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12. Formas de administração pública: patrimonialista, burocrática, gerencial.

Partindo-se de uma perspectiva histórica, verificamos que a administração pública - cujos princípios e
características não devem ser confundidos com os da administração das empresas privadas - evoluiu através de três
modelos básicos: a administração pública patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Estas três formas se sucedem no
tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada.

Administração Pública Patrimonialista - No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder
do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas.
A res publica não é diferenciada das res principis. Em conseqüência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse
tipo de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a
sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista torna-se
uma excrescência inaceitável.

Administração Pública Burocrática - Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma
de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a
profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder
racional-legal. Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de
uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso são
sempre necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo na admissão de pessoal, nas compras e no
atendimento a demandas.

Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado - transforma-se na própria razão de ser do funcionário. Em
conseqüência, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. A
qualidade fundamental da administração pública burocrática é a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a
ineficiência, a auto-referência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes. Este
defeito, entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da administração pública burocrática porque os
serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os
contratos e a propriedade.

Administração Pública Gerencial - Emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à expansão
das funções econômicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia
mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior. A eficiência da
administração pública - a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como
beneficiário - torna-se então essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente
pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura
gerencial nas organizações.

A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo ponto um rompimento com a administração pública
burocrática. Isto não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública
gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais,
como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de
remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático. A diferença fundamental
está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa
profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental.

Na administração pública gerencial a estratégia volta-se (1) para a definição precisa dos objetivos que o administrador
público deverá atingir em sua unidade, (2) para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos
humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados,
e (3) para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no
interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da
estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-
se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da
sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).

A administração pública gerencial inspira-se na administração de empresas, mas não pode ser confundida com esta
última. Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem livremente na compra de seus
produtos e serviços, a receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de contribuições obrigatórias, sem contrapartida
direta. Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade - por meio de políticos eleitos - controla
a administração pública. Enquanto a administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a maximização
dos interesses dos acionistas, esperando-se que, através do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a
administração pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o interesse público.
Neste último ponto, como em muitos outros (profissionalismo, impessoalidade, etc.), a administração pública gerencial
não se diferencia da administração pública burocrática. Na burocracia pública clássica existe uma noção muito clara e
forte do interesse público. A diferença, porém, está no entendimento do significado do interesse público, que não pode
ser confundido com o interesse do próprio Estado. Para a administração pública burocrática, o interesse público é
freqüentemente identificado com a afirmação do poder do Estado. Ao atuarem sob este princípio, os administradores
públicos terminam por direcionar uma parte substancial das atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das
necessidades da própria burocracia, identificada com o poder do Estado. O conteúdo das políticas públicas é relegado a
um segundo plano. A administração pública gerencial nega essa visão do interesse público, relacionando-o com o
interesse da coletividade e não com o do aparato do Estado.

A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como cliente dos seus serviços. Os
resultados da ação do Estado são considerados bons não porque os processos administrativos estão sob controle e são
seguros, como quer a administração pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo
atendidas.

O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e da descentralização da decisão,


exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade.
Contrapõe-se à ideologia do formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à
recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da boa administração
burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados, e da
competição administrada.

No presente momento, uma visão realista da reconstrução do aparelho do Estado em bases gerenciais deve levar em
conta a necessidade de equacionar as assimetrias decorrentes da persistência de aspectos patrimonialistas na
administração contemporânea, bem como dos excessos formais e anacronismos do modelo burocrático tradicional. Para
isso, é fundamental ter clara a dinâmica da administração racional-legal ou burocrática. Não se trata simplesmente de
descartá-la, mas sim de considerar os aspectos em que está superada, e as características que ainda se mantêm válidas
como formas de garantir efetividade à administração pública.

O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando, através da definição clara de objetivos para
cada unidade da administração, da descentralização, da mudança de estruturas organizacionais e da adoção de valores
e de comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de promover o aumento da qualidade e da
eficiência dos serviços sociais * oferecidos pelo setor público . A reforma do aparelho do Estado no Brasil significará,
fundamentalmente, a introdução na administração pública da cultura e das técnicas gerenciais modernas.

13. Evolução da Administração Pública no Brasil: reformas administrativas: dimensões estruturais, principais
características.

A crise brasileira da última década foi também uma crise do Estado. Em razão do modelo de desenvolvimento
que Governos anteriores adotaram, o Estado desviou-se de suas funções básicas para ampliar sua presença no setor
produtivo, o que acarretou, além da gradual deterioração dos serviços públicos, a que recorre, em particular, a parcela
menos favorecida da população, o agravamento da crise fiscal e, por conseqüência, da inflação. Nesse sentido, a
reforma do Estado passou a ser instrumento indispensável para consolidar a estabilização e assegurar o crescimento
sustentado da economia. Somente assim será possível promover a correção das desigualdades sociais e regionais.

O grande desafio histórico que o País se dispõe a enfrentar é o de articular um novo modelo de desenvolvimento
que possa trazer para o conjunto da sociedade brasileira a perspectiva de um futuro melhor. Um dos aspectos centrais
desse esforço é o fortalecimento do Estado para que sejam eficazes sua ação reguladora, no quadro de uma economia
de mercado, bem como os serviços básicos que presta e as políticas de cunho social que precisa implementar.

No passado, constituiu grande avanço a implementação de uma administração pública formal, baseada em
princípios racional-burocráticos, os quais se contrapunham ao patrimonialismo, ao clientelismo, ao nepotismo, vícios
estes que ainda persistem e que precisam ser extirpados. Mas o sistema introduzido, ao limitar-se a padrões
hierárquicos rígidos e ao concentrar-se no controle dos processos e não dos resultados, revelou-se lento e ineficiente
para a magnitude e a complexidade dos desafios que o País passou a enfrentar diante da globalização econômica. A
situação agravou-se a partir do início desta década, como resultado de reformas administrativas apressadas, as quais
desorganizaram centros decisórios importantes, afetaram a "memória administrativa", a par de desmantelarem sistemas
de produção de informações vitais para o processo decisório governamental.

É preciso, agora, dar um salto adiante, no sentido de uma administração pública "gerencial", baseada em
conceitos atuais de administração e eficiência, voltada para o controle dos resultados e descentralizada para poder
chegar ao cidadão, que, numa sociedade democrática, é quem dá legitimidade às instituições e que, portanto, se torna
"cliente privilegiado" dos serviços prestados pelo Estado.

É preciso reorganizar as estruturas da administração com ênfase na qualidade e na produtividade do serviço


público; na verdadeira profissionalização do servidor, que passaria a perceber salários mais justos para todas as
funções. Esta reorganização da máquina estatal tem sido adotada com êxito em muitos países desenvolvidos e em
desenvolvimento.

Os diagnósticos e o quadro teórico apresentados serviram de base para as propostas de Emenda Constitucional
que o Poder Executivo apresentou ao Congresso Nacional para as reformas nas áreas administrativa e previdenciária
(neste último caso, no que respeita às aposentadorias e pensões dos servidores públicos). Tais propostas de Emenda
visavam, por um lado, garantir conquistas da Constituição de 1988, tais como a definição de tetos precisos para a
remuneração dos servidores ativos e inativos e a exigência de Projeto de Lei para aumentos de remuneração nos
Poderes Constituídos. Por outro lado, mediante a flexibilização da estabilidade e da permissão de regimes jurídicos
diferenciados, o que se buscava era viabilizar a implementação de uma administração pública de caráter gerencial. Já no
caso da Emenda na área da Previdência Social, objetiva-se assegurar que as aposentadorias ocorram em idade
razoável e que sejam proporcionais ao tempo de contribuição do servidor.

As pesquisas de opinião têm revelado que a reforma do aparelho do Estado conta com o apoio decidido da
população. O apoio é fundamental, mas não é suficiente. Se quisermos avançar na adoção de formas modernas de
gestão pública, é imprescindível, também, que os servidores passem a ter uma nova visão de seu papel, pois é no dia a
dia do exercício das funções públicas que a mais profunda e verdadeira reforma vai realizar-se.

Por implicar a flexibilização da estabilidade do funcionalismo, a reforma administrativa tem sido identificada como
contrária aos interesses dos servidores. Nada mais incorreto: os bons funcionários, que constituem a maioria absoluta,
nada têm a temer. Muito pelo contrário: pretende-se valorizar o servidor público, propiciando-lhe motivação profissional,
remuneração condizente com o mercado de trabalho nacional, além de razoável segurança no emprego. Só assim será
restaurada a criatividade, a responsabilidade e a dignidade do servidor público, cuja aspiração maior deve ser a de bem
servir a população.

Estado e sociedade formam, numa democracia, um todo indivisível. O Estado, cuja competência e limites de
atuação estão definidos precipuamente na Constituição, deriva seu poder de legislar e de tributar a população, da
legitimidade que lhe outorga a cidadania, via processo eleitoral. A sociedade, por seu turno, manifesta seus anseios e
demandas por canais formais ou informais de contacto com as autoridades constituídas. É pelo diálogo democrático
entre o Estado e a sociedade que se definem as prioridades a que o Governo deve ater-se para a construção de um país
mais próspero e justo.

Nos últimos anos, assistimos em todo o mundo a um debate acalorado - ainda longe de concluído - sobre o
papel que o Estado deve desempenhar na vida contemporânea e o grau de intervenção que deve ter na economia. No
Brasil, o tema adquire relevância particular, tendo em vista que o Estado, em razão do modelo de desenvolvimento
adotado, desviou-se de suas funções precípuas para atuar com grande ênfase na esfera produtiva. Essa maciça
interferência do Estado no mercado acarretou distorções crescentes neste último, que passou a conviver com
artificialismos que se tornaram insustentáveis na década de 90. Sem dúvida, num sistema capitalista, Estado e mercado,
direta ou indiretamente, são as duas instituições centrais que operam na coordenação dos sistemas econômicos. Dessa
forma, se uma delas apresenta funcionamento irregular, é inevitável que nos depararemos com uma crise. Foi assim nos
anos 20 e 30, em que claramente foi o mau funcionamento do mercado que trouxe em seu bojo uma crise econômica de
grandes proporções. Já nos anos 80, é a crise do Estado que põe em cheque o modelo econômico em vigência.

É importante ressaltar que a redefinição do papel do Estado é um tema de alcance universal nos anos 90. No
Brasil esta questão adquiriu importância decisiva, tendo em vista o peso da presença do Estado na economia nacional:
tornou-se, conseqüentemente, inadiável equacionar a questão da reforma ou da reconstrução do Estado, que já não
consegue atender com eficiência a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na área social. A reforma do
Estado não é, assim, um tema abstrato: ao contrário, é algo cobrado pela cidadania, que vê frustrada suas demandas e
expectativas.

A crise do Estado teve início nos anos 70, mas só nos anos 80 se tornou evidente. Paralelamente ao descontrole
fiscal, diversos países passaram a apresentar redução nas taxas de crescimento econômico, aumento do desemprego e
elevados índices de inflação. Após várias tentativas de explicação, tornou-se claro afinal que a causa da desaceleração
econômica nos países desenvolvidos e dos graves desequilíbrios na América Latina e no Leste Europeu era a crise do
Estado, que não soubera processar de forma adequada a sobrecarga de demandas a ele dirigidas. A desordem
econômica expressava agora a dificuldade do Estado em continuar a administrar as crescentes expectativas em relação
à política de bem-estar aplicada com relativo sucesso no pós-guerra.
A Primeira Grande Guerra Mundial e a Grande Depressão foram o marco da crise do mercado e do Estado
Liberal. Surge em seu lugar um novo formato de Estado, que assume um papel decisivo na promoção do
desenvolvimento econômico e social. A partir desse momento, o Estado passa a desempenhar um papel estratégico na
coordenação da economia capitalista, promovendo poupança forçada, alavancando o desenvolvimento econômico,
corrigindo as distorções do mercado e garantindo uma distribuição de renda mais igualitária.

Não obstante, nos últimos 20 anos esse modelo mostrou-se superado, vítima de distorções decorrentes da
tendência observada em grupos de empresários e de funcionários, que buscam utilizar o Estado em seu próprio
benefício, e vítima também da aceleração do desenvolvimento tecnológico e da globalização da economia mundial, que
tornaram a competição entre as nações muito mais aguda. A crise do Estado define-se então (1) como uma crise fiscal,
caracterizada pela crescente perda do crédito por parte do Estado e pela poupança pública que se torna negativa; (2) o
esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, a qual se reveste de várias formas: o Estado do bem-
estar social nos países desenvolvidos, a estratégia de substituição de importações no terceiro mundo, e o estatismo nos
países comunistas; e (3) a superação da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública
burocrática.

No Brasil, embora esteja presente desde os anos 70, a crise do Estado somente se tornará clara a partir da
segunda metade dos anos 80. Suas manifestações mais evidentes são a própria crise fiscal e o esgotamento da
estratégia de substituição de importações, que se inserem num contexto mais amplo de superação das formas de
intervenção econômica e social do Estado. Adicionalmente, o aparelho do Estado concentra e centraliza funções, e se
caracteriza pela rigidez dos procedimentos e pelo excesso de normas e regulamentos.

A reação imediata à crise - ainda nos anos 80, logo após a transição democrática - foi ignorá-la. Uma segunda
resposta igualmente inadequada foi a neoliberal, caracterizada pela ideologia do Estado mínimo. Ambas revelaram-se
irrealistas: a primeira, porque subestimou tal desequilíbrio; a segunda, porque utópica. Só em meados dos anos 90 surge
uma resposta consistente com o desafio de superação da crise: a idéia da reforma ou reconstrução do Estado, de forma
a resgatar sua autonomia financeira e sua capacidade de implementar políticas públicas.

Neste sentido, são inadiáveis: (1) o ajustamento fiscal duradouro; (2) reformas econômicas orientadas para o
mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantam a concorrência interna e criem as
condições para o enfrentamento da competição internacional; (3) a reforma da previdência social; (4) a inovação dos
instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços
sociais; e (5) a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua "governança", ou seja, sua capacidade de
implementar de forma eficiente políticas públicas.

Cabe aos ministérios da área econômica, particularmente aos da Fazenda e do Planejamento, proporem
alternativas com vistas à solução da crise fiscal . Aos ministérios setoriais compete rever as políticas públicas, em
consonância com os novos princípios do desenvolvimento econômico e social. A atribuição do Ministério da
Administração Federal e Reforma do Estado é estabelecer as condições para que o governo possa aumentar sua
governança. Para isso, sua missão específica é a de orientar e instrumentalizar a reforma do aparelho do Estado, nos
termos definidos pela Presidência através deste Plano Diretor.

Estes conceitos permitem distinguir a reforma do Estado da reforma do aparelho do Estado. A reforma do Estado
é um projeto amplo que diz respeito às varias áreas do governo e, ainda, ao conjunto da sociedade brasileira, enquanto
que a reforma do aparelho do Estado tem um escopo mais restrito: está orientada para tornar a administração pública
mais eficiente e mais voltada para a cidadania. Este Plano Diretor focaliza sua atenção na administração pública federal,
mas muitas das suas diretrizes e propostas podem também ser aplicadas no nível estadual e municipal.

A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser
o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-
se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento. No plano econômico o Estado é essencialmente um
instrumento de transferências de renda, que se torna necessário dada a existência de bens públicos e de economias
externas, que limitam a capacidade de alocação de recursos do mercado. Para realizar essa função redistribuidora ou
realocadora o Estado coleta impostos e os destina aos objetivos clássicos de garantia da ordem interna e da segurança
externa, aos objetivos sociais de maior justiça ou igualdade, e aos objetivos econômicos de estabilização e
desenvolvimento. Para realizar esses dois últimos objetivos, que se tornaram centrais neste século, o Estado tendeu a
assumir funções diretas de execução. As distorções e ineficiências que daí resultaram deixaram claro, entretanto, que
reformar o Estado significa transferir para o setor privado as atividades que podem ser controladas pelo mercado. Daí a
generalização dos processos de privatização de empresas estatais. Neste plano, entretanto, salientaremos um outro
processo tão importante quanto, e que no entretanto não está tão claro: a descentralização para o setor público não-
estatal da execução de serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo
Estado, como é o caso dos serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa científica. Chamaremos a esse processo de
"publicização".
A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolve ao Estado a capacidade de definir e
implementar políticas públicas. Através da liberalização comercial, o Estado abandona a estratégia protecionista da
substituição de importações. O programa de privatizações reflete a conscientização da gravidade da crise fiscal e da
correlata limitação da capacidade do Estado de promover poupança forçada através das empresas estatais. Através
desse programa transfere-se para o setor privado a tarefa da produção que, em princípio, este realiza de forma mais
eficiente. Finalmente, através de um programa de publicização, transfere-se para o setor público não-estatal a produção
dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e
sociedade para seu financiamento e controle.

Deste modo o Estado reduz seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se entretanto no
papel de regulador e provedor ou promotor destes, principalmente dos serviços sociais como educação e saúde, que são
essenciais para o desenvolvimento, na medida em que envolvem investimento em capital humano; para a democracia,
na medida em que promovem cidadãos; e para uma distribuição de renda mais justa, que o mercado é incapaz de
garantir, dada a oferta muito superior à demanda de mão-de-obra não-especializada. Como promotor desses serviços o
Estado continuará a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participação da sociedade.

Nesta nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado,
particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das
funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura.

Considerando esta tendência, pretende-se reforçar a governança - a capacidade de governo do Estado - através
da transição programada de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e
para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do
cidadão. O governo brasileiro não carece de "governabilidade", ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade
democrática e o apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governança, na medida
em que sua capacidade de implementar as políticas públicas é limitada pela rigidez e ineficiência da máquina
administrativa.

A reforma do aparelho do Estado tornou-se imperativa nos anos 90 por uma segunda razão. Não apenas ela se
constituiu em uma resposta à crise generalizada do Estado, mas também está sendo caracterizada como uma forma de
defender o Estado enquanto res publica, enquanto coisa pública, enquanto patrimônio que, sendo público, é de todos e
para todos.

A defesa da coisa pública vem sendo realizada nas democracias modernas em dois níveis distintos: o nível político e o
administrativo. No nível político temos as instituições fundamentais da democracia, através das quais se defendem não
apenas os direitos individuais e sociais dos cidadãos, mas também os "direitos públicos" à participação igualitária na
coisa pública. As eleições livres e a liberdade de pensamento e de imprensa são formas de defender o cidadão e a coisa
pública. A explicitação dos direitos públicos ao patrimônio que é de todos é um passo que está hoje sendo dado em todo
o mundo. A denúncia da "privatização" do Estado pela esquerda corresponde à denúncia da direita de que o Estado e a
sociedade estão sendo vítimas da prática generalizada do "rent seeking", da busca de rendas ou vantagens extra-
mercados para grupos determinados através do controle do Estado. Ainda no plano democrático, a prática cada vez
mais freqüente da participação e controle direto da administração pública pelos cidadãos, principalmente no nível local, é
uma nova forma de defender a coisa pública.

No plano administrativo, a administração pública burocrática surgiu no século passado conjuntamente com o Estado
liberal, exatamente como uma forma de defender a coisa pública contra o patrimonialismo. Na medida porém, que o
Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em dimensão, foi-se percebendo que os
custos dessa defesa podiam ser mais altos que os benefícios do controle. Por isso, neste século as práticas burocráticas
vêm sendo substituídas por um novo tipo de administração: a administração gerencial.

A reforma do aparelho do Estado não pode ser concebida fora da perspectiva de redefinição do papel do Estado e,
portanto, pressupõe o reconhecimento prévio das modificações observadas em suas atribuições ao longo do tempo.

No Brasil, o modelo de administração burocrática emerge a partir dos anos 30. Surge no quadro da aceleração da
industrialização brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens
e serviços. A partir da reforma empreendida no governo Vargas por Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes, a
administração pública sofre um processo de racionalização que se traduziu no surgimento das primeiras carreiras
burocráticas e na tentativa de adoção do concurso como forma de acesso ao serviço público. A implantação da
administração pública burocrática é uma conseqüência clara da emergência de um capitalismo moderno no país.

Com o objetivo de realizar a modernização administrativa, foi criado o Departamento Administrativo do Serviço Público -
DASP, em 1936. Nos primórdios, a administração pública sofre a influência da teoria da administração científica de
Taylor, tendendo à racionalização mediante a simplificação, padronização e aquisição racional de materiais, revisão de
estruturas e aplicação de métodos na definição de procedimentos. Registra-se que, neste período, foi instituída a função
orçamentária enquanto atividade formal e permanentemente vinculada ao planejamento.

No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP representou a tentativa de formação da burocracia
nos moldes weberianos, baseada no princípio do mérito profissional. Entretanto, embora tenham sido valorizados
instrumentos importantes à época, tais como o instituto do concurso público e do treinamento, não se chegou a adotar
consistentemente uma política de recursos humanos que respondesse às necessidades do Estado. O patrimonialismo
(contra o qual a administração pública burocrática se instalara), embora em processo de transformação, mantinha ainda
sua própria força no quadro político brasileiro. O coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo.

Tendo em vista as inadequações do modelo, a administração burocrática implantada a partir de 30 sofreu sucessivas
tentativas de reforma. Não obstante, as experiências se caracterizaram, em alguns casos, pela ênfase na extinção e
criação de órgãos, e, em outros, pela constituição de estruturas paralelas visando alterar a rigidez burocrática. Na própria
área da reforma administrativa esta última prática foi adotada, por exemplo, no Governo JK, com a criação de comissões
especiais, como a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos, objetivando a realização de estudos para
simplificação dos processos administrativos e reformas ministeriais, e a Comissão de Simplificação Burocrática, que
visava à elaboração de projetos direcionados para reformas globais e descentralização de serviços.

A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei 200, entretanto, constitui um marco na tentativa de superação da rigidez
burocrática, podendo ser considerada como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Mediante o
referido decreto-lei, realizou-se a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e
sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização funcional.
Instituíram-se como princípios de racionalidade administrativa o planejamento e o orçamento, o descongestionamento
das chefias executivas superiores (desconcentração/descentralização), a tentativa de reunir competência e informação
no processo decisório, a sistematização, a coordenação e o controle.

O paradigma gerencial da época, compatível com o monopólio estatal na área produtiva de bens e serviços, orientou a
expansão da administração indireta, numa tentativa de "flexibilizar a administração" com o objetivo de atribuir maior
operacionalidade às atividades econômicas do Estado.

Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei 200/67 não desencadearam mudanças no âmbito da administração
burocrática central, permitindo a coexistência de núcleos de eficiência e competência na administração indireta e formas
arcaicas e ineficientes no plano da administração direta ou central. O núcleo burocrático foi, na verdade, enfraquecido
indevidamente através de uma estratégia oportunista do regime militar, que não desenvolveu carreiras de
administradores públicos de alto nível, preferindo, ao invés, contratar os escalões superiores da administração através
das empresas estatais.

Em meados dos anos 70, uma nova iniciativa modernizadora da administração pública teve início, com a criação da
SEMOR - Secretaria da Modernização. Reuniu-se em torno dela um grupo de jovens administradores públicos, muitos
deles com formação em nível de pós-graduação no exterior, que buscou implantar novas técnicas de gestão, e
particularmente de administração de recursos humanos, na administração pública federal.

No início dos anos 80, registrou-se uma nova tentativa de reformar a burocracia e orientá-la na direção da administração
pública gerencial, com a criação do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização
-PrND, cujos objetivos eram a revitalização e agilização das organizações do Estado, a descentralização da autoridade,
a melhoria e simplificação dos processos administrativos e a promoção da eficiência. As ações do PrND voltaram-se
inicialmente para o combate à burocratização dos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o
desenvolvimento do Programa Nacional de Desestatização, num esforço para conter os excessos da expansão da
administração descentralizada, estimulada pelo Decreto-Lei 200/67.

As ações rumo a uma administração pública gerencial são, entretanto, paralisadas na transição democrática de 1985
que, embora representasse uma grande vitória democrática, teve como um de seus custos mais surpreendentes o
loteamento dos cargos públicos da administração indireta e das delegacias dos ministérios nos Estados para os políticos
dos partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no país. De outra parte, a alta burocracia passava a
ser acusada, principalmente pelas forças conservadoras, de ser a culpada da crise do Estado, na medida em que
favorecera seu crescimento excessivo.

A conjunção desses dois fatores leva, na Constituição de 1988, a um retrocesso burocrático sem precedentes. Sem que
houvesse maior debate público, o Congresso Constituinte promoveu um surpreendente engessamento do aparelho
estatal, ao estender para os serviços do Estado e para as próprias empresas estatais praticamente as mesmas regras
burocráticas rígidas adotadas no núcleo estratégico do Estado. A nova Constituição determinou a perda da autonomia do
Poder Executivo para tratar da estruturação dos órgãos públicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurídico único para
os servidores civis da União, dos Estados-membros e dos Municípios, e retirou da administração indireta a sua
flexibilidade operacional, ao atribuir às fundações e autarquias públicas normas de funcionamento idênticas às que
regem a administração direta.

Este retrocesso burocrático foi em parte uma reação ao clientelismo que dominou o país naqueles anos. Foi também
uma conseqüência de uma atitude defensiva da alta burocracia que, sentindo-se injustamente acusada, decidiu
defender-se de forma irracional.

O retrocesso burocrático não pode ser atribuído a um suposto fracasso da descentralização e da flexibilização da
administração pública que o Decreto-Lei 200 teria promovido. Embora alguns abusos tenham sido cometidos em seu
nome, seja em termos de excessiva autonomia para as empresas estatais, seja em termos do uso patrimonialista das
autarquias e fundações (onde não havia a exigência de processo seletivo público para a admissão de pessoal), não é
correto afirmar que tais distorções possam ser imputadas como causas do mesmo. Na medida em que a transição
democrática ocorreu no Brasil em meio à crise do Estado, essa última foi equivocadamente identificada pelas forças
democráticas como resultado, entre outros, do processo de descentralização que o regime militar procurara implantar.
Por outro lado, a transição democrática foi acompanhada por uma ampla campanha contra a estatização, que levou os
constituintes a aumentar os controles burocráticos sobre as empresas estatais e a estabelecer normas rígidas para a
criação de novas empresas públicas e de subsidiárias das já existentes.

Afinal, geraram-se dois resultados: de um lado, o abandono do caminho rumo a uma administração pública gerencial e a
reafirmação dos ideais da administração pública burocrática clássica; de outro lado, dada a ingerência patrimonialista no
processo, a instituição de uma série de privilégios, que não se coadunam com a própria administração pública
burocrática. Como exemplos temos a estabilidade rígida para todos os servidores civis, diretamente relacionada à
generalização do regime estatutário na administração direta e nas fundações e autarquias, a aposentadoria com
proventos integrais sem correlação com o tempo de serviço ou com a contribuição do servidor.

Com o objetivo de realizar a modernização administrativa, foi criado o Departamento Administrativo do Serviço Público -
DASP, em 1936. Nos primórdios, a administração pública sofre a influência da teoria da administração científica de
Taylor, tendendo à racionalização mediante a simplificação, padronização e aquisição racional de materiais, revisão de
estruturas e aplicação de métodos na definição de procedimentos. Registra-se que, neste período, foi instituída a função
orçamentária enquanto atividade formal e permanentemente vinculada ao planejamento.

No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP representou a tentativa de formação da burocracia
nos moldes weberianos, baseada no princípio do mérito profissional. Entretanto, embora tenham sido valorizados
instrumentos importantes à época, tais como o instituto do concurso público e do treinamento, não se chegou a adotar
consistentemente uma política de recursos humanos que respondesse às necessidades do Estado. O patrimonialismo
(contra o qual a administração pública burocrática se instalara), embora em processo de transformação, mantinha ainda
sua própria força no quadro político brasileiro. O coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo.

Todos estes fatos contribuíram para o desprestígio da administração pública brasileira, não obstante o fato de que os
administradores públicos brasileiros são majoritariamente competentes, honestos e dotados de espírito público. Estas
qualidades, que eles demonstraram desde os anos 30, quando a administração pública profissional foi implantada no
Brasil, foram um fator decisivo para o papel estratégico que o Estado jogou no desenvolvimento econômico brasileiro. A
implantação da indústria de base nos anos 40 e 50, o ajuste nos anos 60, o desenvolvimento da infra-estrutura e a
instalação da indústria de bens de capital, nos anos 70, de novo o ajuste e a reforma financeira, nos anos 80, e a
liberalização comercial nos anos 90, não teriam sido possíveis não fosse a competência e o espírito público da
burocracia brasileira.

As distorções provocadas pela nova Constituição logo se fizeram sentir. No governo Collor, entretanto, a resposta a elas
foi equivocada e apenas agravou os problemas existentes, na medida em que se preocupava em destruir ao invés de
construir. O governo Itamar Franco buscou essencialmente recompor os salários dos servidores, que haviam sido
violentamente reduzidos no governo anterior. O discurso de reforma administrativa assume uma nova dimensão a partir
de 1994, quando a campanha presidencial introduz a perspectiva da mudança organizacional e cultural da administração
pública no sentido de uma administração gerencial.

Do Modelo Racional-Legal ao Pós Burocrático -


Administração Pública (AP)- deve abandonar a idéia de regulamentação social/econômica p/ um papel de agente e
promotor do crescimento econômico.
Modelo Racional - Legal - estrutura atuante com Ministérios, hierarquia, normas, órgãos centrais fortes e instrumentos
de atuação e controle.
Reforma Gerencial - afirmação da cidadania e modernas formas de gestão. Atender de forma democrática e eficiente às
demandas da sociedade. Mudanças constitucionais, infraconstitucionais. Não é neoliberal nem neoconservadora.
Necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão cliente como beneficiário.
Controle nos resultados ao invés dos controles nos processos, definição precisa dos objetivos a atingir, garantia de
autonomia do administrador, controle a posteriori, cidadão contribuinte e cliente dos seus serviços.
Paradigma gerencial contemporâneo - confiança e descentralização da decisão, formas flexíveis de gestão, estruturas
horizontais, descentralização de funções, incentivos à criatividade, orientação para o cidadão cliente, controle por
resultados.
Cria novas instituições como agências executivas e organizações sociais, descentralizadas de gestão.
Características - Em regime democrático, com maior autonomia aos administradores públicos, controle social e
participativo, da imprensa, opinião pública e oposição política.
Documento básico -Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (set/95)
Reforma gerencial - essencial, em curto prazo, para reduzir o custo do Estado e para completar o ajuste fiscal, e em
médio prazo, tornar o Estado mais eficiente, efetivo, capacitado para atender os cidadãos a um custo compatível com as
restrições econômicas e globalização.
Administração gerencial - espelhada nas empresas privadas, com delegação de autoridade, entidades descentralizadas
e controle a posteriori dos resultados. Combate ao clientelismo pelo gerencialismo, autonomia do administrador em
tomar decisões.

Administração Pública Gerencial (A Nova Administração Pública)

Definições da Reforma Gerencial


1. Aumentar a eficiência e efetividade dos órgãos e agências pela:
 Descentralização e Desconcentração (delegação) das decisões para os administradores das agências executoras
de políticas públicas.
 Separação dos órgãos formuladores de políticas das unidades descentralizadas e autônomas com controle de
resultados, por indicadores de desempenho, controle de custos, controle por quase-mercados ou competição
administrada e controle social.
 Distinção das unidades com atividades exclusivas e monopolistas (agências executivas e reguladoras) dos
serviços sociais e científicos competitivos, onde o Poder de Estado não está envolvido.
 Transferência para o setor público não-estatal de serviços sociais e científicos
 Terceirização das atividades auxiliares ou de apoio, licitadas no mercado.
 Fortalecimento da burocracia estatal, da alta AP.
2. Melhorar a qualidade das decisões estratégicas do governo e sua burocracia - autonomia e capacitação maior do
administrador público e políticos eleitos para tomar decisões.
3. Assegurar o caráter democrático da AP, através de um SP orientado para o cidadão-usuário ou cliente e na
responsabilização do servidor perante a sociedade (prestação de contas), perante os políticos eleitos (fiscalização) e
perante os representantes formais e informais da sociedade.

Formas de controle em ordem de importância:


 controle econômico (mercado e competição)
 controle da sociedade civil.
 controle do Estado (hierárquico e administrativo)

Administração gerencial - controle a posteriori, por resultados, a partir de objetivos e metas traçados e atingimento
destes indicadores. Substitui o controle de processos ou procedimentos legais, utilizando o contrato de gestão para as
unidades descentralizadas, com indicadores claros e precisos.
Clientelismo - forma de patrimonialismo moderno, revela-se na prática atos visando aos favorecimentos pessoais ou
vantagens de determinados segmentos da sociedade em prejuízo dos demais ou do interesse coletivo, geralmente
usado pelos políticos no processo de barganha e disputa pelos recursos públicos.
Autonomia das agências e serviços públicos - modo próprio de gestão, delegação de autoridade ao gestor, para prática
de atos gerenciais e tomadas de decisão, desburocratização de atos rígidos, leis, atos, regulamentos. Não pode ser
confundido com o insulamento burocrático.
Insulamento burocrático - espécie de isolamento pela especialização e pela técnica e independência da burocracia do
poder político, longe de sua influência política, para contornar o clientelismo,
Universalismo de procedimentos - checks and balances, normas impessoais e direitos iguais perante a lei.
Principais pontos acrescentados na Reforma Administrativa aprovada em 1998
 Estabilidade: também demissão por insuficiência do desempenho (avaliação de desempenho e ampla defesa) e
exoneração por excesso de quadros (não recriados em 4 anos).
 Redução de custos: disponibilidade e teto de remuneração
 Eficiência e qualidade: fim do regime jurídico único, da isonomia entre cargos ou equiparação, do efeito cascata
em gratificações, exigência de lei p/ aumentos de remuneração, remuneração por subsídio único (veda-se
gratificações, abonos, etc), publicação anual do subsídio e remuneração dos cargos e empregos, estágio
probatório de três anos, (os dois anos para magistrados e membros do MP), exigência de concurso, percentuais
mínimos de ocupação de cargos em comissão por servidores de carreira, lei para consórcios e convênios, lei
para participação popular e proteção do usuário, lei para os contratos de gestão, lei para fixar o estatuto jurídico
das estatais, economia mista e subsidiária, inclusive em licitação e contratação.Empresas estatais custeadas
com maior parte de recursos do Tesouro perdem o caráter de empresa após dois anos da Emenda.
 Reestruturação e qualidade
 Princípios do Plano Diretor - liderança, planejamento estratégico, controle de resultados, revisão e
aperfeiçoamento contínuo dos processos de trabalho, participação dos funcionários na redefinição e gerência
dos processos de trabalho.
 Programa de Qualidade e Participação na AP - melhoria do SP, aperfeiçoamento contínuo p/ satisfação de
clientes internos e externos, voltada aos resultados gerenciais, gestão pela excelência. Programa de avaliação e
prêmio para a AP por excelência na gestão.
 Programa de Reestruturação e Qualidade dos Ministérios - Distribuição de papéis entre União, Estados, DF e
Municípios e transformações organizacionais, rever estruturas, alterar procedimentos, redimensionar e reduzir
custos e estabelecer mecanismos de avaliação de desempenho focalizados ao controle de resultados.

Instituições e atividades do Estado.


1 - Atividades exclusivas
 Núcleo estratégico - responsável pela definição das leis e políticas públicas. Presidente da república, Ministros
de Estado, parlamentares, magistrados e procuradores do Ministério Público. Propriedade estatal e instituições
como Secretarias de Políticas Públicas e contrato de gestão com as unidades descentralizadas.
 Unidades descentralizadas - Divididas em agências executivas e agências reguladoras, executam políticas
públicas com Poder de Estado, atividades ou funções de poder de polícia, defesa, representação internacional,
regulamento, polícia, julgamento, fiscalização, tributação, sistemas de transferência de recursos. Propriedade
estatal.
2 - Serviços não exclusivos - financiados ou subsidiados pelo Estado, mas não envolvem Poder de Estado. São as
chamadas organizações sociais.
3 - Produção para o mercado - formado pelas empresas estatais, com produção de bens e serviços para o mercado.

NÚCLEO ESTRATÉGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas públicas,
e cobra o seu cumprimento. É portanto o setor onde as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes
Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no poder executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos
seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.

ATIVIDADES EXCLUSIVAS. É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em
que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a
cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do
cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio
ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes, etc.

SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS. Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações
públicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto, está
presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque
possuem "economias externas" relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses
serviços através do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não
podendo ser transformadas em lucros. São exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa
e os museus.
PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO. Corresponde à área de atuação das empresas. É
caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como,
por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o
investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível,
tornando-se necessário no caso de privatização, a regulamentação rígida.

Cada um destes quatro setores referidos apresenta características peculiares, tanto no que se refere às suas
prioridades, quanto aos princípios administrativos adotados.

No núcleo estratégico, o fundamental é que as decisões sejam as melhores, e, em seguida, que sejam
efetivamente cumpridas. A efetividade é mais importante que a eficiência. O que importa saber é, primeiro, se as
decisões que estão sendo tomadas pelo governo atendem eficazmente ao interesse nacional, se correspondem aos
objetivos mais gerais aos quais a sociedade brasileira está voltada ou não. Segundo, se, uma vez tomadas as decisões,
estas são de fato cumpridas.

Já no campo das atividades exclusivas de Estado, dos serviços não-exclusivos e da produção de bens e
serviços o critério eficiência torna-se fundamental. O que importa é atender milhões de cidadãos com boa qualidade a
um custo baixo.

Como já vimos, existem ainda hoje duas formas de administração pública relevantes: a ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA BUROCRÁTICA e a ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL. A primeira, embora sofrendo do excesso de
formalismo e da ênfase no controle dos processos, tem como vantagens a segurança e a efetividade das decisões. Já a
administração pública gerencial caracteriza-se fundamentalmente pela eficiência dos serviços prestados a milhares
senão milhões de cidadãos. Nestes termos, no núcleo estratégico, em que o essencial é a correção das decisões
tomadas e o princípio administrativo fundamental é o da efetividade, entendido como a capacidade de ver obedecidas e
implementadas com segurança as decisões tomadas, é mais adequado que haja um misto de administração pública
burocrática e gerencial.

No setor das atividades exclusivas e de serviços competitivos ou não exclusivos, o importante é a qualidade e o
custo dos serviços prestados aos cidadãos. O princípio correspondente é o da eficiência , ou seja, a busca de uma
relação ótima entre qualidade e custo dos serviços colocados à disposição do público. Logo, a administração deve ser
necessariamente gerencial. O mesmo se diga, obviamente, do setor das empresas, que, enquanto estiverem com o
Estado, deverão obedecer aos princípios gerenciais de administração.

Outra distinção importante é a relacionada às formas de propriedade. Ainda que vulgarmente se considerem
apenas duas formas, a PROPRIEDADE ESTATAL e a PROPRIEDADE PRIVADA, existe no capitalismo contemporâneo
uma terceira forma, intermediária, extremamente relevante: a PROPRIEDADE PÚBLICA NÃO-ESTATAL, constituída
pelas organizações sem fins lucrativos, que não são propriedade de nenhum indivíduo ou grupo e estão orientadas
diretamente para o atendimento do interesse público. O tipo de propriedade mais indicado variará de acordo com o setor
do aparelho do Estado.

No núcleo estratégico a propriedade tem que ser necessariamente estatal. Nas atividades exclusivas de
Estado, onde o poder extroverso de Estado é exercido, a propriedade também só pode ser estatal.

Já para o setor não-exclusivo ou competitivo do Estado a propriedade ideal é a pública não-estatal. Não é
a propriedade estatal porque aí não se exerce o poder de Estado. Não é, por outro lado, a propriedade privada, porque
se trata de um tipo de serviço por definição subsidiado. A propriedade pública não-estatal torna mais fácil e direto o
controle social, através da participação nos conselhos de administração dos diversos segmentos envolvidos, ao mesmo
tempo que favorece a parceria entre sociedade e Estado. As organizações nesse setor gozam de uma autonomia
administrativa muito maior do que aquela possível dentro do aparelho do Estado. Em compensação seus dirigentes são
chamados a assumir uma responsabilidade maior, em conjunto com a sociedade, na gestão da instituição.

No setor de produção de bens e serviços para o mercado a eficiência é também o princípio administrativo
básico e a administração gerencial, a mais indicada. Em termos de propriedade, dada a possibilidade de coordenação
via mercado, a propriedade privada é a regra. A propriedade estatal só se justifica quando não existem capitais
privados disponíveis - o que não é mais o caso no Brasil - ou então quando existe um monopólio natural . Mesmo
neste caso, entretanto, a gestão privada tenderá a ser a mais adequada, desde que acompanhada por um seguro
sistema de regulação.

A definição dos objetivos e estratégias da reforma do aparelho do Estado apresentada a seguir decorre do
diagnóstico e dos pressupostos teóricos que presidiram a análise anterior.
Dada a crise do Estado e o irrealismo da proposta neoliberal do Estado mínimo, é necessário reconstruir o
Estado, de forma que ele não apenas garanta a propriedade e os contratos, mas também exerça seu papel
complementar ao mercado na coordenação da economia e na busca da redução das desigualdades sociais. Reformar o
Estado significa melhorar não apenas a organização e o pessoal do Estado, mas também suas finanças e todo o seu
sistema institucional-legal, de forma a permitir que o mesmo tenha uma relação harmoniosa e positiva com a sociedade
civil.

A reforma do Estado permitirá que seu núcleo estratégico tome decisões mais corretas e efetivas, e que seus
serviços - tanto os exclusivos, que funcionam diretamente sob seu comando, quanto os competitivos, que estarão
apenas indiretamente subordinados na medida que se transformem em organizações públicas não-estatais - operem
muito mais eficientemente.

Reformar o aparelho do Estado significa garantir a esse aparelho maior governança, ou seja, maior
capacidade de governar, maior condição de implementar as leis e políticas públicas . Significa tornar muito mais
eficientes as atividades exclusivas de Estado, através da transformação das autarquias em "agências autônomas", e
tornar também muito mais eficientes os serviços sociais competitivos ao transformá-los em organizações públicas não-
estatais de um tipo especial: as "organizações sociais".

Na reforma do aparelho do Estado podemos distinguir alguns objetivos globais e objetivos específicos para seus
quatro setores.

 Objetivos Globais:

 Aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e
eficiência, voltando a ação dos serviços do Estado para o atendimento dos cidadãos.
 Limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias, reservando, em princípio, os serviços não-
exclusivos para a propriedade pública não-estatal, e a produção de bens e serviços para o mercado para a
iniciativa privada.

 Transferir da União para os estados e municípios as ações de caráter local: só em casos de emergência cabe a
ação direta da União.

 Transferir parcialmente da União para os estados as ações de caráter regional, de forma a permitir uma maior
parceria entre os estados e a União.

Objetivos para o Núcleo Estratégico:

 Aumentar a efetividade do núcleo estratégico, de forma que os objetivos democraticamente acordados sejam
adequada e efetivamente alcançados.
 Para isto, modernizar a administração burocrática, que no núcleo estratégico ainda se justifica pela sua
segurança e efetividade, através de uma política de profissionalização do serviço público, ou seja, de uma
política de carreiras, de concursos públicos anuais, de programas de educação continuada permanentes, de
uma efetiva administração salarial, ao mesmo tempo que se introduz no sistema burocrático uma cultura
gerencial baseada na avaliação do desempenho.

 Dotar o núcleo estratégico de capacidade gerencial para definir e supervisionar os contratos de gestão com as
agências autônomas, responsáveis pelas atividades exclusivas de Estado, e com as organizações sociais,
responsáveis pelos serviços não-exclusivos do Estado realizados em parceria com a sociedade.

Objetivos para as Atividades Exclusivas:

 Transformar as autarquias e fundações que possuem poder de Estado em agências autônomas, administradas
segundo um contrato de gestão; o dirigente escolhido pelo Ministro segundo critérios rigorosamente
profissionais, mas não necessariamente de dentro do Estado, terá ampla liberdade para administrar os recursos
humanos, materiais e financeiros colocados à sua disposição, desde que atinja os objetivos qualitativos e
quantitativos (indicadores de desempenho) previamente acordados;
 Para isto, substituir a administração pública burocrática, rígida, voltada para o controle a priori dos processos,
pela administração pública gerencial, baseada no controle a posteriori dos resultados e na competição
administrada.

 Fortalecer práticas de adoção de mecanismos que privilegiem a participação popular tanto na formulação quanto
na avaliação de políticas públicas, viabilizando o controle social das mesmas.
Objetivos para os Serviços Não-exclusivos:

 Transferir para o setor publico não-estatal estes serviços, através de um programa de "publicização",
transformando as atuais fundações públicas em organizações sociais, ou seja, em entidades de direito privado,
sem fins lucrativos, que tenham autorização específica do poder legislativo para celebrar contrato de gestão com
o poder executivo e assim ter direito a dotação orçamentária.
 Lograr, assim, uma maior autonomia e uma conseqüente maior responsabilidade para os dirigentes desses
serviços.

 Lograr adicionalmente um controle social direto desses serviços por parte da sociedade através dos seus
conselhos de administração. Mais amplamente, fortalecer práticas de adoção de mecanismos que privilegiem a
participação da sociedade tanto na formulação quanto na avaliação do desempenho da organização social,
viabilizando o controle social.

 Lograr, finalmente, uma maior parceria entre o Estado, que continuará a financiar a instituição, a própria
organização social, e a sociedade a que serve e que deverá também participar minoritariamente de seu
financiamento via compra de serviços e doações.

 Aumentar, assim, a eficiência e a qualidade dos serviços, atendendo melhor o cidadão-cliente a um custo menor.

Objetivos para a Produção para o Mercado:

 Dar continuidade ao processo de privatização através do Conselho de Desestatização.


 Reorganizar e fortalecer os órgãos de regulação dos monopólios naturais que forem privatizados.

 Implantar contratos de gestão nas empresas que não puderem ser privatizadas.

A estratégia da reforma do aparelho do Estado está concebida a partir de três dimensões: a primeira,
institucional-legal, trata da reforma do sistema jurídico e das relações de propriedade; a segunda é cultural, centrada na
transição de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial; a terceira dimensão aborda a gestão pública a partir do
aperfeiçoamento da administração burocrática vigente e da introdução da administração gerencial, incluindo os aspectos
de modernização da estrutura organizacional e dos métodos de gestão.

Estas dimensões, ainda que guardem certa independência, operarão de forma complementar. A primeira
permitirá mudanças estruturais no funcionamento do aparelho do Estado, já que pressupõe a eliminação dos principais
entraves no sistema jurídico-legal; a segunda, entretanto, viabilizará a operacionalização da cultura gerencial centrada
em resultados através da efetiva parceria com a sociedade, e da cooperação entre administradores e funcionários;
finalmente, a terceira possibilitará concretizar novas práticas gerenciais e assim obter avanços significativos, ainda que
os constrangimentos legais não sejam totalmente removidos.

Em seguida serão apresentados os enunciados estratégicos para cada dimensão, e a definição de uma
estratégia complementar abordando a transição, entre o momento atual e o desejado, apontando os resultados parciais a
serem obtidos nos curto, médio e longo prazos.

Dimensão Institucional-Legal

A estratégia proposta, nesta dimensão, está orientada no sentido de viabilizar as transformações fundamentais
pretendidas com a reforma do aparelho do Estado, em três direções. Em primeiro lugar, permitindo a focalização do
Estado no atendimento das demandas sociais básicas. Em segundo lugar, facilitando o redirecionamento da maneira
tradicional de atuar do Estado, evoluindo de um papel executor para um papel de promotor do desenvolvimento social e
econômico. Finalmente, a estratégia proposta deverá criar as condições para a implementação do modelo de
administração gerencial no setor de serviços do Estado.

É importante destacar que o compromisso fundamental do Estado não é o de realizar dentro de seu aparelho
todas as funções demandadas pela sociedade. Ao invés, é o de assegurar ou facilitar a sua realização sempre que
possível, o que deverá implicar a adoção de mecanismos inovadores de operação e funcionamento.
Para a operacionalização das mudanças pretendidas foi necessário o aperfeiçoamento do sistema jurídico-legal,
notadamente de ordem constitucional, de maneira a remover os constrangimentos existentes que impedem a adoção de
uma administração ágil e com maior grau de autonomia, capaz de enfrentar os desafios do Estado moderno. Neste
sentido, a reforma contempla a proposição de emendas constitucionais. Algumas reformas, como a da ordem
econômica, já aprovada pelo Congresso, e a reforma tributária, no momento em discussão, estão no âmbito mais amplo
da reforma do Estado. A reforma da previdência é tanto uma reforma do Estado em geral quanto uma reforma do
aparelho do Estado, quando trata dos sistema de aposentadorias e pensões dos servidores públicos.

As emendas do capítulo da administração pública foram fundamentais no processo de transição para uma
administração pública gerencial porque incorporam ou viabilizam uma nova perspectiva em relação à gestão e ao
controle do aparelho do Estado. Os dispositivos compreendidos no projeto são de importância estratégica para a
consecução da reforma administrativa, contemplando os princípios e normas de gestão, as relações jurídicas dos
servidores com a administração e as prerrogativas dos três poderes para a organização administrativa e a fixação de
vencimentos dos cargos de seus serviços auxiliares ou administrativos. .

Dimensão Cultural e da Gestão

A transição para uma administração pública gerencial só será possível se, ao mesmo tempo que se aprovam as
mudanças legais, vá mudando a cultura administrativa do país. Esta cultura, fortemente marcada pelo patrimonialismo
recente, tem ainda um forte caráter burocrático, pois parte de uma desconfiança fundamental na possibilidade de
cooperação e de ação coletiva. Os indivíduos são vistos como essencialmente egoístas e a-éticos, de forma que só o
controle a priori, passo a passo, dos processos administrativos permitirá a proteção da coisa pública. A mudança para
uma cultura gerencial é uma mudança de qualidade. Não se parte para o oposto, para uma confiança ingênua na
humanidade. O que se pretende é apenas dar um voto de confiança provisório aos administradores, e controlar a
posteriori os resultados.

Só esse tipo de cultura permite a parceria e a cooperação. Só através dela será possível viabilizar não apenas
as diversas formas de parceria com a sociedade, como também a cooperação no nível vertical entre administradores e
funcionários públicos, entre governo e sindicatos de funcionários. A verdadeira eficiência é impossível sem essa parceria
e essa cooperação.

Por outro lado, os controles a posteriori dos resultados deverão ser extremamente severos. A administração
pública burocrática, produto de um estágio inferior da sociedade, muito mais autoritário e classista, enfatiza os processos
porque sabe ou supõe que não poderá punir os transgressores. A administração pública gerencial enfatiza os resultados
porque pressupõe que será capaz de punir os que falharem ou prevaricarem.

Sem a mudança cultural da administração pública burocrática para a gerencial será impossível implementar as
reformas institucionais-legais. E será igualmente inviável avançar na dimensão-gestão. As três mudanças, entretanto,
não deverão ocorrer seqüencial mas concomitantemente, ora com prevalência de uma dimensão, ora com prevalência
de outra.

A reforma concreta do aparelho do Estado ocorre na dimensão-gestão. É aí que a administração pública se torna
mais efetiva e eficiente. É aí que ocorrem as mudanças culturais necessárias. É aí que as práticas administrativas
gerenciais de fato ocorrem. É aí que se definem os indicadores de desempenho, que se treina e motiva o pessoal, que
se desenvolvem estratégias flexíveis para o atingimento das metas estabelecidas.

A mudança da gestão, embora dependa das reformas institucionais-legais, não se limita a elas nem pode
esperar por elas. É preciso implantar na administração pública toda uma nova filosofia, toda uma nova cultura gerencial e
suas respectivas práticas.

A modernização da gestão se fará através da implantação de laboratórios especialmente nas autarquias voltadas
para as atividades exclusivas do Estado, visando iniciar o processo de transformação em agências autônomas, ou seja,
em agências voltadas para resultados, dotadas de flexibilidade administrativa e ampla autonomia de gestão.

Primeiramente será implementada uma ação de avaliação institucional, com o objetivo de identificar a finalidade
de cada órgão da administração pública no sentido de promover o (re)alinhamento com os objetivos maiores do Estado.
Em seguida será elaborada uma sistemática de avaliação, a partir da construção de indicadores de desempenho, que
permita mensurar os graus de consecução dos objetivos pretendidos.

Em paralelo, serão implementadas ações na área de recursos humanos, que permitam o aperfeiçoamento das
capacidades gerenciais e técnicas do setor público, através de recrutamento de pessoal estratégico, a partir de
concursos e processos seletivos públicos anuais para pequenos contingentes, caracterizando, desta forma, um processo
permanente de atualização dos quadros do aparelho do Estado. Ainda nesta área, o papel a ser desempenhado pelas
escolas de governo será fundamental através de programas de treinamento e desenvolvimento de recursos humanos
diretamente relacionados aos objetivos da reforma do aparelho do Estado. O conjunto de ações na área de recursos
humanos tem por objetivo, a valorização do servidor público eficiente, através do reconhecimento por parte do cidadão
de seu trabalho e, da conseqüente mudança de imagem perante a sociedade, envolvendo maior grau de autonomia,
iniciativa e responsabilização, diminuindo controles formalistas e incentivando a adoção de uma política que seja
conseqüente tanto com o bom desempenho quanto com a insuficiência do mesmo.

Concluindo, a estratégia da reforma, nesta dimensão, prevê, ainda, a retomada do programa de qualidade, que
deverá enfatizar não apenas o aspecto qualidade total mas também o aspecto participação, essencial para o aumento da
eficiência dos serviços no nível operacional. O Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública estará
voltado para o aprimoramento e melhoria da qualidade e eficiência na prestação de serviços pelo setor público. Deve ser
mantido o concurso público, sistema de remuneração universal, carreiras estruturadas, sistema de treinamento, além de
outros princípios burocráticos. Deve, porém ser flexível e não coibir a criatividade do administrador, nem impedir a
recompensa pessoal ou capacidade, nem conflitar com os princípios da administração gerencial. A administração
burocrática deverá variar nos níveis até o extremo, nos cidadãos, onde se exige requisitos máximos de eficiência. Nas
estatais, a administração burocrática deverá desaparecer, pois estas devem ser privatizadas.

EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL E REFORMAS ADMINISTRATIVAS

Brasil - Reformas
30 - Surgimento da Burocracia
60 - Aparecimento do modelo desenvolvimentista
80 e 90 - Reforma gerencial

CF/1988 - Retrocesso burocrático, engessamento do aparelho estatal, unificação de regimes de servidores.

Reforma Gerencial no Brasil - Proposta de emenda de reforma administrativa e Plano Diretor da Reforma do Aparelho de
Estado.

DASP  início - fortalecimento do poder central e melhoria dos padrões técnicos. Procurou-se uma nova forma de
organização do Estado com a finalidade de agir com eficácia e eficiência
30-45 Modelo clássico - ênfase aos meios
Etapas: Estado-Novo e administração p/ o desenvolvimento (modernização/criação de entidades na AP indireta + func.
CLT do que estatutários.

DL 200/67 - Diferentes planos de descentralização, nível federal, estadual e local, supressão da burocracia, busca da
maior eficiência e aceleração do processo de reformulação da AP.

Organização, métodos, divisão do trabalho. Ato racional – de acordo c/a razão, adaptação de meios para atingir os fins.

EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1930-45
Déficit causado pela crise econômica - medidas saneadoras p/conter o déficit
Modelo clássico de administração - Excessiva preocupação com problemas financeiros.
Incentivo à indústria e estímulo à pequena produção industrial
Implantação do modelo burocrático na AdministraçãoPública.
1937 - golpe de Estado - Estado Novo preocupação com a formalização da estrutura e atraso da AP em relação à
expansão econômica.
1938 - DASP  Órgão Central para modernização - funções: reforma e organização do setor público, promover uma
política e gestão de pessoal racional dos métodos e processos.
Política de pessoal - sistema de mérito
Instituição da função orçamentária vinculada ao planejamento
Simplificação, padronização e aquisição racional de material, revisão estrutural e racionalização de métodos.
1942 - Getúlio Vargas - volta-se ao desenvolvimento - criação de órgãos formuladores de políticas públicas e expansão
da administração direta (ministérios) e indireta (institutos), criação de órgãos e departamentos.

1952-56

 Anteprojeto de reforma  descentralização administrativa


 Criação COSB, CEPA, Conselhos e SUDENE, EPAB.
Característica  plano de metas, estruturas paralelas de órgãos da administração direta e indireta, ideologia e projeto de
desenvolvimento.
COSB - estudar os meios de descentralizar os serviços, delegar competências, fixar responsabilidades, prestar contas
da autoridade.
CEPA - assessorar o Congresso na reforma administrativa - mudança nos processos e estruturas. Relatório Final da
CEPA  descentralização da execução e centralização do controle, treinamento de funcionários, planejamento,
expansão do sistema de mérito, profissionalização do SP e desburocratização.

1967
 Decreto-Lei 200/67 - Princípios  Planejamento, descentralização, delegação de autoridade, coordenação e controle.
 Outras características do Decreto: racionalidade administrativa, orçamento, competência e informação ao processo
decisório, sistematização.
 Expansão estatal, reorganização administrativa, sistema de mérito (tecnoburocracia), expansão das fundações,
autarquias, sociedades de economia mista e empresas públicas, Tentativa de superar a rigidez burocrática, dar maior
dinamismo.
 Característica  defesa da economia de mercado, segurança nacional, expansão da administração indireta.
 Objetivos  Descentralização, transferência de atividades para o setor privado, maior flexibilidade na implantação da
reforma, sistemas administrativos comuns a todos os órgãos.
 Núcleos arcaicos na administraçãoDireta e eficiência e competência na administração Indireta. De modo geral, não
desencadeou mudanças. Havia grandes inadequações em face da realidade brasileira.

1970 - SEMOR - Integração do projeto de reforma ao PND


Característica  Clara dissociação entre planejamento, modernização e RH, falta de coordenação entre órgãos,
multiplicação de órgãos e entidades, marginalização do funcionalismo, enfraquecimento do DASP, perda de poder.

1979-81
 PND - Programa Nacional de Desburocratização, simplificação, desestatização da economia.
 Característica  desenvolvimento nacional, valorização do cidadão, estímulo à iniciativa privada, aproximação do
Estado.

Nova equipe à frente do DASP que tinha os seguintes objetivos: Reformulação, fortalecimento e integração de órgãos,
definição de políticas e diretrizes de RH, implantação de sistemas de informação gerenciais, reestruturação,
racionalidade, inclusão das fundações na administração indireta, nova disciplina legal para licitações, desburocratização,
desempenho e produtividade das estatais, fiscalização da sociedade e instituição de novos órgãos, quando necessários.

1985
Transição Democrática - Um retrocesso
 A Nova República - Reforma - extinção do DASP, criação da ENAP e Cedam, SEDAP.
 Criação do Cadastro Nacional Pessoal Civil
 Fundações – Administração indireta
 Características - descentralização, cidadania, democratização, racionalização, profissionalização, valorização do
servidor público aliado à crise econômica e fiscal, revisão do modelo econômico.

1988
Engessamento do aparelho estatal pela CF, entraves à criação, transformação e extinção de cargos, retração da
flexibilidade da administração indireta, aumento da ineficiência do SP com perda para a sociedade e funcionalismo,
retorno à burocracia - Do coronelismo ao clientelismo de interesses.
 Perda da autonomia administrativa (Executivo) para o Legislativo
 Descentralização de recursos do Orçamento; isonomia salarial entre Poderes, RJU.
 Livre associação sindical, plano de carreira.

1990
 Características: ausência de um plano e políticas, crise fiscal, Economia desestabilizada, programa de privatização,
extinção de órgãos, corte de pessoal (Governo Collor).

1994
 FHC - flexibilidade política em meio à globalização econômica, Mercosul, governo social, democrata,
desenvolvimento sustentado, Plano Real, contrato de gestão, descentralização, privatizações, profissionalização e
sistema de carreiras.
 Características: estabilização econômica, MARE - Secretaria da Reforma de Estado.

14. Programa Nacional de desburocratização e Programa Nacional de Qualidade.


O Programa Nacional de Desburocratização é um forte aliado dos gerentes, do cidadão e do servidor. Cabe ao corpo
técnico do Programa – auxiliado pela sociedade e pelo servidor público - identificar os excessos de burocracia que
atrapalham a sociedade, as instituições e as empresas. O princípio básico do programa é "o Governo acredita no
cidadão", daí simplificar formalidades legais e fortalecer o sistema de livre empresa, apoiando claramente as micros,
pequenas e médias empresas, matrizes de formação de novos negócios e da criação de mais empregos.

O Programa Nacional de Desburocratização explorará a parceria com o Legislativo e o Judiciário, com os poderes
Municipal e Estadual, com a iniciativa privada e o terceiro setor. A reunião desses atores construirá a união necessária
para valorizar, estimular e incentivar o servidor público a romper com a cultura burocrática que ainda impera nos três
niveis de governo – municipal, estadual e federal -, participando do Programa como um agente da desburocratização.
Em sua organização, o programa terá um Comitê Interministerial para assessorar e cooperar com o Programa Nacional
de Desburocratização, e estabelecer as metas físicas para a adoção de novas medidas e simplificação burocrática que
serão implementadas pelos comitês executivos em cada setor da Administração Pública. Ambos trabalhando para
simplificar, eliminar ou reduzir exigências que só complicam a vida do cidadão e das empresas, onerando
desnecessariamente os cofres públicos.

Histórico do Programa

 Jul/1979 - O Decreto nº 83.740, de 18 de julho de 1979 , institui o Programa Nacional de Desburocratização


(Ministro Extraordinário da Desburocratização Hélio Beltrão – Governo João Baptista Figueiredo).

 Mar/1990 - O Decreto nº 99.179, de 15 de Março de 1990, institui o Programa Federal de Desregulamentação,


do qual o Programa Nacional de Desburocratização faz parte (Governo Fernando Collor de Mello).

 Dez/1999 - Reabilitação e Reestruturação do Programa.

 Jan/2000 - O Decreto nº 3.335 , de 11 de Janeiro de 2000 , cria os Comitês Interministerial e Executivos


Setoriais (Governo Fernando Henrique Cardoso).

 Jul/2000 - A Lei nº 9.989, de 21 de julho de 2000, institui o Plano Plurianual 2000-2003 (Programa Avança
Brasil - Governo Fernando Henrique Cardoso).

Objetivos estabelecidos na criação do Programa

 Construir para a melhoria do atendimento dos usuários do serviço público;


 Reduzir a interferência do Governo na atividade do cidadão e do empresário e abreviar a solução dos
casos em que essa interferência é necessária, mediante a descentralização das decisões, a
simplificação do trabalho administrativo e a eliminação de formalidades e exigências cujo custo
econômico ou social seja superior ao risco;
 Agilizar a execução dos programas federais para assegurar o cumprimento dos objetivos prioritários do
Governo;
 Substituir, sempre que praticável, o controle prévio pelo eficiente acompanhamento da execução e pelo
reforço da fiscalização dirigida, para a identificação e correção dos eventuais desvios, fraudes e abusos;
 Intensificar a execução dos trabalhos da Reforma Administrativa de que trata o Decreto-lei nº 200, de 25
de fevereiro de 1967, especialmente os referidos no Título XIII;

 Fortalecer o sistema de livre empresa, favorecendo a empresa pequena e média, que constituem a
matriz do sistema, e consolidando a grande empresa privada nacional, para que ela se capacite, quando
for o caso, a receber encargos e atribuições que se encontram hoje sob a responsabilidade de empresas
do Estado;
 Impedir o crescimento desnecessário da máquina administrativa federal, mediante o estímulo à
execução indireta, utilizando-se, sempre que praticável, o contrato com empresas privadas capacitadas
e o convênio com órgãos estaduais e municipais;
 Velar pelo cumprimento da política de contenção da criação indiscriminada de empresas públicas,
promovendo o equacionamento dos casos em que for possível e recomendável a transferência do
controle para o setor privado, respeitada a orientação do Governo na matéria.

Princípios Básicos
 Vontade e decisão política do Governo Federal de melhorar a
prestação de serviços públicos que visam à:

• Obtenção de melhores resultados para o desenvolvimento social e


• Mais transparência e efetividade nas ações de governo.
Objetivos
 Garantir o respeito à credibilidade das pessoas e protegê-las
da burocracia excessiva.

Estratégias
 Articulação, cooperação e interação com ministérios e órgãos federais, estaduais e municipais, Poderes
Legislativo e Judiciário e a sociedade.
 Estabelecer metas físicas para a adoção de medidas de desburocratização.

 Focos

O cidadão
 Restabelecer o princípio básico:O CIDADÃO TEM CREDIBILIDADE.
Reduzir a interferência do governo na vida do cidadão e abreviar a
solução dos casos em que essa interferência é necessária.

Servidor Público
 Incentivar e valorizar o servidor público, agente da desburocratização.
 Contribuir para a melhoria do atendimento aos consumidores dos serviços públicos.
Empresa
 Reduzir a interferência do governo na atividade empresarial simplificando o trabalho administrativo e eliminando
formalidades e exigências, cujo custo econômico ou social seja superior ao risco.

Interação e articulação
 Interação e articulação com Ministérios para rever os procedimentos burocráticos, eliminar retrocessos e
propor medidas desburocratizantes.
 Interação do Comitê Interministerial de Desburocratização.
 Instituição dos Comitês Executivos Setoriais nos Ministérios e demais órgãos públicos para levantamento das
exigências burocráticas e adoção de medidas desburocratizantes.

 Desafios
 Promover:

 mudança de atitude e comportamento.


 rompimento da cultura burocrática.
 respeito aos direitos do cidadão-consumidor de serviços públicos.
 aproximação de Governos e Cidadãos.
 manutenção e aperfeiçoamento permanente da desburocratização .
 desburocratização como alavanca do governo eletrônico (e-gov).

Superar:

 cultura burocrática.
 sentimento de desconfiança.
 apego a regulamentos e controles excessivos.
 nichos de resistência às mudanças.

15. Governabilidade, governança e accountability.

A insuficiente consolidação do regime democrático e a prioridade atribuída a reformas orientadas para o


mercado, de elevado custo do ponto de vista do crescimento econômico, da incorporação da população ao mercado
formal de trabalho e das condições gerais de emprego são particularidades presentes nos países latino-americanos, na
maior parte do século XX.

A resposta mais recorrente, no decorrer dos anos 80, foi a redução da participação política, a repressão legal
e a perpetuação no poder.

Isto ocorreu no Brasil durante os 21 anos de regime militar, quando os generais na chefia do governo
mudavam as leis sempre que lhes parecia conveniente, tendo em vista seus propósitos de permanência no poder.
Havia concentração do poder decisório no Executivo e prerrogativas presidenciais para facilitar a execução dos
programas de estabilização e das reformas orientadas para o mercado, tais como a privatização, a liberalização
econômica, a abertura externa ou ainda as medidas para reagir à crise fiscal do Estado.

Isto foi chamado de paradigma tecnocrático segundo o qual, independentemente do regime político em vigor,
eficiência governamental seria a expressão de um processo de concentração, a centralização e fechamento do
processo decisório, enquanto a eficácia de gestão seria reduzida a noção de insulamento burocrático, implicando
basicamente a capacidade do Estado isolar-se das pressões políticas e sociais. Verificou-se a exclusão da
participação do legislativo nas decisões relevantes, além da restrição de certos direitos de cidadania,
notadamente nas áreas trabalhista e social.

Características
Alto grau de autonomia do Executivo
 Marginalização do Legislativo
 Processo decisório enclausurado na alta burocracia
 Crescente disjunção entre escolha eleitoral em políticas públicas
 Fraqueza e baixa representatividade dos partidos políticos
 Primazia da economia como disciplina condicionadora da política pública
 Baixa credibilidade do Estado como agente de interesse público, Desqualificação das políticas percebida
como força negativa.
 Regressão da noção de cidadania.

A ênfase no poder decisório dos altos escalões burocráticos e a crença no saber técnico infalível traduziu se
no reforço do chamado núcleo duro do Estado acentuando o divórcio com a política.
O Legislativo neste processo submetia se a reboque do executivo, estimulando se as trocas clientelistas e a
reciprocidade. O uso abusivo do decreto eliminando o debate público, reduzindo a transparência e a informação
disponível, diminuía o grau de accountability.

O êxito dos programas governamentais requer, além dos instrumentos técnicos e financeiros controlados
pelo Estado, a mobilização dos meios políticos de execução.
A garantia de viabilidade política envolve estratégias de articulação de alianças e coalizões de forma a
garantir o necessário respaldo às decisões, qualquer que seja o regime político em vigor. Requerem garantir a
sinergia entre Estado e sociedade, já que a execução de projetos de desenvolvimento de nível micro envolve agências
estatais trabalhando em articulação com grupos sociais locais.

Governança, segundo conceitos extraídos de diversos autores, é a capacidade do governo de resolver aspectos da
pauta de problemas do país através da formulação e implementação das políticas públicas pertinentes. Esta
capacidade pode ser medida pela capacidade financeira do país de colocar em prática suas políticas e pelo
contingente de recursos humanos que possui e o grau de adesão e disposição para o engajamento nas mudanças e
/ou políticas, capacidade técnica de operacionalizar, tomar executar decisões, garantindo seu efetivo acatamento
pelos segmentos afetados, contribuindo para segurar sua continuidade no tempo. Compreende também sua
habilidade de sustentar estas políticas, gerando adesões e condições para o desenvolvimento de práticas
cooperativas, o que implica a romper com a rigidez do padrão tecnocrático de gestão pública.

Trata-se de criar condições institucionais e políticas para inserção social das agências estatais onde for
possível e apropriado.

O alto grau de concentração do poder decisório no Executivo, sob a justificativa de garantir a eficácia na
gestão das reformas, tem custos para o processo de consolidação da democracia, sem produzir condições
favoráveis à isenção do processo de produção de políticas. Ao mesmo tempo em que as reformas produzem
perdedores, dão origem a coalizões vencedoras, abrindo espaço para novas formas de pressão, com a difusão das
atividades de poderosos lobbies e de alianças transnacionais.

Historicamente, as duas experiências relevantes de reforma do aparelho de Estado no Brasil antes da


instalação da nova república em 85, foram levadas a efeito sobre regimes autoritários. A primeira reforma foi realizada
pelo presidente Getúlio Vargas quando assumiu o poder após a vitória da revolução de 30 teve caráter modernizante
em seu longo governo (30-45). A segunda reforma, levada a efeito pelo primeiro governo do ciclo militar (64-85) foi
introduzida pelo decreto-lei 200 /67. Entre 45 e 64, os governos democráticos que se sucederam no poder não realizar
qualquer experimento de vulto no tocante à reforma do Estado.

Os dois casos de reforma do poder de Estado estavam relacionados com a dimensão a iniciativa do
Estado. Envolviam questões relativas ao grau descentralização da máquina burocrática, a hierarquia entre as várias
unidades integrantes do aparelho estatal, a articulação entre as várias agências do poder executivo, a definição dos
órgãos normativos e fiscalizadores ou ainda a classificação de cargos e carreiras.
Não se verificou uma preocupação com o aperfeiçoamento dos demais poderes nem com a questão
fundamental de articulação e equilíbrio entre os três poderes, atribuindo ao Executivo e às agências
administrativas um amplo espectro de prerrogativas na formulação e implementação de políticas públicas. Aliás,
durante a maior parte do período republicano, observou-se a tendência a centralidade da burocracia
governamental. Em face dos partidos e do poder legislativo.
O primeiro governo Vargas, de 30 a 45, penetrou uma ampla agenda de reformas que mudaria a face do país.
Implementada durante o chamado governo constitucional (34-37), a reforma de Estado teve seu auge após o golpe de
37 que instaurou a ditadura do Estado Novo, determinando o fechamento do Congresso, a extinção dos partidos
políticos, o banimento da oposição, a introdução da censura e o controle dos meios de comunicação.

Houve o fechamento do processo decisório e o recurso a um estilo coercitivo de implementação de


políticas. As medidas reformistas foram impostas pelo alto, sem qualquer preocupação com a negociação política. As
mudanças, entretanto foram profundas, representando um corte com o passado patrimonialista.

Envolveu a modernização e racionalização do aparelho burocrático, implantando um novo modelo de


Estado, de forte intervenção na ordem econômica e social. Delineou-se a formação do Estado empresário, criando as
bases para um futuro Estado desenvolvimentista.

Conferiu-se estabilidade a todos os ocupantes de cargos públicos, instituiu o concurso público como forma
exclusiva de ingresso nos cargos de carreira, introduziu o princípio do mérito na organização do pessoal, classificou
cargos e criou, pela Constituição de 37, o DASP (Departamento Administrativo do Serviço público), funcionando
tanto na esfera federal como estadual.
Instituiu-se o estatuto dos servidores públicos civis, com o fortalecimento do Executivo e centralização
política e administrativa, governando se por decreto-lei. Foram criadas normas orçamentárias para a distribuição de
recursos entre as diferentes unidades iniciativas.

A reforma administrativa de Getúlio Vargas levou a efeito um esforço de modernização do Estado de


acordo com os parâmetros do modelo racional-legal.
Na verdade, grande parte dos cargos públicos continuaria a ser distribuídas em função de critérios
políticos para atender a demandas dos grupos integrantes das coalizões vencedoras. Evoluiu se para um modelo
híbrido, com traços do modelo racional-legal e pela dinâmica clientelista. Difundiu se a prática de contratações
discricionárias, sem concurso, e nas décadas posteriores, verificou-se a proliferação dos cargos de livre provimento em
todos os escalões da administração, com práticas clientelistas e loteamento de órgãos para atender aos interesses das
bases político-partidárias.

Na esfera econômica, criaram-se institutos, autarquias e conselhos técnicos, com amplas funções reguladoras
nas áreas de consumo e produção, exportação e importação, foram dados incentivos e proteção à indústria.
Os conselhos técnicos previstos pela constituição de 34 foram criados para assessorar o governo na
formulação de políticas e na tomada de decisões referentes a diversas áreas. Alguns eram dotados de poderes
normativos, outros exerciam apenas funções de natureza consultiva. Exemplo: conselho nacional do café, conselho
federal do comércio exterior, conselho técnico de economia e finanças, etc.

Outro aspecto importante na reforma do Estado implementada por Getúlio Vargas refere-se a articulação entre
Estado e sociedade. A incorporação de novos atores, trabalhadores e empresários ao sistema político, fez-se pela
implantação do modelo corporativo de intermediação de interesses.

A opção pelo corporativismo estatal implicou a integração das organizações patronais e operárias a uma
estrutura vertical hierárquica e centralizada, construída pelos sindicatos e federações e confederações, diretamente
ligadas ao Estado.
Definidas como entidades paraestatais, as organizações dependiam de aporte obrigatório de recursos. O
conceito de empresa se seria canalizado diretamente para burocracia estatal, sem passar pela mediação dos partidos
políticos. A classe empresarial foi a que mais se beneficiou dos novos espaços abertos no interior do Estado. Nos
diferentes conselhos técnicos, os empresários tiveram garantido um espaço de representação, enquanto a
participação dos sindicatos ficaria restrita aos órgãos ligados a política trabalhista e previdenciária.

A estrutura corporativa brasileira caracterizou um formato setorial bipartite, com assimetria entre
empresários e trabalhadores no que diz respeito ao acesso aos núcleos decisórios centrais. Formaram-se arenas de
negociação intraburocráticas, entre elites econômicas e estatais, em torno de políticas específicas aos interesses
industriais. Institucionalizou-se, no Brasil, uma prática de negociação de teor restrito, excludente e fechado,
agravada pela a marginalização dos partidos, que jamais tiveram participação nas decisões governamentais.
Após 45 preservou-se o arcabouço institucional do governo Vargas, com Executivo forte, controle do processo decisório
pela alta burocracia, subordinação dos sindicatos ao Ministério do Trabalho, desenvolvimento de fortes vínculos entre
empresários e Estado, marginalização dos trabalhadores rurais e o papel secundário da representação parlamentar do
processo de políticas.
O golpe de 64 reintroduziu o regime autoritário no país. Durante os 21 anos do regime militar alguns aspectos já
descritos foram acentuados, notadamente a centralização do poder do Estado, o fortalecimento do poder Executivo
legislador, debilitamento do Congresso e dos partidos políticos, a representação de interesses pela via do
corporativismo estatal e o reforço do padrão fragmentado de negociação entre empresários e Estado.

Aumentou a repressão aos sindicatos e às formas de organização popular e o número de conselhos técnicos
com representantes empresários expandiu-se consideravelmente.
O Executivo passou a governar através de atos além de recorrer amplamente decretos-leis. Foi nesse contexto
que se verificou a segunda experiência importante de reforma e iniciativa com o Decreto-lei 200 /67.

Não houve um corte com a tendência ao uso da máquina estatal para fins políticos através das trocas
clientelistas de cargos. Pelo contrário, o regime militar deu continuidade às transgressões ao sistema de mérito,
estabilizando servidores sem concurso, apesar do discurso de moralizar o serviço público.

A reforma introduzida pelo decreto 200 /67 tinha por objetivo modernizar a administração pública,
implantando o modelo adotado de maior flexibilidade e baseado em mecanismos de gestão semelhante ao setor
privado. Entre seus princípios, podem ser destacadas as descentralizações das atividades do setor públicas, as
funções de planejamento e coordenação, a expansão das empresas estatais bem como os órgãos
independentes (fundações) e semi-independentes (autarquias).

Foram definidas as diretrizes gerais para um novo plano de classificação de cargos com a criação de
departamentos, divisões de serviços em ministérios.
Ao invés de estimular a formação de um corpo de funcionários bem treinados para elevar o nível da
administração direta, o governo militar deu prioridade à utilização de empresas públicas e autarquias para
execução das tarefas de gestão pública. Admitiu-se a possibilidade de servidores CLT e funcionários estatutários.
Foram criadas inúmeras autarquias, fundações e empresas estatais, expandindo a administração indireta
e o ingresso sem concurso de especialistas. A profissionalização do serviço público foi deixada em segundo plano,
dando-se prioridade ao provimento de cargos comissionados e a livre contratação, via empresas estatais,
fundações e autarquias, de pessoal para a alta administração e demais atividades sem concurso fora do plano de
cargos em vigor. O resultado foi o aumento da defasagem entre os dois tipos de administração, direta e indireta, com a
deterioração da direta.

Entre 79 e 82, o governo militar tomou duas iniciativas no que diz respeito à administração pública: o programa
de desburocratização, para a simplificação dos procedimentos, racionalização da burocracia e valorização do usuário
do serviço público, e o programa de desestatização.

No final do período militar (85), a expansão do Estado assumiu proporções extraordinárias, com grande
quantidade de empresas estatais criadas, órgãos e agências novas.

No período autoritário, consagrou se o fechamento do sistema político, o desequilíbrio entre Executivo e


Legislativo, esvaziado em seu poder e a centralidade dos governos. Consolidou-se o estilo tecnocrático de gestão
da economia, fechado e excludente, acima do questionamento da sociedade ou da classe política, paralelamente
a um amplo segmento da burocracia integrado ao sistema de patronagem e clientelismo. O Legislativo ficou associado
a uma força aliada ao atraso e a defesa de interesses particularistas e tradicionais.

Estado democrático de direito - separação e interdependência entre os três poderes - sistema de freios e
contrapesos de um poder sobre o outro, incluindo mecanismos de cobrança e de prestação de contas, aumentando o
accountability, ou seja, procedimentos de responsabilização pública dos governantes.

Governabilidade - capacidade de fazer cumprir e valer as leis no âmbito da execução das políticas,
fiscalizar a aplicação de recursos e assegurar a continuidade dos programas governamentais.

Com o advento da nova República em 85, aumentou a crise de governabilidade do governo, devido à
explosão de demandas, sobrecarga da agenda, intensidade e diversidade das pressões resultantes do
alargamento da participação política. Os governos ficaram impossibilitados de deliberar e agir com a presteza e
segurança necessárias, na implementação de políticas. Em conseqüência, após 88, passou-se a governar por
medidas provisórias, aumentando o desequilíbrio entre Executivo e Legislativo, fazendo com que o primeiro
determinasse a agenda do segundo e o conteúdo da produção legal.

Há no país hoje, grande déficit de accountability dos governantes. Nosso sistema político é extremamente
deficitário na eficácia dos mecanismos de cobrança e de prestação de contas, inexistindo responsabilização pública dos
governantes, sobretudo da elite tecnocrática, quer diante da sociedade, quer diante das demais instâncias de poder.

No governo Sarney, foram dados alguns passos importantes no sentido do aperfeiçoamento da administração
pública, com a criação de órgãos de profissionalização do servidor público. Já no governo Collor, o que houve foi
o desmantelamento e a desestruturação do aparato burocrático, com aumento da centralização administrativa.
Mutilou-se o aparelho burocrático e degradou-se o serviço público, agravando deficiências históricas.

O primeiro governo de FHC reforçou o insulamento burocrático, atribuindo papel primordial a um círculo
restrito, constituído pelo Ministério da Fazenda, Bacen, Tesouro nacional e BNDES, que se tornou responsável pelas
decisões estratégicas. Houve ampla utilização de medidas provisórias pela equipe econômica do governo, acentuando
a assimetria entre Executivo e Legislativo.
O extinto MARE (Ministério de Administração e Reforma do Estado) tentou substituir a burocracia baseada no
modelo racional legal weberiano por uma nova modalidade de administração pública de tipo gerencial.

Admitiu-se que o modelo racional legal ajudou a combater o clientelismo, o patrimonialismo e o


nepotismo, mas com o passar do tempo teria se tornado anacrônico, com a estrutura inflexível, lento e ineficiente pela
impondo um novo padrão de gestão pública baseado em conceitos modernos de administração e eficiência, entre os
quais a descentralização, a flexibilização e o controle dos resultados.

16. Mudanças institucionais: conselhos, organização social (OS), organização social de interesse público
(OSCIP), agência reguladora, agência executiva.

Conselhos

A experiência de conselhos com participação da sociedade civil não é nova no Brasil. Mas foi, sobretudo, a partir da
Constituição de 1988, e em particular na década de 90, que os conselhos passaram a ganhar maior espaço como
instrumentos de participação e de intervenção direta da sociedade na gestão e controle das ações, programas e políticas
públicas.

Essa tendência é inspirada na idéia de que não existe democracia sem participação. Participação que não deve se
limitar à escolha, pelo voto, de candidatos nas eleições. Pois, sendo assim, limitaria a própria noção de democracia. É
preciso que, no processo de consolidação do regime democrático, novos espaços para a participação direta do cidadão
sejam construídos. Os conselhos populares são uma alternativa nessa direção.

Dentre as diversas funções que um conselho pode exercer, o controle social é uma das mais importantes. Controle
social significa acompanhamento, monitoramento, fiscalização e avaliação pela sociedade das ações empreendidas pelo
poder público. Por exemplo, se o Município recebe recursos para a construção de uma escola, é necessário que a
população saiba se a escola foi construída, se era de fato necessária, se sendo necessária era prioritária, se o projeto
atende às necessidades da comunidade, se a escola foi construída em lugar adequado, se a obra é de qualidade, se
houve desperdício de recursos (como material, tempo, pessoal), se tudo o que era devido foi pago etc. Tudo isso tem a
ver com o controle sobre o projeto da escola. Se esse controle conta com a participação direta do cidadão, dizemos que
há controle social sobre o projeto da escola.

Organizações Sociais

A estratégia de transição para uma administração pública gerencial prevê, ainda na dimensão institucional-legal,
a elaboração, que já está adiantada, de projeto de lei que permita a "publicização" dos serviços não-exclusivos
do Estado, ou seja, sua transferência do setor estatal para o público não-estatal, onde assumirão a forma de
"organizações sociais".

O Projeto das Organizações Sociais tem como objetivo permitir a descentralização de atividades no
setor de prestação de serviços não-exclusivos, nos quais não existe o exercício do poder de Estado, a partir
do pressuposto que esses serviços serão mais eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do
Estado, forem realizados pelo setor público não-estatal.

Entende-se por "organizações sociais" as entidades de direito privado que, por iniciativa do Poder
Executivo, obtêm autorização legislativa para celebrar contrato de gestão com esse poder, e assim ter direito a
dotação orçamentária.

As organizações sociais terão autonomia financeira e administrativa, respeitadas as condições descritas


em lei específica como, por exemplo, a forma de composição de seus conselhos de administração, prevenindo-
se, desse modo, a privatização ou a feudalização dessas entidades. Elas receberão recursos orçamentários,
podendo obter outros ingressos através da prestação de serviços, doações, legados, financiamentos, etc.
As entidades que obtenham a qualidade de organizações sociais gozarão de maior autonomia
administrativa e, em compensação, seus dirigentes terão maior responsabilidade pelo seu destino. Por outro
lado, busca-se através das organizações sociais uma maior participação social, na medida em que elas são
objeto de um controle direto da sociedade através de seus conselhos de administração recrutados no nível da
comunidade à qual a organização serve. Adicionalmente, se busca uma maior parceria com a sociedade, que
deverá financiar uma parte menor mas significativa dos custos dos serviços prestados.

A transformação dos serviços não-exclusivos estatais em organizações sociais se dará de forma


voluntária, a partir da iniciativa dos respectivos ministros, através de um Programa Nacional de Publicização.
Terão prioridade os hospitais, as universidades e escolas técnicas, os centros de pesquisa, as bibliotecas e os
museus. A operacionalização do Programa será feita por um Conselho Nacional de Publicização, de caráter
interministerial.

Organizações sociais - Serviços sociais e científicos (fundação ou associação civil sem fins lucrativos), direito privado,
contratação pela CLT, compras por licitação com regime próprio, contrato de gestão e controle interno / externo do TCU,
instituídas por lei, direito ao Orçamento do Estado, atividades não-exclusivas de Estado, propriedade pública não-estatal.
Universidades, Escolas técnicas, centros de pesquisa, hospitais e museus são exemplos de futuras OS. A publicização é
o processo de conversão da entidade estatal para o direito privado, com atividades absorvidas por uma associação ou
fundação privada.
Contrato de gestão - elo de ligação entre o núcleo estratégico e as organizações sociais e agências executivas, por
metas e objetivos e desempenho mensurável.

Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público/OSCIP

Para obter a qualificação de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público/OSCIP, uma entidade deve atender
aos requisitos dos artigos 1º, 2º, 3º, 4º e 5º da Lei 9.790/99, ou seja:

 ser pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos;


 atender aos objetivos sociais e às normas estatutárias previstas na Lei;
 apresentar cópias autenticadas dos documentos exigidos.

Devido à dificuldade de definir com precisão o significado de "interesse público", indispensável para o acesso à nova
qualificação, e diante do risco de uma definição genérica e abstrata, foram estabelecidos dois critérios que, combinados
e simultâneos, caracterizam e dão sentido ao "caráter público" das OSCIPs.
Desse modo, as entidades têm que obedecer ao mesmo tempo aos critérios de finalidade - não ter fins lucrativos e
desenvolver determinados tipos de atividades de interesse geral da sociedade (art. 1º e 3º da Lei 9.790/99 - e adotar um
determinado regime de funcionamento - dispor em seus estatutos e engendrar nas suas ações preceitos da esfera
pública que tornem viáveis a transparência e responsabilização pelos atos praticados (art. 4º da Lei 9.790/99).

Exigências relativas à natureza jurídica


De acordo com o artigo 16 do Código Civil, as organizações do Terceiro Setor podem assumir a forma jurídica de
sociedades civis ou associações civis ou, ainda, fundações de direito privado.
É considerada sem fins lucrativos, conforme parágrafo 1º do artigo 1º da Lei 9.790/99:

"(...) a pessoa jurídica de direito privado que não distribui, entre os seus sócios ou
associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais excedentes
operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, bonificações, participações ou parcelas do
seu patrimônio, auferidos mediante o exercício de suas atividades, e que os aplica
integralmente na consecução do respectivo objeto social".

Exigências relativas aos objetivos sociais


As OSCIPs devem estar voltadas para o alcance de objetivos sociais que tenham pelo menos uma das seguintes
finalidades, conforme art. 3º da Lei 9.790/99:
i) promoção da assistência social; (O que inclui, de acordo com o art. 3º da Lei Orgânica da Assistência
Social/ LOAS, Lei 8.742/93, a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência, à velhice ou
às pessoas portadoras de deficiência ou a promoção gratuita de assistência à saúde ou à educação ou
ainda a integração ao mercado de trabalho);
ii) promoção gratuita da educação, observando-se a forma complementar de participação. (O Decreto
3.100/99, art. 6º, define a promoção gratuita da educação e da saúde como os serviços prestados com
recursos próprios, excluídas quaisquer formas de cobranças, arrecadações compulsórias e
condicionamentos a doações ou contrapartidas);
iii) promoção gratuita da saúde, observando-se a forma complementar de participação;
iv) promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;
v) promoção da segurança alimentar e nutricional;
vi) defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável;
vii) promoção do voluntariado;
viii) promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria jurídica gratuita de
interesse suplementar;
ix) promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores
universais;
x) promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza;
xi) experimentação, não-lucrativa, de novos modelos sócio-educativos e de sistemas alternativos de
produção, comércio, emprego e crédito;
xii) estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e divulgação de
informações e conhecimentos técnicos e científicos que digam respeito às atividades supra
mencionadas.

Exigências relativas ao estatuto

De acordo com o art. 4º da Lei 9.790/99, o estatuto de uma OSCIP deve dizer claramente que a entidade:

i) observa os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e


eficiência;

ii) adota práticas de gestão administrativa que coíbem a obtenção, de forma individual ou coletiva, de
benefícios ou vantagens pessoais, em decorrência da participação nos processos decisórios;

iii) possui um conselho fiscal ou órgão equivalente, dotado de competência para opinar sobre os
relatórios de desempenho financeiro e contábil e sobre as operações patrimoniais realizadas, emitindo
pareceres para os organismos superiores da entidade;

iv) prevê, em caso de dissolução da entidade, que seu patrimônio líquido será transferido a outra pessoa
jurídica qualificada como OSCIP, preferencialmente que tenha o mesmo objeto social;

v) prevê, na hipótese de perda da qualificação de OSCIP, que a parcela do seu patrimônio que houver
sido formada com recursos públicos será transferida a outra pessoa jurídica qualificada como OSCIP,
preferencialmente que tenha o mesmo objeto social;

vi) deve expressar claramente sua opção em relação à remuneração dos dirigentes, ou seja, se a
entidade:

a) remunera os dirigentes que efetivamente atuam na gestão executiva da entidade ou


prestam a ela serviços específicos, desde que respeitados os valores praticados na
região onde atua.; ou
b) não remunera sob nenhuma forma os dirigentes da entidade (ver remuneração)
vii) observa as seguintes normas de prestação de contas:
a) serão obedecidos os princípios fundamentais de contabilidade e as Normas
Brasileiras de Contabilidade;
b) será dada publicidade ao relatório de atividades e às demonstrações financeiras da
entidade, incluindo as certidões negativas de débitos junto ao INSS e ao FGTS,
colocando-os à disposição para exame de qualquer cidadão;
c) será realizada auditoria independente da aplicação dos recursos objeto do Termo de
Parceria, conforme previsto em regulamento;
d) serão obedecidas as determinações do parágrafo único do art. 70 da Constituição
Federal.

Além desses quesitos, a entidade deve expressar em seu estatuto a sua natureza jurídica, ou seja, que ela é uma
pessoa jurídica sem fins lucrativos, conforme parágrafo 1º do art. 1º da Lei 9.790/99. Também deve deixar claro a(s)
sua(s) finalidade(s) e a forma pela qual se dedica a ela(s), indicando se é por meio de execução direta de projetos,
programas ou planos de ações, doação de recursos físicos, humanos e financeiros ou prestação de serviços
intermediários de apoio a outras organizações sem fins lucrativos e a órgãos do setor público que atuam em áreas afins.
Na hipótese de dissolução de uma OSCIP de assistência social, ela terá de contemplar, em seu estatuto, tanto as
exigências da legislação específica (Lei 8.742/93 – LOAS, Resoluções do Conselho Nacional de Assistência
Social/CNAS e outras) quanto as da Lei 9.790/99 sobre a destinação do patrimônio. Ou seja: seu estatuto deve prever a
destinação do patrimônio para outra OSCIP registrada no CNAS.
As entidades de assistência social não poderão remunerar seus dirigentes, pois as resoluções do CNAS e dos
Conselhos Estaduais e Municipais de Assistência Social impedem tal possibilidade.
Finalmente, cabe ressaltar que a OSCIP não pode omitir em seu estatuto a questão da remuneração dos dirigentes,
devendo expressar sua opção: se os remunera ou não.

Agências Autônomas

A responsabilização por resultados e a conseqüente autonomia de gestão inspiraram a formulação


desse projeto, que tem como objetivo a transformação de autarquias e de fundações que exerçam atividades
exclusivas do Estado, em agências autônomas, com foco na modernização da gestão.

O Projeto das Agências Autônomas desenvolver-se-á em duas dimensões. Em primeiro lugar, serão
elaborados os instrumentos legais necessários à viabilização das transformações pretendidas, e um
levantamento visando superar os obstáculos na legislação, normas e regulações existentes. Em paralelo, serão
aplicadas as novas abordagens em algumas autarquias selecionadas, que se transformarão em laboratórios de
experimentação.

Agências autônomas (reguladoras e executivas) - autonomia especial, monopolista e atividades exclusivas de Estado. As
reguladoras são mais autônomas, pois executam políticas permanentes do Estado, enquanto as executivas executam
política de governo.
Agências reguladoras - em geral, regulam preços em mercados monopolistas garantindo a concorrência e o respeito à
lei, (sem contrato de gestão). Dirigentes com mandato e indicação aprovada pelo Congresso
Agências executivas - flexibilidade e autonomia gerencial, com assinatura de contrato de gestão, para prestação de
serviços. Gestão própria de orçamento e finanças, de recursos humanos e serviços gerais assim como contratação de
bens e serviços. Orçamento disponibilizado e agregado em um projeto/atividade sem cortes ou contingenciamentos,
autorização para contratação de pessoal, relação com servidores baseada no desempenho e no mérito, concessão de
um limite diferenciado para dispensa nas licitações, autonomia e agilidade nas ações do dia-a-dia e permissão para
regulamento de assuntos próprios.

17. Funções do Estado.

A Constituição trata, essencialmente, da organização e da estruturação do estado. Ela vai definir os mecanismos de
exercício do poder, bem como os seus limites, e ainda vai delimitar (disciplinar) as funções do Estado a seguir
expostas.

 Função legislativa: O Estado disciplina a Vida em sociedade e estabelece limites para a sua própria atuação.
 Função judiciária: Onde se decidem conflitos de interesse, com interpretação das normas em determinado caso
concreto.
 Função Administrativa: Onde serão atendidas as necessidades materiais do povo

A divisão do poder de Estado em três órgãos distintos (legislativo, executivo e judiciário) independentes e harmônicos
entre si representa a essência do sistema constitucional. Uma constituição que não contenha esse princípio não é
constituição.

Princípio da divisão funcional do poder de soberania em três órgãos:


 Poder legislativo - que elabora a lei
 Poder executivo - encarrega-se de sua execução
 Poder judiciário - soluciona conflitos, pronuncia os direitos e assegura a realização da justiça.

18. Plano de Gestão do Governo Lula, intitulado "Gestão Pública para um Brasil de Todos".

O tema Gestão Pública ultrapassou a área acadêmica. A sociedade organizada reconhece que tanto os desafios
contextuais quanto as condições de funcionamento dos Estados - principalmente aqueles em desenvolvimento - exigem
ações no sentido de se buscar seu fortalecimento institucional.
No Brasil, os contextos político, econômico e social impõem trans-formações macro-institucionais que afetarão o papel
do Estado. Estas, por sua vez, exigirão significativas transformações nas instituições públicas, em especial as do Poder
Executivo Federal.
O quadro de desigualdades clama por um Estado ativista, promotor da justiça social; o de escassez clama por esforços
de otimização; o quadro global competitivo requer um Estado regulador e uma gestão econômica consistente; e a
conquista da democracia exige um novo padrão de deliberação que considere o cidadão como o foco da ação pública.
Esse texto não traz uma discussão dogmática sobre o tamanho do Estado ou sobre definições das funções estatais,
questões que cada sociedade deve equacionar em função de uma série de condicionantes.
O processo institucional de diferenciação e complementaridade de funções entre Estado, mercado e sociedade civil
organizada. é um processo essencialmente político que tem reflexo nas competências constitucionais, nos grandes
objetivos de governos legitimados pelas urnas e nas demandas identificadas pelo sistema político e pela burocracia
governamental.
O debate que aqui se propõe, ainda que fundamentado nestes balizamentos macro-institucionais, é em torno da
qualidade do Estado - e da qualidade e produtividade do gasto público -, na perspectiva micro-institucional do processo
de modelagem e fortalecimento das instituições que compõem o Estado, para incrementar seu desempenho em
benefício do cidadão.
Esse quadro desafiador requer uma estratégia de transformação da gestão pública, concebida e implementada de forma
consensuada, com vistas à construção de um novo perfil de Estado.
Este texto conceitua e delineia a operacionalização de tal estratégia, fundamentada nos seguintes pontos:
O Presidente Luiz Inácio Lula da Silva se comprometeu a implementar um modelo de desenvolvimento eqüitativo e com
inclusão social
Este compromisso se materializa no Plano Plurianual - PPA 2004-2007;
O novo modelo de desenvolvimento exige um Estado atuante, promotor do crescimento e da justiça social e fiscalmente
sustentável, a partir das reformas que a sociedade apoiar;
A construção deste Estado requer esforços sistemáticos de transformação da gestão pública, objeto de um plano de
gestão pública; e
Um plano de gestão pública, para ser efetivo, exige um processo de formulação participativo, prévio diagnóstico e
formulação de soluções inovadoras e arranjos de implementação em rede.
A implementação de um plano de gestão pública referenciado nesta nova abordagem fortalece o Estado na medida em
que reduz o déficit institucional - ausência do Estado onde este deveria estar atuando -, promovendo-se a capacidade do
governo em formular e implementar políticas públicas de forma eficiente, transparente e participativa.
Nas organizações do Poder Executivo Federal, o Plano de Gestão Pública deverá contemplar, no médio e longo prazos,
a redefinição das estratégias, a recomposição da força de trabalho, a reconfiguração das estruturas e processos e o
redimensionamento de recursos em bases mais eficientes e direcionadas para resultados.
Inclui ainda a construção de um novo padrão de relacionamento entre o governo e as empresas estatais, no qual fiquem
definidos os marcos da gestão empresarial e da gestão voltada ao interesse público.
Estes balizamentos apontam para uma nova geração de transformações da gestão pública, cujo propósito é a
revitalização do Estado, aportando soluções para questões mal resolvidas ou não abordadas nas iniciativas anteriores.
O que o novo governo propõe é uma GESTÃO PÚBLICA PARA UM BRASIL DE TODOS.

Plano Plurianual 2004-2007 é a tradução, em Programas, do compromisso do Governo de vencer a fome e a miséria,
construir uma sociedade dinâmica e moderna, gerar empregos e riqueza e estabelecer justiça social. O PPA constituirá
um projeto de Brasil alinhado com os ideais de eqüidade e dinamismo, exigindo do Estado um novo perfil de atuação,
que transforme esse compromisso em realidade.
Significativas transformações na gestão pública serão necessárias para que se reduza o déficit institucional e seja
ampliada a governança, alcançando-se mais eficiência, transparência, participação e um alto nível ético.
A incapacidade do Estado em assegurar os direitos civis e sociais básicos tem, como conseqüência, a marcante e
crescente desigualdade social, a exclusão e a insegurança que assolam a sociedade brasileira. O déficit institucional é
resultado de um processo histórico de construção nacional, que produziu um Estado incompleto, cujas lacunas vão
sendo progressivamente preenchidas pelo “não-Estado” - desde o crime organizado, que afronta a cidadania, ao
mercado, que ignora a eqüidade.
O déficit institucional se manifesta tanto na amplitude do atendimento dado pelas instituições públicas, quanto na
qualidade desse atendimento. Demandas identificadas nos programas do PPA expressam a incapacidade do Estado em
cumprir as funções definidas no quadro legal. A superação do déficit impõe um novo perfil de atuação do Estado que
fortaleça, nas instituições públicas, o caráter de impessoalidade e universalismo de procedimentos, em contraposição ao
caráter patrimonialista historicamente presente na cultura nacional manifestado em práticas de captura do interes-se
público por interesses privados.
Aumentar a governança é promover a capacidade do governo em formular e implementar políticas públicas e em decidir,
entre diversas opções, qual a mais adequada. Para isto, são necessários o fortalecimento da inteligência estratégica
governamental e a adoção de novas práticas de interlocução e participação. Em especial, a reativação da função
planejamento, conforme expressa no PPA 2004-2007, demanda estas competências.
No que tange à implementação, trata-se de proporcionar meios para que as organizações públicas tenham como foco os
resultados.
Isto requer:
O ajuste das estratégias, mediante a redefinição de suas missões, de seus objetivos e de suas metas;
O desenvolvimento de sistemas contínuos de monitoramento e avaliação de políticas, programas, projetos e
desempenho institucional;
A adequação das estruturas e modelos institucionais para agilizar o processo decisório e de ação, otimizar a
comunicação, permitir o alcance de resultados e a eliminação de lacunas, paralelismos e sobreposições;
A otimização dos processos de trabalho, adotando novos parâmetros de desempenho, regras mais flexíveis e
incorporando inovações tecnológicas e gerenciais que permitam redimensionar, quantitativa e qualitativamente, os
recursos humanos, orçamentários, financeiros e logísticos;
O aprimoramento do atendimento ao cidadão, mediante simplificação de processos, eliminação de exigências e
controles desnecessários e facilitação do acesso aos serviços públicos;
A adequação dos quadros funcionais, reestruturando carreiras e quadros de cargos, remunerando-os em níveis
compatíveis com as responsabilidades e competências exigidas;
O aprendizado contínuo e a efetiva gestão do conhecimento, mediante, principalmente, capacitação intensiva e
permanente de servidores e dirigentes;
Uma conduta ética e participativa pautada em elevados padrões de transparência e responsabilização; e
O aprimoramento de sistemas de informações, que contribuam para a melhoria da qualidade dos serviços e da agilidade
decisória.
A eficiência é fazer mais e melhor com os recursos disponíveis, que são escassos em função da restrição fiscal e do
desperdício no âmbito do Estado. Eficiência é um princípio claramente republicano, que busca um melhor
aproveitamento dos recursos dos cidadãos em seu próprio benefício. A perspectiva da eficiência deve estar balizada em
informações confiáveis sobre os custos que permitam uma avaliação correta sobre os gastos. Isto evitaria o simples
corte linear de despesas que leva, usualmente, ao aumento do custo relativo e à ineficácia.
Transparência e participação são princípios basilares da gestão democrática que permitem aos cidadãos se informarem
sobre a agenda proposta pelo governo e, por meio dos canais adequados, participarem das decisões sobre assuntos
relacionados ao interesse público e a seus legítimos interesses particulares. Pretende-se a migração de um Estado
meramente regulador para um Estado promotor do desenvolvimento com inclusão social, o que demanda políticas ativas
de modernização institucional.
Esta desafiadora tarefa de adequação entre estratégias - PPA - e organizações requer ações concertadas e transversais
que se traduzem no Plano de Gestão.

Uma Nova Geração de Transformações da Gestão Pública

A experiência e o aprendizado históricos de transformação da administração pública (vide Anexo) indicam que a
construção de um modelo de gestão pública voltado ao desenvolvimento com inclusão social deve pautar-se nos
seguintes princípios ou premissas orientadoras:

 O Estado como parte essencial da solução, voltado à redução das desigualdades e à promoção do desenvolvimento;

 O cidadão como beneficiário principal. Trata-se de considerá-lo membro de uma comunidade cívica, organizada e plena
de direitos e deveres, ampliando-se a consciência cidadã, recriando-se a solidariedade e definindo-se critérios de justiça
social; o cidadão não é um mero consumidor de bens ou serviços públicos;

 O Plano de Gestão Pública como uma definição de Governo, supraministerial, independentemente da origem das
proposições iniciais, das modificações, das exclusões e das inclusões incorporadas durante o processo de discussão. A
proposta de gestão pública deve ser construída coletivamente, sendo o Presidente da República o seu empreendedor
máximo;

 Integração do Plano de Gestão Pública às demais políticas de Governo. Com o endosso do Presidente da República, o
Plano adquire poder de integração de políticas. Será um instrumento de geração de resultados, flexível para permitir
soluções específicas para as diversas áreas da ação governamental, ao mesmo tempo em que impede a fragmentação e
a coexistência de políticas, projetos, e programas concorrentes e/ou contraditórios;

 Envolvimento, mobilização, incentivo e participação dos servidores e demais atores envolvidos são fundamentais. A
definição de estratégias de intervenção ou indução de processos de mudança deve ser baseada na adesão das
organizações e setores, na capacitação e na motivação intensivas, além da troca constante de informações. Superam-
se, assim, as transformações baseadas predominantemente no caráter legalista e coercitivo, em favor de uma
abordagem que resgate a formulação de políticas de gestão baseadas em incentivos institucionais e pessoais;

 Problemas em busca de soluções. O Plano de Gestão Pública será formulado a partir de diagnóstico abrangente e
sistemático, que identifique problemas e suas causas e não apenas seus sintomas. Abrangente, para permitir a
identificação de problemas sistêmicos e transversais; e contínuo, para dotar de maior racionalidade as decisões
estratégicas sobre objetivos e ações; e

 Pluralismo de instrumentos, ferramentas e metodologias. A escolha será feita em função dos problemas identificados
no diagnóstico ao invés da adoção, a priori, de modismos gerenciais que possam induzir à transplantação acrítica de
idéias e soluções.

O Plano de Gestão Pública para um Brasil de Todos é uma agenda positiva de transformações da gestão pública que
visa a fortalecer o Estado para o exercício de um papel mais ativo da geração de desenvolvimento com inclusão social.
Busca-se dotar o arranjo organizacional do Poder Executivo de reais condições de formulação e alcance de resultados,
por meio de ações em três frentes de atuação, paralelas, integradas e complementares, ilustradas na figura abaixo.

MODELO DE GESTÃO DO PPA

As ações do Plano de Gestão Pública estarão voltadas à implementação e redefinição dos programas - quando da
revisão do PPA -, tendo como objeto, principalmente: 

 a definição do papel do gerente do programa e suas intersecções com os quadros dirigentes;

 a integração em rede entre programas, organizações e processos de trabalho relativos aos mesmos;

 o dimensionamento e a alocação de recursos necessários à geração dos resultados previstos pelos programas; e

 o monitoramento e a avaliação de resultados.


INSTRUMENTOS DE GESTÃO

Serão considerados tanto instrumentos consagrados pelas experiências públicas e privadas, nacionais e internacionais,
quanto soluções desenvolvidas para problemas de gestão específicos.

As escolhas priorizarão os problemas que se referem principalmente:

 à integração interorganizacional, mediante a formação de redes para tratamento de questões transversais,


intergovernamentais e com segmentos da sociedade civil;
1. à coordenação governamental;
2. à otimização de recursos;
3. à interlocução e à negociação; 
4. à contratualização de resultados.

ESTRUTURAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL

Serão realizadas intervenções no curto e no longo prazos, no sentido de se proceder:

 à recomposição da força de trabalho do setor público, segundo as necessidades e requisitos identificados, além do
redesenho dos sistemas de cargos, carreiras, benefícios e concursos;

 ao realinhamento de salários, de carreiras, posições e condições gerenciais da burocracia;

 à definição de requisitos e modalidades de capacitação técnica e gerencial permanente de servidores;

 à promoção da saúde ocupacional e melhoria da qualidade de vida;

 ao redesenho de estruturas e processos de trabalho, mediante, inclusive, adoção de novas concepções institucionais, e
o conseqüente redimensionamento de recursos orçamentários, logísticos e de tecnologias da informação, de forma
intensiva e em bases confiáveis;

 à integração entre planejamento e orçamento, tanto no que se refere à elaboração quanto à execução e avaliação
orçamentária;
à redefinição de marcos regulatórios e à conseqüente redefinição do papel das agencias reguladoras;

ao aprimoramento dos mecanismos de controle e prestação de contas;

 à simplificação administrativa, reduzindo-se os requisitos de formalidades processuais e tornando as decisões mais


ágeis e próximas dos interessados;

 à definição de indicadores objetivos de desempenho organizacional, que permitam uma contratualização efetiva de
resultados e a avaliação do custo-benefício, dotando o processo orçamentário de mais racionalidade; 

 ao estabelecimento de formas de interlocução, participação e atendimento ao cidadão, que o informe a respeito de
seus interesses legítimos e proporcione uma prestação de serviços condizente com altos padrões de qualidade; e

 ao estabelecimento de altos padrões de conduta ética e de transparência no trato de questões públicas.

Estas três frentes de atuação se aplicam, em diferentes extensões, às empresas estatais, na medida em que urge
integrá-las ao projeto de desenvolvimento do País. Partindo de um diagnóstico que contemple mais do que os aspectos
econômico e financeiro, as empresas serão avaliadas segundo critérios de desempenho que considerem tanto o
interesse empresarial quanto o interesse público. Poderão ser propostos incentivos como a concessão de maior
autonomia decisória às empresas que demonstrem melhor desempenho, avaliadas.

O Plano de Gestão Pública estará contido no Livro Verde - Modelo de Gestão do PPA e no Livro Branco - Plano de
Gestão Pública para um Brasil de Todos. Estes livros propositivos serão agendas detalhadas que abordarão os três
domínios de ações transformadoras em diferentes proporções.

Livro Verde - Modelo de Gestão do PPA - definição do modelo na perspectiva do curto e médio prazos, abordando
também alguns instrumentos de gestão e indicando questões estruturantes conexas.

Livro Branco - Gestão Pública para um Brasil de Todos -Complementarmente, abordará questões estruturantes nas
perspectivas de curto e longo prazos, assim como instrumentos de gestão correlatos e desdobramentos no modelo de
gestão do PPA. Seu lançamento será precedido pela 1ª Conferência Nacional da Gestão Pública, evento de âmbito
nacional, a ser realizado em Brasília, focado nas questões estruturais relacionadas à gestão pública.

As soluções, instrumentos e incentivos contidos nos Livros Verde e Branco, além da aplicação no âmbito do Poder
Executivo Federal, poderão servir de documento de referência, propositivo e inspirador para demais Poderes e esferas
federativas.

Ademais, muitas proposições exigirão o aperfeiçoamento do quadro legal, tais como a edição da Lei Orgânica da
Administração Pública, da Lei de Simplificação Administrativa e da Lei de Diretrizes de Cargos e Carreiras. 

Construção do Plano de Gestão Pública 

O Plano será construído de forma participativa e transparente, com amplo processo de debate, envolvendo as
organizações e setores no âmbito do governo federal e os grupos interessados da sociedade civil.

A identificação prévia dos reais problemas e dificuldades da administração pública federal se dará mediante um
diagnóstico institucional abrangente.

A figura abaixo ilustra o processo de construção do Plano de Gestão Pública:

 
A publicação “O Estado Brasileiro em Números” constituirá um pré-diagnóstico quantitativo da administração pública
federal a partir da coleta e análise de dados disponíveis nos sistemas corporativos e no sistema nacional de estatística.

O Livro Amarelo - Metodologia do Diagnóstico Institucional deverá contemplar três núcleos de questões:

 Identificação das áreas que o Estado deveria atingir e não o faz e também daquelas em que o Estado atua, mas não de
forma eficiente;

 Identificação, nas organizações governamentais e setores, de lacunas na atuação e nas estruturas e insuficiência dos
recursos e da força de trabalho; sobreposições e problemas de gestão, especialmente os que reduzem a eficiência na
utilização de recursos destinados a ações e programas; e

 Identificação das barreiras que afetam a transparência, a participação e a ética.

A execução do diagnóstico será, necessariamente, participativa, para que os agentes públicos, vendo-se nos problemas,
comprometam-se com as soluções.

Sua elaboração envolve:


 Especificação das questões e dados necessários e identificação de fontes de dados nos sistemas corporativos de
governo;

 Atividades de pesquisa com vistas ao aprofundamento do pré-diagnóstico quantitativo; levantamento de informações


para apoiar e complementar o diagnóstico; coleta de dados nas organizações; informações opinativas e qualitativas;

 Definição do universo de trabalho: organizações e setores; definição das políticas; definição da abordagem no que se
refere ao PPA, entre outros aspectos;

 Elaboração dos instrumentos de coleta de dados: desenho de formulários/questionários; modelagem de


entrevistas/reuniões e oficinas de coleta;

 Definição das metodologias de tratamento de dados; e

 Definição de formas de análise dos dados.

Esta análise de organizações, setores e/ou políticas propiciará a escolha de abordagens e a alocação de recursos mais
adequada para a solução de problemas gerais e específicos.

A participação dos diversos atores no processo de construção e implementação do Plano de Gestão Pública é essencial.

Três redes principais darão suporte ao projeto: a Rede Deliberativa, a Rede de Ação e a Rede Consultiva. 

 Rede Deliberativa - instância governamental, formada a partir do Conselho de Governo, responsável pela supervisão
da elaboração do Plano e pelas deliberações finais no seu âmbito. Esta rede tem três níveis deliberativos:

 No âmbito do Conselho de Governo - Câmara de Políticas de Gestão Pública, composta por Ministros, é a instância
política de deliberação, negociação, irradiação e legitimação do Plano;

 No âmbito da Câmara de Políticas de Gestão Pública -Comitê de Políticas de Gestão Pública, instância de
coordenação política do Plano. Formado por Secretários-Executivos, dará suporte à Câmara de Políticas de Gestão
Pública na coordenação, orientação, negociação, irradiação e legitimação do Plano;

 No âmbito do Comitê de Políticas de Gestão Pública - Grupo Executivo do Plano de Gestão Pública do Governo
Federal, com a função de acompanhar e supervisionar a elaboração do Plano de Gestão. Será composto pelos
secretários das Secretarias de Gestão - SEGES, que o coordenará, de Planejamento e Investimento Estratégico - SPI,
de Recursos Humanos - SRH, de Orçamento Federal - SOF, de Logística e Tecnologia da Informação - SLTI, todas do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MP; pelos presidentes da Escola Nacional de Administração Pública -
ENAP e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA; pelo Subchefe de Coordenação de Ação Governamental
da Casa Civil da Presidência da República e por representantes da Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão
Estratégica da Presidência da República, Secretaria-Geral da Presidência da República e Assessoria do Presidente da
República.

 Rede de Ação das Políticas de Gestão Pública - instância direcionada às organizações implementadoras e beneficiárias
das políticas de gestão, composta, por representantes das organizações da Administração Pública Federal. É uma
plataforma de atuação, envolvimento, participação e mobilização, em torno do desenvolvimento e implementação do
projeto, a partir dos dirigentes dos órgãos e instituições implementadoras e beneficiários das políticas de gestão pública
no âmbito da administração pública federal. A rede será também uma plataforma de gestão do conhecimento em gestão
pública, com ênfase para a apresentação e disseminação de práticas e resultados. Terá participação direta na realização
do diagnóstico institucional.

 Rede Consultiva do Plano de Gestão Pública - instância de participação ampliada, aberta à sociedade. É uma instância
fornecedora de insumos, avaliativa e irradiadora do Plano, formada por grupos de interlocução com a sociedade,
procurando agregar atores e interessados em torno do projeto. Os grupos serão formados por integrantes do governo,
servidores públicos, partidos políticos, representantes de outros Poderes - membros do Congresso Nacional e do TCU,
entre outros -, representantes da sociedade civil, da mídia, da academia, de organismos internacionais, de estados e
municípios, entre outros interessados. Os principais canais de comunicação com a sociedade serão estabelecidos por
meio de um portal na internet, grupos de discussão e eventos abertos, tais como seminários e oficinas de trabalho. 
Ações Previstas 

 Elaboração do Documento Referencial “GESTÃO PÚBLICA PARA UM BRASIL DE TODOS”.

 Elaboração da estratégia de ação para implementação do Plano.

 Apresentação e debate do Documento Referencial no âmbito do Governo.

 Definição da estratégia de comunicação e divulgação do plano: identidade visual, portal na internet, linha editorial,
formas e meios de divulgação, dentre outras ações.

 Elaboração d’O Estado Brasileiro em Números, pré-diagnóstico quantitativo da administração pública federal a partir da
coleta e análise de dados disponíveis nos sistemas corporativos e no sistema nacional de estatística.

 LANÇAMENTO OFICIAL DO PROJETO DO PLANO DE GESTÃO PÚBLICA PARA UM BRASIL DE TODOS. 

             o       Lançamento d’O Estado Brasileiro em Números.

             o       Lançamento do Livro Amarelo - Metodologia do Diagnóstico Institucional.

 Criação das três instâncias da Rede de Deliberação do plano.

 Conclusão do diagnóstico institucional - análise dos dados coletados, elaboração, sistematização, organização e
validação dos relatórios.

 Elaboração do Livro Azul - Relatório de Diagnóstico da Administração Pública Federal.

 Lançamento do Livro Azul em evento aberto e realização de seminário para apresentação e discussão dos seus
resultados.

 Início da elaboração do Livro Verde - Modelo de Gestão do PPA.

 Início da elaboração da proposta do Plano de Gestão Pública, a partir dos resultados do diagnóstico institucional.

 Conclusão do Livro Verde - Modelo de Gestão do PPA

 Validação, no âmbito do governo e da sociedade, do Livro Verde - Modelo de Gestão do PPA.

 Início da elaboração do Livro Branco - Plano de Gestão Pública.

 1ª Conferência Nacional da Gestão Pública.

 Lançamento do Livro Branco - Plano de Gestão Pública. 

Comentários Finais

O Plano Gestão Pública para um Brasil de Todos deve constituir uma proposta ousada de revitalização da Administração
Pública Federal.

Primeiramente, porque será o resultado de um processo singular, participativo, abrangente e metodologicamente


adequado - estruturado em torno de problemas. Trata-se de um processo de alta complexidade logística - mobiliza e
envolve mais de duas mil pessoas, entre agentes públicos e da sociedade, e mais de 300 organizações públicas - e
política, na medida em que busca a formação estruturada de consenso sobre temas de alta sensibilidade e importância
para a implementação de um projeto de governo.

Além de institucionalizar o processo que se propõe, de construção do Plano, outro grande desafio envolve esta tarefa
nada trivial: que este plano, uma vez em implementação, seja um elemento vital de institucionalização do amplo e
contínuo processo de desenvolvimento institucional do Estado.

Fundamentalmente, o Plano Gestão Pública para um Brasil de Todos conterá uma visão de futuro e uma estratégia de
implementação de uma burocracia ideal, voltada a instrumentalizar um Estado promotor do desenvolvimento e da justiça
social. Nesse sentido, um dos principais significados do Plano é o rompimento com visões fatalistas que colocam a
construção de um novo Estado na lista das utopias não realizáveis.

O Plano deve ser uma demonstração clara de que as condições econômicas alcançadas permitem, do ponto de vista
macro-economico e fiscal, a construção e manutenção de uma burocracia profissional de padrão equivalente à dos
países do 1º mundo; de que a consolidação da democracia permite, do ponto de vista da transparência e dos controles
social e das instituições políticas, condições ímpares na nossa história para se vencer o patrimonialismo; de que a
existência de massa crítica na burocracia governamental e a disponibilidade de tecnologia de gestão são condições
mínimas necessárias, embora não suficientes, para promover a arrancada de um processo de revitalização do Estado.

Em síntese, a construção de uma burocracia governamental condizente com os anseios da sociedade brasileira é
possível.

E o Plano de Gestão Pública constitui um instrumento importante para enfrentar, com êxito, o maior desafio do Governo:
A CONSTRUÇÃO DE UM BRASIL PARA TODOS.

Concepções de Transformações na Administração Pública 

O quadro a seguir apresenta concepções anteriores de transformações na administração pública -


reforma administrativa, modernização administrativa e reforma do Estado - e as comparam à
concepção da revitalização do Estado que ora se propõe.
CONCEPÇÃO EXEMPLO ORIENTAÇÃO PROCESSO
Reforma  DASP  O problema está nos meios (a  Soluções (a burocracia ortodoxa)
Administrativa burocracia é necessária) em busca de problemas (burocracia
 Princípios: centralização e patrimonial)
padronização  Projeto Mauricio Nabuco
implementado deforma autoritária
Modernização  Administração  O problema está na adequação  Problemas (rigidez e incapacidade)
Administrativa Paralela entre meios e fins: é necessário em busca de soluções (grupos
(Governo JK)  uma burocracia flexibilizada para os executivos e Decreto Lei 200,
 Administração fins de desenvolvimento (Plano de respectivamente) 
para o Metas e Planos Nacionais de  Elabora-se diagnóstico (Comissão
Desenvolviment Desenvolvimento, respectivamente) de Simplificação Burocrática -COSB;
o (Regime  Princípios: descentralização e e Comissão Amaral Peixoto,
Militar) flexibilização respectivamente); proposições legais;
e implementa-se mediante forte
liderança top-down (grupos
executivos) ou de forma autoritária
(DL 200)
Reforma do  Governos FHC  O Estado como problema (a crise  Soluções (nova gestão pública;
Estado do Estado e da administração “administração gerencial”) em busca
burocrática segundo a visão de problemas (a “administração
neoinstitucionalista econômica) burocrática”)
 Construção do Estado regulador  Elaboram-se planos (PD, PPA) com
 Descolamento entre planejamento baixo envolvimento e participação
e gestão: um plano de adequação dos atores envolvidos, o que gera
do estado (Plano Diretor) não baixo grau de implementação
atrelado a metas de  As políticas de gestão se
desenvolvimento; e um plano de fragmentam e a orientação do ajuste
desenvolvimento (PPA 2000-2003) fiscal prevalece
sem um modelo de adequação do
Estado para sua implementação
 Orientação dominante do ajuste
fiscal obstruiu tanto o Plano Diretor
quanto o PPA
 Princípios: desestatização,
flexibilidade, foco no cliente,
orientação para resultados, controle
social.
Revitalização  O Plano de  O Estado como solução: papel  Problemas (diagnóstico institucional
do Estado Gestão Pública ativo na redução das desigualdades da APF) em busca de soluções (um
do Governo Lula e promoção do desenvolvimento plano de gestão publica) 
 A Administração Pública pode e  O Plano de Gestão como uma
deve ser otimizada para aumentar a agenda positiva: implementação do
capacidade de governo PPA, inovações gerenciais e
 Princípios: redução do déficit equacionamento de problemas
institucional; fortalecimento da estruturais da administração federal
capacidade de formular e  Elabora-se um diagnóstico
implementar políticas; otimização de participativo; debatem-se os
recursos; participação, problemas; elabora-se um plano
transparência e ética. coletivo de governo; constrói-se uma
rede de implementação com ampla
sustentação.
Uma primeira onda de transformações sistemáticas na gestão pública lançou o conceito de reforma administrativa,
termo ainda amplamente utilizado, que não expõe sua origem instrumental e autoritária.

O exemplo maior de reforma administrativa foi o Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP, estratégia
concebida e implementada sob a égide do regime do Estado Novo.

Instrumental, porque não considera as finalidades em questão. Presume que a adequação de arranjos organizacionais
se estabelece segundo princípios universais de organização - centralização e padronização, princípios da “administração
progressivista” -, transplantados para o caso brasileiro. E mais, além de independer das finalidades, não contempla sua
formulação - o aprendizado estratégico. Esse padrão ortodoxo de burocracia fundado na impessoalidade, no mérito e no
universalismo de procedimentos seria o antídoto à administração patrimonialista - baseada no clientelismo, no
empreguismo e no casuísmo.

Autoritária porque, implementada em regime ditatorial, o foi de forma impositiva e tecnocrática, de cima pra baixo, o que
conduziu à exorbitância das ações do DASP e à sua decadência.

Uma segunda onda se baseou na modernização administrativa, que se diferencia da anterior porque prescreve a
adequação do aparato estatal aos projetos específicos de desenvolvimento. Procura, assim, harmonizar meios - os
arranjos organizacionais - e fins - os objetivos de desenvolvimento -, devendo-se buscar arranjos diferenciados -
flexibilidade e descentralização - para finalidades igualmente diferentes.

Os casos exemplares desta modalidade de transformação da gestão pública são:

 a “administração paralela” da era JK - grupos ou comitês executivos para implementar o Plano de Metas; e

 a “administração para o desenvolvimento” do regime militar - crescimento e diferenciação da administração indireta


como recursos flexibilizadores para o alcance de resultados de desenvolvimento.

Ambos os casos se basearam em diagnósticos que apontavam como problemas a rigidez e a incapacidade de alcance
de resultados da burocracia governamental; o primeiro a partir da Comissão de Simplificação Burocrática - COSB, de
1956; o segundo a partir da Comissão Amaral Peixoto, de 1962.

A implementação da administração paralela se deu de cima para baixo, mediante forte liderança presidencial.

A administração para o desenvolvimento aconteceu de forma tecnocrática, em regime ditatorial.

Ressalta-se, em ambos os casos, a adesão aos respectivos planos: o Plano de Metas, no primeiro caso, e os Planos
Nacionais de Desenvolvimento - PND, no segundo, como vetores orientadores da ação governamental. Embora
pragmática, esta estratégia gerou dois principais núcleos de disfunção, só aparentemente contraditórios: o engolfamento
das estruturas paralelas - ágeis e flexíveis - pela burocracia ortodoxa remanescente; e a exorbitância das estruturas
paralelas, que escapavam ao controle da política e da burocracia.

Uma terceira onda, inspirada na abordagem da reforma do Estado, surge a partir dos anos 90 como uma resposta à
crise do Estado. Este debate se expressa em duas visões:

 inicialmente por teorias neoinstitucionalistas econômicas segundo as quais o Estado é, em princípio, um problema, a
ação estatal é estruturalmente ineficiente e inconfiável na geração de bem estar, relativamente à idealização da
eficiência do mercado pela economia neoclássica.

 Uma outra parte acentua a insuficiência do Estado na promoção de bem estar.


As duas visões preconizam profundas transformações no estado e na gestão pública.

Na qualidade de movimento e discussão acadêmica e profissional, a proposta da “nova gestão pública”, nas décadas de
80 e 90, mostra-se fortemente imbuída da visão neoinstitucionalista e propõe processos de ajuste nos arranjos
organizativos estatais, de sorte a reduzir seu tamanho e aplicar tecnologias gerenciais de ponta adotadas no setor
privado.

Na seqüência, a “nova gestão pública” seguiria caminhos diversos. Concepções radicais que previam a drástica redução
do estado e a aplicação maciça de tecnologia gerencial privada no setor público. Exemplos são a Nova Zelândia, a
Austrália, a Grã Bretanha e os Estados Unidos.

No outro caminho aparecem concepções mais conciliadoras que visavam a construção de uma burocracia
governamental não tão rígida, procedimental e insulada, isto é, mais flexível, orientada para resultados, focada no
cidadão e sujeita a crescente controle social. São os casos da Suécia, da Grã Bretanha e dos Estados Unidos, os dois
últimos num revisionismo da fase anterior.

No Brasil, os exemplos mais próximos de implementação de transformações na gestão pública na linha da reforma do
Estado foram a reforma gerencial preconizada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, o modelo de gestão
por resultados proposto pelo PPA 2000-2003, a implementação do aparato regulatório a partir das privatizações e alguns
elementos do processo de ajuste fiscal, notadamente a Lei de Responsabilidade Fiscal .

Estes quatro conjuntos de iniciativas ocorreram, todavia, de forma fragmentada: o Plano Diretor era instrumental, não
estava acoplado a uma estratégia de desenvolvimento; a estratégia de desenvolvimento, o PPA, não previa um modelo
de implementação robusto que levasse em conta a complexidade dos arranjos organizacionais e a necessidade de
transformá-los; e as agências reguladoras se estabeleceram desconsiderando as duas abordagens.

Fundamentalmente, estas iniciativas têm algumas características em comum:

 foram soluções em busca de problemas não definidos a priori, algumas delas condicionantes da estabilidade
econômica;

 estabeleceram-se com nenhuma ou limitada participação, o que provocou a rejeição de segmentos vitais à sua
implementação; e

 pressupunham que exemplos concretos de implementação legitimariam as concepções.

O resultado é que, à exceção do ajuste fiscal, tais formulações tiveram baixa efetividade, indicando que a democracia
exige estratégias mais adequadas e participativas para a transformação da gestão pública.

Estas abordagens ilustram um processo histórico sobre transformações organizacionais no setor público. Há neste
processo três dimensões:

A primeira é a dimensão teleológica ou finalística, que representa o espaço do planejamento, no Projeto de País que se
esboçou em diferentes momentos do processo recente de construção nacional. É o terreno que vai do sonho, da utopia,
até sua forma de realização.

A segunda é a inovação gerencial, espaço das soluções de gestão que visavam instrumentalizar o alcance de
resultados. É o terreno do pragmatismo.

A terceira é a construção institucional, o espaço das instituições estatais, políticas e burocráticas, no sentido do processo
de sedimentação de regras e estruturas de incentivos que visam a harmonizar o comportamento dos atores internos
(políticos e burocratas) e externos (cidadãos, agentes econômicos etc.) aos princípios da democracia para tornar a vida
social possível. É o terreno da difícil e intrincada relação entre política e administração, a partir da qual se tece o Estado.

Contrastando-se estas dimensões com as ondas de transformações recentes no setor público brasileiro, algumas
constatações emergem. À primeira onda faltou o ingrediente teleológico; forjando-se a construção de uma burocracia
procedimental, inovadora para os padrões preponderantes de burocracia patrimonial, mas que servia ao propósito de
fornecer o molde institucional sobre o qual se erigiriam as instituições burocráticas. A segunda onda foi pródiga nas
dimensões teleológica e inovadora, mas às custas do enfraquecimento das instituições burocráticas basais. A terceira
onda centrou-se no terreno do pragmatismo, quer aportando soluções gerenciais inovadoras, quer promovendo o ajuste
fiscal, mas sem uma clara vinculação teleológica e sem a centralidade da consolidação das instituições burocráticas
basais.
Amalgamar estas dimensões é o que se pretende com o PLANO GESTÃO PÚBLICA PARA UM BRASIL PARA
TODOS.