11/21/2023

1
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
Sample Footer Text
1. CONCEITOS BÁSICOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Administração Pública é todo o aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das

necessidades coletivas. (MEIRELLES, Hely Lopes).

Administrar a "coisa pública" é gerir os serviços públicos; significa não só prestar serviço e executá-lo, como também, dirigir,

governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil. (MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de).

Existe uma íntima sintonia entre a Administração Pública e o Serviço Público, podendo-se pressupor, clara e nitidamente, que a

execução do serviço público seja feita privativamente pela Administração Pública, seja diretamente, seja por delegação. Aliás, Jezé diz: “O

fim do Estado é organizar e fazer funcionar os serviços públicos”. (JEZÉ, Gaston).

Neste contexto, considerando a ideia de que a Administração Pública é a responsável pela execução do Serviço Público, porque

considera indispensável à sociedade a sua existência e, mais que isto, vê-se que é fundamental para o seu funcionamento. Depreende-se

daí, por dedução lógica, o princípio da obrigatoriedade do desempenho da atividade pública, em que a Administração Pública sujeita-se ao

dever de continuidade da prestação dos serviços públicos e neste particular, importa mencionar Celso Antonio Bandeira de Mello, quando

descreve: “O interesse público que à Administração incumbe zelar, encontra-se acima de quaisquer outros e, para ela, tem o sentido de

dever, de obrigação. É obrigada a desenvolver atividade contínua, compelida a perseguir suas finalidades públicas.” (MELLO, Celso Antonio

Bandeira de).
 Segundo Cretella Junior (1995, p. 11), o conceito técnico de Administração Pública é “gestão ou gerenciamento dos

serviços públicos”. Em outra esteira, para Meirelles (1989) a Administração Pública na sua acepção formal, constitui-se do

conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do Governo. Sob o aspecto material é o conjunto de funções

necessárias à realização dos serviços públicos (Meirelles, 1989).

Para melhor dinamizar o serviço público e obter uma Administração pública mais eficiente e mais "próxima" do seu

público-alvo: o povo, vê-se que o Estado precisou se "dividir" em "pessoas".

Diante da legislação em vigor, vê-se que a Administração Pública se divide em: Administração Direta ou Centralizada e

Administração Indireta ou Descentralizada.

A administração Direta ou Centralizada é constituída dos serviços integrados na estrutura da Presidência da República e

dos ministérios, e pelo Princípio da Simetria, vê-se que no âmbito estadual, constitui-se do Gabinete do Governador e das

Secretarias de Estado, e no âmbito do município, do Gabinete do Prefeito e das Secretarias Municipais.

Já a Administração Indireta ou Descentralizada é aquela atividade administrativa, em que o Estado descentraliza o

desempenho da atividade de executar o serviços público para algumas outras pessoas jurídicas de direito público ou privado.

Integram a Administração Indireta: Autarquias, Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e Fundações.
2. Modelos de Administração Pública
Considerando a evolução histórica da gestão pública, podemos destacar três modelos teóricos de gestão pública: a
administração patrimonialista, a administração burocrática e a administração gerencial.

Embora haja uma separação histórica entre um modelo e outro, pode-se dizer que um modelo conservou traços do
modelo anterior em sua estrutura.

Atualmente, o modelo predominante adotado é gerencial, mas fragmentos de todos as outras teorias podem ser
encontradas na gestão pública. Segundo Paludo (2016)​: “a administração gerencial é o modelo vigente; que a administração
burocrática ainda é aplicada no núcleo estratégico do Estado e em muitas organizações públicas; e que persistem traços/práticas
patrimonialistas de administração nos dias atuais”.
2.1. Modelos Teóricos:
• Administração Patrimonialista

 Modelo tradicional que prioriza o interesse pessoal dos governantes em detrimento do interesse público;

 Não estabelece uma separação do patrimônio público e privado. O Estado funcionava como uma "propriedade" do
Soberano.

 Prevalece o interesse do Monarca e todas as decisões partem do governo absolutista.

 Corrupção, nepotismo, clientelismo e a troca de favores são traços marcantes desse tipo de administração.

 Não havia ações sociais de atendimento ao interesse da sociedade.

 O Monarca possuía uma administração restrita à arrecadação de impostos e uma força militar para defender o
território. Assim, a organização do Estado se limitava aos serviços de segurança do soberano, o serviço de justiça, que era
exercido, muitas vezes, pelo próprio soberano, e o serviço de arrecadação.

• Administração Burocrática

 Surge na época do modelo estatal conhecido por Estado Liberal, e tinha como propósito defender a coisa pública,
combatendo a corrupção e o nepotismo patrimonialista.

 Modelo que visa reduzir a corrupção e aumentar a eficiência.

 Implementa a separação do patrimônio público do privado.

  Prevê o controle rígido e antecipado dos processos e procedimentos (controle a priori) como o meio mais seguro para evitar o

nepotismo e a corrupção.

 A escolha das pessoas é baseada no mérito e na competência técnica.

 Implementa o conceito de produzir mais com menos custo. Mas se perde quando se preocupa muito com o "meio" e não cuida do "fim".

 Baseia-se em regras, normas e regulamentos (legalidade), visando economia de esforços, padronização dentro da organização,

redução de custos e de erros, formalidade dos processos, completa previsibilidade de funcionamento, dentre outros – formalismo,

rigidez e rigor técnico.

 Promove o conceito de hierarquia, estabelecendo os cargos segundo princípios escalares (estrutura fortemente verticalizada), onde

cada cargo inferior deve estar sob controle e supervisão de um posto superior. Nenhum cargo fica sem controle ou supervisão.

• Administração Gerencial

 Tem sua origem relacionada com as mudanças ocorridas nas administrações públicas de alguns países a partir da segunda metade do

século XX, em resposta à expansão das funções econômicas/sociais do Estado, ao desenvolvimento tecnológico e à

globalização da economia mundial.

 Significa a introdução da cultura e técnicas gerenciais modernas (regra geral, oriundas da iniciativa privada) na Administração

Pública.
 • Inclui a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário.

 É orientado, predominantemente, pelos valores da eficiência, qualidade e produtividade na prestação de serviços públicos.

 Enquanto a administração burocrática concentra o controle nos processos e procedimento (controle a priori), a administração gerencial
enfatiza a forma de controle baseada nos resultados (controle a posteriori).

 Advoga tecnologias administrativas como serviço ao consumidor, incentivos de mercado e desregulamentação.

 Adota a descentralização de atividades para entes federados ou para o setor público não estatal e desconcentração, mediante
ampliação da autonomia dos órgãos da administração pública.

 Enfatiza a terceirização de atividades de apoio (atividades-meio). Visando a prestação de serviços de qualidade e os melhores resultados
à sociedade, surge a técnica da terceirização, que proporciona à Administração maior foco em suas atividades finalísticas, transferindo a
outros a execução de tarefas auxiliares ou de apoio na consecução do interesse público.

O modelo Gerencial apresenta três fases ou estágios: gerencialismo puro ou managerialism, consumerism e Public Service Orientation
(PSO). Vamos detalhar melhor cada um deles:

a) Gerencialismo Puro ou Managerialism:

Gerencialismo puro ou managerialism é o estágio identificado com as propostas neoliberais que foi marcada por grandes privatizações
e desponta como solução à crise fiscal do Estado. A Inglaterra (Margareth Thatcher) e os EUA (Ronald Reagan) foram os países com maiores
observações e estudos de implementação deste modelo. O caso inglês obteve maior êxito que o americano, já que o sistema político daquele foi
mais favorável à aplicação.
 O managerialism era voltado, precipuamente, ao aumento da eficiência pública, redução de custos, valorização dos
recursos públicos (devolução da capacidade de investimento estatal), enxugamento de pessoal, agilização do atendimento à
cidadania, aumento da produtividade, fixação de responsabilidades e objetivos organizacionais. Assim, trata-se da redução dos
custos e da eficiência a qualquer preço, ideia divorciada das necessidades dos usuários e valores democráticos.

Algumas de suas principais medidas envolveram a privatização em massa, o corte de pessoal a devolução de atividades à
iniciativa privada, a descentralização, a desconcentração, a delegação de poder, a racionalização e o controle orçamentário.

Trazia como objetivo central a eficiência (fazer mais com menos) e era dividido em três pilares:

1. Definição clara das responsabilidades de cada funcionário;

2. Definição clara dos objetivos organizacionais; e

3. Aumento da consciência a respeito do valor dos recursos.

Era um modelo que se pautava na preocupação com o contribuinte, visando reduzir gastos e desperdícios em uma era de
escassez, e trazia em seu bojo a utilização maciça de técnicas e mecanismos do setor privado para melhorar a eficiência;
b) Consumerism:

No consumerism, o foco é o cidadão, considerado cliente-destinatário das ações estatais, consumidor a ser satisfeito pela
qualidade dos serviços públicos que passam a ser contratualizados e prestados por um poder público mais flexível, ágil, competitivo e
diluído.
 Para este modelo a perspectiva da qualidade no setor público possui estreita relação com o surgimento de atenções às preferências do

cliente/consumidor (paradigma do consumidor) – princípio de que os serviços públicos devem estar mais direcionados às necessidades da

sociedade diretamente afetada.

Em termos gerais, listam-se sequências necessárias para se garantir a qualidade do serviço público, na qual o conhecimento das

necessidades dos consumidores figura como principal requisito.

Conforme Christopher Pollitt, apesar do avanço, quando comparado ao modelo gerencial puro, o consumerism possui diversas críticas,

principalmente na relação entre o governo como prestador de serviços públicos e a sociedade. Essa relação é complexa, já que ela não obedece

ao puro modelo de decisão de compra vigente no mercado. Isso porque, há determinados serviços públicos cujo caráter é compulsório, isto

é, não existe a possibilidade de escolha, como provam a utilização em determinados momentos dos hospitais e dos serviços policiais.

Assim, vários autores postulam que o conceito de “consumidor” deveria ser substituído pelo de “cidadão”.

O Objetivo central passa a ser o de “fazer melhor”, mudando do ideal de eficiência para o de eficácia e marca a introdução do conceito de

qualidade dos serviços.

c) Public Service Orientation (PSO)

Public Service Orientation é o terceiro e último estágio, ainda em vigor, que tem início na década de 1990.
 Toda a reflexão realizada pelos teóricos do PSO leva aos temas do republicanismo e da democracia, utilizando-se de conceitos como tratamento
isonômico, cidadania e bem comum, accountability, transparência, participação política, equidade e justiça e, principalmente, a descentralização, a partir da
qual são formulados quase todos os conceitos do PSO.

Como principais benefícios mundiais da reforma gerencial, que teve resultados latinos relevantes no Brasil e Chile, tem-se a melhoria nos
processos, eficácia, eficiência, maleabilidade do sistema (foi descentralizado), economia e diminuição do tamanho dos governos e a
contratualização dos serviços.

O objetivo central passa a ser fazer o que deve ser feito, surgindo o conceito de efetividade.
2.2. GESTÃO POR RESULTADOS NA PRODUÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS
A excelência nos serviços públicos tem muita inspiração da gestão privada, guardando, porém, diferenças essenciais,
visto que as organizações públicas possuem várias particularidades, sendo obrigadas a considerar todas as regras do ordenamento
jurídico-administrativo e o seu caráter público.

Logo, a adoção de um modelo de excelência específico para os serviços públicos deve considerar os aspectos que
diferenciam organizações públicas e privadas. Nesse sentido, a maioria das ferramentas de qualidade são técnicas idealizadas no
setor privado, mas adaptadas às peculiaridades do setor público.

O Modelo de Gestão por Resultados no Brasil tem início com o Plano Plurianual (PPA 2000 - 2003), denominado Avança
Brasil. O Decreto n. 2.829/1998, que constituiu a base legal para o plano, determinou que o programa seria a forma básica de
integração entre plano e orçamentos:

 fixando os princípios de gerenciamento dos programas e do plano;

 criando a figura do gerente de programa;

 fixando suas principais responsabilidades; e

 criando a obrigação de avaliação anual de desempenho de todos os programas e do plano (novo modelo integrado de
planejamento, orçamento e gestão).

Em suma, o que se quis foi o fortalecimento do planejamento orientando a atuação administrativa e sua maior integração
com o orçamento. De acordo com Garcia (2000), esse planejamento é um orçamento orientado para resultados, sendo balizado
pelos seguintes parâmetros:
  estabelecimento de objetivos estratégicos;

 identificação de problemas a enfrentar ou de oportunidades a aproveitar, para alcançar os objetivos estratégicos;

 · especificação das diferentes ações do programa, com identificação dos produtos que darão origem quando for o caso
aos projetos e atividades;

 atribuição de indicadores aos objetivos (programas) e de metas aos produtos (projetos, atividades e outras ações);

 designação de gerentes por programas;

 avaliação da execução e dos resultados; e

 cobrança e prestação de contas por desempenho.

Desta forma, vê-se que a gestão por resultados se caracteriza pela tradução de objetivos em resultados,
proporcionando um marco coerente para a melhoria dos processos de trabalho na qual a informação sobre o desempenho é
usada para melhorar a tomada de decisão. São consideradas funções da gestão por resultados:

 Definir a direção estratégica da organização: criação da missão e estabelecimento dos objetivos estratégicos,
levando em consideração a visão e os valores da organização.

 Implementar e administrar o processo de mudança alinhado com a direção estratégica ;

  Melhorar continuamente o desempenho das atividades em andamento, isto é, garantir que a melhoria contínua seja praticada
em cada programa ou atividade da organização, através de planos de ação frequentemente monitorados.

Assim, podemos conceituar a gestão por resultados como a tradução dos objetivos em resultados, consistente em uma
tomada de decisão descentralizada, com a predominância dessa visão em substituição a outros mecanismos de coordenação, como a
padronização, hierarquização e controles formais de processos.

2.2.1. Paradigma do Cliente na Gestão Pública

Enquanto na gestão privada, o conceito de qualidade tem foco na satisfação dos clientes, na gestão pública, a ideia do
conceito de qualidade preconiza a satisfação das necessidades e expectativas do usuário-cidadão. Trocando em miúdos, ao
menos teoricamente, o usuário-cidadão é o cliente da administração pública e a visão é de que, para se garantir a qualidade do
serviço público, é essencial o conhecimento das necessidades daqueles destinatários (clientes) desses serviços: o cidadão.

Portanto, se o usuário-cidadão está satisfeito, podemos ter um bom indicador de que os serviços prestados pelo Estado
possuem um certo nível de qualidade; da mesma forma, se o usuário-cidadão não está satisfeito, temos um indicativo de que os
serviços precisam ser melhorados.

Segundo a visão da Reforma Gerencial, as diferenças entre o paradigma do cliente nas gestões privada e pública:

 as finalidades principais das atividades de caráter privado são o lucro e a sobrevivência em um ambiente de alta
competitividade, enquanto os objetivos da atividade são imbuídos do ideal democrático de prestar serviços à sociedade, em
prol do bem-estar comum;
  a preocupação em satisfazer o cliente no setor privado é baseada no interesse, enquanto no setor público essa preocupação tem que
ser alicerçada no dever;

 as políticas voltadas para a Qualidade no setor privado referem-se a metas de competitividade no sentido da obtenção, manutenção e
expansão de mercado, enquanto no setor público, a meta é a busca da excelência no atendimento a todos os cidadãos, ao menor custo
possível;

 o cliente atendido, no setor privado, remunera diretamente a organização, pagando pelo serviço recebido ou pelo produto adquirido; no
setor público, o cliente atendido, paga indiretamente, pela via do imposto, sem qualquer simetria entre a quantidade e a qualidade do
serviço recebido e o valor do tributo que recolhe;

 as diferentes contingências a que estão submetidos os dois setores, como, por exemplo, limites de autonomia estabelecidos pela
legislação e o perfil da clientela.

2.2.2. A Contratualização
A contratualização se consagrou como um importante mecanismo de efetivação da gestão por resultados no setor público. A reforma
gerencial de 1995 propôs uma gestão por resultados por meio de contratos de gestão firmados entre ministérios e entidades prestadoras de
serviços públicos, a fim de assegurar autonomia de gestão em troca de compromisso prévio com resultados.

O termo contratualização se refere ao procedimento de ajuste de condições específicas no relacionamento entre o Poder Público e
seus órgãos e entidades de direito público e privado, ou entre o Poder Público e entidades da sociedade civil, em que há a negociação e o
estabelecimento de metas de desempenho.

A característica central dos contratos de gestão, termos de parceria e outros instrumentos do gênero é o pacto que se estabelece entre
o Poder Público e a entidade signatária da pactuação de resultados, pois os contratos de gestão, termos de parceira e outros instrumentos do
gênero podem variar quanto às suas finalidades.
3. Princípios da Administração Pública
Os princípios que regem a Administração Pública estão contidos na Constituição brasileira, em especial no seu artigo 37,
senão vejamos: "Artigo 37. A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]."
(Redação dada pela Emenda Constitucional n. 19, de 1998)

A seguir se detalha melhor os princípios e seus principais aspectos:

1) Legalidade: para o direito comum, o princípio da legalidade tem duas acepções distintas, sob um aspecto a legalidade para o
Administrado, significa dizer que todo cidadão pode fazer tudo aquilo que a lei não o proíba. Já para o Direito Administrativo, a
legalidade impõe ao administrador a obrigação de fazer, ou deixar de fazer, exatamente aquilo que a lei estabelece de forma
determinada, como a obrigatoriedade de realizar concurso público para ingresso em cargo de provimento efetivo.

2) Impessoalidade: por esse princípio cabe ao administrador público agir no sentido de atender a todos, sem preferência ou
favorecimento em função de ligações políticas ou partidárias. Por isso o ato de um funcionário público representa uma vontade da
administração. O administrador não age em seu próprio nome, mas em nome do Estado, quando atesta a validade de um
documento, por exemplo.

Neste aspecto, vê-se que a vontade do administrador não deve ser preponderante na execução do serviço público, pois,
mesmo nos ATOS DISCRICIONÁRIOS, o interesse a ser atendido é o interesse público, ainda que na análise da conveniência e
oportunidade na prática de qualquer ato administrativo.
3) Moralidade: o princípio da moralidade impõe ao administrador agir de maneira ética, com probidade (qualidade do que é
probo; integridade, honestidade, retidão. Fonte: Houaiss (2009), considerando que o interesse público se sobrepõe ao interesse
particular. A acumulação ilícita de dois cargos públicos é um bom exemplo de afronta ao princípio da moralidade.

É extremamente relevante observar que a Moralidade não se opõe à Legalidade e vice-versa. No entanto, um ato pode
não ser ilegal, mas ser imoral, sob a ótica do Direito Administrativo.

Por exemplo, um prefeito pode indicar um parente seu para um cargo político, como de secretário de sua administração
municipal, sem com isso praticar Nepotismo vedado pela Súmula Vinculante nº 13. Porém a nomeação de um filho do prefeito
para o cargo de secretário de esportes pode ser visto como ato imoral e pessoal, ofendendo diretamente estes outros princípios.

4) Publicidade: todas as pessoas têm direito de saber o que a administração faz, por isso os seus atos são públicos e
devem ser publicados nos órgãos oficiais de divulgação para que tenham validade, Como por exemplo o Portal da
Transparência.

No entanto, esta divulgação dos atos oficiais não deve servir para a promoção pessoal das autoridades públicas.

Um exemplo prático é a exigência de afixação de placa sinalizadora de obras, com base na Lei 5.194/66, lei que
regulamenta a atividade de engenheiros, arquitetos e engenheiros agrônomos. Conforme o artigo 16 da Lei "Enquanto durar a
execução de obras, instalações e serviços de qualquer natureza, é obrigatória a colocação e manutenção de placas visíveis e
legíveis ao público, contendo o nome do autor e coautores do projeto, em todos os seus aspectos técnicos e artísticos, assim
como os dos responsáveis pela execução dos trabalhos." Esta divulgação atende às exigências de dar publicidade ao público
 Valendo-se deste regramento, tramita na Câmara dos Deputados um Projeto de Lei 1901/21 com o objetivo de
acrescentar o § 8º ao art. 115 e inciso XIII ao art. 155, ambos da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, chamada como Nova
Lei de Licitações e Contratos. O objetivo principal deste projeto é determinar que as placas colocadas em locais de obras
licitadas pelo poder público incluam informações sobre o órgão responsável pela contratação e o valor da dotação
orçamentária utilizada.

5) Eficiência: o princípio da eficiência não constava da redação original da Constituição de 1888. Ele foi introduzido
em 1998, quando da chamada Reforma do Estado, que incorporou noções adotadas na iniciativa privada, como eficiência,
eficácia, resultados, controle, avaliação e cumprimento de metas (Administração Gerencial). Exemplo de eficiência oferece o
prefeito que cria, em sua estrutura administrativa, o quadro de auditores internos.

Além desses princípios expressamente elencados no artigo 37 da nossa Constituição, em outros momentos vê-se que
a CF faz referência a outros princípios como o da Supremacia do interesse público sobre o privado, o da Igualdade, assim
como o da finalidade pública de suas ações, da Indisponibilidade do interesse público, da Continuidade do Serviço público, da
Motivação e Fundamentação dos Atos Administrativos, da Razoabilidade e da Proporcionalidade, da Hierarquia, do Controle
judicial e da Especialidade.

Inclusive, sabe-se que o princípio da Supremacia do Interesse Público é o paradigma principal que pauta o Direito
Administrativo, que deve ser entendida como dever, antes que poder. É o dever que obriga o Estado a cumprir políticas
públicas eficientes.
4. Organização e estrutura do Estado do brasileiro
O surgimento do Estado e sua organização estão intimamente ligados à construção normativa do Direito e da própria
associação do homem em comunidades, uma vez que, sabe-se, o homem é um ser social.

Ao longo da evolução da humanidade as pessoas buscaram se organizar em coletividades para diversas finalidades, por
segurança, procriação, fins religiosos, mas principalmente para finalidades econômicas. Atento a essa realidade, o Direito passou a
conferir personalidade jurídica a certos grupos de “pessoas”, possibilitando que atuassem e respondessem em nome próprio por
seus atos, como uma pessoa distinta dos indivíduos que participam da sua constituição. Nessa diretriz, podemos afirmar que pessoas
jurídicas são entidades a quem a ordem jurídica confere personalidade jurídica, possibilitando-lhes a atuação como sujeitos de
direitos e obrigações.

Quanto à função e à órbita de atuação, as pessoas jurídicas podem ser classificadas como de direito privado ou de direito
público (interno ou externo). Segundo o nosso Código Civil, artigo 44, as pessoas jurídicas de direito privado são:

a) as associações;

b) as sociedades;

c) as fundações (privadas);

d) as organizações religiosas;

e) os partidos políticos;
 Por sua vez, consoante o artigo 41, do Código Civil, as pessoas jurídicas de direito público interno são:
a) a União;
b) os Estados (federados);

c) o Distrito Federal;

d) os territórios;

e) os municípios;

f) as autarquias (inclusive as associações públicas); e

g) as demais entidades de caráter público, criadas por lei (por exemplo, fundações públicas de direito público).

Já as pessoas jurídicas de direito público externo, nos termos do artigo 42, da Codificação Civil, correspondem aos:

a) Estados estrangeiros; e

b) todas as pessoas que forem regidas pelo direito internacional público.

Analisando este tema, porém, torna-se imprescindível o entendimento do conceito de Estado, que vai variar, conforme o sentido que
está sendo estudado. Analisando sob a perspectiva em estudo, Estado sob o ponto de vista político, é comunidade de homens, fixada sobre um
território, com potestade superior de ação, de mando e de coerção (Malberg); por um prisma constitucional, é pessoa jurídica territorial
soberana (Biscaretti di Ruffia). Por fim, na conceituação do nosso Código Civil, é pessoa jurídica de Direito Público Interno.

Observação: importante ressaltar aqui que no regime federativo brasileiro, todos os componentes da forma de Estado federação
dos-membros, Municípios e Distrito Federal) materializam o Estado, cada um atuando dentro dos limites de competência traçados na
Constituição Federal.

Neste contexto, portanto, sob o prisma do Direito Administrativo o Estado é pessoa jurídica territorial soberana, de direito
público, constituída por três elementos indissociáveis: povo, território e governo soberano. a) O povo é o elemento humano; b) O
território é a base física; c) O governo soberano é aquele que não se submete a nenhum outro governo, que exerce o poder (oriundo do
povo) de autodeterminação e auto-organização.

O Estado brasileiro, portanto, é organizado sob a forma federativa de Estado, conforme previsto na Constituição Federal de
1988. A nossa federação é composta de forma descentralizada pelas pessoas políticas da União, dos Estados-membros, do Distrito
Federal e dos Municípios; todas estas, pessoas jurídicas de direito público interno. Assim, temos a coexistência no território nacional de
um poder político central (União), de poderes regionais (Estados-membros) e de poderes locais (municípios).

Há, ainda, a situação sui generis do Distrito Federal, que, por não ser dividido em municípios, acumula poderes regionais e locais,
nos termos do artigo 32, § 1º, do texto constitucional vigente:

Art. 32 da CF/88. O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios,

reger-se-á por lei orgânica, [...].

§ 1º Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas

aos Estados e Municípios.

 A relação entre os entes políticos que formam a federação brasileira é de coordenação (inexistindo subordinação entre a
União, Estados, DF e Municípios). De fato, todos os entes que compõem a federação possuem autonomia para editar suas próprias
leis e prover sua organização política, administrativa e financeira, observado os parâmetros estabelecidos na Carta Magna de 1988.

No entanto, o legislador constitucional, ao repartir as competências legislativas, estabeleceu algumas matérias que devem
ser disciplinadas através de leis de caráter nacional, editadas pelo Congresso Nacional, de observância obrigatória por todos os
entes da federação, e não só pela União, a exemplo da Lei n. 8.666/1993, a qual estabelece normas gerais para licitações e
contratos da Administração Pública, editada com fundamento na competência legislativa prevista no art. 22, inciso XXVII, da
CRFB/1988.

Os conceitos da locução “Administração Pública” colhidos da doutrina administrativista brasileira reconhecem dois sentidos
basilares para a expressão: designa a atividade e é designativa do ente que exerce essa gestão. Com esses dois sentidos, a
Constituição Federal usa, no artigo 37, a locução “Administração Pública”, conforme ensina Silva (1989, p. 635), ao asseverar:

“[...] Como conjunto orgânico, ao falar em Administração Pública Direta e Indireta de qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Como atividade administrativa, quando determina sua
submissão aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência da licitação e aos de
organização do pessoal administrativo.”

Foi a partir da edição do Decreto n. 200/67 (Diploma da Reforma Administrativa) que foi consolidada a divisão entre
Administração Direta e Indireta e passou-se a utilizar estas expressões. Podemos então, a partir do Decreto n. 200/67 (e suas
atualizações), estudar a estrutura da Administração Pública brasileira, tanto no plano Federal quanto nos Estados e municípios.
a) Administração Direta: conforme o inciso I do artigo 4º, do Decreto-Lei n. 200/67, a Administração Direta Federal se constitui dos serviços
integrados na estrutura administrativa da presidência da República e dos ministérios. Para os demais entes da federação, entende Medauar
(2005), Administração Direta é o conjunto dos órgãos integrados na estrutura da chefia do Executivo (Gabinete do Governador e do Prefeito
Municipal) e na estrutura dos órgãos auxiliares (Secretaria de Estado e Secretaria Municipal).

Exemplo:
 Uma distinção importantíssima a se fazer é a entre CENTRALIZAÇÃO, DESCONCENTRAÇÃO e DESCENTRALIZAÇÃO:

Gasparini (2005) destaca que é denominado desconcentração a distribuição interna de competências e serviços pela administração pela

administração centralizada. E alerta ainda que não podemos confundir esta com a descentralização, que para ele é identificada quando a prestação de

serviços públicos é atribuída a uma interposta pessoa jurídica, esta privada, pública ou governamental, que o executa e explora, como se demonstrará

na Administração Indireta.
 No âmbito da União, a direção superior da Administração Federal é exercida pelo Presidente da República, com o auxílio dos seus ministros, nos
termos do art. 84, II, da CF88, de seu Assessoramento Imediato (Assessoria Especial e Advocacia-Geral da União) e dos órgãos consultivos – Conselho
da República e Conselho de Defesa Nacional).

Quanto aos Estados, como consequência direta do regime federativo, o artigo 25 da Constituição Federal remete às Constituições Estaduais a
organização de sua respectiva estrutura básica e as leis que adotarem. Os Estados-membros da Federação Brasileira demandam esquema similar ao da
Administração Federal: no Executivo o governador e seus auxiliares, os secretários de Estado. De modo geral, as Constituições Estaduais estabelecem
as normas fundamentais para relegar à legislação infraconstitucional a regulamentação das especificidades de constituição e funcionamento de sua
estrutura.

O Distrito Federal, onde se situa Brasília, é ente federativo que sedia a Capital do Brasil e, de acordo com as diretrizes impostas pelo artigo 32
da Constituição Federal, e é regido por Lei Orgânica votada pela Assembleia Legislativa Distrital. O Poder Executivo é exercido pelo governador, e os
seus auxiliares diretos são os secretários. O Distrito Federal não poderá ser dividido em municípios e a ele são conferidas as competências legislativas
reservadas aos Estados e municípios.

A Administração Municipal também é dotada de autonomia, conforme o artigo 29 da Constituição Federal. O chefe do Poder Executivo Municipal,
o prefeito, submete-se aos preceitos organizativos inscritos na Constituição Estadual e em sua respectiva Lei Orgânica.

b) Administração Indireta: a Administração Indireta é o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas à respectiva Administração Direta, têm o
objetivo de desempenhar as atividades administrativas de forma descentralizada.

As pessoas jurídicas que integram a Administração Indireta guardam, entre si, três pontos em comum:

 a criação por lei específica e no caso das estatais por autorização legislativa, nos termos do inciso XIX do artigo 37 da CF/88;

 a personalidade jurídica; e
 Na acepção empregada na Constituição Federal, a expressão “Administração Indireta” é percebida em seu sentido subjetivo, ou seja,
para designar o conjunto de pessoas jurídicas, de direito público ou privado, criadas por lei para desempenhar atividades assumidas
pelo Estado, seja como serviço público, seja a título de intervenção no domínio econômico.

Neste ponto, Meirelles (1990) destaca que essas pessoas jurídicas executam os serviços públicos de forma indireta a partir dos
poderes a elas concedidos pelo Estado. Di Pietro (2006), por sua vez, sublinha que só existe descentralização quando o Poder Público transfere
um serviço que lhe é próprio a outra entidade com personalidade jurídica.

Para que se configure essa forma de prestação de serviço público, devem estar presentes as seguintes características:

 que a atividade seja serviço público; e

 que a transferência recaia sobre a titularidade e a execução da atividade ou somente sobre a execução. Em cada esfera de governo
(federal, estadual, distrital e municipal), podem ser encontradas entidades públicas (autarquias e fundações públicas), governamentais
(sociedades de economia mista, empresas públicas e fundações privadas) e privadas (empresas mercantis e industriais), atuando como
autorizatárias, permissionárias e concessionárias de serviços públicos.

De acordo com o artigo 4º, inciso II, do Decreto-Lei n. 200/67, a Administração Indireta compreende as seguintes entidades:

 autarquias, como as Universidades federais brasileiras;

 empresas públicas, como a Caixa Econômica Federal;

 sociedades de economia mista, como a Petrobras; e

 Fundações públicas, como a Fundação Nacional de Saúde.

Observação: as fundações públicas foram incluídas no elenco da administração indireta por meio da Lei n. 7.596, de 10 de março de 1987.

O parágrafo único da Lei n. 7596, de 10 de abril de 1987, estabelece que as entidades que compõem a Administração Indireta
vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade, o que pode se repetir em nível
estadual e municipal em relação aos seus auxiliares diretos. Na acepção do artigo 19, do Decreto-Lei n. 200/67, este vínculo ou controle
administrativo sobre a entidade da Administração Indireta é denominado de supervisão ministerial.

Essas entidades estão também sujeitas ao controle parlamentar, conforme o artigo 49, inciso X, da Constituição Federal, e à
fiscalização financeira, contábil, orçamentária e patrimonial exercida pelos Tribunais de Contas, de acordo com os artigos 70 e 71, da Carta
Federal.

Importa destacar que pela dicção do artigo 37, inciso XIX, somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à Lei Complementar, neste último caso, definir as áreas
de sua atuação. O aludido inciso XIX do artigo 37 também assinala que cabe à Lei Complementar a definição das áreas de atuação da empresa
pública, sociedade de economia mista e fundação, cuja instituição foi permitida por lei específica.

Em mesma linha, o inciso XX do artigo 37 da Constituição Federal determina que depende de autorização legislativa, em cada caso, a
criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada.

Por fim, a todas as entidades da Administração Indireta da Federação, a despeito de sua natureza jurídica, são aplicados os princípios
constitucionais inscritos no caput do artigo 37 (Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência).

b. 1. Autarquias: no Brasil, o primeiro conceito legal de autarquia foi dado pelo Decreto-Lei n. 6.016, de 22 de novembro de 1943, e atualmente o

conceito legal consta do artigo 5º, inciso I, Decreto Lei n. 200, de 1967, assim expresso:
 “[...] O serviço autônomo criado por lei, com personalidade jurídica de direito público, patrimônio e receitas próprias, para
executar atividades típicas da administração pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e
financeira descentralizada.”

As autarquias são dotadas de personalidade jurídica própria, portanto são sujeitos de direitos e encargos, no mundo jurídico, a par
do que dispõe o artigo 41, inciso IV, do Código Civil. A personalidade da autarquia, por ser de direito público, nasce com a vigência da lei que a
instituiu, sem a necessidade de registro. De outro lado, sendo de direito público, está submetida ao regime jurídico de direito público, sobretudo
quanto à realização de concurso público precedente às contratações de pessoal, à proibição de acumulação de cargos públicos e à
obrigatoriedade de licitação.

Como exemplos atuais de autarquias, podemos citar o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), o Banco Central e as
universidades públicas federais, com exceção da Universidade de Brasília (UnB), que adotou o regime fundacional.

Algumas leis, ao instituírem uma entidade autárquica, têm feito uso da denominação autarquia de regime especial, inexistindo
diploma legal que defina genericamente o que seja esse regime especial. São exemplos de autarquias especiais: o Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente (IBAMA), as agências reguladoras, como as de energia elétrica (ANEEL) e de telecomunicações (ANATEL) ou ainda universidades,
como a de São Paulo (USP) ou de Campinas (Unicamp).

b. 2. Agências Reguladoras: No direito brasileiro, Di Pietro (2006) destaca que existem, há muito, entidades com a função reguladora e
fiscalizadora, voltadas à produção e ao comércio. Temos como exemplo o Comissariado do Café (1918), o Instituto de Defesa Permanente do
Café (1923), o Instituto do Açúcar e do Álcool (1933), o Instituto Nacional do Mate (1938), o Instituto Nacional do Pinho (1941) e ainda o Banco
Central (BC), o Conselho Monetário Nacional (CMN) e a Comissão de Valores Mobiliários (CVM).
b. 3. Agências Executivas: o nomen juris Agências Executivas emergiu da edição da Lei n. 9.649, de 27 de maio de 1998, que se ocupou da
organização da presidência da República e dos ministérios, e tratou da matéria nos artigos 51 e 52. Gasparini (2005, p. 328), com fundamento
nessa lei, conceitua a agência executiva como:

“[...] a autarquia ou a fundação governamental, assim qualificada por ato do Executivo, responsável pela execução de certo
serviço público, livre de alguns controles e dotada de maiores privilégios que as assim não qualificadas, desde que celebre
com a Administração Pública a que se vincula um contrato de gestão.”

Exemplos dessas Agências Executivas são o Instituto Nacional de Metrologia, Normatização e Qualidade Industrial (INMETRO), a
Agência Brasileira de Inteligência, a Agência de Desenvolvimento do Nordeste (ADENE, antes SUDENE) e a Agência de Desenvolvimento da
Amazônia (ADA, antiga SUDAM).

b. 4. Fundações: de acordo com Di Pietro (2006, p. 416), as fundações instituídas pelo Poder Público caracterizam: “[...] o patrimônio, total ou
parcialmente público, dotado de personalidade jurídica, de direito público ou privado, e destinado por lei, ao desempenho de atividades do
Estado na ordem social, com capacidade de autoadministração e mediante controle da Administração Pública, nos limites da lei.

A partir dessa definição, temos algumas, consideradas principais, características a serem lembradas. A saber:

 dotação patrimonial, pública, semipública ou semiprivada;

 personalidade jurídica, pública ou privada, atribuída por lei;

 desempenho de atividade atribuída ao Estado no âmbito social, atinente à saúde, à educação, à cultura, ao meio ambiente, à
assistência social e a tantas outras;
  capacidade de autoadministração;

 sujeição ao controle administrativo ou tutela por parte da Administração Direta;

 todas as fundações governamentais, ainda que não integrando a Administração Pública, submetem-se ao regime do direito público,
sobretudo no que concerne à Lei n. 8.666/93, às normas de Direito Financeiro, previstas pelos artigos 52, VII, 169 e 165,
parágrafos 5º e 9º, da Constituição Federal; e

 é igualmente aplicável às Fundações a imunidade tributária de que trata o artigo 150, parágrafo 2º, da Constituição Federal.

De resto, assinala Mello (2006), o Decreto n. 200, com as alterações produzidas pela Lei n. 7.596, de 10 de abril de 1987, já
mencionava que tais pessoas adquirem personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública de sua constituição no Registro Civil das
Pessoas Jurídicas, afastando expressamente a aplicabilidade das demais disposições do Código Civil ao regime das fundações.

Alguns exemplos de fundação pública na esfera federal são a Fundação Instituto de Planejamento Econômico e Social (IPEA), a
Fundação Nacional do Índio (FUNAI) e a Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), entre outros.

b. 5. Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista: com a expressão empresa estatal ou governamental, Di Pietro (2006) intenta
alcançar todas as entidades, civis ou comerciais, de que o Estado tenha controle acionário, abrangendo a empresa pública, a sociedade de
economia mista e outras empresas que não tenham essa natureza e às quais a Constituição faz referência, em vários dispositivos, como
categoria à parte (artigos 37, inciso XVII, 71, inciso II, 165, parágrafo 5º, II).
 Contudo, os doutrinadores têm considerado que, embora figurem em categorias jurídicas diferentes, as empresas públicas e as e as
sociedades de economia mista devem ser estudadas em conjunto, em razão de suas características convergentes. O que nos permite delinear
como traços em comum dessas duas entidades as seguintes características relacionadas a seguir:

 criação e extinção autorizadas por lei;

 personalidade jurídica de direito privado;

 sujeição ao controle estatal;

 derrogação parcial do regime de direito privado por normas de direito público;

 vinculação aos fins definidos na lei instituidora; e

 desempenho de atividade de natureza econômica.

Para Mello (2006), o conceito de empresa pública não se restringe à definição inscrita pelo artigo 5º, inciso II, do Decreto-Lei n.
200/67, na medida em que se deve entender que empresa pública federal é a pessoa jurídica criada por força de autorização legal como
instrumento de ação do Estado. É dotada de personalidade de Direito Privado, mas submetida a certas regras especiais decorrentes de
ser coadjuvante da ação governamental, constituída sob quaisquer formas admitidas em Direito e cujo capital seja formado
unicamente por recursos de pessoa de Direito Público Interno ou de pessoas de suas Administrações Indiretas, com predominância
acionária residente na esfera federal.

Entre as empresas públicas federais, podemos citar: a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (EBCT) e a Empresa Brasileira de
Infraestrutura Aeroportuária (INFRAERO).
 Já a sociedade de economia mista federal há de ser entendida como a pessoa jurídica cuja criação é autorizada por lei,
como um instrumento de ação do Estado. É dotada de personalidade de Direito Privado, mas submetida a certas regras especiais
decorrentes desta sua natureza auxiliar da atuação governamental, constituída sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com
direito a voto pertençam em sua maioria à União ou à entidade de sua Administração Indireta, sobre remanescente acionário de
propriedade particular. Entre as sociedades de economia mista na esfera federal, podem ser mencionadas o Banco do Brasil e a
Petrobras.
• 5. Contratos Públicos
Os contratos públicos desempenham um papel fundamental na Administração Pública, pois permitem a concretização de
serviços, obras, fornecimentos e diversas atividades que visam atender ao interesse público. Neste texto, abordaremos as noções
gerais de contratos e sua aplicação na Administração Pública, o regime jurídico dos contratos públicos no Brasil, bem como os
elementos essenciais que os compõem, com base na Constituição Federal de 1988 e na Nova Lei de Licitações e Contratos.
• 5.1. Noções gerais de contratos
• Os contratos são acordos sinalagmáticos de vontades entre duas ou mais partes, com o objetivo de estabelecer obrigações
e direitos recíprocos. Toda pessoa com capacidade para a celebração de atos civis pode celebrar um contrato, seja para a
aquisição de um bem ou serviço, seja pra a prestação de algum serviço, para aluguel de algum bem. Celebrar contratos é
algo corriqueiro na vida de qualquer pessoa.

• Na prática da vida civil, vê-se que o contrato é o instrumento por meio do qual as partes vão estabelecer os interesses dos
envolvidos, prevendo objeto do contrato, valor da negociação, prazo de duração, direitos e deveres das partes, hipóteses de
rescisão e etc.

• Em se tratando de contratos da Administração Pública, vê-se que são contratos celebrados para viabilizar a execução de
atividades e a prestação de serviços públicos, e que podem ser de direito privado, onde o Poder Público atua em igualdade
de condições com o particular, ou contratos de Direito Público, que são os chamados Contratos Administrativos.

Exemplo: Um município celebra um contrato com uma empresa de coleta de resíduos sólidos para garantir a limpeza e a
destinação adequada do lixo urbano.
 A principal diferença entre os contratos Administrativos são as cláusulas exorbitantes, que conferem à Administração Pública
privilégios em detrimento dos contratados e são típicas dos contratos de direito público.

Outrossim, vê-se que os contratos administrativos são regulados pela Lei 8.666/93 (até 30 de dezembro de 2023), que
estabelece expressamente as cláusulas necessárias para celebração deste tipo de contrato, senão vejamos:
Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam:

I - o objeto e seus elementos característicos;

II - o regime de execução ou a forma de fornecimento;

III - o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e periodicidade do reajustamento de preços, os critérios de atualização
monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento;

IV - os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de entrega, de observação e de recebimento definitivo, conforme o caso;

V - o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação funcional programática e da categoria econômica;

VI - as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando exigidas;

VII - os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os valores das multas;

VIII - os casos de rescisão;

IX - o reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de rescisão administrativa prevista no art. 77 desta Lei;

X - as condições de importação, a data e a taxa de câmbio para conversão, quando for o caso;

XI - a vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a dispensou ou a inexigiu, ao convite e à proposta do licitante vencedor;

XII - a legislação aplicável à execução do contrato e especialmente aos casos omissos;

 XIII - a obrigação do contratado de manter, durante toda a execução do contrato, em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições
de habilitação e qualificação exigidas na licitação.

É importante destacar que o presidente Luiz Inácio Lula da Silva editou a medida provisória (MP) 1.167/2023 que prorroga até 30 de
dezembro a validade de três leis sobre compras públicas: a antiga Lei de Licitações (Lei 8.666, de 1993), o Regime Diferenciado de Compras –
RDC (Lei 12.462, de 2011) e a Lei do Pregão (Lei 10.520, de 2002).

Com esta prorrogação, órgãos e entidades da administração pública federal, estadual ou municipal podem publicar editais nos formatos
antigos de contratação até o dia 29 de dezembro de 2023. A opção escolhida deve estar expressamente indicada no edital.

A MP altera a nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos Lei 14.133, de 2021, que unifica toda a legislação sobre o assunto e
deveria ter entrado em vigor no dia 1º de abril de 2023. A norma deu prazo de dois anos para os gestores públicos se adaptarem às novas
regras.

5.2. Regime jurídico dos contratos públicos

O regime jurídico dos contratos públicos é estabelecido pela Constituição Federal de 1988 e pela legislação específica, como a Lei de
Licitações, Lei nº 8.666/93 (em processo de revogação com vigência prevista até 30/12/2023) e a Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei nº
14.133/2021).

Essas normas, juntamente com as demais normas que tratam de compras públicas têm o objetivo de garantir a legalidade, a eficiência,
a transparência e a economicidade nas contratações públicas.

Existem contratos de Direito Privado, que são aqueles celebrados entre particulares. E existem os contratos de Direito Público, que são
os Contratos Administrativos, aqueles em que predominam as normas de Direito Público e são uma espécie de Contratos da Administração
(gênero de todos os contratos celebrados pela Administração Pública).
 Na prática, a Administração Pública celebra contratos de Direito Público e de Direito Privado (também chamados de "semi-públicos"),
estes últimos são contratos em que ela não está atuando como Poder Público, mas como se fosse um particular. Por exemplo, um contrato de
locação entre a prefeitura e um imóvel de um particular, onde a Administração pública funcione como Locatária.

A principal diferença entre os dois contratos são as chamadas Cláusulas Exorbitantes ou de privilégio, que conferem uma série de
prerrogativas diferenciadas à Administração em detrimento do particular contratado. Estas cláusulas estarão presentes em Contratos de Direito
Público e sujeitam o particular.

O exemplo mais comum de cláusula exorbitante é a hipótese de atraso no pagamento. Em um contrato administrativo, a Administração
Pública tem em seu favor o "privilégio" de poder atrasar a obrigação do pagamento em até 90 dias. Só após esse prazo ela estará efetivamente
em atraso.

Esta flexibilização de pagamento é típica de contratos administrativos, ao contrário do que ocorre no contrato de direito privado, onde
não se admitem obrigações desproporcionais entre as partes. Caso fosse incluída uma cláusula com esta previsão em um contrato entre
particulares, esta cláusula poderia ser facilmente contestada, uma vez que é considerada leonina.

O art. 58 e seus incisos, estabelece o regime jurídico e as prerrogativas da Administração Pública e dos Contratos Administrativos,
senão vejamos:

Art. 58. O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta Lei confere à Administração, em relação a eles, a prerrogativa de:

I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público, respeitados os direitos do contratado;

II - rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados no inciso I do art. 79 desta Lei;

III - fiscalizar-lhes a execução;

IV - aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste;

 V - nos casos de serviços essenciais, ocupar provisoriamente bens móveis, imóveis, pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato, na hipótese da
necessidade de acautelar apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado, bem como na hipótese de rescisão do contrato administrativo.

Mesmo nos contratos privados celebrados pelo Poder Público, em que a Administração está no mesmo nível do contratado em relação
aos direitos e obrigações, é possível a existência das Cláusulas Exorbitantes em favor da Administração Pública, conforme prevê o Art. 58, § 1º,
da Lei nº 8.666/1993.

No entanto, para haver essa previsão de cláusula de privilégio em favor do Poder Público nos contratos de Direito Privado,
tem que haver previsão expressa no contrato e ter aceitação prévia do Contratado. Caso ele não aceite esta “benesse” em favor da
Administração Pública, as cláusulas não poderão ser estipuladas.

Já nos contratos de Direito Público as cláusulas exorbitantes podem estar presentes no texto, inclusive de maneira implícita.

5.3. Elementos essenciais dos contratos públicos

São elementos essenciais dos Contratos Administrativos aqueles estabelecidos pelo Art. 61 da Lei 8.666/93, litteris:

Art. 61. Todo contrato deve mencionar os nomes das partes e os de seus representantes, a finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o número
do processo da licitação, da dispensa ou da inexigibilidade, a sujeição dos contratantes às normas desta Lei e às cláusulas contratuais.

Na legislação brasileira são estabelecidas diretrizes específicas para os contratos públicos, a fim de assegurar a transparência, a
legalidade e a eficiência das relações entre a Administração Pública e os contratados. A Lei nº 8.666/1993, hoje conhecida como a “antiga” Lei
de Licitações e Contratos Administrativos, é um dos principais pilares normativos que regulam os contratos celebrados pela Administração
Pública em todos os níveis da Federação. Esta lei estabelece as regras para a realização de licitações, a escolha dos contratantes e as
disposições contratuais.
 O instrumento de contrato também é obrigatório, principalmente em alguns tipos específicos de contrato, como se extrai do
Art. 62, verbis:

Art. 62. O instrumento de contrato é obrigatório nos casos de concorrência e de tomada de preços, bem como nas dispensas e inexigibilidades cujos
preços estejam compreendidos nos limites destas duas modalidades de licitação, e facultativo nos demais em que a Administração puder substituí-lo por
outros instrumentos hábeis, tais como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorização de compra ou ordem de execução de serviço.

Quando se fala em instrumento de contrato ou termo de contrato, via de regra está falando do contrato solene, escrito, com
o nome dos contratantes, prazo de execução, obrigações de cada parte, hipóteses de rescisão e etc. É um documento longo,
complexo e cheio de cláusulas e detalhes. Assim, como se extrai do art. 62 supra, em determinadas hipóteses de contratação, a lei
flexibiliza a possibilidade de se admitir um documento mais simples, também escrito, mas sem tantas formalidades.

Este documentos menos complexos e formais serão admitidos em substituição do instrumento de contrato e serão: a
Carta-contrato, a Nota de empenho de despesa, a Autorização de compra ou ordem de execução de serviço.
 Tomando como exemplo a Nota de empenho, vê-se que ela é um documento que decorre do processo de pagamento pela
Administração pública, se perfazendo em um documento de uma folha apenas, onde terá o nome do beneficiário do valor, órgão que irá pagar
a quantia e o objeto a que se refere o pagamento.

Nas hipóteses em que a Lei admitir a substituição do instrumento de contrato pela Nota de empenho, o beneficiário colocará uma
espécie de “aceite”, que pode ser até uma rubrica na nota e, então, ficará comprovado que foi formalizada uma relação contratual, cujas
obrigações são aquelas constantes no edital de licitação ou no termo de referência.

Também é dispensável o Termo de Contrato e facultada a sua substituição pela Carta-Contrato, Nota de Empenho de despesa,
Autorização de Compra ou Ordem de execução de serviços, a critério da Administração pública e independentemente do seu valor, nos
casos de compra com entrega imediata e integral dos bens adquiridos, dos quais não resultem obrigações futuras, inclusive assistência
técnica (art. 62, §4º).

Neste caso, a publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus aditamentos na imprensa oficial, é condição sine qua non
para sua EFICÁCIA, devendo ser providenciada pela Administração até o 5º dia útil do mês seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no
prazo de vinte dias daquela data, independente de qual seja o valor. Portanto, vê-se que o contrato só passará a produzir efeitos com a
publicação do seu extrato em Diário Oficial, pois se trata de questão de eficácia.

Os contratos e seus aditamentos serão lavrados nas repartições interessadas, as quais manterão arquivo cronológico dos seus
autógrafos e registro sistemático do seu extrato, exceto os relativos a direitos reais sobre imóveis, que se formalizam por instrumento lavrado
em Cartório de Notas, sendo juntada no processo cópia de tudo o que lhe deu origem (Art. 60). Desta feita, é certo que, via de regra, o Contrato
Administrativo NÃO PRECISA ser registrado em Cartório, bastando ficar registrado/arquivado na repartição interessada.
Muito obrigada!!!