento do poder do Estado atravs da sua capacidade de interveno em diferentes
domnios. Trata-se, em suma, do prprio processo de construo do Estado (state building) a partir
da delimitao de sua esfera de atuao em domnios especficos.

Inmeros estudos examinaram a fase constitutiva do perodo, caracterizando-a em dois de


seus eixos fundamentais: o da poltica econmica e o da poltica social. Um terceiro eixo, relativo
dimenso da competio poltica, permanece latente nesta fase, ensejando interpretaes mais
polmicas que no cumpre aprofundarmos aqui. Seja do ponto de vista da interveno do Estado na
rea de poltica econmica (Diniz, 1978), seja do ponto de vista da formulao da poltica social
atravs da regulao das relaes de trabalho e definio de direitos sociais (Werneck Vianna 1999;
Gomes,1988; Santos, 1979) contudo, o Estado, enquanto poder Executivo, se constroi a partir de sua
capacidade de interveno. Em cada uma dessas duas reas o aspecto expansivo da presena do
Estado se faz notar, de um lado definindo pela interveno crescente no domnio produtivo as bases
para o crescimento econmico e a criao de um ambiente domstico para os atores econmicos
estatais e privados. De outro lado criando, a partir da regulao das relaes de trabalho, as
condies para a mobilizao dos setores populares e seu ingresso na poltica.

Se nada disto novidade do ponto de vista de uma interpretao do perodo, esta breve
reviso til no sentido de se marcar certos traos fundamentais da dinmica Estado /sociedade no
perodo desenvolvimenta. Em primeiro lugar, o fato de que a possibilidade de participao no
processo decisrio relativo formulao de poltica econmica no apenas encaminha para o mbito
do Executivo a ao organizada dos grupos privados nos mltiplos conselhos e esferas burocrticas
a que tinham acesso, como tambm estabelece um padro de relacionamento pblico/privado no
qual a mobilizao dos ltimos passa a ser induzida pelos graus de autonomia relativa dos primeiros.
A maior excluso e centralizao do processo decisrio tenderia a corresponder reaes e
manifestaes dos atores privados com impactos instucionais de peso, inclusive quanto prpria
sustentao de governos e a natureza do regime poltico, como aconteceu no caso dos empresrios
por ocasio do processo de abertura no incio dos anos 70 (Diniz e Boschi, 1978; Boschi, 1979;
Payne, 1994).

Em segundo lugar, o fato de que o eixo da poltica social, com tendncia ascendente a partir
da implantao das leis trabalhistas dos anos 30 e 40, tem implicaes do ponto de vista da

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mobilizao social, particularmente em virtude de que o mesmo entra em sinergia com o processo de
crescimento econmico, urbanizao e industrializao. Conquanto limitada, a abrangncia da
poltica social, no sentido da incluso progressiva de categorias sociais ao mbito da cidadania
regulada, bem como em termos do alcance e das reas de proteo, atinge um pice com a
universalio dos direitos sociais na letra da Carta de 1988. No auge do ciclo desenvolvimentista,
por ocasio do milagre econmico dos anos 70 e j por volta da sua inflexo numa direo de
crise nos anos 80, a mobilizao ensejada pelo eixo da poltica social, bem como pelas
transformaes estruturais operadas atravs do eixo da poltica econmica, vem tona em termos de
um fortalecimento do polo social frente ao polo estatal, com a emergncia de uma sociedade civil
mais organizada e dotada de vigor associativo (Boschi, 1987; Santos, 1985).

Por ltimo, no que se refere ao eixo da participao poltica, interessante obsevar que, a
despeito das idas e vindas de um processo poltico marcado pela instabilidade, mudana de regimes
e ambiguidades com relao s franquias democrticas, foram se estabelecendo regras, se
consolidando processos e se definindo um quadro que eventualmente conduziria
institucionalizao da competio poltica democrtica e tambm plena extenso dos direitos
polticos. Observa-se o trnsito de uma democracia de participao limitada no incio do ciclo, a
uma democracia de massas, num processo de progressivo fortalecimento da representao poltica
pela prtica rotinizada de eleies.

Dentro deste quadro, o Congresso se destaca como uma esfera progressivamente dotada
de identidade prpria e de protagonismo poltico, no somente ensejados pela dinmica da
representao poltica, mas tambm em virtude do seu espao institucional no processo decisrio.
O poder Legislativo sobrevive aos altos e baixos do processo poltico e, ainda que submetido
lgica de atuao do poder Executivo, vai-se constituindo tambm numa arena importante, com
dinmica prpria e processos peculiares que apenas mais recentemente tm sido enfocados nas
anlises (Figueiredo e Limongi, 1999; Boschi, Diniz e Santos, 2000). Revela-se, assim, uma faceta
menos visvel das relaes Estado/sociedade no Brasil que a ocupao progressiva do Legislativo
pelos interesses organizados, sobretudo a partir da Constituinte de 1988 (Diniz e Boschi, 1989a;
1999). Alm disso, de forma menos contundente, constata-se a existncia de um ncleo expressivo
de empresrios no Congresso desde a legislatura de 1945, ncleo este que se diversifica na mesma
proporo da difuso e complexificao do processo de industrializao (Boschi, Diniz e Santos,
2000). Observa-se, em suma, a interpenetrao das dinmicas da representao poltica e da
representao de interesses.

12
A conjuntura do final do ciclo desenvolvimentista, por volta de meados dos anos 80, quando
o aprofundamento do modelo fundado na industrializao substitutiva se mostra invivel a partir da
instalao de uma crise com determinantes internos e externos, caracteriza-se, ao contrrio daquela
que presidiu ao seu surgimento, por um processo de desconstruo que coloca em xeque o prprio
Estado. O imperativo da estabilizao macro-econmica no front interno, somado necessidade de
competividade da economia e integrao do pas nos circuitos globalizados no front externo
instauram uma lgica, desta feita restritiva, quanto atuao do Estado. Tem incio um processo de
descontruo da ordem pregressa em todos os seus pilares, a comear pela prpria reforma do
Estado, na medida em que a expanso estatal nos mais diversos domnios revelava-se em si mesma
como um componente da crise. A conjuno dos trs eixos a que se referia anteriormente para o
momento constitutivo os eixos da poltica econmica, da poltica social e o da participao poltica
praticamente o seu reverso: severas restries possibilidade de crescimento econmico,
declnio do eixo da poltica social e impossibilidade de fazer valer a letra constitucional na esfera
dos direitos sociais recm concedidos e daqueles anteriormente adquiridos e, finalmente, uma
tendncia ascendente quanto ao eixo da participao poltica.

Esta conjuntura do cenrio imediatamente anterior s reformas foi abordada na literatura que
cuidou de perseguir mais uma transio, como uma situao particularmente desafiante. Apontava-
se, no caso brasileiro, para as dificuldades de enfrentamento de uma transio dual, de um lado em
direo a uma democracia carente de consolidao, de outro em direo efetivao de reformas
orientadas ao mercado num quadro de defasagem em relao a outros pases e em ritmo muito lento
(Nelson, 1994). Contudo, num tempo e ritmo bastante tpicos da mudana brasileira, as linhas
mestras para uma reconverso econmica j vinham sendo traadas desde o governo Sarney em
termos da liberalizao comercial, intensificadas com a reforma do Estado e aprofundamento da
abertura da economia operadas no governo Collor e finalmente arrematadas com a estabilizao
no interregno Itamar Franco e a intensificao das privatizaes no perodo Fernando Henrique
Cardoso. Esta transio de monta, fundada no trip estabilizao, privatizao do patrimnio
estatal e abertura comercial tem como consequncia, do ponto de vista da dimenso que aqui nos
interessa das relaes pblico/privado, uma radical transformao no papel estratgico do Estado
na medida em que, por um lado a lgica do mercado se interpenetra na dinmica de
funcionamento do Estado e, por outro, a orientao frente aos atores domsticos deixa de ser a
tnica da atuao do Executivo, o qual passa a se fixar nos atores da economia globalizada,

13
inclusive como alternativa de sustentao do modelo e capitalizao para o crescimento
econmico.

1.2-Pblico e privado no cenrio ps-reformas: novos arranjos institucionais

O impacto das reformas operadas ao longo dos anos 90 no Brasil por vezes subestimado
por avaliaes apressadas que tendem a sugerir uma substituio do Estado pelo mercado em funo
do direcionamento da economia naquele sentido. Embora possa ter ocorrido um enfraquecimento do
Estado, sobretudo em termos de sua capacidade de implementao de polticas sociais, no fato
que as reformas orientadas ao mercado tenham destitudo o Estado de sua capacidade de
interveno. Se em outros contextos essa capacidade ficou sobremaneira comprometida, no caso
brasileiro surpreendente a recomposio que se opera, tanto no plano das iniciativas do Estado,
quanto no plano da resposta dos atores privados em termos de readaptao e reconstruo da
representao dos interesses privados. Trata-se de mudanas estruturais de envergadura as quais,
num espao bastante curto de tempo, levaram redefinio do ambiente institucional. Por isto
mesmo, dado o ritmo e o contedo dessas mudanas, torna-se necessria uma avaliao mais
distanciada e de longo prazo no sentido do tipo de ordem institucional, na ausncia de um projeto
claro de desenvolvimento, que estaria a se construir no Brasil. No curto prazo, na medida em que os
processos de reconstruo encontram-se em curso, o que se pode fazer sugerir tendncias,
avaliando seu potencial no sentido de favorecer ou no graus crescentes de democratizao nas
relaes Estado/sociedade.

Desta forma, uma avaliao mais cuidadosa sugeriria, no curto prazo, que uma das
alteraes fundamentais consistiu precisamente no fato de que a lgica de atuao do Estado,
anteriormente pautada pelos limites de uma economia fechada e pela expanso de seu domnio
frente ao mercado, v-se agora atravessada pela lgica do mercado. Em outras palavras, observa-se
uma reconfigurao do ambiente institucional a partir das mudanas estruturais impressas por uma
poltica econmica dirigida ao redimensionamento do prprio Estado e da abertura da economia ao
exterior. Neste processo, o Estado se reequipa em funo da possibilidade de implementao de
poltica econmica, eixo que subordina todas as demais dimenses de sua atuao em outros
domnios, inclusive a prpria dinmica da poltica. O Executivo emerge como o cerne de toda a
reordenao que se opera no ambiente institucional, ambiente esse cuja caracterstica central a
redefinio do papel estratgico do Estado frente aos atores organizados e destes entre si.

14
Esta reconfigurao de foras no papel relativo do Estado e dos atores sociais, em suma,
tem a sua dinmica marcada pelo fato de que, a partir do eixo preponderante da poltica econmica,
se redefinem as modalidades de interveno, interpondo-se o mercado como o fundamento das
relaes no interior do prprio aparelho estatal, deste com relao sociedade e entre os principais
atores organizados.

So dois os pilares da nova modalidade de intervencionismo estatal: abertura comercial e


privatizao, vinculados pelo eixo da estabilizao econmica que por seu turno lhes confere
sentido. De um lado, a abertura da economia, em funo da dinmica de competitividade seletiva,
leva a uma reconfigurao do capitalismo domstico, sobretudo no mbito industrial, com o influxo
de capital estrangeiro, o deslocamento de atividades e reestruturao da propriedade em vrios
setores atravs de um processo extremamente intenso de fuses e aquisies. De outro lado, a
privatizao opera como um vetor para a apropriao do patrimnio pblico pelos circuitos
globalizados do capital, sobretudo em segmentos que demandam fortes investimentos e onde o
componente tecnolgico de ponta elemento essencial.4 Ambos os pilares provm os insumos para a
poltica de estabilizao levada a cabo pelo Executivo, propiciando a este ltimo um papel de
mediao estratgica que se materializa, em ltima anlise, na poltica regulatria. Sob este ponto de
vista, a atividade regulatria adquire enorme centralidade como o elemento propulsor na redefinio
das relaes entre os atores e, portanto, na delimitao do espao pblico na nova ordem, incluindo
a dinmica interna ao prprio Estado no que tange s relaes entre os poderes e os arranjos
institucionais dele frente sociedade.

As mudanas estruturais no mbito da economia e a reconfigurao do ambiente


institucional tm consequncias do ponto de vista da atuao do prprio Estado, como salientado, e
tambm do ponto de vista da atuao dos atores organizados. Quanto ao primeiro, cumpre ainda
salientar, em linhas gerais, uma mudana de orientao frente aos atores privados que se traduz na
passagem do privilegiamento aos atores domsticos no modelo desenvolvimentista, para a proteo
dos investidores em geral, no modelo orientado ao mercado. A proteo aos investimentos, seja os
de capital de risco, seja os investimentos vinculados privatizao, constitui-se no novo marco da
atuao estatal, estabelecendo um fosso com relao aos cidados, ora transformados em

4
O projeto de pesquisa sobre a Reconfigurao do Capitalismo Industrial no Brasil dirigido pelo autor juntamente com Eli Diniz no
mbito de um financiamento da FAPERJ na linha Cientistas do Nosso Estado disponibiliza as informaes pertinentes s
transformaes estruturais para as empresas, dados sobre a privatizao, abertura da economia, fuses e aquisies. O autor se
beneficia tambm de bolsa de pesquisa do CNPQ para levar a cabo este projeto. Ver Diniz e Boschi (2001) como uma fonte disponvel
at o momento.

15
consumidores, por fora inclusive da baixa capacidade de interveno do Estado no mbito das
polticas sociais.

Com relao aos atores organizados, a alterao fundamental no novo ambiente


institucional o fato de que a ao coletiva passa a se pautar pela lgica da competitividade, isto ,
pela operao de incentivos seletivos como o mecanismo fundamental da lgica de associao. Em
outras palavras, a desconstruo do antigo corporativismo, somada ao prprio processo de
transformao e adaptao graduais da estrutura de representao de interesses, sobretudo nas
dcadas mais recentes, romperam com a prevalncia do monoplio da representao e a
compulsoriedade de filiao como os parmetros para a atuao dos interesses organizados,
passando sobretudo a imperar o carter voluntrio como motor da organizao coletiva.

Dentro deste quadro, observa-se, no apenas o surgimento de novos tipos de entidades,


como tambm a adaptao da antiga estrutura oficial e das associaes independentes ao novo
contexto. De um lado, ganham terreno associaes de carter mais abrangente e com mobilidade de
atuao, definidas a partir de critrios menos formalizados e em termos de aes pontuais de carter
geral. Tal o caso da Ao Empresarial, entidade fundada por ocasio do incio do processo de
abertura comercial para acompanhar a Lei de Modernizao dos Portos junto ao Congresso e
reativada como um organismo de atuao parlamentar com a bandeira da reforma tributria.
Comeam tambm a surgir as associaes que, no sentido de maior eficincia de atuao, se
organizam em funo de cadeias produtivas (e no mais por setores da produo como no antigo
modelo), estabelecendo verdadeiras redes de governana costurando os atores estratgicos
inclusive estatais na lgica de implementao dos seus interesses. Tal o caso da ONIP
(Organizao Nacional da Indstria do Petrleo), envolvendo na sua estrutura organizacional, desde
firmas individuais, passando por associaes setoriais e agncias estatais ligadas cadeia produtiva
do petrleo. De outro lado, observa-se uma forte tendncia profissionalizao das antigas
associaes independentes e de algumas das entidades oficiais, como a CNI e a FIESP, que no
apenas modernizam suas estruturas com a criao de departamentos especializados, como tambm
passam a prestar servios de vrios tipos aos seus filiados, sobretudo servios de assessoria
parlamentar, como o caso da COAL (Coordenadoria de Assuntos Legislativos) no mbito da CNI.
Observa-se, finalmente, como uma tendncia bastante expressiva, a intensificao das atividades de
lobbying, j visvel por volta da Constituinte de 88 como uma atividade escusa e, no atual contexto,
atuando de forma mais legitimada por intermdio de organizaes representando diretamente

16
interesses privados junto ao Congresso ou, indiretamente, atravs de escritrios especializados
sediados na capital.5

Por outro lado, um importante componente deste novo ambiente institucional no que diz
respeito ao coletiva o fato de que poderia estar se desenhando uma assimetria, ainda maior do
que aquela que se observara no mbito do velho corporativismo, na capacidade de organizao dos
interesses entre as classes. A desmobilizao do sindicalismo, as altas taxas de desemprego e o
declnio da poltica social contribuem para a intensificao desta desigualdade estrutural, sobretudo
no plano das relaes com o Estado em que a ao coletiva vem sendo reestruturada. Neste sentido,
cabe indagar se as modalidades de acesso no estariam se desenhando de maneira ainda mais
seletiva, relegando ao mbito das prticas localizadas de governana e descentralizao de polticas
a incorporao dos setores subalternos. Fica claro, ainda mais, que mesmo nestes casos, a
possibilidade de incluso pela via da participao se restringe a uma parcela nfima da populao
brasileira com capacidade de mobilizao de algum tipo de recurso para a ao coletiva, ficando a
descoberto amplos setores desprovidos de qualquer recurso organizacional.6

Como j salientado, na atividade regulatria estaria o cerne da gestao de novas


modalidades de relacionamento pblico/privado, bem como de novas relaes entre diferentes
segmentos do aparelho do Estado. No primeiro caso, em virtude do fato de que a atuao dos
interesses organizados volta-se primordialmente para o exerccio de influncia na definio das
regras a gerir a prestao de servios pblicos e de recursos transferidos ao controle da iniciativa
privada. No segundo caso, em virtude de que a atividade regulatria passa a se exercer
primordialmente pela criao de agncias autnomas ligadas ao Executivo, as quais, em princpio,
subtraem do Congresso, ou com ele compartilham apenas em pequena escala, a prerrogativa de
legislar sobre as matrias pertinentes a direitos de cidados (consumidores) e sobre os limites da
atividade empresarial privada (investidores). Como ser objeto especfico da anlise mais adiante, as
primeiras agncias, nas reas de telecomunicaes e eletricidade, comeam a operar a finais de 1997
a partir de um modelo regulatrio comum deslanchado em funo do processo de privatizao.
5
Uma anlise pormenorizada destas tendncias no que diz respeito reconfigurao do capitalismo industrial, das lideranas
empresariais e da estrutura de representao de interesses no cenrio ps-reformas est sendo levada a cabo no mbito do projeto de
pesquisa anteriormente mencionado, co-dirigido pelo autor e por Eli Diniz. Em carter preliminar ver Diniz e Boschi (2001).
6
Modelos participativos envolvendo o concurso do Estado e segmentos da sociedade como o exerccio da governana tm, por certo,
grande relevncia, sobretudo no contexto de uma complexa democracia de massas, onde o mecanismo da representao, por si s, se
torna ineficaz como uma contrapartida da participao. Deve-se mencionar tambm, num veio positivo, a possibilidade de reforo de
uma cultura poltica democrtica ensejada por arranjos desta natureza. Contudo, h que se considerar tambm os dilemas de ao
coletiva, pricipalmente em termos de custos na consecuo de bens pblicos, exarcebados por situaes marcantes de desigualdade
social. Deve-se distinguir tambm aquelas situaes em que a governana apenas paliativo para a ausncia de ao estatal em
determinadas reas de poltica. Para uma discusso sobre os aspectos positivos e negativos de descentralizao de polticas e arranjos
institucionais de governana, ver Boschi (1999).

17
Desde ento observa-se a criao de agncias em reas diversas, como servios pblicos, recursos
naturais e servios sociais, utilizando de maneira mais ou menos emprica, seja o mesmo modelo de
regulao, a despeito de reas distintas, seja um modelo genrico inspirado na realidade
internacional (Melo, 2001). Hoje o nmero dessas agncias razovel, envolvendo reas de recursos
hdricos, petrleo, sade, vigilncia sanitria, alm da reproduo do modelo de regulao para o
nvel regional (neste caso 14 agncias ligadas aos governos estaduais). Ressalte-se tambm, a
existncia de uma associao voltada ao conjunto das agncias em operao, a ABAR (Associao
Brasileira das Agncias de Regulao).

Contudo, ainda que dentro de um espao reduzido frente aos graus de centralidade
desfrutados pelas agncias regulatrias, o Legislativo ocupa um lugar destacado como a instncia
ratificadora das aes iniciadas no mbito do Executivo no sentido de conferir-lhes legitimidade.
Desta forma, no perodo anterior criao das agncias e mesmo aps, resta atividade parlamentar
um certo espao na definio de atividades regulatrias que enseja um movimento de
direcionamento da ao dos interesses organizados para a arena legislativa, cercando-a, desde os
trabalhos de comisses especficas, at o mbito da aprovao em plenrio. no entanto nas
mincias do trabalho de comisses, geralmente envolvendo contedos de um alto teor tecnolgico e
de conhecimento especializado, para onde convergem a ao dos lobbies, revestida aqui de uma
funo de assessoramento parlamentar que tenderia a lhe conferir um certo grau de legitimidade. Tal
seria tambm o caso quando da defesa de pleitos de interesse pblico mais geral.

O quadro de fragmentao dos interesses privados, da sua lgica de atuao pautada pela
competio, somados aos novos padres de acesso coisa pblica pela via de lobbies autorizaria
qualificar o conjunto destes processos na direo de uma certa americanizao das relaes
pblico/privado que estariam a se institucionalizar. Neste particular, cumpre ressaltar num veio
positivo, a grande capacidade de recomposio e adaptao flexvel da representao dos interesses,
com um potencial muito rico de se institucionalizar nas mais diferentes direes. Num veio no
tanto alvissareiro, destaca-se a possibilidade de apropriao diferenciada do espao pblico por
interesses privados, os mais organizados entre os organizados.

A atividade de regulao como uma das caractersticas do contedo das novas modalidades
de intervencionismo estatal tem, em ltima anlise, um impacto no que tange redefinio das
relaes entre os poderes, sobretudo transformando o papel do Legislativo pela centralidade que esta
arena passa a ocupar, no tanto como iniciadora de polticas, mas como um dos canais privilegiados

18
de acesso da sociedade civil organizada. Em resumo, o Congresso, como uma arena de legitimao
dos atos executivos em matria de poltica econmica, se posiciona como uma instncia de
ratificao e finalizao dos processos regulatrios. Esta posio estratgica enseja o deslocamento
da atividade dos interesses organizados para o mbito do Legislativo: lobbies atuando nas fases do
processo legislativo, inclusive em atividades de assessoria parlamentar em vista do forte
componente tcnico envolvido na atividade regulatria, a existncia de escritrios de representao
credenciados para uma atuao especfica e, finalmente, a mudana no perfil organizacional das
entidades de classe. Assim, o resultado que o mbito dos interesses especiais atravessa a esfera da
representao poltica de uma maneira mais incisiva e direta no cenrio ps-reformas, sem que haja
uma mediao institucional clara, possivelmente por se tratar de arranjos em gestao. Neste
sentido, diferentemente do velho corporativismo em cuja dinmica, como se viu, a representao de
interesses categricos fundamental, os novos recortes pblico/privado passam ao largo da
dimenso da representao, na medida em que privilegia-se a eficincia e a profissionalizao como
o fundamento da atuao dos grupos privados no domnio pblico, ao menos no que se refere aos
processos acima apontados.

No pode passar ao largo das consideraes, contudo, o enorme impacto que o modelo das
agncias regulatrias ligadas ao Executivo comeam a ter vis--vis a atuao dos interesses
organizados e, sobretudo, do ponto de vista de introduzir distores na dinmica das relaes entre
os poderes. Se por comparao s instncias de regulao anteriormente existentes em vrios setores
da atividade econmica a criao de agncias autnomas tem a vantagem de trazer para fora da
lgica de funcionamento da burocracia encapsulada no Executivo o processo de regulao, no
certo que se resolva com a nova concepo, os problemas dos vnculos clientelistas, privatizao do
espao pblico e de transparncia na sua atuao que se instauram segundo uma dinmica peculiar.
Pelo contrrio, o novo modelo, por um lado refora distores na lgica de relao entre os poderes,
na medida em que subtrai do Legislativo suas prerrogativas em mais uma dimenso e, por outro,
reintroduz dilemas com relao ao controle democrtico e transparncia da atuao das agncias.
Entre o pressuposto de autonomia com vistas eficincia e a necessidade de controle externo com
vistas maximizao das dimenses de responsabilidade e transparncia, acaba se impondo a
tendncia a distores no funcionamento da democracia (Melo, 2002), segundo a lgica geral de
priviligiamento da eficincia econmica em detrimento da dimenso poltica. Neste sentido, a idia
prevalecente de que a prestao de contas quanto ao desempenho da ao estatal, medida por
critrios de eficincia que por si ss justificam e legitimam os processos envolvidos na produo dos

19
resultados isto , a chamada accountability de resultados constitui-se no calcanhar de Aquiles
dos fundamentos democrticos da nova ordem.

No apenas tnue o controle que o Legislativo pode exercer sobre a atividade das
agncias, limitando-se, neste sentido, aprovao da composio dos seus quadros dirigentes e, na
prtica, sistematicamente endossando as indicaes do Executivo. Verifica-se tambm a tendncia a
privilegiar o interesse de investidores em detrimento do interesse de consumidores e a restaurar, no
mbito das agncias, o poder de clientelas cativas organizadas corporativamente (Nunes 1998).7
Neste quadro, agrega-se tambm a incluso das agncias como alvo da atuao de lobbies (Diniz e
Boschi, 2001).

Em resumo, as agncias regulatrias constituem a correia de transmisso numa linha de


continuidade quanto ao papel do Executivo no interior do aparelho de Estado e deste em relao
sociedade. Com esta nova modalidade institucional recompe-se potencialmente o padro de
vnculos Estado/sociedade pela via do Executivo, a despeito da idia de isolar a regulao da
lgica de funcionamento da burocracia, alm da alegada importncia da garantia de direitos no
mbito do mercado, a investidores e consumidores igualmente. tnue a possibilidade de controle
por parte do Legislativo, so baixos os graus de transparncia dos processos internos e altos os
custos para a democracia com a influncia irrestrita de interesses fortemente organizados e com a
nfase na accountability de resultados. Instaura-se assim, um novo tipo de corporativismo que tem
na oposio entre investidores e consumidores, sem critrios de representao, o seu novo eixo de
conflito e assimetria estrutural.

1.3- Um novo corporativismo e a reconfigurao do espao pblico no Brasil?

Esta parte da anlise se props a uma reflexo sobre o corporativismo como o eixo de
ordenao das relaes pblico/privado no Brasil sob o modelo desenvolvimentista estatal,
procurando avaliar em que medida esta determinada trajetria, na esteira de transformaes
estruturais marcantes, impe limites ao reordenamento institutional em vias de definio.
Contextualizando, mas ao mesmo tempo tratando de relativizar para o cenrio ps-reformas a linha
de continuidade que se observa em termos do papel preponderante do Executivo como encarnao
7
A recente crise no setor energtico demonstrou como no se assegura necessariamente a eficincia
de resultados nem o interesse de consumidores quando a lgica da ao estatal se pautou por ausncia
de investimentos no setor e a garantia de retorno aos investidores privados pela via do excesso de consumo e da manutenode altas
tarifas.

20
mesma do Estado brasileiro, procedeu-se a uma reavaliao crtica do corporativismo no Brasil e
dos rumos das mudanas em curso em termos da configurao institucional da relao entre poderes
e das implicaes diretas para a democracia.

O corporativismo implantado a partir dos anos 30 no Brasil pode ser visto como o
resultado institucional das relaes Estado/sociedade que presidiram a instaurao do capitalismo
industrial no Brasil. Por um lado, trabalhou-se com a hiptese central das mudanas induzidas pelo
Estado como resultado em aberto, em funo do tipo e da capacidade de resposta coletiva dos atores
sociais no que concerne a este tipo particular de resultado institucional. Empreeende-se, naquele
contexto, o ordenamento das relaes sociais pela via do corporativismo estatal, mas o resultado, na
prtica, um modelo institucional que enseja, de maneira assimtrica ao longo das classes sociais,
mobilizao e controle. O Estado emerge como o vetor da ao coletiva organizada: observa-se a
criao de espaos e arenas de relacionamento entre o pblico e o privado no mbito do aparelho de
estado na base de um corporativismo bifronte implicando no controle da mobilizao operria pela
via do monoplio da representao, lado a lado estrutura dual no mbito patronal. Instaura-se, ao
mesmo tempo, um padro de acesso ao Estado calcado na representao categrica dos interesses.
Dentro deste quadro, a dinmica da representao de interesses fundamentalmente ditada pela
expanso e retrao da representao corporativa no mbito do Executivo, ainda que um olhar mais
cuidadoso permita qualificar o papel do Legislativo, durante quase todo o perodo
desenvolvimentista, como uma arena para a qual progressivamente convergiam os interesses
organizados.

No cenrio de desconstruo da era Vargas que coincide com um processo expansivo de


direitos polticos e sociais consagrado pela Constituio de 1988 e, simultanamente, de crise do
Estado, a estrutura corporativa afigura-se como talvez a mais durvel e estvel das instituies
republicanas em funo mesmo de sua capacidade de adaptao flexvel. Situa-se, portanto, como
uma espcie de matriz institucional para as reformas em curso, na dinmica de
mudana/permanncia que tende a caracterizar os processos de transio no Brasil. O novo ambiente
institucional, marcado pela alterao no papel estratgico do Estado frente aos atores sociais como
resultado de sua integrao nos circuitos globalizados, impe desafios e imperativos no tocante
organizao dos interesses. A lgica do mercado, impulsionada pelos processos de privatizao e
abertura comercial que ancoram por sua vez a estabilizao econmica, atravessa a lgica de
atuao do Estado e impe novos parmetros ao coletiva dos setores organizados.

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No que concerne s associaes empresariais, observa-se sua adaptao a uma lgica
competitiva, isto , a uma dinmica de operao do mercado sem a proteo subsidiada do Estado
no plano econmico, aliada quebra do monoplio da representao e fragmentao crescente dos
interesses no plano poltico. Observa-se, como resultado, o esvaziamento da representao
corporativa no mbito do Executivo, com o privilegiamento do Legislativo como uma esfera de
atuao dos interesses organizados. Para ali converge a atuao de lobbies, interesses fundados
crescentemente na especializao tcnica e articulados em termos de uma rede de atuao, levando
ao entrecruzamento da representao de interesses e da representao poltica.

Possveis distores ao funcionamento de uma ordem democrtica situam-se na esteira do


processo de privatizao do patrimnio estatal e subordinao da poltica economia, ditada pelo
imperativo da estabilidade macroeconmica. Por um lado, o insulamento do Executivo como um
modicum de governabilidade, levando submisso do Congresso, sobretudo pelo uso de medidas
provisrias como instrumento ordinrio de governo e, conseqentemente, deturpao das
instituies representativas da democracia. Por outro lado, a suposta garantia de eficincia
materializada na autonomia descentralizada de agncias executivas da esfera econmica, como o
Banco Central, fruto da necessidade de adaptao do pas ao cenrio globalizado, levando a dilemas
entre delegao e responsabilizao, com a consequente opacidade das relaes pblico/privado.

Por ltimo, mas nem por isso menos importante, a criao das agncias regulatrias como
um novo mbito legislativo sem o filtro da representao poltica nem a possibilidade de controles
externos, acrescenta ao novo quadro uma dinmica que contrape investidores a consumidores em
termos dos limites da ao do Estado, restaurando uma linha de continuidade no papel do Executivo
como o ordenador das relaes pblico/privado.

Dentro deste ambiente, potencialmente muito rico e aberto a resultados mltiplos no que
tange capacidade de rearticulao da representao dos interesses, por um lado, e redefinio do
intervencionismo estatal, por outro, que sentido fazer da institucionalidade que a ttulo de retrica
qualificamos como um novo corporativismo? Do velho ao novo corporativismo observa-se, no
geral, um movimento em sentido contrrio que iria da publicizao crescente de interesses privados
na ordem estatal privatizao de interesses pblicos na ordem ps-reformas.

A nfase tradicional da literatura no aspecto do controle estatal, do autoritarismo e


subordinao dos interesses societais ao estado com o consequente e suposto represamento de uma
sociedade de classes mais autonma (na vertente marxista) ou mais competitiva (numa vertente

22
liberal pluralista) obscurece a dimenso do corporativismo como uma sntese Estado/sociedade,
como ordenamento das relaes sociais para a modernizao econmica, como a mobilizao da
classe operria e posterior estravazamento do controle estatal pela sociedade civil, i.e., a imploso
das supostas amarras estatais por volta do final do ciclo desenvolvimentista. Ocorre, neste sentido, o
alargamento do espao pblico com a flexibilizao de uma arena at ento densamente povoada
pela representao dos interesses privados. O velho e o novo corporativismo diferem assim, pelo
fato de que o primeiro amplia progressivamente o espao de interesses de categorias fundadas na
representao, enquanto no segundo estaria a prevalecer o predomnio de interesses especficos, sem
controle externos, como parte integrante da atividade de regulao.

O problema central, neste sentido, reside numa primeira disjuntiva entre espaos de
deciso e espaos de representao: no velho corporativismo tendia a ocorrer uma coincidncia entre
espao de deciso e espao de representao; o novo corporativismo separa essas duas esferas pela
instaurao de arenas regulatrias insuladas. A representao com critrios, ainda que de fundo
hierrquico e assimtrico, pode ser, ao final das contas, uma base mais transparente para a
competio de interesses privados na esfera pblica.

Uma segunda disjuntiva aquela que se impe entre resultados e processos, como um
aspecto central na argumentao contempornea de justificao s distores das instituies
democrticas: no velho corporativismo, novamente, predominou a fuso entre resultados e
representao, na medida em que o projeto de industrializao e superao do atraso econmico
estava na origem de sua implementao. Numa perspectiva de longo prazo, a representao
corporativa instrumentaliza a eficincia econmica. O novo corporativismo, por contraste, separa as
duas esferas, enfatizando resultados e eficincia econmica no curto prazo em detrimento da
representao poltica e do controle democrtico sobre o processo de decises.

23
II- O Novo Contexto Institucional e as Agncias Regulatrias

Nesta segunda parte do trabalho, a nfase recai na caracterizao do novo cenrio


regulatrio, em especial a partir da criao das agncias reguladoras. Apresenta-se, em primeiro
lugar, uma breve descrio das experincias regulatrias internacionais, com vistas a contextualizar
o caso brasileiro em termos das suas especificidades, em funo do legado institucional do perodo
desenvolvimentista e em termos das suas semelhanas com outros modelos recentes de regulao
estatal. Em seguida, procede-se ao exame das motivaes que presidiram a reforma do marco
regulatrio no contexto da reforma do Estado e da mudana na insero internacional do pas. A
terceira seo abordar, finalmente, a problemtica da tensa relao entre autonomia e controle que
caracteriza o funcionamento de todas as instituies de governo democrtico no-majoritrias. Toda
essa anlise propiciar elementos para uma avaliao preliminar da legitimidade do novo marco
regulatrio brasileiro.

2.1- A matriz regulatria brasileira e a experincia internacional

Nesta seo tratar-se- de contextualizar o caso brasileiro a partir de uma comparao com
a experincia europia e norte-americana com o objetivo de salientar que, embora se observe uma
tendncia internacional na direo da adoo de um determinado regime regulatrio nos pases da
OCDE, tenderia a ocorrer uma variao nas modalidades de regulao especficas. Tais mudanas
sugerem que o padro regulatrio dominante em contextos nacionais refletiria as respectivas
estruturas institucionais. Entende-se por padro regulatrio a combinao ou predomnio de
diferentes instrumentos de regulao, a saber: agncia independente; propriedade pblica de firmas
ou setores; agncia no interior da burocracia executiva e auto-regulao por via dos arranjos
corporativos (Melo, 2000). A estrutura institucional refere-se a um conjunto mais amplo de
esquemas de governana que leva em conta a cultura poltica dominante, o papel do Estado na
economia, a natureza das instituies polticas e os formatos de intermediao e representao dos
interesses capital/trabalho.

Os autores agradecem a Vernica P. Cruz, aluna do programa de doutorado do IUPERJ pelo dedicado trabalho de levantamento de
dados, sistematizao e anlise preliminar dos resultados .

24
Num contexto de difuso internacional de um modelo regulador - o norte-americano de
agncias regulatrias independentes - os respectivos legados institucionais influenciariam o processo
de mudanas. Partimos da suposio de que como essas mudanas ocorrem num contexto
institucional previamente constitudo, mesmo na presena de uma forte induo internacional, pela
via da globalizao e da regionalizao, no necessariamente se observaria uma convergncia
institucional, ainda que a direo da mudana pudesse ser a mesma.8

De modo geral, as experincias norte-americana e europia configuram dois modelos


regulatrios distintos em funo de suas respectivas estruturas institucionais. No caso dos EUA,
caracterizada por forte tradio de uma cultura poltica liberal, diviso de poderes por via de um
regime presidencialista, tradio federalista, baixa interveno do Estado na economia e prevalncia
de arranjos pluralistas de intermediao e representao de interesses, o padro de regulao
dominante o das agncias independentes. A experincia europia distinta. De forma esquemtica
e geral, prevaleceria uma cultura poltica no liberal, fuso de poderes num regime parlamentarista,
um Estado intervencionista e a supremacia da representao corporativa de interesses. Tais
caractersticas teriam gerado um padro de regulao distinto, marcado por combinaes variadas da
propriedade pblica de firmas ou setores da economia, agncias regulatrias no interior da
burocracia executiva e auto-regulao por via de arranjos corporativos (Melo, 2000).

Para alguns autores, na atual etapa do capitalismo globalizado, com a crise do Estado de
Bem Estar, o modelo das agncias independentes tenderia a se tornar o padro regulatrio
dominante. Para Majone (1996; 1999b), por exemplo, a emergncia do estado por ele denominado
estado regulador, em oposio ao estado positivo, estaria relacionada aos mesmos processos que
teriam contribudo para o declnio do ltimo, tais como privatizao, integrao regional e
terceirizao. O problema com este argumento, e com todos aqueles que apontam para processos de
convergncia institucional, fazer tabula rasa do legado institucional como fator interveniente na
mudana institucional e explicar tanto a crise da velha instituio, quanto a emergncia da nova a
partir dos mesmos fatores causais.9

Por outro lado, o processo histrico de evoluo dos padres de regulao sugere a
inadequao emprica de uma explicao funcional. O padro norte-americano tem sido o mais

8
Analogia pode ser feita com a emergncia de regimes de bem estar social no capitalismo avanado no ps-Segunda Guerra e sua
mudana a partir dos anos 80. Assim como os legados histricos e institucionais influenciaram os formatos dos diferentes regimes em
torno de trs padres - o residual/liberal; corporativo e universalista - tambm as mudanas destes regimes, por fora das
transformaes no capitalismo globalizado, so parametradas pelas caractersticas do modelo dominante prvio.
9
Para a crtica da explicao funcional da crise do feudalismo e do surgimento do Estado nacional, a partir dos mesmos fatores
causais, ver Spruyt (1994).

25
consistente no que diz respeito estabilidade do seu formato caracterstico de agncia reguladora
independente, fora da estrutura administrativa do Executivo e com forte controle do Congresso.
Contudo, a motivao para a criao das agncias tem variado ao longo do tempo.

O primeiro ciclo de expanso regulatria data do final do sculo XIX, com o incio da
legislao antitruste e a criao de agncias de defesa da concorrncia no bojo de um contexto
poltico e eleitoral marcado pela predominncia da temtica da concorrncia e do pluralismo de
mercado como correlato natural do pluralismo poltico (Gheventer, 2000). O New Deal, nos anos 40
outro momento de efervescncia regulatria, porm no contexto de privilegiamento do papel e do
ativismo social do Estado, seguindo tendncia internacional. Dados os amplos poderes legislativos
do Congresso norte-americano, a ampliao da regulao governamental foi obtida a partir de uma
barganha poltica que resultou na consolidao do formato de agncia independente, com autonomia
com respeito ao Executivo, mas com expressa delegao de funes pelo Legislativo. Nos anos 60,
observa-se a predominncia da regulao social e a ampliao da capacidade regulatria do
Judicirio e do Legislativo. Finalmente, a partir dos anos 80, a motivao foi, principalmente, a
mudana no marco regulatrio em uma direo mais liberal e a re-regulao iniciada no governo
Reagan.10

A experincia europia distinta, primordialmente no que diz respeito ao padro


regulatrio predominante, em comparao ao norte-americano, j que combinou a propriedade
estatal de empresas ou setores da economia, a regulao por agncias dentro da burocracia executiva
e arranjos corporativos auto-regulados. Por outro lado, tambm difere no que se refere s
motivaes e velocidade das modificaes na estrutura institucional, em decorrncia,
principalmente, do aprofundamento da integrao europia, que ganha momento a partir da dcada
de 80 e da crise dos modelos de representao poltica. Estes movimentos podem ser representados
pela expanso e difuso de instituies no-majoritrias, cujas caractersticas principais combinam
representantes no eleitos exercendo, porm, funes pblicas.

Tais instituies, operam em reas e capacidades diversas que vo desde as atividades


regulatrias clssicas no provimento de servios de utilidade pblica, at a regulao do bem estar
social e gesto macro-econmica, atuando tambm em novas reas de regulao como direitos
humanos e meio ambiente, com destaque para a expanso regulatria de novos atores como as cortes
constitucionais e as instituies supra-nacionais, que surgem a partir do processo de aprofundamento
10
Para a distino destes momentos, ver Melo (2001). A anlise da distino conceitual entre liberalizao e re-regulao e da
experincia corrente nos pases da OCDE empreendida por Melo (2000). Esta distino crucial para se avaliar as implicaes
polticas para os pases perifricos, no contexto do comrcio mundial, das mudanas regulatrias nos pases desenvolvidos.

26
11
da Unio Europia. No caso europeu, as transformaes tm sido mais rpidas e mais profundas,
na medida em que o avano da integrao tem gerado transformaes significativas nas respectivas
instituies nacionais.12 No que diz respeito ao padro regulatrio propriamente dito, a reforma mais
importante sua aproximao ao padro norte-americano, na forma da predominncia das agncias
independentes.

Contudo, a despeito da presso sistmica para a mudana, as escolhas regulatrias tm


variado por pas e por rea de poltica, ao contrrio do que se esperaria se um processo de
convergncia institucional estivesse em curso.13 Desta forma, a Inglaterra tem sido o pas onde se
observa mais delegao a agncias independentes, na linha do padro regulatrio norte-americano,
seja na regulao propriamente econmica e da competio, seja nas reas sociais e do meio
ambiente. No extremo oposto, est a Alemanha, o pas que menos delegou poder s agncias
independentes. No que diz respeito a comparaes entre reas de poltica, tambm se observam
variaes no continente europeu. Nas reas de telecomunicaes e regulao antitruste o modelo de
agncia independente tem sido a norma. Em outros campos, to diversos como gnero e igualdade
racial, por um lado e meio ambiente e guas, por outro, no se tem observado um padro regulatrio
nico. Desta forma, no caso europeu, ainda que se esteja presenciando a reconfigurao do Estado
de Bem Estar e, mesmo diante de fortes presses sistmicas, no se pode concluir que esteja
emergindo um mesmo modelo regulatrio, com base no predomnio das agncias independentes.
Como observado por um estudo recente sobre as agncias regulatrias independentes na Europa,
fatores contextuais, tais como o aprendizado de polticas, as estruturas estatais, a existncia de
lideranas polticas, obstculos constitucionais e pontos de veto fazem a intermediao entre as
presses estruturais e as respostas institucionais, gerando uma diversidade de resultados nacionais
(Thatcher, 2002).

No caso brasileiro, o padro regulatrio que comandou a implantao e transformao das


estruturas da era Vargas se assemelhava mais ao europeu, na medida em que combinou monoplio
de setores da economia, a regulao exercida por rgos da burocracia do Executivo e arranjos
corporativos em parte controlados pelo Estado, em parte auto-regulados. A reforma regulatria
11
Para a anlise desta diversidade de agncias no-majoritrias no contexto europeu, ver edio especial da West European Politics,
vol. 25, no. 1, 2002.
12
A integrao dos mercados e a regionalizao econmica tm gerado a expanso da regulao social, em questes de sade,
proteo ao consumidor, meio ambiente, etc. A estratgia europia distinta da norte-americana, uma vez que a primeira regula o
espao europeu, ao passo que os EUA o fazem por via da introduo de novas regras na Organizao Mundial de Comrcio (OMC)
que buscariam impedir formas desleais na competio comercial. Nos dois casos, porm, difcil separar genunas preocupaes
sociais de esforos para proteger interesses nacionais respectivos. O Brasil tem sido um crtico ferrenho na OMC do que alega serem
medidas protecionistas, em especial a eventual regulao de dumping social e meio ambiente.
13
Uma discusso nesta mesma linha pode ser encontrada em Melo, 2000.

27
consistiu na eliminao dos monoplios estatais, na eliminao das instncias consultivas no mbito
do Executivo e na criao de agncias independentes, sem a contrapartida da supresso da totalidade
dos instrumentos de regulao anteriormente existentes no Executivo. 14 Sobrepe-se, desta maneira,
um padro regulatrio americano a uma estrutura institucional que, ainda que bastante modificada,
guarda traos caractersticos do modelo anterior, tais como uma cultura poltica multifacetada
(combinando uma perspectiva ibrica com elementos liberais), um Executivo bastante
intervencionista (seja do ponto de vista econmico, seja do ponto dos poderes legislativos que
detm) e a permanncia do corporativismo como forma de estruturao dos interesses organizados
da classe patronal (ainda que operando dentro de um marco competitivo).

2.2 Regulao no Contexto da Reforma do Estado

A caracterstica definidora da implantao de um novo modelo regulatrio no caso


brasileiro diz respeito rapidez e concentrao temporal do processo de criao de agncias,
ocorrido entre final de 1996 e o ano 2000. A conjuntura de transio de um modelo de
desenvolvimento calcado no Estado a outro voltado ao mercado - particularmente a reforma do
Estado - foi altamente determinante do tipo de resultado a que se chegou. Por um lado, buscou-se
preservar certas funes de Estado expressas na possibilidade de interveno segundo concepes
gerenciais sobre eficincia, controle e at mesmo transparncia das aes do Estado. Por outro lado,
a conjuntura de transio implicou tambm na emisso de sinais voltados ao ambiente externo que
pudessem dotar de credibilidade frente aos governos dos pases avanados, s agncias de fomento e
regulao multilaterais e aos investidores internacionais, tanto o processo de reforma quanto o
padro de atuao futura do Estado.

A parca literatura at agora existente sobre as agncias tem enfatizado o isomorfismo


institucional como uma caracterstica marcante entre elas, explicando essa convergncia na direo
de concesso de autonomia como uma escolha intencional dos governantes no sentido de garantir a
credibilidade no contexto da globalizao econmica (Mueller, 2000; Mueller & Pereira, 2000;
2002). Contudo, qualquer que seja a racionalidade do desenho institucional, no se pode relegar a
segundo o plano o fato de que a nova modalidade se insere no contexto de um legado institucional
em que o Executivo aparece com grande primazia e com alto poder discricionrio, legado esse que o
modelo de agncia autnoma precisamente trataria de neutralizar. Em certo sentido, os argumentos
14
At o final da dcada de 90 existiam ainda 319 rgos reguladores distribudos entre os diferentes ministrios. Apenas na dcada de
90 foram criados 52 desses rgos. Ver Nunes (2002), tabelas 2 e 3, p. 22.

28
mais favorveis s reformas tendem a minimizar a importncia do contexto institucional no qual as
reformas so implementadas, imputando uma racionalidade intrnseca ao modelo escolhido de
acordo com os objetivos de seus formuladores.

Desta forma, se o desenho institucional das agncias obedeceu a uma concepo inicial dos
seus formuladores, na medida em elas foram criadas segundo um modelo de autarquia especial
pautado na noo de autonomia e independncia decisria muito semelhante ao padro regulatrio
americano, no se completou, porm, a engenharia do regime regulatrio no que diz respeito s
relaes das agncias com outras esferas de governo e tampouco com outros mecanismos de
regulao pr-existentes, aos quais o novo modelo se justaps.

Foi assim que as trs primeiras agncias criadas estiveram diretamente vinculadas s
reformas constitucionais que flexibilizaram os monoplios estatais e abriram caminho para a
privatizao: a ANEEL (Agncia Nacional de Energia Eltrica) cuja lei de criao data de dezembro
de 1996, a ANATEL (Agncia Nacional de Telecomunicaes) e a ANP (Agncia Nacional de
Petrleo), ambas de 1997. Uma segunda leva surge vinculada regulao de reas sociais e de
recursos no necessariamente relacionadas s reformas constitucionais ou desregulamentao: a
ANVS (Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria) de 1999, a ANS (Agncia Nacional de Sade
Complementar) de 2000 e a ANA (Agncia Nacional das guas), tambm de 2000.

H indicaes de que o processo de criao de agncias vem se multiplicando por razes


que no tm mais a ver com a racionalidade inicial e os objetivos doutrinrios da reforma do Estado.
A criao de agncias tem seguido uma lgica muito mais voltada aos graus de liberdade conferidos
pelo prprio estatuto de autarquia portanto livres das limitaes estuturais que a reforma do Estado
imps aos rgos da administrao direta do que s metas da eficincia e da credibilidade.
Segundo artigo recente (Arnt, 2002) no ltimo semestre de 2001 foram criadas cinco agncias nas
reas de transporte terrestre (ANTT), transportes aquavirios (ANTAQ), cinema (ANCINE),
desenvolvimento da Amaznia (ADA) e desenvolvimento do Nordeste (ADENE), as duas ltimas
sucessoras, respectivamente, das extintas SUDAM e SUDENE. Menciona-se ainda a CVM que a
reestruturao da antiga Comisso de Valores Mobilirios no modelo de agncia regulatria, alm de
estarem em tramitao no Congresso projetos para a criao de agncias reguladoras nos servios de
correios, na aviao civil e de defesa da concorrncia que substituir o Conselho Administrativo de
Defesa Econmica. Misturam-se objetivos, criam-se esferas de regulao em reas que no
constituem monoplios naturais, alm de se restaurarem, pela via da atividade regulatria do Estado,

29
instncias de fomento j extintas e mais prximas de uma concepo de Estado positivo
intervencionista do que de um Estado regulador.15

Apesar do curto espao de tempo da inovao e da reforma, o caso brasileiro sugere, tal
como as outras experincias internacionais, a inadequao emprica de argumentos funcionais que
explicam o desenvolvimento das instituies pelas funes que elas desempenham para os seus
criadores. Ainda que isto possa ser verdade no que diz respeito ao momento da criao e, portanto,
do desenho institucional, esta vontade inicial tem impacto indireto na dinmica evolutiva da
instituio, na medida em que nesta ltima interferem, no apenas a estrutura institucional na qual a
reforma ocorre, como tambm o legado institucional, os mecanismos informais, a cultura
organizacional dominante e outros fatores que podem resultar em conseqncias no antecipadas,
como o retorno do Estado interventor pela via do Estado regulador.

2.3 Autonomia e Controle na Lgica da Regulao

Na presente seo discutiremos a questo mais geral da relao entre autonomia e controle
do ponto de vista da conciliao de objetivos aparentemente dspares que se estabelecem quando,
num contexto democrtico, para aumentar a eficincia do modelo regulatrio pretrito, torna-se
necessrio delegar funes de governo a instituies no majoritrias. Trataremos inicialmente de
explicitar, numa perspectiva terica, esta tenso entre os dois termos para, em seguida, abordar
alguns aspectos empricos da dimenso da autonomia e do controle no caso brasileiro.

O dilema que se estabelece entre autonomia e controle inerente lgica da delegao na


medida em que, se a delegao necessria, segue-se que a autonomia condio para que aquela
se efetive. Por outro lado, o risco de qualquer delegao consiste na possibilidade que o agente
possa ultrapassar os limites do seu mandato, gerando a necessidade de responsabilizao ou
controle. A literatura sobre regulao tem chamado ateno para esse problema definido na relao
principal/agente em termos de uma zona de discrio, inerente a toda delegao, que pode ser
concebida como a soma dos poderes delegados, menos a soma dos instrumentos de controle
disponveis para o uso dos principais para regular os resultados de polticas decorrentes da

15
Segundo consta no artigo, os mesmos funcionrios pblicos que participam da criao das agncias acabam nas suas diretorias. As
agncias tm autonomia administrativa, arrecadam suas prprias taxas, do estabilidade aos seus dirigentes, podem contratar
funcionrios pela CLT e tm mais capacidade de atuao, com remuneraes acima da mdia do servio pblico. (Arnt, 2002, p.42)

30
delegao. No se trataria, neste caso, de um trade- off mas de um contnuo entre as duas dimenses.
(Thatcher & Sweet, 2002a).

Quando a delegao est associada a objetivos definidos politicamente na direo de


assegurar a credibilidade, os governantes no poderiam impor muitos controles ex-post sobre os
agentes sem colocar em risco os prprios objetivos originais da delegao. Assim, deve-se chamar
ateno para o fato de que quanto mais importante o objetivo de credibilidade ao se delegar para
agncias independentes, maior poder de discrio conferido ao ente regulador.

Cumpre examinar a seguir, como esta equao se verifica empiricamente no caso da


reforma regulatria empreendida no Brasil. Uma discusso desta natureza implica em investigar o
processo de funcionamento das agncias e do sistema regulatrio como um todo. Contudo, como a
implantao do sistema regulatrio e das respectivas agncias bastante recente, encontrando-se
ainda em curso, nossas concluses sero tentativas. Deve-se salientar tambm que, num contexto
como o brasileiro, no qual precisamente encontra-se em andamento um processo de redefinio das
relaes entre os poderes, diferentemente dos pases onde tais relaes se encontram mais
institucionalizadas e definidas, o sistema regulatrio como um todo carece de limites mais precisos
na dimenso do controle. As agncias foram criadas a partir de uma determinada concepo
envolvendo autonomia e mecanismos de controle, mas no houve uma preocupao com a definio
de parmetros para o sistema como um todo.

O marco jurdico que presidiu a criao das agncias, em geral contemplava tanto a
garantia de autonomia, quanto uma interfacie das mesmas em relao sociedade. No que diz
respeito dimenso da autonomia das agncias, todas elas foram definidas no regime de autarquias
especiais, caracterizado pela independncia administrativa, ausncia de subordinao hierrquica,
mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes, bem como autonomia financeira. As diretorias so
colegiadas, existe proibio de vnculos dos dirigentes a agentes ou rgos representativos do setor
regulado, vedada a exonerao sem justa causa. A nomeao do diretor feita pela Presidncia da
Repblica que submete a indicao aprovao pelo Senado. No que diz respeito segunda
dimenso, isto , os mecanismos de controle e prestao de contas, verifica-se uma maior variao
entre as distintas agncias. Assim, por exemplo, nem todas elas tm contrato de gesto com o
ministrio correspondente, como tm a ANVS e a ANEEL. Como se sabe, o contrato de gesto
constitui um instrumento de controle da atuao administrativa da autarquia e da avaliao do seu
desempenho, alm de uma forma de prestao de contas do prprio ministrio s instncias de

31
fiscalizao parlamentar que so o Tribunal de Contas da Unio e o sistema de comisses do
Congresso Nacional.

No que diz respeito s interfaces com a sociedade, as estruturas de responsabilizao


envolvem, mas no em todos os casos, Ouvidorias (ANEEL, ANATEL e ANP), Conselhos de
Consumidores (ANEEL), Conselhos Consultivos (ANATEL), e previso de audincias pblicas.
Entre as trs agncias citadas, a ANP a que apresenta menor interface com a sociedade na medida
em que as suas funes so mais voltadas ao planejamento do que atividade tpica de uma agncia
reguladora. Desta forma, as funes ligadas aos direitos e interesses de usurios no esto previstas
entre as suas atividades (Wald e Moraes, 1999: p.150).

Apresentaremos a seguir algumas evidncias acerca de como operam, na prtica, as


dimenses da autonomia e do controle, pautadas pela ambigidade da definio jurdica que, a um
tempo, garante mecanismos de independncia s agncias, mas as vinculam estruturalmente ao
aparelho do Executivo. No que se refere primeira, cumpre salientar, para alm da dimenso legal
acima enfatizada, a constatao geral de que esta autonomia no necessariamente ocorre, por um
lado, em funo da forte tradio regulatria do Executivo brasileiro (que tende a persistir no
cenrio ps-reformas) e, por outro, por fora da prpria definio estatutria que vincula as agncias
aos ministrios das suas respectivas reas de atuao. De resto, a prpria Constituio que impede
a existncia de rgos desvinculados de poderes pblicos.

No que se refere segunda dimenso, isto , o controle, importante notar que o aspecto
inovador neste desenho institucional a existncia de uma interface com a sociedade (consumidores
e setores regulados), viabilizada pelo fato de se definir as agncias enquanto unidades
organizacionais funcionando fora do organograma do Executivo, ainda que a ele vinculado. Neste
sentido, a natureza jurdica das agncias, substituindo a administrao direta por relaes
contratuais, implica que a soluo de divergncias no mais se processa por via dos canais
hierrquicos, mas por arbitragem e pelos tribunais. 16 Na prtica, porm, verifica-se que a autonomia
relativa e que a fiscalizao, sobretudo a que se pode exercer pela via do Legislativo, tnue e
precria, como se ver a seguir.

16
O Judicirio pode se constituir num poder de fiscalizao, tanto mais quanto seu papel independente, conforme
salientam alguns estudos, vem se afirmando com maior vigor em anos recentes (Castro, 1997 e Vianna et. alli, 1999). Tal
tambm o caso do Supremo Tribunal Federal, cuja independncia instrumental na garantia da credibilidade frente aos
investidores (Mueller, 2000). Tambm, como reforo significativo na fiscalizao, tem sido o papel exercido pelo
Ministrio Pblico. Ver o artigo de Luiz Werneck Vianna e Marcelo Burgos, Revoluo Processual do Direito e
Democracia Progressiva, neste volume.

32
Numa anlise emprica sobre o funcionamento da ANATEL (Cruz, 2001) concluiu-se,
tendo em vista quatro dimenses comumente utilizadas para caracterizar a independncia de uma
agncia autnoma - independncia de objetivos, decisria, financeira e de instrumentos - que a
autonomia desta agncia relativa. Isto verdade no que concerne as quatro dimenses mas,
sobretudo, no que diz respeito independncia de instrumentos que consiste na capacidade da
agncia de escolher instrumentos de regulao tais como controles de tarifas e preos. Alm disso, o
referido estudo destacou que, embora a ANATEL tenha um considervel oramento, o mesmo
contingenciado pelo Ministrio das Comunicaes, isto , os recursos tm destinao determinada
previamente. Ela tambm no conta com um quadro tcnico de pessoal amplo e consolidado para o
exerccio de suas atividades, alm de outras debilidades estruturais.

O estudo de Cruz (2001) revela ainda um outro aspecto limitador da autonomia referente s
ingerncias de outros rgos da burocracia do Executivo na rea de atuao da ANATEL. assim
que num estudo de caso sobre o processo de determinao do padro de tecnologia digital a ser
adotado no Brasil, a autora aponta as intervenes da Presidncia da Repblica, do Ministrio das
Comunicaes e do Ministrio das Relaes Exteriores, transformando o que deveria ser uma
escolha essencialmente tcnica, com o respaldo dos grupos interessados, em um jogo poltico. Pelo
estatuto jurdico de agncia autnoma as decises da ANATEL deveriam ser revisadas apenas pelo
poder Judicirio, no cabendo ao Executivo intervir. Neste mesmo caso da escolha da TV digital,
ficou patente a influncia e a atuao dos lobbies dos grupos estrangeiros detentores da tecnologia e
as dificuldades no que diz respeito participao dos rgos representantes de consumidores e
usurios neste processo.

A crise de energia revelou a fragilidade das agncias nesta rea, em particular,


questionando a autonomia da ANEEL e, at certo ponto, tambm da ANP, cujos trabalhos passaram
a sofrer interferncias constantes de outras burocracias17. Quando da deflagrao da crise do setor
eltrico tornou-se patente a ineficincia daquela agncia em tomar medidas preventivas, assim
evitando um colapso energtico que ento se afigurava. Em junho de 2000 o governo criou a
Cmara de Gesto da Crise de Energia Eltrica para administrar o racionamento de energia. Pouco
depois, a Cmara de Gesto anunciou medidas para reestruturar o Ministrio das Minas e Energia e
tambm redefiniu as funes da ANEEL. Alm disso, na ocasio o governo pressionou no sentido
da demisso do ento presidente desta agncia, como de praxe no tratamento dispensado pela
presidncia da Repblica aos rgos da administrao direta. Entretanto, este, gozando da
17
Cf. Ministrio dever coordenar agncias, Estado de So Paulo 09/01/2002.

33
prerrogativa estatutria de no estar submetido exonerao imotivada, 18 garantiu a sua
permanncia no cargo.

Um outro evento recentemente noticiado na imprensa no apenas demonstra as frgeis


bases em que se sustenta a autonomia das agncias, como revela a conscincia dessa fragilidade
pelos agentes econmicos, os quais passam a redirecionar as suas atividades de lobby para outras
instncias da burocracia do Executivo. Desta feita tratou-se de um conflito entre o Banco Central e
a ANATEL a propsito de documento apresentado pelo primeiro com crticas atuao da agncia e
sugestes de mudanas nas regras do setor como uma soluo para o enfrentamento das dificuldades
financeiras por parte de algumas empresas de telecomunicaes. Aparentemente, a origem do
documento era um relatrio elaborado por uma operadora de telefonia celular.19

Finalmente, um evento recente revela, mais do que a fragilidade da autonomia das


agncias, a prpria dimenso da credibilidade, em funo da interferncia do Executivo na regulao
motivada pelo ciclo poltico-eleitoral. O incidente diz respeito ANP que, comparativamente s
outras agncias, j desfruta de menor poder de deciso na medida em que a mesma bastante
dependente da Petrobrs e do Conselho Nacional de Poltica Energtica. Em nome de atribuir
agncia maior controle na gesto dos preos de petrleo e do gs de uso domstico - assunto
extrememente polmico no contexto eleitoral para o candidato do governo - o Executivo resolveu
conferir ANP a prerrogativa de estabelecer um teto, desvinculando os preos dos valores de
mercado, determinados pela taxa de cmbio. Uma deciso desta natureza sinaliza de forma ambgua
aos investidores externos quanto credibilidade da atividade regulatria e neutralidade poltico-
partidria da regulao econmica: ao mesmo tempo em que a deciso indicaria a delegao de
maior poder ANP vis--vis a Petrobrs, tambm se revestiria de uma motivao poltica em
detrimento das condies de competio no setor de combustveis.20

Do ponto de vista doutrinrio, a independncia das agncias regulatrias justificada pela


necessidade de atender prioritariamente os interesses dos usurios e a eficincia da indstria no setor
regulado. Num contexto de dependncia aos investimentos externos, a autonomia estaria relacionada
18
A exonerao imotivada de diretor , na qual ele pode ser demitido sem apresentao de motivos, s permitida na ANEEL nos
primeiros quatro meses do mandato. Aps esse perodo, o diretor s pode ser destitudo do cargo em caso de condenao penal
transitada em julgado ou por fora de processo administrativo (Wald e Moraes, 1999).
19
Cf. Erivelto Tadeu de Oliveira, Em Busca de Solues Reais in: www.worldtelecom.idg.com.br, Revista, abril de 2002 ,edio
45. O presidente da ANATEL reagiu acusando publicamente o presidente do Banco Central de fazer lobby para as empresas de
telecomunicaes, gerando uma crise entre ANATEL e o Banco Central, que nenhuma responsabilidade teria sobre esse assunto.
Impossibilitado legalmente de ser destitudo do cargo, o presidente da ANATEL recuou apenas diante das ameaas do ministro-chefe
da Casa Civil de remet-lo Comisso de tica Pblica, afrontando mais uma vez o princpio da independncia das agncias. Cf. O
Governo e o Lobby, Folha de So Paulo 19/04/2002., Pivatizao Boca Calada, Correio Brasiliense, 18/04/2002, Presidente
Interino fica sujeito penas morais Folha de So Paulo 18/04/2002.
20
Presidente d gs a Serra, O Globo, 25/07/2002.

34
segurana da credibilidade na regulao. Se estas motivaes podem estar presentes no desenho
organizacional das agncias regulatrias, a prtica da regulao tem demonstrado que esta
autonomia relativa, nela inteferindo as preferncias de poltica econmica e convenincias
poltico-conjunturais do Executivo. No se trataria propriamente de um voluntarismo do Executivo,
mas de incentivos pr-existentes na estrutura institucional da regulao no caso brasileiro, cuja
modificao, como qualquer mudana institucional, lenta e gradual.

At este ponto tratamos de salientar alguns aspectos relativos dimenso da autonomia na


prtica da atividade regulatria no Brasil. Abordaremos a seguir, a dimenso do controle, tal como
expresso nas instncias de fiscalizao operantes no mbito do poder Legislativo.21 Cumpre observar
que, ao contrrio das agncias regulatrias norte-americanas, no caso brasileiro, os instrumentos de
prestao de contas no vinculam diretamente a agncia ao Legislativo, na medida mesma que a
vinculao institucional se d com os ministrios. Contudo, alm da aprovao pelo Senado das
nomeaes feitas pela Presidncia da Repblica, existe a fiscalizao parlamentar que se efetiva por
via do Tribunal de Contas da Unio (TCU) e do sistema de comisses do Congresso Nacional. Cabe
observar que atualmente tramita na Cmara dos Deputados proposta de emenda constitucional (PEC
252) que obriga aos diretores de agncias comparecerem ao Congresso periodicamente para prestar
conta de suas gestes. Se aprovada, criar-se- uma vinculao institucional direta e mais forte de
prestao de contas das agncias no mbito legislativo.

Os dados apresentados a seguir, correspondem s audincias pblicas realizadas nas


comisses permanentes do Congresso Nacional, envolvendo as agncias reguladoras ANATEL -
Agncia Nacional de Telecomunicaes, ANEEL - Agncia Nacional de Energia Eltrica e ANP -
Agncia Nacional do Petrleo, no perodo de 1999 a 2002. Alm das audincias pblicas, o papel de
fiscalizao exercido tambm pelas comisses por meio dos seguintes instrumentos: propostas de
fiscalizao e controle, convocao de Ministros e requerimentos de informao (Figueiredo,
2001:32).

Privilegiaremos na anlise as audincias pblicas no Congresso Nacional pelo fato de que


estas constituem o mecanismo mais freqente de superviso do Legislativo no que diz respeito s
agncias reguladoras. Deve-se esclarecer que as audincias pblicas se caracterizam como reunies
especiais promovidas pelas comisses em que especialistas, tcnicos e acadmicos, burocratas ou
polticos ligados matria em questo so convidados a debater. Essas reunies podem ocorrer
21
Cabe observar que uma anlise exaustiva do funcionamento dos mecanismos de controle teria que levar em conta tambm aquele
exercido pelo Poder Judicirio, bem como o desempenho dos mecanismos de prestao de contas previstos nas normas de
funcionamento das agncias, como, por exemplo, os contratos de gesto .

35
durante a formulao de novas polticas ou na reviso de polticas em curso, e podem contribuir para
fins legislativos ou de fiscalizao (Figueiredo, 2001:32). A pesquisa encontrou poucos registros de
Requerimento de Informao envolvendo agncias reguladoras, todos eles destinados aos
Ministros de Estado das pastas s quais as agncias se vinculam, por fora do seu estatuto jurdico.
Assim sendo, cobra-se responsabilidade pela gesto de uma agncia no de seu presidente, mas do
Ministro. Quanto aos outros instrumentos, no foram encontrados registros que dessem conta da
utilizao dos mesmos para fins de fiscalizao das agncias reguladoras.

No que se refere freqncia de audincias pblicas nas comisses permanentes, os dados


apresentados na tabela 1 revelam que no quadrinio 1999-2002, o Senado Federal realizou poucas
audincias pblicas envolvendo as agncias reguladoras ANATEL, ANEEL e ANP22. Esta evidncia
deve ser relativizada em virtude da tradicional permissividade do Senado com respeito ao controle
das aes do Executivo.

Deve-se observar tambm que o acompanhamento do desempenho das agncias no Senado


Federal restringiu-se a trs comisses: a de Assuntos Econmicos, a de Educao e a de Infra-
estrutura. Ao contrrio do que se poderia esperar, a Comisso de Fiscalizao e Controle restringiu-
se a participar de duas das trs audincias realizadas pela comisso de Infra-estrutura, incluindo a
nica vez em que a ANEEL participou de uma audincia naquela casa. Por outro lado,
surpreendente o papel desempenhado pela Comisso de Educao que acompanhou mais de perto as
atividades da ANATEL por meio de duas de suas subcomisses, inicialmente a de Rdio e TV e,
mais recentemente, a da Subcomisso de Cinema, Comunicao e Informtica.

Tabela 1 Freqncia
de Audincias Pblicas envolvendo as agncias ANATEL,
ANEEL e ANP nas Comisses Permanentes do Senado Federal de 1999 a 2002
por comisso*.
Comisso
ANATEL ANEEL ANP
P
1999 2000 2001 2002 1999 2000 2001 2002 1199 2000 2001 2002
e
CAE 1 9 1

CE 11 52

CI 13 14 1

Total (11) 3 0 5 0 1 0 0 0 0 1 1 0

Fonte: Comisses Permanentes do Senado Federal

22
Foram pesquisados tambm os anos de 1997 e 1998 que correspondem ao perodo em que as agncias comearam a operar .
Todavia, essas audincias, em nmero de 3, correspondem a sabatinas para a nomeao dos seus diretores.

36
*No h registro de audincias pblicas envolvendo as agncias reguladoras pesquisadas nas seguintes comisses: CCJ,
CRE, CFC, CAS. Ver no Anexo a relao das comisses permanentes.
1
Audincia pblica realizada em conjunto com a Subcomisso de Rdio e TV em 17/11/1999, atualmente esta
subcomisso est desativada.
2
Duas das cinco audincias pblicas foram realizadas em conjunto com a subcomisso de Cinema, Comunicao e
Informtica em 31/10/2001 e 27/11/2001.
3
Audincia realizada em conjunto com a CFC em 17/08/1999.
4
Audincia realizada em conjunto com a CFC em 06/04/1999.

A tabela 2 apresenta a freqncia de audincias envolvendo a presena de representantes


das agncias nas comisses permanentes da Cmara dos Deputados. Ao contrrio do Senado, o
nmero de audincias na Cmara foi superior e estas passaram a ser realizadas logo no ano seguinte
criao das agncias, ou seja em 1998. Conforme se pode observar na tabela 2, a Cmara dos
Deputados por meio das comisses de Cincia, Tecnologia, Comunicao e Informtica (CCTCI),
Defesa do Consumidor, Meio-ambiente e Minorias (CDCMAM) e Minas e Energia (CME)
fiscalizou com mais freqncia as agncias ao longo dos ltimos cinco anos.23

Isso sugere que esta instncia do poder legislativo exerce com maior freqncia a sua
responsabilidade de controle. A responsabilidade constitucional do Congresso Nacional de
fiscalizao das reas de atuao das agncias definida pelo artigo 49 da Constituio. Por outro
lado, de conhecimento pblico que vrias questes polmicas, marcaram o desempenho das
agncias nos ltimos anos, com destaque para o acidente com a Plataforma P36 da Petrobrs, a crise
do setor eltrico e a recente interveno do Banco Central em assuntos que dizem respeito ao bem-
estar financeiro das empresas do setor.

Tabela 2Freqncia de Audincias Pblicas envolvendo as agncias ANATEL, ANEEL e ANP nas
Comisses Permanentes da Cmara dos Deputados de 1998 a 2002 por comisso.

Comisso ANATEL ANEEL ANP

Permanente 1998 1999 2000 2001 2002 1998 1999 2000 2001 2002 1998 1999 2000 2001 2002
CCTCI 2 2 2 4 3 1
CDCMAM 3 2 2 1 1 1 3
CME 2 3 2 1 1 1 1
CADR 2
CDUI 1 1
CEIC 1

23
No foram encontrados registros de audincias pblicas envolvendo qualquer uma das trs agncias envolvendo as seguintes
comisses: CFT, CVT, CAPR, CCJ, CDH, CLP, CREDN e CSPCCOVN.

37
CECD 1
CFFC 1 1
CSSF 11
CTASP 1
Total (48) 3 5 5 7 3 2 8 3 3 0 1 2 2 3 1

Fonte: Comisses Permanentes da Cmara dos Deputados1


1
Audincia realizada em conjunto com CTASP, CCTCI e CDCMAM em 08/11/2001.

possvel observar uma recorrncia na fiscalizao da ANATEL pela Comisso de


Cincia, Tecnologia, Comunicao e Informtica. A atividade de regulao das telecomunicaes,
que abrange telefonia fixa, telefonia celular e ainda os servios de rdio e televiso, compreende
questes bastante complexas que implicam na utilizao de diversas tecnologias, com importantes
impactos sociais e econmicos que envolvem, portanto, a consulta a fontes especializadas. Por outro
lado, deve ser mencionado o fato de que a qualidade dos servios prestados pelas companhias
telefnicas e os constantes conflitos destas empresas com os consumidores motivaram a ida dos
representantes desta agncia outras cinco vezes comisso de Defesa do Consumidor, Meio-
ambiente e Minorias.

A Comisso de Minas e Energia, conforme mostra acima, tambm revela uma certa
recorrncia no que diz respeito fiscalizao da ANEEL e, de forma menos sistemtica, da ANP.
Porm, ainda que a CME tenha exercido uma fiscalizao mais regular sobre o desempenho da
ANEEL, nota-se que das oito audincias realizadas por esta comisso de 1998 a 2001, apenas uma
relacionou-se diretamente crise de energia de 2001, como se pode observar na tabela abaixo.
Tabela 3Audincias Pblicas realizadas na Comisso de Minas e Energia com a
ANEEL de 1998 a 2002 por tema.
Comisso Ano Tema
1998 Esclarecimentos sobre a qualidade de energia eltrica fornecida no Rio de
janeiro
1998 Esclarecimentos sobre a qualidade de energia eltrica fornecida em So Paulo
1999 Esclarecimentos sobre a ciso das companhias hidreltricas e as causas da
interrupo do fornecimento de energia e ainda possveis formas de reparao
aos consumidores prejudicados pelo blecaute. 24
1999 Discusso sobre o projeto de lei que dispe sobre a criao da Agncia
Nacional de guas ANA25

24
Audincia realizada em conjunto com as seguintes comisses: CADR, CEIC, CDCMAM, CDUI.
25
Audincia realizada em conjunto com as seguintes comisses: CTASP, CDCMAM .

38
C M E 1999 Discusso sobre o mercado atacadista de energia eltrica
2000 Discusso sobre cobrana de seguro contra riscos e danos eltricos pela
Companhia Paulista de Fora e Luz e os ltimos reajustes aplicados s tarifas
de energia eltrica no pas
2000 Reajustes das tarifas de energia eltrica
2001 Discusso sobre informaes divulgadas pela mdia relacionadas
possibilidade de um colapso no fornecimento de energia eltrica no pas
Fonte: Comisses Permanentes da Cmara dos Deputados

Para fins desta anlise foram criadas trs categorias de audincias pblicas a partir do
exame qualitativo de seus registros. Desta forma, as audincias pblicas foram classificadas em:
prestao de esclarecimentos e informaes especficas; instruo a Projetos de Lei relacionados
rea de especializao do representante da agncia e, finalmente, debates, seminrios e conferncias.
A tabela que se segue apresenta os registros relativos s audincias no Senado.

Tabela 4- Natureza das Audincias Pblicas envolvendo a ANATEL, ANEEL e ANP no Senado
Federal de 1999 a 2002.
Natureza das Audincias Pblicas
Agncias
Esclarecimentos e Instruo a Projetos Debates e Total
Reguladoras Informaes de Lei Seminrios
ANATEL 1 4 3 8
ANEEL 1 0 0 1
ANP 1 1 0 2
Total 3 5 3 11

Fonte: Comisses Permanentes do Senado Federal

Como se pode observar na tabela 4, os poucos registros da presena de membros das


agncias reguladoras no Senado Federal (11) so distribudos mais ou menos eqitativamente entre
as trs categorias. Merece destaque, no entanto, o nmero de registros de presena da ANATEL (8),
o que atribudo, conforme j fora mencionado anteriormente, atividade das subcomisses
vinculadas comisso de Educao, cujos trabalhos dispuseram sobre alguns dos principais temas
envolvendo esta agncia. A tabela abaixo indica mais uma vez a preponderncia da ANATEL nas
audincias na Cmara. Das 48 audincias ocorridas naquela casa, essa agncia esteve representada
em quase 50% delas. Esta predominncia da ANATEL, nas duas casas legislativas, est relacionado
ao fato de que telecomunicaes e radiodifuso so expressamente citadas, entre outras matrias, no
Art. 48 da Constituio que trata das atribuies do Congresso Nacional.

39
Tabela 5- Natureza das Audincias Pblicas envolvendo a ANATEL, ANEEL e ANP na Cmara dos
Deputados de 1998 a 2002.
Agncias Natureza das Audincias Pblicas
Esclarecimentos e Instruo a Projetos Debates e Seminrios Total
Reguladoras
Informaes de Lei
ANATEL 13 7 3 23

ANEEL 9 1 6 16

ANP 4 0 5 9

Total 26 6 16 48

Fonte: Comisses Permanentes do Cmara dos Deputados

A tabela mostra que no conjunto das audincias pblicas, so mais freqentes os pedidos
de esclarecimentos e informaes do que a instruo a projetos de lei. Os dados apresentados esto
na mesma direo do padro geral do funcionamento do Congresso, no perodo ps-1988, no que diz
respeito s funes legislativa e de fiscalizao, decorrente do poder de agenda do Executivo e do
processo decisrio concentrado nos lderes partidrios, conforme a literatura tem demonstrado
(Figueiredo, 2001; Santos, 2002). Tal como esses estudos observaram, no existem incentivos para
uma participao mais ativa do Congresso na cobrana de prestao de contas horizontal no que
concerne s aes do Executivo. Por outro lado, a ocorrncia de eventos, extraordinrios,
relacionados s agncias motiva uma fiscalizao mais pontual por parte do Legislativo, em
especial, em funo de sinalizaes externas ao mbito do Congresso, na linha dos chamados
alarmes de incndio.

2.4- O Novo Marco Regulatrio e a Questo da Legitimidade

O pouco tempo de funcionamento das agncias e levando-se em conta que as evidncias


que apresentamos acima, de natureza preliminar, dizem respeito apenas a agncias de regulao
econmica no nos permitem inferncias conclusivas com respeito equao autonomia e controle e
o estabelecimento preciso da zona de discrio no caso em pauta. Contudo, os elementos que
levantamos so sugestivos dos dilemas que o desenho regulatrio e o seu funcionamento colocam
para a legitimidade do novo marco regulatrio brasileiro.

Como se demonstrou, tanto no que diz respeito autonomia, quanto ao controle observa-se
uma distncia razovel entre os propsitos do regulador e o funcionamento das agncias. A

40
autonomia relativa e a fiscalizao tnue. Na verdade, o dilema nem se coloca, uma vez o grau
de delegao observado baixo, comparativamente s experincias internacionais de regulao por
agncias independentes. O dilema s se apresenta quando a delegao a uma instituio no-
majoritria se efetiva de fato, pois ento se coloca a necessidade do controle do agente. Neste
sentido, aquele mais caracterstico das democracias com instituies polticas consolidadas, na
medida em que a excessiva independncia da agncia pode comprometer o princpio da soberania
popular. Por outro lado, nas jovens democracias, como as nossas, em que as relaes entre os
poderes esto em processo de re-equilbrio, a ameaa consolidao democrtica advm da
continuidade da preponderncia do Executivo, sem a contrapartida do controle pelos demais
poderes. Nossa anlise parece revelar ser este diagnstico compatvel com o novo regime
regulatrio brasileiro.

A soluo jurdica de agncia independente, por fora de restries constitucionais, pode


agravar ainda mais o desbalanceamento na direo da preponderncia do Executivo. Desta forma, a
vinculao formal das agncias aos Ministrios competentes no apenas dificulta a independncia
das primeiras ao Executivo, como torna indireta a fiscalizao exercida pelo Legislativo. Neste
particular alvissareira a proposta de emenda constitucional para tornar mais direta a prestao de
contas ao Congresso Nacional.

Como j tem sido apontado na literatura preocupada com o problema da legitimidade das agncias
enquanto instituies no-majoritrias, somente a combinao dos dois modelos, o de resultado e
o de procedimento, garante sua legitimidade, em contextos democrticos. O primeiro, que tem
sido moeda corrente na justificao da criao das agncias independentes na regulao econmica
no capitalismo globalizado, est referido s questes da eficincia da deciso, obteno da
estabilidade macroeconmica, integrao econmica e outros resultados de poltica. Neste sentido,
este modelo assume a neutralidade da delegao e consenso ideolgico com respeito ao papel,
funo e benefcios a serem auferidos com aquela, quando na verdade os produtos da delegao so
objeto da disputa poltica. O segundo modelo, est baseado no processo decisrio das instituies
no-majoritrias naquilo que elas representam de avano democrtico vis--vis o insulamento das
decises secretas dos gabinetes e do Executivo. Ressaltam, neste particular: mandatos claros,
objetivos precisos e justificados, e publicidade dos resultados alcanados, fatores estes que facilitam
o exerccio da fiscalizao pelos poderes Legislativo e Judicirio, alm de maior interface com a
sociedade, seja com respeitos aos setores regulados, seja aos consumidores em geral. No caso
europeu, a difuso da regulao no-majoritria tem combinado estes dois modelos de legitimao, a

41
legitimidade de resultados sendo fortalecida pela de procedimentos (Thatcher e Sweet, 2002, pp. 18-
19).

Avaliado por estes parmetros, parece frgil a legitimidade do recm inaugurado regime
regulatrio brasileiro. Como os resultados da regulao econmica so objeto da disputa poltica, a
legitimidade ter de ser adquirida por via dos procedimentos da regulao. Como se viu, porm,
nesta dimenso, que empiricamente est referida aos mecanismos de controle e fiscalizao dos
agentes da regulao, o desempenho deixa a desejar. Em um contexto em que a estrutura
institucional interfere no padro americano de regulao, dificultando graus de autonomia das
agncias com respeito ao Executivo, a falta de sinergia entre os dois modelos de legitimao,
acrescenta mais um complicador j precria legitimidade do novo marco regulatrio brasileiro.

42
III- Concluses: Um Novo Modelo Regulatrio e um Novo Corporativismo?

Este trabalho procurou avaliar as alteraes no marco regulatrio brasileiro comparando o


cenrio do perodo desenvolvimentista com o ambiente institucional ps-reformas. O que teria
mudado por um lado, nas relaes Estado/sociedade e, por outro, nas relaes entre os poderes, com
a desconstruo dos arranjos corporativos da era Vargas e a criao de agncias independentes?

A comparao entre os dois perodos sugere o papel crucial do Executivo na construo do


regime regulatrio e de representao de interesses no primeiro momento e o mesmo ativismo na
conduo das reformas, com a desconstruo dos mecanismos e arranjos regulatrios pr-existentes.
Em ambos os momentos, ressalta-se a face demirgica da atividade regulatria do Executivo que se
opera por sobre um legado institucional, gerando conseqncias no antecipadas pelos artfices
institucionais. Conquanto se possa observar um movimento de exteriorizao da ao regulatria em
direo arena pblica e poltica, incluindo o Legislativo, calcada na consecuo de maior
transparncia e eliminao de prticas clientelistas, a preponderncia do Executivo sobre os
interesses privados e o mercado, bem como sobre os demais poderes, subsiste como um trao
marcante de continuidade entre os dois momentos examinados. No que diz respeito s relaes
verticais Estado/sociedade, deve-se ressaltar que os arranjos corporativos tradicionais permanecem
enquanto estrutura de representao de interesses, ainda que exclusivamente referida classe
patronal, como o mecanismo para a ao coletiva. O corporativismo perde, porm, sua funo
regulatria em favor das agncias as quais, como um alvo da ao dos interesses organizados,
passam a se constituir no cerne da nova matriz de regulao. No que diz respeito s relaes
horizontais entre os poderes, no novo regime regulatrio persiste o papel preponderante do
Executivo vis--vis s agncias independentes, sem que se tenha constitudo ainda um sistema
robusto de fiscalizao e prestao de contas horizontal.

Como se viu, a legitimidade da regulao depende de sinergia entre resultados e processos.


A separao entre responsabilizao de resultados e responsabilizao de processos
problemtica e se constitui contemporneamente numa das bases de argumentao para o
predomnio da esfera do mercado e dos interesses privados como ordenamento da arena pblica, a
julgar no plano mais geral da globalizao e dos processos econmicos no sistema internacional,
tendncias a partir das quais o modelo poltico-econmico brasileiro se estrutura institucionalmente.
Esta separao coloca problemas mais graves, no que se refere a uma avaliao dos arranjos

43
regulatrios de uma perspectiva democrtica, do que os problemas usualmente apontados em relao
ao modelo anterior de ordenamento pblico/privado fundado no corporativismo de corte estatal.
Com a introduo dos novos arranjos regulatrios, a conseqncia no a necessariamente a
neutralizao do papel do Estado pela autonomizao de esferas e arenas decisrias, mas o
fortalecimento do Executivo pela autonomizao de uma tecnocracia ilustrada, desequilibrando
ainda mais a relao entre os poderes. Esta nova modalidade de regulao, em ltima anlise,
redunda, no na eroso do Estado j que este no perde, como se enfatizou, a sua capacidade de
interveno mas no enfraquecimento da democracia.

44
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51
Anexos

SENADO FEDERAL
Comisses Permanentes Siglas
Assuntos Econmicos CAE
Assuntos Sociais CAS
Constituio, Justia e Cidadania CCJC
Educao CE
Fiscalizao e Controle CFC
Infra-estrutura CI
Relaes Exteriores e Defesa Nacional CRE

CMARA DOS DEPUTADOS


Comisses Permanentes Siglas
Agricultura e Poltica Rural CAPR
Amaznia e Desenvolvimento Regional CADR
Cincia, Tecnologia, Comunicao e Informtica CCTCI
Constituio Justia e Redao CCJR
Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias CDCMAM
Desenvolvimento Urbano e Interior CDUI
Direitos Humanos CDH
Economia, Industria e Comrcio CEIC
Educao., Cultura e Desporto CECD
Finanas e Tributao CFT
Fiscalizao Financeira e Controle CFFC
Legislao Participativa CLP
Minas e Energia CME
Relaes Exteriores e Defesa Nacional CREDN
Segurana Pblica, Combate ao Crime Organizado, Violncia e Narcotrfico CSPCCOVN
Seguridade Social e Famlia CSSF
Trabalho, Administrao e Servio Pblico CTASP
Viao e Transporte CVT

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