Na história brasileira, é possível verificar cinco modelos básicos de gestão

pública, a administração pública patrimonialista, a burocrática, a gerencial, a societal e

a governança, estas que se sucedem no tempo, de maneira que é proposto um novo
modelo visando resolver os problemas do anterior. Vale destacar que a mudança não
ocorre totalmente, assim, por exemplo, certas características dos tipos patrimonialista e
burocrático serão encontradas no tipo gerencial. Nessa perspectiva, de busca por
aprimoramento, é analisada a forma como o aparelho estatal irá agir ao concretizar as
prerrogativas, se ela ocorre com qualidade e eficiência e qual o impacto na sociedade.
O primeiro modelo é o patrimonialista, o qual se deu, no Estado brasileiro, desde
o período colonial, como resquício do que era utilizado na europa em suas monarquias
absolutistas, até a década de 30 do século passado. A confusão entre o público e
privado é o aspecto que marca essa fase: o monarca fazia da máquina estatal uma via
para favorecimento próprio. Em consequência a esses privilégios, a fase patrimonial é
caracterizada por nepotismo, empreguismo e corrupção. A revolução industrial, como
marco histórico e grande impulsionadora de mudanças em diversos âmbitos, acaba
sendo um fator que trará a necessidade de alterar o modelo que vigorava.
O capitalismo industrial e as democracias pedem uma administração pública que
pudesse responder às novas peculiaridades. Desse modo, o modelo burocrático
aparece como resposta, almejando acabar com a corrupção e o nepotismo da fase
anterior. É o Estado Liberal da segunda metade do século XIX que irá propor a
separação clara entre o público e os interesses particulares dos monarcas por meio de
alto formalismo, profissionalização dos agentes, hierarquia rígida, controle do processo
de decisão, impessoalidade, entre outros. Max Weber traz esses traços ao teorizar o
poder racional-legal. Serão, por exemplo, realizados concursos públicos, baseados no
mérito profissional, separando o administrador público do político e trazendo a
impessoalidade. Ao promover a reforma administrativa de 1936, Maurício Nabuco e
Luís Simões Lopes inauguraram a administração gerencial burocrática no Brasil. Isso
se dá pela criação da DASP.
 Em razão da excessiva preocupação em formalizar o processo administrativo, o
aparelho estatal volta-se em demasia aos seus procedimentos internos, tornando-o
moroso, com baixa qualidade e com altos custos. A consequência disso é uma
administração ineficiente e que não responde às demandas sociais, configurando-se,
como ressalta Bresser, um grande problema com o advento do Estado Social do século
XX, uma vez que aumentam os papéis sociais e econômicos estatais. Dessa forma, o
Estado assume novas prerrogativas, entretanto, sem possuir os meios de concretizá-
las, uma vez que a então administração ineficiente limitava suas ações e as atrasava. A
respeito da duração dessas duas fases iniciais escreve Bresser:
[...] enquanto o Estado Patrimonial teve longa duração no seio da Sociedade
Mercantil e Senhorial, o Estado Burocrático, na Sociedade Capitalista, Industrial teve
vida curta. Curta porque a industrialização chegou tarde e logo começou a ser
substituída pela sociedade pós-industrial do conhecimento e dos serviços, curta
porque a Reforma Burocrática de 1936 também chegou tarde e foi atropelada pela
reforma gerencial, que a globalização imporia e a democracia tornaria possível.
(BRESSER-PEREIRA, 2001, p. 12)

O terceiro modelo é o gerencial, que aparece como reação a toda essa

problemática do período antecessor e também à crise brasileira dos anos 80. Em seu
artigo “Da Administração Pública Burocrática à Gerencial”, Luiz Carlos Bresser Pereira
destaca que essa década foi marcada por diferentes tipos de crises: crise do segundo
choque do petróleo; crise política, decorrente do regime militar com a redemocratização
e busca por legitimidade; crise fiscal, em razão da poupança pública negativa; crise do
modo de intervenção, em que diminuiu a competitividade de parcela das empresas
privadas. O autor frisa a crise da administração pública burocrática, que não conseguiu
acabar completamente com o patrimonialismo, certas práticas de corrupção a
empreguismo continuaram, e a incapacidade de criar uma burocracia civil forte, já que
não conseguiu estabelecer uma burocracia profissional. Ademais, a Constituição
Cidadã aumentou a crise por trazer preceitos altamente burocráticos à administração.
Assim, frente a esse momento de crises e à globalização que o país estava
passando, tornou-se essencial a criação do terceiro modelo como tentativa de
resolução a esse diagnóstico de crises de governabilidade. Ele aparece inspirado na
administração de empresas privadas, com um caráter liberal, e, como um de seus
objetivos de maior relevância, volta seus olhos ao resultado final e não mais aos
procedimentos em si, ou seja, o foco é alcançar resultados positivos, é o princípio da
eficiência. Para tal, diminuem-se os excessos de rigidez procedimental e alta
burocracia, levando ao uso mais eficaz do dinheiro público. Por conseguinte, o serviço
público ganha qualidade e os gastos são reduzidos, além de que caminha a concretizar
os anseios sociais, já que traz celeridade e economicidade à administração.
O Estado, no esforço de implementar as mudanças necessárias, trata de
descentralizar a administração dando maior autonomia a órgãos por ele criados, a
exemplo de autarquias. Além disso, faz parcerias com a sociedade civil e entidades
paraestatais, o chamado terceiro setor, dividindo suas atribuições, privatizando e
quebrando monopólios. Faz-se uso de contratos de gestão, terceirizações, consórcio,
entre outros em suas parcerias. Com essa nova redistribuição de papéis, a
administração pública fica encarregada de fiscalizar os novos órgãos. No Brasil, foi o
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) que implementou modelo
gerencial, durante o governo do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso. Tratando
das características da nova administração pública, o autor anteriormente mencionado e
um dos idealizadores do modelo, como ministro, cita algumas delas:
(1) descentralização do ponto de vista político, transferindo recursos e
atribuições para os níveis políticos regionais e locais; (2) descentralização
administrativa, através da delegação de autoridade para os administradores
públicos transformados em gerentes crescentemente autônomos; (3)
organizações com poucos níveis hierárquicos ao invés de piramidal, (4)
pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança total; (5) controle por
resultados, a posteriori, ao invés do controle rígido, passo a passo, dos
processos administrativos; e (6) administração voltada para o atendimento do
cidadão, ao invés de auto-referida. (BRESSER-PEREIRA, 1996, p. 6)

Partindo para uma análise crítica desses modelos, é possível verificar que todos
ainda estão presente no estado brasileiro e que a peculiaridade de cada um deles fez-
se importante de algum modo para o que a administração pública necessitava. Assim,
a primeira reforma administrativa brasileira foi importante por ter dado início a uma
maior profissionalização de seu quadro de administradores e gestores, por exemplo.
Por outro lado, a segunda reforma trouxe o modelo gerencial, que foi fundamental para
concretizar o princípio da eficácia, ao descentralizar a burocracia, levando a prestação
de serviços públicos de maior qualidade.
Apesar do modelo gerencial ser recente, já existem desaprovações a ele. Os
serviços prestados pela administração pública realmente tornaram-se mais eficientes e
de mais qualidade, entretanto se isso for comparado ao que se via anteriormente à
reforma. Hoje, a sociedade continua elevando sua complexidade e as demandas por
maior rapidez e maior qualidade continuam presentes. Nesse norte, faz-se necessário
construir mudanças ao modelo que vigora, sem que isso necessariamente
desconsidere os modelos anteriores.
O que se vem propondo é um aumento da participação popular e uma atuação
mais flexível e dinâmica da administração. A introdução dos atores sociais na agenda
política é importante, por exemplo, no controle das entidades que atuam em prol dos
interesses públicos. Desse modo, a população, como eleitor, trabalhador, consumidor,
cidadão, aparece participando do processo decisório das políticas públicas, podendo
exercer controle social sobre as ações do Estado. Esse controle social é inclusive
importante para o combate à corrupção, ainda presente. Esses pontos são o que o que
propõe o modelo societal.
Para que isso seja possível, é essencial que o Estado crie canais de diálogo
com o cidadão, em que se possa discutir questão de interesse público. A tecnologia é
um instrumento que deve ser colocado em uso para facilitar esse processo de troca e
melhor viabilização dessa proposta de participação popular na construção de políticas
públicas. Outra maneira de aproximar a sociedade civil e o aparelho estatal é
redistribuindo o poder e suas competências a esferas subnacionais, aumentando a
autonomia, uma vez que facilita o contato do cidadão com o poder público.
Um quinto e último modelo é o da governança, “modelo horizontal de relação
entre atores públicos e privados no processo de elaboração de políticas públicas”
(Kooiman,1993; Richards e Smith, 2002). Assim, busca-se diminuir as hierarquias,
fazendo com que o Estado outros atores possam influenciar as decisões das políticas
públicas. Um dos fatores que levou ao surgimento dessa modalidade foi o
reaparecimento dos ideais neoliberais, em que se leva a um esvaziamento do Estado.
Desse modo, há um reconhecimento de que o Estado deixa a desejar no cumprimento
de suas tarefas e, por causa disso, outras corporações aparecem de modo a cooperar,
como organizações não governamentais, FMI, Banco Mundial, governos locais. Assim,
um governo pode contar com sua organização hierárquica, com o setor privado e com
a sociedade civil, configurando multiplicidade de colaboradores nas políticas públicas.
A respeito de parcela da caracterização desse modelo, traz Leonardo Secchi:
 Pierre e Peters (2000) delineiam os elementos inexoráveis da GP: estruturas e
interações. As estruturas podem funcionar por meio de mecanismos de
hierarquia (governo), mecanismos autorregulados (mercado) e mecanismos
horizontais de cooperação (comunidade, sociedade, redes). As interações dos
três tipos de estrutura são fluidas, com pouca ou nenhuma distinção clara entre
elas. (Leonardo Secchi, 2009, p. 13).

Como já mencionado, esse modelos não são de rupturas, eles não se

apresentam numa tentativa de revolucionar a administração pública, alterando suas
estruturas. São modelos que se sucedem no tempo como resposta aos problemas
enfrentados e em uma tentativa de aprimorar o que vigorava anteriormente. Dessa
maneira, há convergências e divergências entre eles, a depender do elemento
considerado. Dos modelos burocráticos ao de governança há, por exemplo, a
preocupação com o controle. No aspecto dicotomia entre política e administração
pública, ele é marcado nos primeiros modelos, enquanto que, no modelo GP, já existe
uma maior proximidade. A partir de uma série de análises quanto a esses semelhanças
e distinções, pode-se verificar que os modelos não são fixos e que sempre estarão em
mudança, o que irá variar de acordo com as demandas sociais, que são sempre
variáveis, uma vez que o mundo globalizado possui essa característica.
O direito é um dos instrumentos de concretização dessas mudanças e é
indispensável para que o aparelho administrativo público funcione. É nele que se
encontra, por exemplo, o princípio da legalidade e o princípio da eficácia, além de que
cria as entidades, os órgãos, as leis necessárias para o funcionamento e para
regulamentação. Resumidamente, a importância do direito se dá na essencialidade que
ele carrega de ser o meio pelo qual a administração pública consegue exercer suas
prerrogativas, além de ser o meio para que se consolide novas modalidades de
administração pública, ou seja, o direito é o instrumento único para que se possa
alterar as características de um modelo.

Referência bibliográficas

http://www.conteudojuridico.com.br/artigo,os-modelos-de-administracao-publica-
patrimonialista-burocratica-e-gerencial,43523.html
http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=14742
www.admpg.com.br/2015/down.php?
id=1787&q=1e:///C:/Users/patri/Downloads/01434817428.pdf
http://www.bresserpereira.org.br/papers/1996/95.admpublicaburocraticaagerencial.pdf
http://revistaseletronicas.pucrs.br/ojs/index.php/face/article/viewFile/8231/5903
http://www.fgv.br/rae/artigos/revista-rae-vol-45-num-1-ano-2005-nid-45058/
http://www.scielo.br/pdf/rap/v43n2/v43n2a04.pdf