Modelos de administração pública

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA CONCURSOS
Apostila 2022 | Prof. Heron Lemos

O.S.: 0121/6/22-Gil
CONCURSO:
1. Modelos teóricos de administração pública: patrimonialista, burocrático e gerencial.

Evolução do Estado brasileiro e as experiências de reformas administrativas.
ASSUNTO: 2. Indicadores de desempenho.
3. Gerenciamento da Cadeia de Suprimentos (ARM)
Modelos teóricos de administração pública. Patrimonialista, burocrático e gerencial. Evolução do Estado

brasileiro e as experiências de reformas administrativas.
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
NOÇÕES CONCEITUAIS SOBRE ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Recorrendo ao dicionário vernacular como ponto de partida, pode-se começar a buscar o conceito de
administração. Este substantivo advém do verbo administrar, que tem como sinônimos, dentre outros, os verbos
exercer, gerir, governar e reger (MICHAELIS, 2012).
Do ponto de vista técnico, da Teoria Geral da Administração, esta nada mais é do que a condução racional das
atividades de uma organização, seja ela lucrativa ou não lucrativa (CHIAVENATO, 2003). Trata, com isso, do
planejamento da organização, de sua direção e controle das atividades.
As organizações, de forma geral, têm como componentes o seu objetivo, seus recursos, o processo de
transformação e a divisão do trabalho (MAXIMIANO, 2011). Uma organização é, basicamente, um sistema de
recursos que procura realizar algum tipo de objetivo.
A administração privada, assim como a pública, é atividade dependente de uma vontade externa, que se
manifesta por meio do alinhamento de um objetivo, que pode ser individual ou coletivo (CHIAVENATO, 2003;
MAXIMIANO, 2011; DI PIETRO, 2012). Dizendo de outro modo, toda atividade de administração deve ser útil ao
interesse ao qual o administrador deve satisfazer. Especificamente no que se refere à administração pública, esse
objetivo decorre de lei que fixa a finalidade a ser perseguida pelo administrador (DI PIETRO, 2012).
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Ainda dentro da Teoria Geral da Administração, a administração pública é um ramo aplicado que trata
especificamente do planejamento, da organização, da liderança, da execução e do controle nos órgãos públicos
componentes da administração direta e indireta dos governos federal, estadual e municipal (PALUDO, 2010).
Do ponto de vista jurídico, por outro lado, a expressão administração pública apresenta mais de um sentido. O
primeiro deles, chamado de subjetivo, formal ou orgânico, diz respeito aos entes que exercem a atividade
administrativa. Em contrapartida, na acepção objetiva (material ou funcional) aquela expressão diz respeito à
natureza da atividade exercida pelos entes (função administrativa), predominantemente do Poder Executivo (DI
PIETRO, 2012).
Justen Filho (2005), por sua vez, subdivide essa segunda classificação do termo administração pública em sentidos
objetivo e funcional. Entende, com isso, que a administração pública, do ponto de vista objetivo, trata do
conjunto de bens e direitos necessários ao desempenho da função administrativa. Do ponto de vista funcional, é
uma atividade que se caracteriza pela adoção de providências para a satisfação dos direitos fundamentais.
A expressão administração pública, segundo Di Pietro (2012), ainda contém inúmeros significados e subdivisões.
Registre-se, a título de conhecimento, que se pode utilizá-la em sentido amplo ou em sentido estrito. A utilização
do sentido amplo implica no reconhecimento do ponto de vista subjetivo de que tanto os órgãos governamentais
(aqueles que traçam os planos de ação) quanto os órgãos administrativos (subordinados aos primeiros, aqueles
que executam os planos) fazem parte da administração pública. Já do ponto de vista objetivo, ou seja, da
natureza da função exercida, incluir-se-ia tanto a função política quanto a função administrativa do Estado. De
outro vértice, o emprego da expressão administração pública em sentido estrito obriga à retirada das funções que
cabem ao governo, isto é, subjetivamente excluir-se-iam os órgãos governamentais e, objetivamente, a função
política do Estado (DI PIETRO, 2012).
Os três modelos de Administração Pública: patrimonialista, burocrática e gerencial/NGP.
No Brasil identifica-se que a administração pública tem sido conduzida ao longo dos anos por modelos de gestão
diferenciados. Cada um dos modelos implementados possui características marcantes na gestão pública,
influenciando as formas do Estado conduzir a ação pública.
Os modelos presentes na administração pública brasileira são classificados como: Patrimonialista (1500-1930),
Burocrático (1930-1995), Gerencialismo (a partir de 1995).
Administração Pública Patrimonialista

LEITURA OBRIGATÓRIA – DICA DO HERON
A administração pública patrimonialista é típica dos Estados absolutistas europeus do século XVIII, onde o Estado
é a extensão do poder do administrador público e os seus servidores eram vistos como nobres que recebiam este
título por indicações do governante. Essas indicações eram feitas como prova de gratidão e também como
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estratégia para defesa de seus interesses. Na visão patrimonialista a visão de que a gestão pública deveria servir a
população para satisfazer ou dar condições para que suas necessidades fossem atendidas era antagônica, ou seja,
entendia-se que o Estado era uma entidade que deveria ter suas necessidades satisfeitas por meio do trabalho
dos seus governados. Os governantes consideraram o Estado como seu patrimônio, havendo uma total confusão
entre o que é público e o que é privado. Como consequência desse pensamento, a corrupção e o nepotismo são
inerentes a esse tipo de administração. Com o advento da Revolução Francesa, os ideais democráticos passaram a
pressionar para que haja uma administração pública profissionalizada, atendendo os princípios constitucionais
como isonomia, moralidade, publicidade, entre outros. Junto com o esse movimento e com o crescimento do
pensamento capitalista a sociedade e o mercado se distinguiram do Estado. É a partir dessa junção que a
administração patrimonialista torna-se um modelo ineficiente e inaceitável.
O primeiro modelo de administração pública no Brasil perdurou durante todo o período colonial, imperial e a
Primeira República, abrangendo os anos de 1500 até 1930. Pela forma como foram conduzidas as relações entre a
metrópole Portugal e a colônia Brasil designou-se a este período o nome Patrimonialismo como modelo de
gestão. Apesar da Proclamação da independência do país em 1822 percebe-se a manutenção deste modelo de
administração pública no Brasil Império, como também após o período que o Brasil alterou a sua forma de
governo de Monarquia para República perdurando até a República Velha (1889-1930).
O patrimonialismo é um modelo de administração pública baseado na dominação tradicional, na qual a vontade
do senhor e os limites impostos pela tradição definem os rumos dos governados. Esse modo de administração
tem como característica principal a confusão patrimonial entre os bens do senhor e os bens públicos.
No patrimonialismo não há separação clara entre a “res pública” (Bens Públicos) e a “res principis” (Bens do
Príncipe), o soberano se utiliza do patrimônio público como se seu fosse, apropriando-se dos recursos coletados
para seu próprio proveito, administrando-os de acordo com sua vontade.
No Patrimonialismo os “cargos” eram chamados de Prebendas ou Sinecuras, ou ocupação rendosa e de pouco
trabalho que, muitas vezes, era transmitida hereditariamente. Esses “funcionários” mantinham uma relação de
proximidade com o senhor, tendo como forma de sustento a alimentação à mesa do soberano; os emolumentos
(rendimentos provenientes dos bens do senhor); as terras funcionais; oportunidades apropriadas de rendas, taxas
ou impostos; além dos Feudos.
Esse é o conceito clássico de Patrimonialismo, contudo, o termo começou a ser utilizado para caracterizar a
corrupção e o aproveitamento do patrimônio público em benefício próprio. Bresser Pereira definiu
patrimonialismo como sendo:
“A Característica que definia o governo das sociedades pré-capitalistas e pré-democráticas era a
privatização do Estado, ou a interpermeabilidade dos patrimônios público e privado. “Patrimonialismo”
significa a incapacidade ou a relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens
privados. A Administração do Estado pré-capitalista era uma administração patrimonialista.”
O modelo patrimonialista, originalmente, predominou nos estados absolutistas. Isso não significa que com o
surgimento da burocracia e do gerencialismo ele desapareceu, muito pelo contrário. No Brasil, especificamente,
práticas patrimonialistas persistem acontecendo até os dias atuais, mesmo com todos os controles e pressões
sociais contra tais condutas.
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Características da administração patrimonialista

✓ Confusão entre a propriedade privada e a propriedade pública;
✓ Impermeabilidade à participação social-privada;
✓ Endeusamento do soberano;
✓ Corrupção e nepotismo;
✓ Caráter discricionário e arbitrário das decisões;
✓ Ausência de carreiras administrativas;
✓ Desorganização do Estado e da Administração;
✓ Cargos denominados prebendas ou sinecuras;
✓ Descaso pelo cidadão e pelas demandas sociais;
✓ Poder oriundo da tradição/hereditariedade.
Administração Pública Burocrática

2.1 O QUE É BUROCRACIA?
A origem do termo burocracia é remetida a um ministro do governo francês do século XVIII chamado Jean-Claude
Marie Vincent que criou o termo bureaucratie, burocracia em português, para se referir às repartições públicas. O
termo é formado pelo termo francês bureau (escritório) e krátos, oriundo do grego e que significa poder.
Portanto, a palavra burocracia referiu-se, em sua criação, ao exercício do poder nos escritórios e repartições
públicas.
Na literatura, o termo foi desenvolvido mantendo suas origens, porém com uma profundidade muito maior e já
não se referia somente a repartições públicas e escritórios, mas a vários tipos de organizações. A contribuição de
maior relevância a respeito da burocracia foi a do alemão Max Weber2 (1963; 1978; 1998; 1999), cujas obras são
a principal base teórica do presente trabalho e no qual vários outros autores se inspiraram e aprofundaram seus
conceitos, ou mesmo os sistematizaram. Um desses autores é Richard H. Hall (1961; 1962; 1963; 1967; 1968;
1978), que apresentou a burocracia em seis dimensões, sob as quais se pauta toda a análise referente à
burocracia nessa pesquisa.
O que esses autores entendem por burocracia? Certamente o conceito vai muito além do que se compreende por
burocracia no senso comum. No conceito de Weber (1963, p. 264), "a burocracia é o meio de transformar uma
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'ação comunitária' em 'ação societária' racionalmente ordenada". Motta (1986, p.7) define de modo amplo a
burocracia, o que remete, sobretudo, ao campo das organizações:
Burocracia é uma estrutura social na qual a direção das atividades coletivas fica a cargo de um
aparelho impessoal hierarquicamente organizado, que deve agir segundo critérios impessoais e
métodos racionais. Esse aparelho dirigente, isto é, esse conjunto de burocratas, é economicamente
privilegiado e seus membros são recrutados de acordo com regras que o próprio grupo adota e
aplica.
Na atualidade, a organização burocrática é vista como o tipo de sistema social dominante (MOTTA; PEREIRA,
1986), mas não só, a burocracia é também considerada um modelo social fundamental na sociedade moderna
(RAMOS, 1989). Entretanto, ela não surgiu recentemente.
ESQUEMATIZANDO OS ESTUDOS!!!!!!
Administração Pública Burocrática – Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como
forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista.
O modelo burocrático de administração pública no Brasil remonta aos anos de 1930 até a década de 1995. O
marco inicial para institucionalização deste modelo é o governo de Getúlio Vargas, com a criação do
Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) em 1936, o qual representou a primeira reforma
administrativa do estado brasileiro.
No período de governo de Getúlio Vargas (1930-1945) ressalta-se que havia se instaurado a crise de 1929 e que
no campo da teoria econômica estava em discussão a teoria de Keynes. Neste sentido fortalece-se a ideia de
Estado interventor em contraposição aos ideais liberais, assim como a ideia do Estado de Bem-Estar Social
(Aragão, 1997).
A escolha pelo modelo burocrático visava romper com as práticas de corrupção, nepotismo e arbitrariedade das
ações públicas, características do modelo patrimonialista até então vigente e contrário aos interesses da uma
nova classe brasileira que ganhava corpo, a classe urbana.
A institucionalização deste modelo está fundamentada nos estudos de Max Weber (1864-1920), o qual considera
que as organizações podem tornar-se mais eficientes a partir da implementação de normas bem definidas. O
raciocínio burocrático reside na ideia de ordenamento e dominação legitimada pela existência de normas
(Weber, 1999).
Este modelo apresenta alguns elementos essenciais, dentre eles: a estrutura de autoridade impessoal; hierarquia
de cargos altamente especificada; descrição de cargos com claras esferas de competência e atribuições; seleção
com base em qualificação técnica; remuneração fixa compatível com a hierarquia de cargos; o cargo como única
ocupação do burocrata; promoção baseada em sistema de mérito; separação entre os bens públicos e privados
do burocrata; e controle sistemático do cargo.
Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma
desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. “Por isso, são
sempre necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo, na admissão de pessoal, nas compras e
no atendimento a demandas.”
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CONCEITO
A burocracia administrativa, ou “Governo de escritório”, desenvolveu-se ao redor dos anos 1940, em função das
mudanças socioeconômicas ocorridas e em decorrência das necessidades específicas dos Estados modernos do
século XX.
Essa teoria administrativa, que teve em Max Weber seu maior expoente, defendia que: “um homem pode ser
pago para agir e se comportar de certa maneira preestabelecida, a qual lhe deve ser explicada, muito
minuciosamente e, em hipótese alguma, permitindo que suas emoções interfiram no seu desempenho. A
Sociologia da Burocracia propôs um modelo de organização e os administradores não tardaram em tentar aplicá-
lo na prática em suas empresas e na administração pública”.
Segundo Weber:
“A administração puramente burocrática é a forma mais racional de exercício de dominação,
porque nela se alcança tecnicamente o máximo de rendimento em virtude de precisão,
continuidade, disciplina, rigor e confiabilidade – isto é, calculabilidade tanto para o senhor quanto
para os demais interessados –, intensidade e extensibilidade dos serviços e aplicabilidade
formalmente universal a todas as espécies de tarefas.”
Esse modelo baseia-se na racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos objetivos (fins) pretendidos, a fim de
garantir a máxima eficiência possível no alcance das metas estabelecidas.
Além da Eficiência, a burocracia também promove a segurança nos processos, por conta dos seus rígidos
controles procedimentais, dado o foco nos procedimentos característico.
O que é esperado com a Burocracia?

A organização burocrática é o tipo de sistema social dominante nas sociedades modernas; é uma estratégia de
administração e de dominação; é fruto e berço da Burocracia, com a qual pode inclusive ser identificada. A
Burocracia pode constituir-se em um grupo ou uma classe social, mas é também uma forma de poder que se
estrutura através das organizações burocráticas.
Falar em Burocracia é descrever um mundo muito presente, onde a liberdade não se apresenta como realidade.
A Burocracia já está presente nas formações pré-capitalistas. Conserva ainda um papel secundário na fase
competitiva do modo capitalista de produção. No século XX, entretanto, assume um papel cada vez mais decisivo
e autônomo, nos quadros do capitalismo monopolista do mundo ocidental e principalmente nas sociedades de
economia planejada, inadequadamente chamadas de socialistas. Através da história a Burocracia modifica-se,
sem perder algumas características essenciais. Seja como grupo social, seja como forma de organização social, a
Burocracia é sempre um sistema de dominação ou de poder autoritário, hierárquico, que reivindica para si o
monopólio da racionalidade e do conhecimento administrativo.
Como todo fenômeno complexo, a Burocracia precisa ser entendida em todas as suas dimensões, e o que
pretendemos é empreender um esforço de incursão em algumas dessas dimensões. Na realidade, podemos
perceber que os significados do termo Burocracia são muitos, mas que estão todos eles entrelaçados. Se a
Burocracia é uma forma de organização prevalecente no mundo contemporâneo, é também verdade que
burocracia é dominação e que dominação é poder.
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A Burocracia, em todos os seus sentidos, é, em última instância, a negação da liberdade.

Burocracia é uma forma de poder que se expressa hoje de duas maneiras fundamentais:
(a) como um tipo de sistema social — a organização burocrática;
(b) como um grupo social que hoje vai assumindo cada vez mais o caráter de classe social, na medida em que as
organizações burocráticas modernas — as grandes empresas monopolistas e o próprio Estado — assumem de
forma crescente o controle da produção.
LEITURA OBRIGATÓRIA – DICA DO HERON

A Burocracia é uma forma de organização humana e que se baseia na racionalidade, isto é na adequação dos
meios aos objetivos (fins) pretendidos, a fim de garantir a máxima eficiência possível no alcance desses objetivos.
A consequência prevista quando temos uma instituição burocrática é a previsibilidade do comportamento
humano e, a padronização do desempenho dos participantes, que tem por objetivo obter a máxima eficiência da
organização. [Chiavenato,2004:11]
Na sua concepção original, a Burocracia deveria servir para introduzir racionalidade à organização do trabalho.
Nenhuma empresa principalmente, se for organização de grande porte, pode sobreviver sem padrões mínimos de
confiabilidade, isto é, com as normas, procedimentos, hierarquias e controle. Ela esta diretamente relacionada
com, precisão, rapidez, univocidade de interpretação, uniformidade de rotinas e procedimentos, continuidade,
redução da fricção entre as pessoas, constância, subordinação dos mais novos aos mais antigos, confiabilidade,
benefícios sob o prisma das pessoas na organização.
Após o estudo conclui-se que nossas empresas, públicas ou privadas, pelo menos a maioria delas, não são
burocráticas, elas são frutos de disfunções burocráticas.
Elas operam engessadas pelo excesso de normas e procedimentos, sofrem com a falta de espírito empreendedor
e convivem com a apatia e falta de comprometimento dos funcionários.
PODER, DISCIPLINA E DOMINAÇÃO

No conceito de Weber (1998), o poder, a disciplina e a dominação constituem a base do modelo burocrático. Esta
relação é descrita de forma pontual por Motta e Pereira (1986, p.9): "seja como grupo social, seja como forma de
organização social, a burocracia é sempre um sistema de dominação ou de poder autoritário, hierárquico, que
reivindica para si o monopólio da racionalidade e do conhecimento administrativo". Os autores a situam dentro
da sociedade como sendo um sistema de dominação a serviço do capital e da própria organização. O poder, a
disciplina e a dominação são características que caminham juntas dentro do modelo burocrático.
O poder é descrito por Weber (1998, p.33) como "toda probabilidade de impor a própria vontade numa relação
social, mesmo contra resistências, seja qual for o fundamento dessa probabilidade". A burocracia é considerada
pelo autor como instrumento de socialização das relações de poder e um instrumento de poder de primeira
ordem, para quem controla o aparato burocrático. Weber (1963) considera ainda a organização burocrática como
o meio de poder mais altamente desenvolvido nas mãos do homem que o controla.
Nessa mesma obra, o autor faz menção constante ao funcionamento do exército para descrever a burocracia,
fruto de sua observação pessoal em tempos de serviço militar e de guerra. A respeito da disciplina ele menciona
que "a disciplina do exército deu origem a toda disciplina" (WEBER, 1963, p.300), mas logo em seguida afirma ser
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a grande organização burocrática o segundo agente que prepara as pessoas para a disciplina. Em sua concepção,
a disciplina consiste na "probabilidade de encontrar obediência pronta, automática e esquemática a uma ordem,
entre uma pluralidade de pessoas, em virtude de atividades treinadas" (WEBER, 1998, p.33). Refere-se ao grupo
de atitudes do funcionário de obediência precisa dentro da sua atividade rotineira.
Segundo Gouldner (1978), a disciplina tem sua ênfase na imposição como fonte das normas burocráticas. Na
burocracia, a obediência significa um fim em si mesma, ou seja, o conteúdo da ordem não é discutido. A
importância fundamental da disciplina para o bom funcionamento da burocracia, segundo Merton (1968), é o alto
grau de confiança na conduta dos funcionários que ela proporciona, já que nessas condições os funcionários
comportam-se em conformidade com as responsabilidades a eles atribuídas.
A dominação é descrita por Weber (1998, p.139) como "a probabilidade de encontrar obediência para ordens
específicas (ou todas) dentro de determinado grupo de pessoas". Ela constitui, na prática, um caso especial de
poder e se justifica como característica presente na burocracia, na visão do mesmo autor, devido a sua
constatação de que toda administração precisa, de alguma forma, da dominação, pois, para dirigi-la, é necessário
que certos poderes de mando e de decisões se encontrem nas mãos de alguém (WEBER, 1999; 1963).
A dominação é vista como o exercício da autoridade de uma parte em relação a outra ou, ainda, segundo o
mesmo autor, "está ligada à presença efetiva de alguém mandando eficazmente em outros" (WEBER, 1998, p.33).
Entretanto, para que essa relação se dê, é necessário que haja um mínimo de vontade de obedecer, ou seja, que
haja algum tipo de interesse por parte do dominado em obedecer à determinada ordem, esse interesse é fator
primordial para toda a relação autêntica de dominação (WEBER, 1999).
DICA
O poder conceituado por Weber é do tipo absoluto, pois deve ser obedecido mesmo contra a vontade; significa
“a possibilidade de que uma pessoa ou um número de pessoas realizem a sua própria vontade numa ação
comum, mesmo contra a resistência de outros que participam na ação” (Weber, 2005). Nesse mesmo sentido é o
conceito de Norberto Bobbio (1987): “por poder se deve entender uma relação entre dois sujeitos, na qual o
primeiro obtém do segundo um comportamento que, em caso contrário, não ocorreria”.
No entanto, se o poder consiste em dar ordens e ser obedecido (mesmo que à força), a dominação é diferente.
Weber considera a dominação mais do que o poder, visto que a dominação incluía o quesito de legitimidade;
para ele “o poder para ter credibilidade não pode repousar apenas no interesse, mas deve pretender
legitimidade” (Weber, apud Diggins, 1999).
Tipos de Dominação
Para que possamos entender os modelos de administração pública, devemos conhecer os tipos de dominação.
Segundo Weber: “Dominação é a probabilidade de encontrar obediência a uma ordem de determinado conteúdo
entre determinadas pessoas indicáveis”.
Em todo Estado, deve existir alguma relação de dominação na qual os governantes (dominadores) exercem
autoridade perante os indivíduos (dominados).
Assim, a dominação não é simplesmente o exercício do “poder”, mas também a sua aceitação – que leva à
obediência! Portanto, se diz que a dominação é o somatório do poder com a legitimidade.
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Para Weber existem três tipos de dominação:

1. Dominação Tradicional – Baseia-se na tradição, nos costumes arraigados, nos relacionamentos
construídos por gerações. O “senhor” governa não porque tenha algum mérito ou competência
específica, mas porque seu pai governava antes dele, e antes dele seu avô, etc.
2. Dominação Carismática – Baseada no carisma de uma pessoa. Acredita-se que aquele indivíduo possui
qualidades e características extraordinárias, fora do comum, que o credenciam a liderar seus “súditos” ou
“seguidores”. Estes lhe conferem um afeto e uma lealdade muitas vezes “cegos”.
3. Dominação Racional-legal – Baseada na lei. Nesse tipo de dominação, não seguimos um indivíduo, mas
devemos obediência a uma série de normas e regulamentos. A Burocracia moderna baseia-se na
dominação racional-legal.
Tipos de Sociedade e Autoridade

TIPOS DE
SOCIEDADE/ SOCIEDADE EXEMPLO AUTORIDADE LEGITIMAÇÃO ADMINISTRATIVO
AUTORIDADE
Patriarcal e Clã, tribo, Não é Tradição, Forma patrimonial e
patrimonialista; família, racional; hábitos, usos e forma feudal.
Tradicional Conservantismo. Sociedade poder costumes.
Medieval. herdado.
Baseado no
uso da
palavra
“senhor”.
Personalista, Grupos Não racional, Características Inconstante e
mística, revolucionários, não herdada pessoais instável. Escolhido
arbitrária; partidos nem (heroísmo, pela lealdade e
Carismática Revolucionária. políticos, delegável; magia, poder devoção ao líder e não
nações baseada no mental) e por
em revolução. “carisma”. carismáticas do qualificações
líder. técnicas.
Racionalidade Estados Legal, Justiça da Lei. Burocracia.
Legal, dos meios e dos modernos, racional, Promulgação e
racional objetivos. grandes impessoal, regulamentação
ou empresas e formal e de normas
burocrática exército. meritocrática. legais
previamente
definidas.
Fonte: Adaptado de Chiavenato.
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RACIONALIDADE BUROCRÁTICA
A racionalidade é um conceito muito ligado à Burocracia para Weber e implica na adequação dos meios aos fins.
No contexto burocrático, isto significa eficiência.
Para uma organização ser racional é preciso que os meios mais eficientes sejam escolhidos para a implementação
das metas. É levada em consideração às metas da coletividade e não de seus membros individuais. Os seus
membros não necessariamente se mostram racionais, mesmo a organização sendo racional. Uma organização
que se torna racional e burocrática cada vez mais, faz seus membros pessoas se tornarem engrenagem de uma
máquina, ignora todo propósito e significado do seu comportamento. Mannheim denominou esse tipo de
racionalidade como racionalidade funcional. Weber diz que a racionalidade funcional se alcança através da
elaboração de regras - tendo base no conhecimento científico, dessa forma se dirigi em direção à eficiência todo o
comportamento. Para Weber a burocratização tem um sentido mais amplo, referindo-se ao modo de pensar e de
agir fora das organizações na vida social, burocratização e racionalização coincide entre si. Os meios pelo qual se
chega a um objetivo adequado podem ser através da racionalidade, referindo-se à visão racional do mundo.
Esquematizando os estudos!!!!!!
Características da administração Burocrática

Características da administração Burocrática
Caráter Legal das A Burocracia é uma organização ligada por normas previamente estabelecidas por escrito, as
Normas: normas e regulamentos são racionais porque são coerentes com os objetivos visados, neste
sentido, a Burocracia é uma estrutura social racionalmente organizada.
Caráter Formal A Burocracia é uma organização ligada por comunicações escritas, daí o caráter formal da
das Burocracia: todas as ações e procedimentos são feitos por escrito para proporcionar
Comunicações: comprovação e documentação adequadas, como muitas vezes certos tipos de comunicações
são feitos reiterada e constantemente, a Burocracia lança mão de rotinas e de formulários.
Divisão do A Burocracia é uma organização que se caracteriza por uma sistemática divisão do trabalho,
Trabalho: essa divisão do trabalho atende a uma racionalidade, isto é, ela é adequada aos objetivos a
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serem atingidos: a eficiência da organização, dai o aspecto racional da Burocracia, cada

participante passa a ter o seu cargo específico, as suas funções específicas.
Impessoalidade Essa distribuição de atividades é feita impessoalmente, ou seja, é feita em termos de cargos
nas Relações: e funções e não de pessoas envolvidas, daí o caráter impessoal da Burocracia, o subordinado
obedece ao superior, não em consideração à sua pessoa, mas ao cargo que o superior ocupa,
a Burocracia precisa garantir a sua continuidade ao longo do tempo: as pessoas vêm e se vão,
mas os cargos e funções permanecem.
Hierarquia da A Burocracia é uma organização que estabelece os cargos segundo o princípio da hierarquia,
Autoridade: cada cargo inferior deve estar sob o controle e supervisão de um posto superior, todos os
cargos estão dispostos em graduações hierárquicas que encerram determinados privilégios e
obrigações, o subordinado está protegido da ação arbitrária do seu superior, porque as ações
de ambos seguem regras conhecidas.
Rotinas e A Burocracia é uma organização que fixa as regras e normas técnicas para o desempenho de
Procedimentos cada cargo, ocupante de um cargo (o funcionário) não pode fazer o que quiser, mas o que a
Padronizados: Burocracia impõe que ele faça, as regras e normas técnicas regulam a conduta do ocupante
de cada cargo, as regras e normas técnicas visam a obtenção da máxima produtividade, essa
racionalização do trabalho encontra sua forma mais extremada na Administração Científica.
Todas as atividades de cada cargo são desempenhadas segundo padrões claramente
definidos, direcionando-as aos propósitos da organização. Esses padrões facilitam a pronta
avaliação do desempenho de cada participante.
Competência Na Burocracia a escolha das pessoas é baseada no mérito e na competência técnica e não em
Técnica e Mérito: preferências pessoais, a admissão, a transferência e a promoção dos funcionários são
baseadas em critérios válidos para toda a organização, esses critérios são racionais e levam
em conta o mérito e a capacidade do funcionário em relação ao cargo ou função
considerados.
Especialização da A Burocracia se baseia na separação entre a propriedade e a administração, o dirigente não é
Administração: necessariamente o dono do negócio, mas um profissional especializado na sua
administração, os meios de produção não são propriedade dos burocratas, o funcionário não
pode vender, comprar ou herdar sua posição ou seu cargo.
Profissionalização Seus participantes, que são especialistas, assalariados, que seguem carreira dentro da
dos Participantes: organização, completa Previsibilidade do Funcionamento, tudo na burocracia é estabelecido
no sentido de prever antecipadamente todas as ocorrências e padronizar sua execução, para
que a máxima eficiência do sistema seja plenamente alcançada. [Ettinger,1972:5]
Completa O modelo burocrático de Weber parte da pressuposição de que o comportamento dos
previsibilidade do membros da organização é perfeitamente previsível: 1 - os funcionários devem comportar-se
funcionamento: de acordo com as normas e regulamentos da organização; e 2 - tudo na burocracia é
estabelecido no sentido de prever todas as ocorrências e transformar em rotina sua
execução.
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Vantagens da Burocracia
A Conforme Weber (1999, p. 212), a razão decisiva do avanço da organização burocrática sempre foi sua
superioridade totalmente técnica sobre qualquer outro modelo. A relação entre um mecanismo burocrático
plenamente desenvolvido e os outros modelos é análoga à relação entre uma máquina e os métodos não
mecânicos de produção de bens. Sendo suas vantagens; “precisão, rapidez, univocidade, conhecimento da
documentação, continuidade, discrição, uniformidade, subordinação rigorosa, diminuição de atritos e custos
materiais e pessoais” (WEBER, 1999 p. 212), isto faz com que a administração rigorosamente burocrática atinja a
excelência quando executado por funcionários treinados.
Chiavenato (2003 p. 266) explica cada uma dessas vantagens que serviu para alavancar o modelo burocrático de
Weber.
1- Racionalidade: em relação ao alcance dos objetivos da organização.
2- Precisão: na definição do cargo e na operação, pelo conhecimento exato dos deveres.
3- Rapidez: nas decisões, pois cada um conhece o que deve ser feito e por quem, e as ordens e papéis
tramitam através de canais pré-estabelecidos.
4- Univocidade: de interpretação garantida pela regulamentação específica e escrita. Por outro lado, a
informação é discreta, pois é fornecido apenas a quem deve recebê-la.
5- Continuidade da organização por meio da substituição do pessoal que é afastado. Além disso, os critérios
de seleção e escolha do pessoal baseiam-se na capacidade e na competência técnica.
6- Uniformidade de rotinas e procedimentos que favorece a padronização, a redução de custos e erros, pois
as rotinas são definidas por escrito.
7- Redução do atrito entre as pessoas, pois cada funcionário conhece o que é exigido dele e quais os limites
entre suas responsabilidades e as dos outros.
8- Constância, pois os mesmos tipos de decisão devem ser tomados nas mesmas circunstâncias.
9- Confiabilidade, pois o negócio é conduzido através de regras conhecidas, e os casos similares são
metodicamente tratados dentro da mesma maneira sistemática. As decisões são previsíveis e o processo
decisório, por serem despersonalizadas no sentido de excluir sentimentos irracionais, como amor, raiva,
preferências pessoais, elimina a discriminação pessoal.
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10 - Benefícios para as pessoas na organização, pois a hierarquia é formalizada, o trabalho é dividido entre as
pessoas de maneira ordenada, as pessoas são treinadas para se tornarem especialistas, podendo
encarreirar-se na organização em função de seu mérito pessoal ê competência técnica.
Segundo Jones, (2010) toda organização possui algumas características de burocracia, ele ainda afirma que a
vantagem da burocracia é que ela expõe as regras fundamentais para projetar uma hierarquia organizacional que
controla de maneira eficiente as interações entre os níveis organizacionais.
Disfunções da Burocracia
Há também as consequências imprevistas (ou indesejadas) e que levam à ineficiência e às imperfeições, estas
consequências imprevistas são chamadas de disfunções da Burocracia. As disfunções são responsáveis pelo
sentido pejorativo que o termo Burocracia adquiriu junto aos leigos no assunto.
PROVA – DICA DO HERON
Causas das disfunções da Burocracia
Residem basicamente no fato de que a Burocracia não leva em conta a chamada organização informal que existe
fatalmente em qualquer tipo de organização, nem se preocupa com as diferenças individuais entre as pessoas,
que necessariamente causam variações no desempenho das atividades organizacionais, em face das
consequências imprevistas da burocracia, a organização passa a ter à baixa eficiência.
Disfunções da Burocracia
Internalização das A burocracia através das normas e dos objetivos da organização adquiriu um valor
Regras e Apego aos positivo e próprio, e a flexibilidade é uma das características de atividade racional,
Regulamentos: que diz respeito ao seu cargo ou função.
Excesso de Formalismo e O Papelório é uma das disfunções da democracia, é o que leva o leigo imaginar que a
Papelório: democracia é um volume inusitado de vias adicionais e de formulários.
Dentro da burocracia é tudo rotinizado, padronizado e previsto, os funcionários
torna-se executores de rotinas, e as mudanças passam a ser indesejável, e o
Resistência a Mudanças:
funcionário passa a resistir o que foi implantado; essa resistência passa a ser um
comportamento de reclamações, tumultos e greves.
Despersonalização do Trata-se da impossibilidade e relacionamento e aos colegas de trabalho provocar o
Relacionamento: caráter interpessoal da burocracia, e o conhecimento pelo número de registro, ou em
identificação das pessoas.
Categorização como Uma rígida hierarquização da autoridade, até a decisão tomada independente do seu
Base do Processo conhecimento.
Decisório:
Superconformidade as Baseado em rotinas e procedimentos, e a estrutura que as pessoas garantem fazer o

Rotinas e aos que delas a empresa se espera. A superconformidade a rotinas e regras conduz no
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Procedimentos: comportamento democrático.

Exibição de Sinais de Enfatiza a autoridade de indicar as pessoas que tem o poder, ou seja a capacidade, ter
Autoridade: o sinal da autoridade.
Dificuldade no Burocracia padronizada, e fazem funcionários perceber pressões externas.
Atendimento a Clientes
e Conflitos com Público:
Administração Gerencial/Pós-burocrática/ Modelo Gerencial
Introdução
As bases deste modelo consistem no pensamento neoliberal, pelo qual a amplitude e papel do Estado diante a
economia deve ser repensada. Segundo as propostas de Adam Smith (1723-1790) o Estado deveria se ocupar
exclusivamente da manutenção da segurança interna e externa; a garantia do cumprimento dos contratos e a
prestação de serviços de utilidade pública (Paes de Paula, 2005b).
Outro aspecto deste modelo é a inspiração em ferramentas de gestão próprias da administração privada, inserida
no movimento conhecido como New Public Management, no Brasil adotou-se o nome de Modelo Gerencial. Por
este modelo busca-se atingir critérios de eficiência na prestação do serviço público, o que por definição está
relacionado ao atendimento dos objetivos finais com o menor custo possível. Estas duas bases fundamentais do
modelo sugerem que este deve adotar algumas ações, como: a privatização, a terceirização e o ajuste fiscal.
O modelo de Administração Pública Gerencial foi introduzido no Brasil na década de 1990. No governo de
Fernando Collor de Mello (1990-1991) decidiu-se pela proposta neoliberal de enfraquecimento do Estado, cargos
da administração pública foram extintos, ocorreu a demissão de milhares de funcionários públicos, e buscou-se
ampliar o controle sobre as empresas estatais por meio de auditorias e fiscalização interna (Matias-Pereira, 2009).
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No governo de Fernando Henrique Cardoso, em 1995, tem-se a criação do Ministério de Reforma Administrativa
do Estado (MARE), o qual foi responsável por conduzir transformações no Estado brasileiro. O governo federal
optou pela desestatização e a orientação para resultados. Assim como as privatizações, ocorreram também os
processos de terceirização, a partir da diferenciação entre atividades exclusivas e atividades não exclusivas do
Estado.
O modelo gerencial pauta-se pela elaboração de estratégias, apresentando como marcas deste período os Planos
Diretores e os Planos Plurianuais, resultando no descolamento das funções de planejar e implementar (Matias-
Pereira, 2009). Apesar de apresentar um discurso de participação social nas funções de controle do Estado, na
noção gerencial o cidadão é visto como um cidadão-cliente, ou seja, não participa do Estado, seja na formulação
de políticas ou controle social, apenas consome o que o Estado pode oferecer.
O modelo de administração pública gerencial apresentou vantagens para a gestão do Estado brasileiro, com
aprimoramento dos órgãos governamentais subsidiados por ferramentas gerenciais e a constante busca pela
eficiência permitem avanços na gestão econômico-financeira (Paes de Paula, 2005b). Por outro lado, algumas
desvantagens na concepção do modelo também são encontradas como a baixa qualidade dos serviços em função
da redução do contingenciamento de gastos sociais.
DICA DO HERON
O que é a Reforma Gerencial do Estado
A busca pela eficiência, eficácia e efetividade na elaboração e execução de políticas públicas foi uma das
motivações da Reforma Gerencial. Nessa perspectiva, o Estado precisa buscar novas estratégias para prover
serviços públicos com qualidade e redução de custos. Novas concepções de gestão governamental incorporaram
princípios da administração privada nos processos de elaboração, implantação, monitoramento e avaliação de
políticas públicas.
A adoção da abordagem gerencial na administração pública foi estimulada pela crise da economia mundial que se
prolongou por toda a década de 1980. O contexto era de aceleração inflacionária e de redução da atividade
econômica. Os países estavam endividados, o que diminuía os recursos para a sustentação da máquina estatal e
para a manutenção do Welfare State. Esse modelo de governo, caracterizado por um Estado protetor e provedor
de políticas sociais, entrou em crise. Esta pode ser atribuída, em parte, à crise fiscal que afetou a maioria dos
países naquela década.
Nesse contexto, fazia-se necessário a retração da máquina pública de forma a conter gastos governamentais com
o objetivo de minimizar os impactos negativos nas contas do governo. Parte desse ajuste resultou da adoção da
Reforma Gerencial do Estado.
Essa reforma exigia novas concepções na organização e gestão do provimento de bens e serviços públicos. Este
tipo de reforma apresentou peculiaridades e especificidades em cada país. Abrúcio (1988) descreve três modelos
dessa reconfiguração da máquina estatal.
A Reforma Gerencial Britânica

O modelo de gestão burocrático weberiano não consegue mais atender as novas demandas da sociedade
contemporânea, que se tornaram mais complexas nas últimas décadas, resultando em ineficiência, morosidade,
estilo autorreferencial, concentrado no processo, e no deslocamento das necessidades dos cidadãos. É a partir
deste contexto que o modelo gerencial passa a preencher o vácuo teórico e prático, absorvendo as principais
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proposições da opinião pública. As que mais se destacam são: o controle dos gastos públicos e a demanda pela
melhoria da qualidade dos serviços públicos.
A experiência inglesa tem como abordagem o managerialism, que possui três visões diferentes das abordagens
gerencialistas: o modelo puro, o consumeirismo e o public service orientation. (ABRUCIO, 1997).
O modelo gerencial puro foi o primeiro a ser implantado na Inglaterra a partir da eleição do governo conservador
de Margareth Thatcher. Este modelo estava mais direcionado à redução de custos e ao aumento da eficiência e
produtividade do serviço público. (ABRUCIO, 1997).
Na busca de corrigir algumas disfunções apresentadas pelo modelo gerencial puro, e no aperfeiçoamento do
managerialism, temos uma nova visão, o consumeirism, que incorpora novos significados, como a ênfase na
flexibilidade da gestão, adoção de programas de qualidade total e satisfação de seus consumidores segundo uma
lógica de racionalidade privada.
Uma das mudanças ocorridas na busca da flexibilização da gestão pública foi a passagem da lógica do
planejamento para a lógica da estratégia. Na lógica da estratégia, “são levadas em conta as relações entre os
atores envolvidos em cada política, de modo a montar cenários que permitam a flexibilidade necessária para
eventuais alterações nos programas governamentais.“ (ABRUCIO, 1997, p. 20).
A estratégia de satisfazer os consumidores tem o reforço de três medidas adotadas pelo governo britânico: a
descentralização, partindo do princípio de que quanto mais perto o serviço estiver do público consumidor mais
fiscalizado pela população; a competição entre as organizações do setor público, pois, quando não há competição
entre os serviços, instala-se uma situação de monopólio e, portanto, os consumidores ficam sem escolha,
estabelecendo a lógica entre a competitividade e o aumento da qualidade dos serviços públicos. (ABRUCIO,
1997).
O Public Service Oriented (PSO) é a mais recente corrente dos modelos gerenciais, tendo seus conceitos ainda em
fase de amadurecimento teórico para atender aos novos desafios gerados pelas demandas da administração
gerencial. O PSO busca abrir novos caminhos para a discussão gerencial, explorando suas potencialidades e
preenchendo boa parte de suas lacunas, através da introdução dos conceitos de accountability e equidade na
prestação de serviço público.
Os conceitos de accountability e de participação dos cidadãos são resgatados dentro de um conceito mais amplo,
o da esfera pública, que se utiliza da transparência como forma de proteção contra novas formas particularistas
de intervenção na arena estatal, como são o clientelismo e o corporativismo. (ABRUCIO, 1997).
Mesmo apresentando fortes críticas aos dois modelos anteriores, o Public Service Oriented (PSO) não joga fora as
ideias desenvolvidas pelo Public Management.
Com relação à denominação adotada para caracterizar esta abordagem do gerencialismo, foram identificadas três
formas: o Public Management, New Public Administration e governo empreendedor (GE).
O governo empreendedor é uma abordagem que tinha a teoria administrativa moderna como inspiração,
trazendo para os administradores públicos a linguagem e as ferramentas da administração privada. (SECCHI,
2009).
Utilizando uma linguagem prescritiva, Osborne e Gaebler (1994 apud ABRUCIO, 1997; SECCHI, 2009) sintetizam
alguns princípios básicos para transformar uma organização pública burocrática em uma organização pública
racional e eficaz: a) governo catalisador: catalisar a ação dos setores público, privado e voluntário; b) governo que
pertence à comunidade: dar poder aos cidadãos, transferindo o controle das atividades à comunidade; c) governo
competitivo; d) governo orientado por missões: orientar-se por objetivos, e não por regras e regulamentos; e)
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governo de resultados; f) governo orientado ao cliente; g) governo empreendedor; h) governo preventivo: atuar
na prevenção dos problemas mais do que no tratamento; i) governo descentralizado; e j) governo orientado para
o mercado.
Osborne e Gaebler (1994) contribuíram na evolução do gerencialismo, para Abrucio (1997) e Secchi (2009), na
medida em que consideraram imprescindíveis os conceitos de equidade, accountability e participação dos
cidadãos nos governos a fim de reconstruir o setor público e com a coerência na utilização de valores primários
de racionalidade, eficácia e liberdade de escolha.
De forma sintetizada, as abordagens do gerencialismo, apesar de haver diferenças sutis entre elas, concebem
uma valorização do serviço público a partir da adoção de técnicas gerenciais das empresas privadas. O
pensamento corrente é o de que todas as vezes que a administração pública necessita melhorar a qualidade de
seus serviços e buscar a eficiência, deverá recorrer às técnicas e aos processos de reestruturações organizacionais
utilizados pelas empresas privadas.
ENTENDENDO O ASSUNTO:
A New Public Management nada mais é que “um conjunto de doutrinas administrativas”, surgidas na década
1970, que orientaram as reformas realizadas na Administração Pública em nível mundial. A NPM pretendia que os
princípios gerenciais utilizados nas empresas privadas fossem também aplicados no meio público.
Dentro desse novo modelo de gestão pública gerencial, ou novo gerencialismo, foram identificados três estágios: o
gerencialismo puro, o consumerism e o Public Service Orientation (PSO). No entanto, essa separação consiste em
alguns traços apenas, visto que a maior parte das ideias são comuns aos três estágios.
1. Gerencialismo puro ou managerialism: Esse primeiro estágio gerencial foi “inspirado” na administração de
empresas privadas e surgiu na Administração Pública como resposta à crise fiscal do Estado, voltando-se para a
busca no incremento da eficiência no setor público. Buscava reconstruir o Estado em bases pós-burocráticas e
identificou-se com as ideias neoliberais, introduzindo técnicas de gerenciamento concomitantes com programas de
ajuste estrutural. Os programas implementados eram focados na redução de custos, enxugamento de pessoal e
aumento da eficiência, com clara definição das responsabilidades, dos objetivos organizacionais, e maior
consciência acerca do valor dos recursos públicos.
2. Consumerism: Este segundo estágio gerencial passa a direcionar suas ações com foco no “cliente”: o cidadão.
Flexibilizou-se a gestão e introduziu-se a perspectiva da qualidade como uma estratégia voltada para a satisfação
do consumidor e de suas necessidades, através de medidas que visavam tornar o Poder Público mais leve, ágil e
competitivo: descentralização administrativa, criação de opções de atendimento, incentivo à competição entre
organizações públicas e adoção do modelo contratual na prestação dos serviços.
3. Public Service Orientation – PSO: Segundo Abrucio (1997), “toda a reflexão realizada pelos teóricos do PSO leva
aos temas do republicanismo e da democracia, utilizando-se de conceitos como accountability, transparência,
participação política, equidade e justiça”. Nesse estágio mais atual, o termo cliente – embora ainda utilizado – fica
em segundo plano, e o termo cidadão ganha força. O termo cliente levaria a tratamento desigual (os clientes mais
bem organizados teriam tratamento melhor e melhores serviços). O termo cidadão traz consigo a noção de
tratamento isonômico e a noção de bem comum. Assim, destaca-se a busca pela equidade, ou seja, a busca por um
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tratamento igual para os iguais (os que se encontram em situações semelhantes).
Abordagens Características
Ênfase na questão financeira: corte de gastos (custos e pessoal), busca
da eficiência, produtividade. Instrumentos gerenciais: racionalização
Gerencialismo Puro
orçamentária (consciência de custos), avaliação de desempenho,
definição clara de responsabilidades; administração por objetivos;
descentralização administrativa; delegação de autoridade.
Ênfase na flexibilidade da gestão, lógica da estratégia, busca da
qualidade dos serviços públicos, preferências dos consumidores.
Consumerism
Medidas Estratégicas: descentralização, competição entre as
organizações, novo modelo contratual.
Public Service Oriented (PSO) Accountability, transparência, participação política, equidade, justiça.
Um modelo híbrido e eclético de análise (gerencialismo mais
democratização), administração por objetivos/missões, mensuração do
Public Management ou Governo
desempenho através dos resultados, busca da qualidade total, ênfase no
empreendedor
cliente, transferência do poder aos cidadãos, tentativa de garantir a
equidade.
Governança Pública foco na distribuição de decisão pelos atores sociais, maior valor à
agenda a despeito do âmbito dos processos administrativos.
Fonte: Abrucio (1997).
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Administração Pública Gerencial

O mundo mudou, a sociedade mudou e as pessoas mudaram, assim como a economia das nações apresentou
grandes mudanças e tecnologias inusitadas surgiram. A competitividade das nações, a eficiência na administração
e a busca por resultados se tornaram palavras de ordem. O Estado político estava em crise e procurava redefinir
seu papel. Era necessário que a Administração Pública também mudasse para dar conta de atender às exigências
da nova ordem mundial, e à expansão das funções econômicas e sociais do Estado.
Atenção → A reforma gerencial significa a introdução da cultura e das técnicas gerenciais modernas na
Administração Pública (regra geral, oriundas da iniciativa privada).
A Administração Pública gerencial constitui um avanço, e, até certo ponto, um rompimento com a
Administração Pública burocrática. Isso não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios.
Pelo contrário, a Administração Pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva alguns de seus
princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema
estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento
sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para
concentrar-se nos resultados.
Atenção → A diferença fundamental da administração gerencial para a burocrática está na forma de controle –
que agora se concentra nos resultados, nos fins pretendidos.
DICA DO HERON!!!!!!
Na Administração Pública gerencial a estratégia volta-se: para a definição precisa dos objetivos que o
administrador público deverá atingir em sua unidade; para a garantia de autonomia do administrador na gestão
dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os
objetivos contratados; para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados; adicionalmente, pratica-se a
competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência
entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis
hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a Administração Pública deve ser permeável à maior
participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil, e deslocar a ênfase dos
procedimentos (meios) para os resultados (fins).
Atenção → O caminho escolhido para melhorar os serviços e os resultados da administração foi: definição clara
de objetivos; maior autonomia dada aos gerentes para obtenção desses resultados; e deslocamento do controle
para avaliar os resultados finais das ações.
A Administração Pública gerencial inspira-se na administração de empresas privadas, mas não pode ser
confundida com esta. Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos que os clientes fazem
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livremente na compra de seus produtos e serviços, a receita do Estado deriva de impostos, ou seja, de
contribuições obrigatórias, sem contrapartida direta. Enquanto o mercado controla a administração das
empresas, a sociedade – por meio de políticos eleitos – controla a Administração Pública. Enquanto a
administração de empresas está voltada para o lucro privado, para a maximização dos interesses dos acionistas,
esperando que, através do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a Administração Pública gerencial está
explícita e diretamente voltada para o interesse público.
Atenção → A administração gerencial aplicada na Administração Pública não é a mesma da iniciativa privada,
haja vista as particularidades que permeiam a Administração Pública. Em outras palavras: a administração
gerencial privada foi adaptada à realidade pública.
Neste último ponto, como em muitos outros (profissionalismo, impessoalidade etc.), a Administração Pública
gerencial não se diferencia da Administração Pública burocrática. Na burocracia pública clássica existe uma noção
muito clara e forte do interesse público. A diferença, porém, está no entendimento do significado do interesse
público, que não pode ser confundido com o interesse do próprio Estado. Para a Administração Pública
burocrática, o interesse público é frequentemente identificado com a afirmação do poder do Estado. Ao atuarem
sob este princípio, os administradores públicos terminam por direcionar uma parte substancial das atividades e
dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades da própria burocracia. O conteúdo das políticas
públicas é relegado a um segundo plano. A Administração Pública gerencial nega essa visão do interesse público,
relacionando-o com o interesse da coletividade e não com o do aparato do Estado.
A Administração Pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como cliente dos seus serviços.
Os resultados das ações do Estado são considerados bons – não porque os processos administrativos estão sob
controle e são seguros, como quer a Administração Pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-
cliente estão sendo atendidas.
Atenção → Atualmente tem-se uma dimensão ainda maior do cidadão: a de titular da coisa pública. Assim, o
cidadão é ao mesmo tempo: usuário, financiador e titular da coisa pública.
Uma visão realista da reconstrução do aparelho do Estado, em bases gerenciais, deve levar em conta a
necessidade de equacionar as assimetrias decorrentes da persistência de aspectos patrimonialistas na
administração contemporânea, bem como dos excessos formais e anacronismos do modelo burocrático
tradicional. Para isso, é fundamental ter clara a dinâmica da administração racional-legal ou burocrática. Não se
trata simplesmente de descartá-la, mas sim de considerar os aspectos em que está superada e as características
que ainda se mantêm válidas como formas de garantir efetividade à Administração Pública. O modelo gerencial
tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando, através da definição clara de objetivos para cada unidade
da administração, da descentralização, da mudança de estruturas organizacionais e da adoção de valores e de
comportamentos modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de promover o aumento da qualidade
e da eficiência dos serviços sociais oferecidos pelo setor público.
Atenção → A administração gerencial tornou-se realidade no mundo – no Brasil ainda se encontra em fase de
implementação.
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O Caderno Mare no 01 menciona as principais características da Administração Pública gerencial (também

chamada de nova Administração Pública):
✓ Orientação da ação do Estado para o cidadão-usuário ou cidadão-cliente;
✓ Ênfase no controle dos resultados através dos contratos de gestão;
✓ Fortalecimento e aumento da autonomia da burocracia estatal, organizada em carreiras de Estado, e
valorização do seu trabalho técnico e político de participar, juntamente com os políticos e a sociedade, da
formulação e gestão das políticas públicas;
✓ Separação entre as secretarias formuladoras de políticas públicas, de caráter centralizado, e as unidades
descentralizadas, executoras dessas mesmas políticas;
✓ Distinção de dois tipos de unidades descentralizadas: as Agências Executivas, que realizam atividades
exclusivas de Estado, por definição monopolista, e os serviços sociais e científicos de caráter competitivo, em
que o poder de Estado não está envolvido;
✓ Transferência para o setor público não estatal dos serviços sociais e científicos competitivos;
✓ Adoção cumulativa dos mecanismos de controle social direto para controlar as unidades descentralizadas: do
contrato de gestão em que os indicadores de desempenho sejam claramente definidos e os resultados
medidos; e da formação de quase mercados em que ocorre a competição administrada;
✓ Terceirização das atividades auxiliares ou de apoio, que passam a ser licitadas competitivamente no mercado.
REFORMAS ADMINISTRATIVAS
O governo Vargas: o DASP como instituição promotora do modelo burocrático
A administração burocrática que começa a ganhar força no Brasil com o governo Vargas surgiu em consonância à
Revolução Industrial e teve o seu estopim com o advento do Estado Liberal, buscando, assim, romper com o
modelo anterior patrimonialista absoluto. Era preciso rever o papel arbitrário do soberano, em defesa de uma
sociedade mais livre no que concerne às liberdades individuais (marcadamente de cunho liberal e capitalista).
No modelo burocrático são adotadas uma série de medidas em prol da defesa da coisa pública, combatendo a
corrupção, a apropriação indevida de bens públicos e o nepotismo - marcas do modelo patrimonialista.
Inicialmente analisada e sintetizada por Max Weber (2004), em A ética protestante e o espírito do capitalismo, o
modelo teve suas bases mais bem definidas em sua obra posterior: Economia e sociedade (WEBER, 1994). O
modelo burocrático contribuiu para a formação de uma nova ótica sobre o papel do Estado, sendo que na sua
descrição sobre os modelos ideais típicos da dominação, Weber identificou o exercício da dominação racional
legal como fonte de poder dentro das organizações burocráticas.
A administração pública burocrática se destaca pela ideia de sua submissão às leis e regras socialmente
estabelecidas, pela impessoalidade, pelo profissionalismo e pelo formalismo dos procedimentos. A
impessoalidade explicita que as posições hierárquicas existentes em uma organização não pertencem às pessoas,
mas, sim, à própria organização, em especial ao cargo. Tal característica evita a apropriação pessoal do poder,
prestígio ou qualquer outro benefício ou vício pessoal que o cargo ocupado possa trazer a quem o ocupa. O
profissionalismo aparece intimamente ligado ao valor atribuído ao mérito como critério para a ocupação do
cargo. Os cargos são, portanto, disputados de forma justa entre os postulantes, que devem demonstrar suas
capacidades e técnicas para ocupá-los. Assim, o profissionalismo e a impessoalidade atacam os efeitos negativos
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do nepotismo característico do modelo patrimonialista. As promoções dos cargos dependem da hierarquia do

setor, da experiência e do desempenho do candidato.
As tarefas, os deveres e as responsabilidades de chefes e subordinados são formalmente estabelecidos de
maneira a garantir a continuidade e qualidade do trabalho, assim como as atitudes e ações a serem evitadas no
ambiente da organização.
Baseada em princípios de impessoalidade, profissionalismo e formalidade, a burocracia weberiana busca a
realização das suas atividades de forma eficiente, através de outros elementos como a equidade, a divisão
hierárquica e a meritocracia. Como já exposto, o modelo burocrático caracteriza-se por uma ideia de
administração subordinada ao império da lei. Apesar de ser uma forma funcional para o controle da corrupção, o
que era o principal objetivo proposto em sua criação, a extrema racionalidade e o excesso de regulamentos
acabaram por ocasionar efeitos negativos do sistema, como o excesso de formalismo e uma contínua reclamação
da lentidão dos processos e procedimentos, comprometendo a eficácia e a eficiência do aparato administrativo.
É este modelo que o Estado brasileiro busca colocar em prática na década de 1930, em uma busca de minorar os
vícios que o patrimonialismo imbricou nas nossas estruturas.
O primeiro período de Vargas na presidência durou 15 anos, sendo quatro de governo provisório, três de governo
constitucional e oito de regime autoritário. O governo, inicialmente, manteve a política de valorização do café e
procurou manter boas relações com as oligarquias que aderiram ao movimento revolucionário, embora tenha
contribuído para a ampliação e consolidação da burguesia industrial (DINIZ, 1978; DRAIBE, 1985; FONSECA, 1989;
CEPÊDA, 2010). A política de Vargas, dessa forma, manteve-se voltada tanto para as oligarquias rurais quanto
para as massas urbanas e elites industriais. Em 1937, com a tomada de poder de forma autoritária (Estado Novo),
ocorreu uma série de transformações no aparelho de Estado, tanto na morfologia, quanto na sua dinâmica de
funcionamento. Desde o início de seu governo em 1930, foram tomadas medidas visando à racionalização dos
procedimentos administrativos e burocráticos do Estado. Dando cumprimento ao programa de reformas, em
1930 foi criada a comissão permanente de padronização e, no ano seguinte, a comissão permanente de compras,
ambas voltadas para a aquisição de material. Em 1936 foi promulgada a Lei nº 284, de 28 de outubro, a chamada
Lei do Reajustamento, que estabeleceu uma nova classificação dos cargos públicos civis e fixou normas básicas,
através da criação do Conselho Federal do Serviço Público Civil (BRASIL, 1936).
Entre diversas medidas tomadas, aquela considerada como a mais emblemática, o Departamento Administrativo
do Serviço Público, DASP, nascia como um Órgão previsto pela Constituição de 1937 e criado em 30 de julho de
1938, diretamente subordinado à Presidência da República. Entre as principais funções projetadas no DASP
estava o aprofundamento da reforma administrativa.
Coerente com os princípios do Estado Novo, o DASP pretendia estabelecer uma maior integração entre os
diversos setores da administração pública e promover uma seleção e aperfeiçoamento do pessoal administrativo
por meio da adoção do sistema de mérito, o único capaz de diminuir as injunções dos interesses privados e
político-partidários na ocupação dos empregos públicos, marcada pelo patrimonialismo e pelo nepotismo.
Essa primeira experiência de reforma de largo alcance inspirava-se no modelo weberiano de burocracia e tomava
como principal referência à organização do serviço civil americano. Estava voltada para a administração de
pessoal, de material e do orçamento, para a revisão das estruturas administrativas e para a racionalização dos
métodos de trabalho. A ênfase maior era dada à gestão de meios e às atividades de administração em geral, sem
se preocupar com a racionalidade das atividades substantivas. A reforma administrativa do Estado Novo foi,
portanto, o primeiro esforço sistemático de superação do patrimonialismo. Foi uma ação deliberada e ambiciosa
no sentido da burocratização do Estado brasileiro que buscava introduzir no aparelho administrativo do país a
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centralização, a impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito, a separação entre o público e o privado,

segundo Costa (2008).
O DASP foi um departamento primordial na execução dos objetivos do governo, organizando os orçamentos,
classificando cargos do funcionalismo, introduzindo novos métodos e novas técnicas para os serviços burocráticos
(universalizando procedimentos), organizando processos seletivos de funcionários por meio de concurso
(meritocráticos) e criando cursos de aperfeiçoamento em administração pública, os primeiros no Brasil. As
reformas conduzidas pelo DASP, vistas como inovadoras para a época, consideravam que antigos princípios
políticos deveriam ser substituídos por uma nova estrutura mais burocratizada e menos dependente dos
interesses clientelistas. A burocracia, no departamento seria um elemento organizador de uma cultura científica,
assegurada por uma elite técnica e especializada. O conceito de burocracia adotado por este grupo seria de
normatização e regulação no campo de trabalho e também da vida social, pois se inferia que a mentalidade do
funcionalismo público deveria ser mudada e essa mudança só ocorreria com a adoção da meritocracia e
padronização do funcionalismo, afastando a influência política presente na distribuição de cargos e promoções
(RABELO, 2011).
A instituição da reforma administrativa sob a liderança do DASP baseou-se no treinamento de servidores para
assumirem novas funções no novo Estado. O próprio DASP assumiu, num primeiro momento, o desafio de tal
formação (FISCHER, 1984). A administração pública se constitui, assim, a um só tempo, como prática e como
formação para a prática. E se não se pode falar, neste primeiro momento, da constituição de uma disciplina no
país, é clara a influência na Revista do Serviço Público (RSP) e no DASP, então responsável pelo treinamento dos
servidores, dos paradigmas prevalecentes na administração pública enquanto disciplina ou campo disciplinar, tal
como esta se constituíra nos EUA (FARAH, 2011).
O DASP através dessa busca de modernização dos aparatos burocráticos e administrativos diminuiu a influência
dos poderes locais e centralizou as decisões da administração pública, através da transferência de autoridade
local para o presidente Vargas e para o Departamento e seu presidente, na capital.
Criou ainda órgãos nos estados da União, conhecidos como “daspinhos”, nos quais os diretores entravam
permanentemente em contato com o presidente por meio de interventores. De acordo com Claudio Couto
(1993):
Por intermédio do DASP, por sua vez, e dos daspinhos, em nível regional, promoveu-se a estruturação básica do
aparelho administrativo do Estado para adequá-lo ao novo papel do Estado que então se instituía. Criaram-se
regras rígidas de admissão, instituiu-se o concurso público e se estabeleceram critérios meritocráticos de
avaliação.
A racionalização do serviço incluída ainda a especialização técnica para a ocupação de cargos no serviço público. A
busca por eficiência e racionalização do serviço público, e a formação de servidores provenientes de um quadro
qualificado e detentores do “saber técnico”, foram o mote do DASP.
Todavia, surgiram no Brasil duas ordens distintas na administração pública, uma legal e outra “funcional”, que
acordava com o clientelismo e as exigências dos grupos políticos ligados ao novo governo, criando um formalismo
nos procedimentos e uma divergência entre as normas prescritas e o comportamento humano (RABELO, 2011). A
tarefa do grupo de incorporar novas técnicas ao serviço público brasileiro não foi fácil nem obteve o sucesso
esperado, pois demandou uma série de negociações e foi alvo de resistência daqueles que já faziam parte dos
quadros do funcionalismo federal.
Ainda que a gramática burocrática e técnica implementada no início dos anos 30 no Brasil não tenha superado a
gramática clientelista marcada pelo nepotismo e pela corrupção, a coexistência desses dois modelos, aliada às
transformações das funções do Estado e ao advento da globalização e da economia nos anos seguintes,
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O.S.: 0121/6/22-Gil
corroboraram para a segunda grande reforma da administração pública do Brasil, a chamada Reforma gerencial,
cujo maior expoente foi o então ministro da Administração e Reforma do Estado (MARE) Bresser-Pereira.
Ainda que não seja o objetivo deste trabalho, algumas considerações podem ser tiradas quando analisamos
comparativamente os processos de criação do DASP e do MARE. Podemos citar algumas: a) as duas instituições e
momentos caracterizam mudanças na função, objetivos e métodos de atuação do Estado; b) originaram-se em
contextos de rompimento com gramáticas e vícios enraizados no aparato público e na relação entre o Estado e a
sociedade do modelo/momento anterior (percebidas como perversas para a adaptação do Estado às exigências
coetâneas da vida política, econômica e social); c) promoveram a troca ou a ressiginifcação do modelo de gestão
pública; d) rotinizaram novas práticas e capacitaram novos quadros, redesenhando a atuação do Estado e sua
relação com a sociedade.
DICAS DE PROVAS
O DASP foi um departamento primordial na execução dos objetivos do governo, organizando os orçamentos,
classificando cargos do funcionalismo, introduzindo novos métodos e novas técnicas para os serviços burocráticos
(universalizando procedimentos), organizando processos seletivos de funcionários por meio de concurso
(meritocráticos) e criando cursos de aperfeiçoamento em administração pública, os primeiros no Brasil.
DECRETO-LEI Nº 579, DE 30 DE JULHO DE 1938

Organiza o Departamento Administrativo do Serviço Público, reorganiza as Comissões de Eficiência dos Ministérios
e dá outras providências
Art. 2º Compete ao D. A. S. P.:

a) o estado pormenorizado das repartições, departamentos e estabelecimentos públicos, com o fim de
determinar, do ponto de vista da economia e eficiência, as modificações a serem feitas na organização dos
serviços públicos, sua distribuição e agrupamentos, dotações orçamentárias, condições e processos de trabalho,
relações de uns com os outros e com o público;
b) organizar anualmente, de acordo com as instruções do Presidente da República, a proposta orçamentária a ser
enviada por este à Câmara dos Deputados;
c) fiscalizar, por delegação do Presidente da República e na conformidade das suas instruções, a execução
orçamentária;
d) selecionar os candidatos aos cargos públicos federais, excetuados os das Secretarias da Câmara dos Deputados
e do Conselho Federal e os do magistério e da magistratura;
e) promover a readaptação e o aperfeiçoamento dos funcionários civis da União;
f) estudar e fixar os padrões e especificações do material para uso nos serviços públicos;
g) auxiliar o Presidente da República no exame dos projetos de lei submetidos a sanção;
h) inspecionar os serviços públicos;
i) apresentar anualmente ao Presidente da República relatório pormenorizado dos trabalhos realizados e em
andamento.
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O.S.: 0121/6/22-Gil
Administração para o Desenvolvimento: a reforma do Decreto Lei 200/67

O fim do governo Juscelino Kubistchek, em 1960, até meados do Golpe de 1964, é identificado como período de
instabilidade econômica e política, sobretudo pela efervescência de lutas sociais. No plano institucional, não há
registros que possam identificar mudanças significativas com padrões de centralização administrativa
estabelecidos a partir de 30.
Conforme já mencionado, os anos 30 se constituíram no marco de geração do setor produtivo estatal. Entretanto,
foi a partir de 1964 que se observou o seu incremento, sob os auspícios do regime militar, ideologicamente liberal
e desestatizante (MARTINS: 1985).
O advento do governo revolucionário e militar, a partir de 1964, trouxe consigo um ambiente eminentemente
reformista e ideologicamente imbuído do espírito desenvolvimentista que irrompeu na América Latina, após a
segunda metade da década de 60. Um outro fator importante, nesse contexto, foi a presença, em postos - chave
da Administração, de civis e militares com passagem pela Escola Superior de Guerra e formação segundo as mais
modernas teorias econômicas e administrativas.
Com este perfil e diante do propósito de restabelecer a autoridade política abalada nos governos civis anteriores,
o governo federal deflagrou um novo movimento de concentração política no Executivo federal. Criou-se o
Ministério Extraordinário para o Planejamento e Coordenação Econômica, responsável pelo orçamento e pela
reforma administrativa. Determinou-se a elaboração de um plano geral de governo e exigindo-se a articulação
entre as pastas do Planejamento e da Fazenda, responsável pela política fiscal, a partir de então sob a supervisão
direta do Presidente da República.
Segundo registros históricos, os ministros de Estado foram compelidos a pensar em seus programas setoriais sem
perder de vista a programação geral do governo, assentada numa concepção orgânica de desenvolvimento. A
estruturação do governo favoreceu a coordenação política de suas ações, ensejando uma experimentação
administrativa mais tarde consolidada na legislação.
O governo autoritário alterou os padrões da industrialização nacional e passou a se definir a partir de dois
princípios básicos: (i) concentração de riqueza com objetivo de facilitar investimentos em projetos ambiciosos de
industrialização pesada e (ii) e abertura da economia ao investimento de capital internacional.
Foram adotadas medidas para estabilização econômica e para criação de um ambiente favorável à entrada de
investimentos internacionais. O governo buscou aumentar a sua capacidade de investimento no setor produtivo
estatal também mediante a captação de recursos internos com o incremento da sua “capacidade extrativa” por
meio da arrecadação de tributos e através da criação de grandes fundos e de outros mecanismos de formação de
poupança. A Constituição de 1967, a Emenda Constitucional de 1969 e a Reforma Tributária de 1966 promoveram
a concentração destes recursos no âmbito do governo federal, de modo até então inexistente na história político-
institucional e fiscal brasileira.
A concentração de riquezas e o investimento em grandes obras resultaram na criação de grandes empresas
industriais. O novo modelo revelou propensões para uma abordagem empresarial na administração pública,
conforme ABU-EL-HAJ (1991), de uma forma distinta da perspectiva de modernização que deu suporte à reforma
administrativa dos anos 30, quando teve início o Estado
interventor. O propósito da reforma era fazer com que o setor público pudesse operar com a eficiência do setor
privado. Assim, o crescimento da intervenção econômica motivou a transposição de instrumentos de
administração do setor privado para o setor público.
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O.S.: 0121/6/22-Gil
O primeiro relatório contendo orientações para um projeto de reforma administrativa foi apresentado em agosto
de 1964, e tinha como preocupação fundamental definir o caráter instrumental da reforma e o foco na obtenção
de rendimento e produtividade, sobretudo mediante a disciplina do planejamento e do orçamento. Dentre as
orientações contidas no referido relatório encontravam-se: restabelecer a hierarquia da norma jurídica,
reservando-se ao Congresso a matéria de conteúdo estritamente legal; melhor definição do poder
regulamentar, fortalecendo-se a ação do Executivo; melhoria dos instrumentos institucionais e jurídicos
relativos à administração de pessoal e de material, sistema estatístico, sistema de controle das autarquias e
sociedades de economia mista.
Defendia-se, ainda, uma posição privilegiada para o Tribunal de Contas como órgão de controle externo do Poder
Executivo, bem como a ampliação do escopo da reforma administrava para além da estrutura e dos métodos de
gestão. Propunha-se, ainda, a atualização de instrumentos jurídicos tais como o Código Tributário. Do ponto de
vista da implementação, pugnava-se pela realização de uma reforma gradativa, considerando-se os meios
disponíveis e evitando-se o equívoco de confundir reforma com regulamentos.
Apesar do ambiente reformista e do regime que se instalou, o processo de formulação da política de reforma
administrativa durou cerca de três anos, no decorrer dos quais foram instituídas duas comissões: (i) Comissão
Especial de Estudos de Reforma Administrativa (COMESTRA) foi instalada em outubro de 1964, constituída de
doze membros nomeados pelo Presidente, e presidida pelo Ministro do Planejamento. Integravam-na oito civis e
quatro militares. As linhas gerais do governo para essa comissão foram consolidadas em um documento
elaborado pelo Ministro Roberto Campos_um conhecido expoente do liberalismo econômico no país; (ii)
Assessoria Especial de Estudos de Reforma Administrativa_ ASESTRA, instância de estudo criada no âmbito do
gabinete do Ministro do Planejamento com a finalidade de dar continuidade aos estudos já realizados, manter a
articulação com demais setores do Serviço Público Federal interessados, promover estudos de projetos
relacionados às medidas de reforma, manter entendimentos com entidades nacionais e estrangeiras para fins de
cooperação técnica. Em 1966, na oportunidade em que foi desencadeado o processo de revisão constitucional, o
Presidente da República assumiu a coordenação direta dos trabalhos.
De acordo com DIAS (1969), nunca a reforma administrativa foi tão perquerida por um governo como o de 1964,
e com a profundidade e minúcia que caracterizam seus estudos. Inclusive com consulta a vários setores da
opinião pública: palestras foram realizadas no Rio de Janeiro e em São Paulo, com a participação de Grupos de
Jornalistas, Associação Brasileira de Técnicos de Administração, Fundação Getúlio Vargas, Federação das
Indústrias de São Paulo, Clube de Engenharia, Associação dos Servidores Civis do Brasil. Entretanto, não houve
uma pressão orgânica da sociedade sobre o governo em favor da reforma.
O Decreto-Lei 200/67 consolidou a reforma desse período, cujas linhas gerais podem ser assim resumidas: I-
Princípios fundamentais: planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle;
II – Fixação do tripé planejamento, orçamento-programa, programação financeira de desembolso; III –
Definição dos órgãos de apoio direto aos ministros e institucionalização dos de planejamento, coordenação e
controle financeiro; IV- Estabelecimento de regras para constituição do staff de assessoramento imediato aos
Ministros; V- Definição de normas administrativas básicas relativas a: administração financeira e contabilidade;
revisão da legislação de pessoal e licitações e contratos; VI – Estruturação básica da Administração Federal e VII
_Critérios par implementação.
O Estado brasileiro passou a ser representado por quatro pilares básicos: Administração Direta, Autarquias,
Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. Daí decorre a distinção entre administração direta e
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O.S.: 0121/6/22-Gil
indireta, prevalecente até os nossos dias. A primeira é integrada pelos ministérios e órgãos da Presidência da
República, inclusive os autônomos; a segunda, pelas autarquias, empresas públicas e sociedades de economia
mista. Posteriormente, as fundações (que não pertenciam nem à administração direta, nem à indireta) foram
incluídas na administração indireta, por força do que dispôs a Lei 7596/87. Manteve-se a verticalidade
hierárquica nas estruturas dos órgãos, enquanto as atividades administrativas auxiliares foram organizadas sob
a forma de grandes sistemas. No âmbito da administração de pessoal, foram definidas diretrizes gerais para um
novo plano de classificação de cargos e salários, e para a promoção do sistema de mérito (WAHRLICH: 1984).
DICA DO HERON
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA
Pelo Decreto-Lei nº 200 (BRASIL, 1967), art. 4º, entende-se Administração Pública Direta como a atuação do
governo diretamente por meio dos seus órgãos. Os órgãos atuam nos quadros vinculados a cada uma das esferas
de governo, a exemplo dos Ministérios ligados à Presidência da República na esfera federal, as Secretarias
Estaduais ligadas ao Governador de cada Estado membro e as Secretarias Municipais ligadas à esfera municipal de
poder. A Administração Indireta, definida por Kohama (2010), é a atividade administrativa caracterizada como
serviço público ou de interesse público, transferida ou deslocada do Estado para outra entidade por ele criada ou
autorizada. O autor complementa que esta forma de exercício da administração pública visa proporcionar ao
Estado a satisfação de seus fins administrativos. O Decreto-Lei nº 200 explicita que a Administração Indireta é
composta por Autarquias, Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e Fundações (BRASIL, 1967). As
Autarquias possuem como característica principal a autonomia de gestão, uma vez que são consideradas um
serviço autônomo com patrimônio e receita próprios. Sua personalidade jurídica é de direito público interno. As
Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e Fundações são consideradas paraestatais (paralelamente ao
Estado), porém sua personalidade jurídica é de direito privado e sua criação é determinada por lei. O patrimônio
da Sociedade de Economia Mista é realizado com a participação do governo e da iniciativa privada, o que não
ocorre nas Empresas Públicas, dotadas de patrimônio exclusivamente governamental. Conforme o art. 75 do
Decreto-Lei nº 200 (BRASIL, 1967), redação dada pelo Decreto-Lei nº 900 (BRASIL, 1969), os órgãos da
Administração Federal prestarão ao Tribunal de Contas, ou a suas delegações, os informes relativos à
administração dos créditos orçamentários e facilitarão a realização das inspeções de controle externo dos órgãos
da administração financeira, contabilidade e auditorias.
O governo federal através da edição do Ato Institucional N.º 8, de abril de 1969, determinou a implantação pelos
governos estaduais, municipais e do Distrito Federal, de reformas administrativas pautadas nos mesmos
princípios estabelecidos para a reforma já dinamizada no Executivo federal.
Da estratégia de descentralização adotada, predominantemente identificada com a criação da administração
indireta, decorreu a expansão da intervenção estatal. Esta expansão, sobretudo no setor econômico, requereu a
adoção de padrões de mercado concorrendo para a seleção e recrutamento de pessoal dotado de habilidades
específicas e, deste modo, ajudando a consolidar uma segmento de tecnocratas de importância estratégica no
âmbito da administração descentralizada. Deste modo, a tecnocracia moderna passou a coexistir com a forma
tradicional da burocracia central. Esse padrão perdurou até os anos 90.
MELO e SOUZA (1994) vê na estratégia de descentralização do governo autoritário uma semelhança política com
o artifício de criação de estruturas paralelas de JK. O analista considera que a criação da administração indireta foi
uma tentativa de escapar dos órgãos centralizados para que se instalassem novos princípios de uma nova onda de
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eficiência no setor público, evitando-se, deste modo, o enfrentamento de conflitos advindos de um possível
reforma do sistema central.
Um aspecto importante a ressaltar é que a reforma administrativa de 1967 determinou a redução relativa da
intervenção social do Estado operada pela administração direta, sendo esta substituída por organizações da
administração indireta, tais como fundações, empresas estatais, entidades autônomas. Ao descentralizar e com
isto criar a condições administrativas para a expansão da produção de bens e serviços pelo Estado, a reforma
administrativa de 1967 contribuiu de forma significativa para a transformação do padrão de política social vigente
no país desde os anos 30. A institucionalização de um sistema unificado de previdência social a partir da
integração no Instituto Nacional de Previdência Social - administração indireta - dos antigos institutos de
aposentadoria e pensões representou importante mudança no sentido da coletivização dos serviços sociais. O
conjunto das medidas legislativas desse período configura a ruptura radical com a estrutura institucional e
financeira do sistema de política social, superando o padrão fragmentado de intervenção social iniciado em 1930
(DRAIBE: 1989).
A emergência do processo de abertura política no final da década de 70 foi acompanhada da mobilização de
segmentos fortes do setor privado contrários à centralização burocrática que se acentuou na sequência dos
governos autoritários. Por força dessas pressões, em 1979, durante o governo do Presidente Figueiredo foi
lançado o Programa Nacional de Desburocratização-PrND, instituído pelo Decreto N.º 83.740, com o objetivo de
aumentar a eficiência e eficácia da administração pública e fortalecer o sistema de livre empresa. Dentre as
principais orientações do PrND destacam-se: (i) o papel suplementar do Estado no campo da iniciativa privada; (ii)
o empenho em promover a privatização das empresas estatais nos casos em que o controle público careça de
justificativa; (iii) a manutenção do monopólio estatal nos casos em que se configure motivo de segurança
nacional, seja porque tais empresas criem condições efetivas para o desenvolvimento do próprio setor privado,
seja quando contribuam para assegurar o controle nacional do processo de desenvolvimento (WAHRLICH: 1984).
O PrND, juntamente com mudanças promovidas pela área econômica do governo, fez parte dos esforços de
reforma para recuperação da credibilidade do regime autoritário. Neste contexto, ressalta-se como relevante a
criação, em maio de 1979, da Secretaria de Controle das Empresas Estatais-SEST. A criação desta entidade foi
significativa tendo em vista que efetivou o rompimento com a natureza empreendedora, autônoma e
descentralizadora das estatais promovida pela reforma de 1967. “A reforma administrativa de 1979 reduziu a
autonomia administrativa e eliminou a função empreendedora das empresas públicas. O objetivo principal do
regime autoritário era a transformação dessas entidades em instrumentos de política econômica a fim de
reconquistar a legitimidade social” (ABU-El-HAJ: 1991, 163).
DICAS DE PROVAS
DL 200/67: sistemático e ambicioso empreendimento para a reforma
I. Definia os princípios do planejamento (princípio dominante), da coordenação, da descentralização, da
delegação de competência e do controle;
II. Distinção entre a administração direta e a indireta – descentralização funcional
III. Definia as bases do controle externo e interno.
IV. Indicava diretrizes gerais para um novo plano de classificação de cargos e apontava a necessidade de
fortalecimento e expansão do sistema do mérito;
V. Estatuía normas de aquisição e contratação de bens e serviços;
VI. Tratava da organização administrativa do DF e dos Ministérios.
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VII. Fixava a estrutura do Poder Executivo federal, indicando os órgãos de assistência imediata do presidente
da República e distribuindo os ministérios entre os setores político, econômico, social, militar e de
planejamento, além de apontar os órgãos essenciais comuns aos diversos ministérios;
VIII. Desenhava os sistemas de atividades auxiliares - pessoal, orçamento, estatística, administração
financeira, contabilidade e auditoria e serviços gerais;
A Caminho da Implosão do Modelo Burocrático

Com o desencadeamento do processo de transição democrática, e a ascensão ao poder do governo civil em 1985,
foi necessário o desenho de um novo arcabouço institucional para o Estado.
Deste modo, foi convocada uma Assembleia Nacional, visando à elaboração de nova Constituição, dentro dos
princípios democráticos.
O governo da transição democrática assumiu tendo sob seu comando uma burocracia estruturada sob bases
autoritárias e forte intervencionismo econômico e social. A reforma administrativa foi incluída na agenda das
reformas a serem promovidas pelo governo para o restabelecimento da nova ordem democrática.
O processo de expansão da administração indireta decorrente da descentralização implementada pelo Decreto-
Lei 200/67 fora diagnosticado como danoso ao Estado, que teria perdido o controle operacional da máquina
pública por excesso de flexibilidade administrativa. A autonomia da administração indireta foi considerada
excessiva e responsável pelo enfraquecimento dos mecanismos de controle administrativo. Deste modo, em
1986, o governo Sarney constituiu grupo de estudo para reforma administrativa federal, tendo como objetivo
central o fortalecimento da administração direta, por meio do restabelecimento de mecanismos de controle
burocrático. Conforme já abordado, a estratégia de descentralização adotada em 1967 permitiu a coexistência de
um núcleo moderno – a tecnocracia da administração indireta - com o núcleo tradicional burocrático,
desvalorizado. A reforma administrativa de então visava, simultaneamente, corrigir esta distorção e criar uma
elite dirigente a fim de modernizar o aparelho do Estado.
Não obstante o objetivo de adequação do aparelho do Estado aos princípios do novo regime democrático, as
diretrizes definidas para reforma e modernização da administração concentraram-se: (i) na racionalização de
procedimentos para a contenção de gastos públicos, onde se destaca a criação do Sistema de Pessoal Civil da
Administração Federal-SIPEC e de outros instrumentos para padronização e gerenciamento de processos; (ii) na
subordinação das fundações às mesmas normas e regulamentos que a administração direta; (ii) no
estabelecimento do regime jurídico único para os servidores e (iii) na racionalização da estrutura da
administração federal e dos mecanismos de tutela administrativa, com ressalva para a instituição, no âmbito da
administração direta, de novas espécies de órgãos dotados de autonomia administrativa e financeira.
As reformas que se consubstanciaram na Constituição Federal de 1988 refletiram o complexo equilíbrio entre as
forças liberais e estatizantes em conflito, e resultaram num processo ambíguo de centralização e descentralização
administrativa, demonstrando como democracia e intervenção não se opõem, do mesmo modo que a última não
é exclusiva dos governos autoritários. A Constituição impôs restrições para a intervenção do Estado na economia
ao mesmo tempo em que preservou monopólios estatais. Simultaneamente, aperfeiçoou a política social do
Estado ampliada com a instituição dos direitos sociais. A Lei promoveu o fortalecimento o aparato burocrático,
ainda que suprimindo a exclusividade do Poder Executivo para decidir sobre a reorganização administrativa.
Ao nível das relações intergovernamentais, a burocracia federal foi reforçada paralelamente ao processo
deflagrado de descentralização político-administrativa, com o estabelecimento de competências concorrentes e a
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realização de uma reforma tributária. Transferiram-se recursos da União para estados e municípios, juntamente
com a competência para execução de serviços sociais e de infraestrutura.
No plano das reformas econômicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista ficaram sujeitas ao
mesmo regime jurídico que as empresas privadas, inclusive no que diz respeito às obrigações trabalhistas, fiscais
e tributárias. A Constituição Federal dispôs, claramente, o papel do Estado enquanto agente normativo e
regulador, encarregado da promoção, planejamento e fiscalização da atividade econômica. Esta mudança
confirmou a tendência de contenção da atividade empresarial do Estado, desencadeada com o Programa de
Desestatização nos anos 80, não obstante a referida manutenção de monopólios estatais. Por outro lado, na
ordem social, o Estado ampliou suas responsabilidades, determinando: o acesso universal e igualitário às ações e
serviços de saúde; a assistência social, a quem dela necessitar; a educação básica obrigatória e gratuita; a
promoção das atividades culturais e desportivas, da ciência e da tecnologia; a defesa e preservação do meio
ambiente.
Em vista da ampliação do papel social do Estado e dos benefícios estendidos aos servidores, a reforma foi
duramente criticada pela tendência a sobrepor os aspectos políticos a uma avaliação realista da sustentabilidade
econômica do modelo de Estado e de administração prevalecentes.
Desestatização e “Enxugamento”: sinônimos de reforma administrativa

O final dos anos 80 e início dos 90 foram marcados pelo acirramento da crise fiscal, pelo descontrole inflacionário
e pela formação de um consenso sobre a ineficiência do setor público. A burocracia - enquanto corpo de
funcionários - passou a se constituir no alvo por excelência das críticas ao Estado. Colocou-se em evidência o
déficit público e a necessidade de repensar o papel do Estado, assim como imputava-se ao aumento das
demandas por serviços sociais o caráter de ameaça à governabilidade democrática.
O período caracterizou-se pelas críticas ao modelo de Estado intervencionista e empresarial e por um forte apelo
à modernização, visando à abertura de mercado e à inserção competitiva do país na nova ordem econômica
internacional.
Sem um modelo conceitual que lhe desse respaldo, a reforma do governo Collor (1990-1992) nasceu da
constatação do esgotamento financeiro do Estado e da necessidade de redução do déficit público. O
“enxugamento” da máquina com a eliminação de superposições e a diminuição de custos constituíram-se em
objetivos de reforma administrativa. O governo baseando-se em um diagnóstico de gigantismo do Executivo
federal, extinguiu e modificou o status de vários órgãos públicos, operou cortes de pessoal, não se tendo registro,
entretanto, de uma filosofia definida ou de qualquer plano formal de reforma administrativa.
“Ao contrário das reformas anteriores, esta não foi precedida de estudos e discussões mais abrangentes,
envolvendo diagnóstico da situação existente, definição de princípios norteadores de reforma, detalhamento
de medidas a serem adotadas e planejamento de sua implementação. A atual reforma, como já mencionado,
foi concebida por um grupo restrito de assessores do Governo e implementada, pelo menos no início, por
medidas provisórias, ou mesmo por atos administrativos internos, como no caso das medidas visando à
redução de pessoal. A filosofia da reforma deve ser buscada, então, nos enunciados políticos de natureza geral
do chefe de Governo e de sua equipe (...) modernização do Estado e melhoria da eficiência da máquina
governamental, principalmente através de uma política de administração de recursos humanos mais austera”
(CASTANHAR: 1991, 51-52).
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Predominantemente orientadas pelo princípio do Estado mínimo, as ações do governo visando efetivar a
modernização do Estado e da própria economia nacional concentraram-se no incentivo à privatização mediante o
fomento do Programa Nacional de Desestatização, e a uma política industrial destinada a promover maior
competitividade dos produtos brasileiros, por meio do investimento em pesquisa e desenvolvimento,
financiamento dos setores de ponta e abertura da economia às importações, com a eliminação de barreiras
tarifárias. O governo objetivava criar, deste modo, um ambiente interno favorável aos investimentos
estrangeiros.
A ausência de uma filosofia de reforma refletiu-se na criação e reprodução de padrões institucionais
diversificados. O Programa Nacional de Desestatização foi implementado simultaneamente ao avanço do
processo de descentralização da gestão dos serviços sociais com a regulamentação da política de saúde , cuja
característica é a marcante presença do Estado na regulação e produção de serviços - em verdade um
desdobramento das diretrizes já definidas na Constituição Federal de 1988. Um outro mecanismo utilizado pelo
governo Collor na área social diz respeito à “privatização da distribuição de bens e serviços” assistenciais (DRAIBE:
1989), com a transferência indiscriminada de recursos para entidades ditas filantrópicas.
Não obstante os esforços de desestatização e o avanço da descentralização da política de saúde verificados neste
período, as ações do governo Collor não lograram romper com a base institucional estabelecida a partir dos anos
30, contribuindo para a continuidade do modelo centralizador e burocrático.
A Reforma Gerencial no Brasil

Em meados da década de 1990, encontra-se o período em que os países periféricos aderiram ao modelo
gerencial, modelo já adotado pelos países desenvolvidos no final da década de 1980, conforme já dito. No Brasil,
este modelo de administrar foi introduzido pela reforma gerencial na Administração Pública, através do Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE).
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado - PDRAE

Um dos primeiros passos realizados no Governo FHC foi a indicação de Bresser-Pereira para o Ministério da
Administração e Reforma do Estado - MARE, que passou a estudar tanto as experiências europeias da nova
administração pública como o Movimento Reinventando o Governo.
Argumentou o Ministro do MARE que os países altamente endividados promoveram o ajuste estrutural (ajuste
fiscal, liberalização do comércio, privatização e desregulamentação), alcançando resultados positivos ao controlar
a balança de pagamentos e as taxas de inflação. No entanto, tais medidas não retornaram o crescimento
econômico, dado que os cidadãos continuavam a exigir mais do Estado, e as políticas públicas desempenhavam
um papel tão grande no capitalismo contemporâneo que o Estado não tinha condições de atender à sobrecarga
de demandas.
Assim, ainda em 1995, apresentou o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado - PDRAE, instrumento de
proposta da reforma da administração pública "em bases modernas e racionais" (PDRAE, pg. 6), através do
fortalecimento do Estado e de sua ação reguladora, melhoria dos serviços básicos e implementação de políticas
de cunho social (PDRAE, 1995, p. 6).
A reforma deveria se voltar para a eficiência, qualidade e desenvolvimento de uma cultura gerencial, atendendo
aos seguintes objetivos, expressamente declarados no PDRAE (1995, p.16):
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(1) o ajustamento fiscal duradouro;

(2) reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e
tecnológica, garantam a concorrência interna e criem condições para o enfretamento da competição
internacional;
(3) a reforma da previdência social;
(4) a inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor
qualidade para os serviços sociais; e
(5) a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua 'governança', ou seja, sua capacidade de
implementar de forma eficiente políticas públicas.
Para alcançar esses objetivos, o Plano diretor estava organizado da seguinte forma:
✓ Uma breve interpretação da crise do Estado;
✓ Uma classificação evolutiva das três formas de administração pública: patrimonial, burocrática e gerencial;
✓ Um breve histórico das reformas administrativas no Brasil: a reforma do DASP, a reforma de 67, o
retrocesso de 88;
✓ Um diagnóstico da administração pública brasileira nas dimensões institucional-legal, recursos humanos,
dimensão cultural e dimensão gestão;
✓ Um quadro referencial dos setores do Estado, das formas de propriedade e dos tipos de gestão;
✓ Uma avaliação da concepção de Estado, das dimensões técnicas e do impacto inicial da reforma;
✓ Uma estratégia de transição e mudança;
✓ Projetos de reforma do aparelho do Estado.
As Mudanças Estruturais e os Objetivos da Reforma

Conforme o PDRAE (1995), os objetivos globais da reforma do aparelho do Estado estavam voltados para o
aumento da governança, para garantir a efetividade e a eficiência, atendendo às necessidades do cidadão, e para:
• Limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias, reservando, em princípio, os serviços não
exclusivos, para a propriedade pública não estatal; e a produção de bens e serviços para o mercado, para a
iniciativa privada.
• Transferir da União para os estados e municípios as ações de caráter local e só em casos de emergência
caberia à ação direta da União.
• Transferir parcialmente da União para os estados as ações de caráter regional, permitindo uma maior parceria
entre os estados e a União (PDRAE, p. 45).
O Objetivo central do PDRAE era a reorientação da ação do Estado para a produção de resultados, através do
aumento da autonomia e da profissionalização dos gestores públicos, para que pudessem participar da
formulação e implementação das políticas públicas; e da descentralização das ações, concebendo agências
executivas, agências reguladoras e organizações sociais, controladas através de contratos de gestão, para definir
metas e indicadores de desempenho.
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Além disso, o Estado intencionava transferir para o setor privado às atividades que podiam ser controladas pelo
mercado (privatizações), já que o modelo de execução direta do passado mostrou-se ineficiente e, também,
descentralizar os serviços competitivos e não exclusivos, que não envolviam o poder de estado, para o setor
público não estatal, principalmente, os serviços sociais, como educação e saúde, cultura e pesquisa científica.
Essa nova atuação do Estado demonstrou um abandono "do papel de executor ou prestador direto de serviços,
mantendo-se, entretanto, no papel de regulador, provedor ou promotor destes" (PDRAE, p. 13).
Como promotor dos serviços, o Estado continuaria a subsidiá-los, controlá-los e regulamentá-los,
particularmente, no nível federal, com urna progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e
municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infraestrutura.
Nos termos do PDRAE (1995), todas essas mudanças estruturais ocorreriam através do reconhecimento de quatro
núcleos dentro do Estado - estratégico, atividades exclusivas, atividades não-exclusivas e bens e serviços para o
mercado, nos quais se distinguiu o tipo de propriedade (estatal, pública não-estatal e privada), a forma de
administrar (burocrática e gerencial) e as espécies de instituições.
As estratégias específicas para cada um desses núcleos eram:

A) O Núcleo Estratégico correspondia ao governo, em sentido lato, aos Poderes Legislativo e Judiciário; ao
Ministério Público; ao Poder Executivo, em especial, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus
auxiliares e assessores diretos.
Seria responsável pelo planejamento, pela definição das leis e pela formulação das políticas públicas.
O regime de propriedade seria necessariamente estatal e a forma de administrar seria um misto de burocrática e
gerencial. A burocracia, embora sofrendo do excesso de formalismo e da ênfase no controle dos processos, tem
como vantagens a segurança e a efetividade das decisões, garantindo que as decisões sejam cumpridas. Já a
administração pública gerencial caracteriza-se pela eficiência dos serviços prestados aos cidadãos. Nesse caso, a
efetividade é mais importante que a eficiência. Traz como objetivos específicos:
✓ Aumentar a efetividade de forma que os objetivos democraticamente acordados sejam alcançados;
✓ Modernizar a administração burocrática, que se justifica pela segurança e efetividade, através de uma política
de profissionalização do serviço público, carreira, concurso público anual, administração salarial, educação
continuada e avaliação de desempenho; e
✓ Dotar o núcleo estratégico de capacidade gerencial, para definir e supervisionar os contratos de gestão com as
agências autônomas e as organizações sociais.
B) O Núcleo das Atividades Exclusivas de Estado seria formado pelos órgãos responsáveis pela fiscalização,
regulamentação, segurança pública, fomento de atividades sociais e científicas, onde se exerce o "Poder
Extroverso do Estado", a exemplo da cobrança e fiscalização dos impostos, polícia, previdência social básica,
serviço de desemprego, fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, serviço de trânsito, compra de
serviços de saúde pelo Estado, controle do meio ambiente, subsídio à educação básica, serviço de emissão de
passaportes, etc.
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A propriedade seria estatal e a forma de administrar gerencial, atendendo aos cidadãos com boa qualidade a um
custe baixo, com eficiência. Tinha como objetivos específicos:
✓ Transformar as autarquias e fundações em agências autônomas, administradas segundo contrato de gestão,
cujo dirigente terá liberdade para administrar os recursos humanos, materiais, financeiros, desde que atinja os
objetivos qualitativos e quantitativos (indicadores de desempenho) acordados.
✓ Substituir a administração do controle a priori para o controle a posteriori dos resultados e promover a
competição administrada.
✓ Fortalecer o controle social e práticas de participação popular.
C) O Núcleo das Atividades Não Exclusivas de Estado, setor competitivo, seria formado por órgãos do Estado e
por organizações públicas não estatais e privadas, cuja regra era publicizar.
Desenvolveriam atividades competitivas consideradas essenciais à proteção dos direitos humanos, como saúde e
educação; ou atividades que possuíssem "economias externas" relevantes, na medida que produzissem ganhos
que não podiam ser apropriados através do mercado, corno nos casos dos museus.
A forma de administrar seria gerencial, primando pela eficiência. o regime de propriedade seria público não
estatal. Tinha como objetivos específicos:
✓ Transferir para o setor não estatal, num processo de publicização, transformando as fundações públicas em
organizações sociais, entidades de direito privado, sem fins lucrativos.
✓ Atribuir maior autonomia e responsabilidade aos dirigentes.
✓ Viabilizar o controle social, efetuar parcerias com a sociedade, aumentando a eficiência e a qualidade dos
serviços, atendendo melhor ao cidadão-cliente a um custo menor. Com relação às atividades auxiliares ou de
apoio, corno limpeza, vigilância, transporte, serviços técnicos e manutenção, seriam submetidas à licitação
pública e contratadas com terceiros.
D) O Núcleo da Produção de Bens e Serviços para o Mercado seria o setor onde se desenvolveriam atividades
econômicas voltadas para o lucro, cuja regra era privatizar. Somente permaneceriam no aparelho do Estado
aquelas empresas que o setor privado não quis realizar o investimento, pois faltou capital; ou porque seriam
atividades naturalmente monopolistas ou estratégicas para o Estado, corno, por exemplo, as do setor de
infraestrutura. O tipo de administração é gerencial e a propriedade é privada. Tem como objetivos específicos:
✓ Continuar o processo de privatização, através do Conselho de Desestatização.
✓ Reorganizar e fortalecer os órgãos de regulação dos monopólios naturais que foram privatizados.
✓ Implantar contratos de gestão nas empresas que não puderem ser privatizadas.
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A Emenda Constitucional nº19/98

A Emenda Constitucional nº 19, também conhecida como “Reforma Administrativa”, deu continuidade às
reformas do PDRAE, na busca de uma “Nova Gestão Pública”. A Proposta de Emenda Constitucional (PEC) nº 173,
que originou a EC nº19/98, foi orientada pelo PDRAE (MARE,1995), que assim a justificou:
As emendas do capítulo da administração pública são fundamentais no processo de transição para uma
administração pública gerencial porque incorporam ou viabilizam uma nova perspectiva em relação à
gestão e ao controle do aparelho do Estado (MARE, 1995, p. 50).
Para atender a esta nova perspectiva, as propostas buscaram as seguintes mudanças, no capítulo da
Administração Pública da Constituição Federal de 1988:
[...] o fim da obrigatoriedade do regime jurídico único, permitindo-se a volta de contratação de servidores
celetistas; a exigência de processo seletivo público para a admissão de celetistas e a manutenção do
concurso público para a admissão de servidores estatutários; a flexibilização da estabilidade dos servidores
estatutários, permitindo-se a demissão, além de por falta grave, também por insuficiência de desempenho
e por excesso de quadros; nos dois últimos casos o servidor terá direito a uma indenização; no caso de
insuficiência de desempenho, que tem por objetivo levar o servidor a valorizar o seu cargo, e permitir ao
administrador público cobrar trabalho, o funcionário só poderá ser demitido depois de devidamente
avaliado, e terá sempre direito a processo administrativo específico com ampla defesa; no caso de
exoneração por excesso de quadros, a exoneração deverá obedecer a critérios gerais estabelecidos em lei
complementar, e os cargos correspondentes serão automaticamente extintos, não podendo ser recriados
em um prazo de quatro anos; possibilidade de se colocar servidores em disponibilidade com remuneração
proporcional ao tempo de serviço como alternativa à exoneração por excesso de quadros; permissão de
contratação de estrangeiros para o serviço público, sempre através de concurso ou processo eletivo
público, desde que lei específica o autorize; limitação rígida da remuneração dos servidores públicos e
membros dos Poderes, inclusive vantagens pessoais, à remuneração do Presidente da República; limitação
rígida dos proventos da aposentadoria e das pensões ao valor equivalente percebido na ativa; facilidade de
transferência de pessoal e de encargos entre pessoas políticas da Federação, a União, os Estados-membros,
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o Distrito Federal e os Municípios, mediante assinatura de convênios; eliminação da isonomia como direito
subjetivo, embora mantenha, implicitamente, o princípio, que é básico para qualquer boa administração
(MARE, 1995, p.50-51).
A Emenda Constitucional nº 19/98 foi aprovada sem alterar a essência das propostas originais, substancialmente
transcritas do PDRAE para a PEC nº 173/95. Não obstante, Dasso Jr. (2006) destaca duas alterações que
influenciaram o servidor público de forma significativa.
A primeira tem com a eliminação do regime jurídico único, conjugada à possibilidade de contratar servidores
regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), o que se desdobrou na categorização dos servidores
públicos.
Os servidores de “primeira categoria” são os denominados estatutários, possuindo estabilidade e direito à
aposentadoria integral. Os de “segunda categoria”, os “celetistas” não possuem direito à estabilidade no
cargo e nem à aposentadoria integral (DASSO JR., 2006, p.258).
A segunda alteração é a eliminação do instituto da estabilidade, pelas possibilidades de exoneração descritas nos
incisos III do artigo 41 e II do artigo 169. No primeiro inciso, a exoneração de servidor estável é viabilizada
mediante avaliação de desempenho, por outro lado, entretanto, não prevê constitucionalmente uma avaliação do
gestor idealizado no PDRAE. O segundo dispositivo legal autoriza a exoneração do servidor estável por excesso de
quadros, após a adoção de medidas como redução de 20% de cargos em comissão e funções de confiança, e mais
dos servidores não estáveis, para os casos de ajuste aos limites orçamentários estabelecidos em lei
complementar. Sobre o assunto, Dasso Jr. (2006) conclui:
Não há norma constitucional que regule a avaliação de uma política pública, deixando o gestor livre. No
limite, o servidor público é quem será penalizado. Em função disso, pode-se afirmar que não há mais
estabilidade no serviço público. Todas essas medidas, ao contrário do discurso ultraliberal do governo,
serviram para debilitar ainda mais os já precários serviços públicos prestados à população brasileira, pois a
redução de pessoal se deu principalmente em áreas voltadas às políticas sociais, que não estavam incluídas
no “Núcleo Estratégico” (DASSO JR., 2006, p.258).
Com a aprovação da EC nº 19/98, o gestor adquire mais discricionariedade, contudo, as justificativas de suas
ações não foram regulamentadas de modo a serem aferidas, resultando numa palpável transferência de poder
para o núcleo estratégico e consequente enfraquecimento do controle político. Paula (2005) descreve de que
forma as decisões são tomadas no governo de Fernando Henrique Cardoso.
As decisões estratégicas não se parametrizavam pelos procedimentos democráticos e as elites
tecnocráticas se eximiam de explicar e justificar suas ações. Assim, o que se observa no governo de
Fernando Henrique Cardoso é a proliferação de decisões tomadas por um pequeno círculo burocrático que
se situa fora do controle político e do escrutínio público (PAULA, 2005, p.134).
Em síntese, o avanço do liberalismo fez-se presente com o PDRAE e legalizou-se, principalmente, mediante a
vigência da EC nº 19/98, que alavancou a Nova Gestão Pública (NGP) no Brasil, também denominada de
gerencialismo ou Administração Gerencial.
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Indicadores de desempenho.
Desempenho é um termo sujeito a inúmeras variações semânticas e conceituais, embora existam alguns
consensos majoritários em torno de uma definição. Segundo uma abordagem abrangente, o desempenho pode
ser compreendido como esforços empreendidos na direção de resultados a serem alcançados. A equação
simplificada é: desempenho = esforços + resultados; ou desempenho = esforços → resultados.
Assim, a definição sintética e ao mesmo tempo ampla para o desempenho é estabelecida pela atuação de um
objeto (uma organização, projeto, processo, tarefa etc.) para se alcançar um resultado. Logo, desempenho é um
conceito peculiar, um construto específico, para cada objeto.
Entretanto, a construção de definições peculiares de desempenho, a partir das quais modelos de mensuração do
desempenho possam ser concebidos caso a caso, devem respeitar algumas “regras” e considerações
metodológicas, tais como: i) evitar definições reducionistas e unidimensionais; ii) incluir os aspectos e dimensões
significantes no modelo; e; iii) deixar os aspectos e dimensões pouco significativas fora do modelo.
Para isso, torna‐se necessária a concepção de um metamodelo de definição e mensuração do desempenho que
seja robusto o suficiente para ser capaz de unir as mais diversas abordagens, bem como orientar a construção de
modelos específicos para a definição e mensuração do desempenho. Por meio de um metamodelo pode‐se
indicar módulos a partir dos quais os modelos específicos possam ser configurados.
Uma vez definido desempenho, o conceito de gestão do desempenho precisa ser qualificado. A gestão do
desempenho constitui um conjunto sistemático de ações que buscam definir o conjunto de resultados a serem
alcançados e os esforços e capacidades necessários para seu alcance, incluindo‐se a definição de mecanismos de
alinhamento de estruturas implementadoras e de sistemática de monitoramento e avaliação.
A mensuração é parte essencial de um modelo de gestão do desempenho. Mas, não é apenas a ação que apura,
em sentido estrito, por meio de indicadores, valores ou medidas dos esforços e resultados. Um sistema de
mensuração deve ir além da geração de indicadores (que, em princípio, nunca é trivial) e permitir: a) a geração de
indicadores em distintas dimensões de esforços e resultados, com diferentes pesos entre estes (uma vez que
representam medidas de distintas importâncias); e b) a geração de uma nota para cada indicador (o que
requererá não apenas apurar o valor do indicador no ato da medição, mas comparar o valor apurado com um
valor‐meta, seja correspondente a uma meta propriamente dita, seja correspondente a um benchmark), que
expresse uma medida relativa (medida atual em relação a uma medida “ideal”). Trata‐se, assim de uma
mensuração agregada e ponderada que permitirá a geração de uma medida síntese do desempenho, uma nota
global, que, de certa forma, carrega consigo um componente avaliativo (do real apurado em relação a um ideal).
Vale destacar que conceitos como capacidade tangenciam o conceito de desempenho. Os termos capacidade,
capacidade institucional e outros derivados, também se sujeitam a muitas variações semânticas e conceituais –
podendo oscilar do domínio de recursos, competências, habilidades e atitudes até a prontidão para efetiva
atuação (realização de esforços orientados para resultados) em função de outros atributos tais como poder,
legitimidade e urgência. Em todo caso, este Guia não inclui o conceito de capacidade como parte do conceito de
desempenho; trata‐o como pressuposto do bom desempenho, embora algumas das dimensões do desempenho,
tal como a excelência, possam tratar de atributos comuns relacionados à capacidade, como será demonstrado
mais adiante. Em síntese, o escopo deste Guia é a medição/mensuração do desempenho, parte essencial da
gestão do desempenho.
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Modelos e Indicadores
Um modelo é um recurso analítico com o propósito de representar a realidade a partir da definição de um
conjunto de variáveis (ou aspectos da realidade que se pretende representar, aspectos estes que podem ser
vistos/definidos/medidos de forma quantitativa ou qualitativa, por meio de indicadores). Assume‐se que a
realidade é um todo complexo e os modelos, ao incluírem apenas algumas variáveis para representá‐la (buscando
descrever, explicar ou prever algo), serão sempre recursos limitados, revelando e escondendo, deixando de fora
muitas variáveis potencialmente importantes e contendo limitações para estabelecer os padrões de
comportamento entre as variáveis. Em suma, todo modelo é limitado, mas a limitação deve ser sempre
minorada por meio da escolha das variáveis mais relevantes: incluir o que mais importa e excluir o que não
importa.
A construção de modelos, a partir da escolha das variáveis e seus padrões (hipóteses) de relacionamento
(causação), pode seguir várias lógicas: relações causais verificadas empiricamente ou lógica dedutiva.
O desafio deste Guia é proporcionar a construção de modelos específicos de mensuração do desempenho. Logo,
inicialmente isto implica a definição de variáveis (aspectos ou dimensões) do desempenho que devem ser
consideradas (incluídas no modelo). Trata‐se, portando, de um modelo lógico‐dedutivo, que inclui variáveis
sugeridas pela literatura e estabelece uma ordem de causalidade entre elas: desempenho = aspectos relativos aos
esforços + aspectos relativos aos resultados; ou seja, um conjunto de esforços que (presumivelmente) causam um
conjunto de resultados.
Modelos são, portanto, um conjunto de indicadores relacionados. Indicadores são métricas que proporcionam
informações sobre o desempenho de um objeto (seja governo, política, programa, organização, projeto etc.), com
vistas ao controle, comunicação e melhoria.
Os indicadores são instrumentos de gestão essenciais nas atividades de monitoramento e avaliação das
organizações, assim como seus projetos, programas e políticas, pois permitem acompanhar o alcance das metas,
identificar avanços, melhorias de qualidade, correção de problemas, necessidades de mudança etc.
Assim sendo, pode‐se dizer que os indicadores possuem, minimamente, duas funções básicas: a primeira é
descrever por meio da geração de informações o estado real dos acontecimentos e o seu comportamento; a
segunda é de caráter valorativo que consiste em analisar as informações presentes com base nas anteriores de
forma a realizar proposições valorativas.
De forma geral, os indicadores não são simplesmente números, ou seja, são atribuições de valor a objetivos,
acontecimentos ou situações, de acordo com regras, que possam ser aplicados critérios de avaliação, como, por
exemplo, eficácia, efetividade e eficiência.
Dessa forma os indicadores servem para:

➢ Mensurar os resultados e gerir o desempenho;
➢ Embasar a análise crítica dos resultados obtidos e do processo de tomada decisão;
➢ Contribuir para a melhoria contínua dos processos organizacionais;
➢ Facilitar o planejamento e o controle do desempenho; e
➢ Viabilizar a análise comparativa do desempenho da organização e do desempenho de diversas organizações
atuantes em áreas ou ambientes semelhantes.
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Em suma, conforme apresentado ao longo do capítulo, o conceito de desempenho é específico para cada
organização, e justamente por ser peculiar requer das organizações a utilização de um metamodelo dinâmico,
abrangente e multidimensional que permita a construção caso a caso de seu próprio conceito de desempenho.
Estabelecimento de Indicadores
Os indicadores devem ser especificados por meio de métricas estatísticas, comumente formados por
porcentagem, média, número bruto, proporção e índice. Os componentes básicos de um indicador são:
➢ Medida: grandeza qualitativa ou quantitativa que permite classificar as características, resultados e
consequências dos produtos, processos ou sistemas;
➢ Fórmula: padrão matemático que expressa à forma de realização do cálculo;
➢ Índice (número): valor de um indicador em determinado momento;
➢ Padrão de comparação: índice arbitrário e aceitável para uma avaliação comparativa de padrão de
cumprimento; e
➢ Meta: índice (número) orientado por um indicador em relação a um padrão de comparação a ser alcançado
durante certo período.
Na identificação e seleção de um indicador é importante considerar um conjunto de critérios básicos, para

garantir a sua posterior operacionalização. Os critérios centrais para um indicador são:
➢ Seletividade ou importância: fornece informações sobre as principais variáveis estratégicas e prioridades
definidas de ações, produtos ou impactos esperados;
➢ Simplicidade, clareza, inteligibilidade e comunicabilidade: os indicadores devem ser simples e

compreensíveis, capazes de levar a mensagem e o significado. Os nomes e expressões devem ser facilmente
compreendidos e conhecidos por todos os públicos interessados;
➢ Representatividade, confiabilidade e sensibilidade: capacidade de demonstrar a mais importante e crítica

etapa de um processo, projeto etc. Os dados devem ser precisos, capazes de responder aos objetivos e
coletados na fonte de dados correta e devem refletir tempestivamente os efeitos decorrentes das
intervenções;
➢ Investigativos: os dados devem ser fáceis de analisar, sejam estes para registro ou para reter informações e
permitir juízos de valor;
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➢ Comparabilidade: os indicadores devem ser facilmente comparáveis com as referências internas ou externas,
bem como séries históricas de acontecimentos;
➢ Estabilidade: procedimentos gerados de forma sistemática e constante, sem muitas alterações e

complexidades, uma vez que é relevante manter o padrão e permitir a série‐histórica; e
➢ Custo‐efetividade: projetado para ser factível e economicamente viável. Os benefícios em relação aos custos
devem satisfazer todos os outros demais níveis. Nem todas as informações devem ser mensuradas, é preciso
avaliar os benefícios gerados em detrimento do ônus despendido.
Além disso, é necessário identificar se a escolha do indicador atende às expectativas de seus públicos de
interesse, como os órgãos setoriais, órgãos centrais, órgãos de controle e outros possíveis interessados, de modo
a assegurar a relevância do indicador proposto.
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Uma combinação dos elementos da cadeia de valor com as dimensões do desempenho permite identificar seis
categorias básicas de indicadores de desempenho:
➢ Efetividade são os impactos gerados pelos produtos/serviços, processos ou projetos. A efetividade está
vinculada ao grau de satisfação ou ainda ao valor agregado, a transformação produzida no contexto em geral.
Esta classe de indicadores, mais difícil de ser mensurada (dada a natureza dos dados e o caráter temporal),
está relacionada com a missão da instituição. Por exemplo, se uma campanha de vacinação realmente
imunizar e diminuiu a incidência de determinada doença entre as crianças, a campanha foi efetiva. Indicadores
de efetividade podem ser encontrados na dimensão estratégica do Plano Plurianual (PPA);
➢ Eficácia é a quantidade e qualidade de produtos e serviços entregues ao usuário (beneficiário direto dos
produtos e serviços da organização). Por exemplo, se, na mesma campanha citada, a meta de vacinação é
imunizar 100.000 crianças e este número foi alcançado ou superado, a campanha foi eficaz. Indicadores de
eficácia podem ser definidos a partir da Carta de Serviços do órgão;
➢ Eficiência é a relação entre os produtos/serviços gerados (outputs) com os insumos utilizados, relacionando o
que foi entregue e o que foi consumido de recursos, usualmente sob a forma de custos ou produtividade. Por
exemplo: uma campanha de vacinação é mais eficiente quanto menor for o custo, ou seja, quanto menor for o
custo da campanha, mantendo‐se os objetivos propostos. Indicadores de eficiência podem ser encontrados na
Carta de Serviços com seus elementos de custos e em informações de sistemas estruturantes do Governo,
como o SIAFI;
➢ Execução refere‐se à realização dos processos, projetos e planos de ação conforme estabelecidos. Indicadores
de execução podem ser encontrados no monitoramento das ações do PPA;
➢ Excelência é a conformidade a critérios e padrões de qualidade/excelência para a realização dos processos,

atividades e projetos na busca da melhor execução e economicidade; sendo um elemento transversal.
Indicadores e padrões de excelência podem ser encontrados no Instrumento de Avaliação da Gestão Pública
(IAGP); e
➢ Economicidade está alinhada ao conceito de obtenção e uso de recursos com o menor ônus possível, dentro
dos requisitos e da quantidade exigidas pelo input, gerindo adequadamente os recursos financeiros e físicos.
Indicadores de economicidade podem ser encontrados nas unidades de suprimentos.
Elementos da Cadeia de Valor e dimensões do desempenho

O modelo propõe uma tipologia de seis categorias de indicadores, que estão relacionados às dimensões de
esforço e resultado.
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As seis categorias de indicadores estão relacionados a algum dos elementos da cadeia de valor, que representa a
atuação da ação pública desde a obtenção dos recursos até a geração dos impactos provenientes dos
produtos/serviços. Os elementos da cadeia de valor são:
 Insumos (inputs);
 Processos/Projetos (ações);
 Produtos/serviços (outputs)
 Impactos (outcomes).
Mensurar o desempenho da organização (ou outros objetos) com base nesses elementos da cadeia de valor
permite que as organizações analisem suas principais variáveis associadas ao cumprimento dos seus objetivos:
quantos e quais insumos são requeridos, quais ações (processos, projetos etc.) são executadas, quantos e quais
produtos/serviços são entregues e quais são os impactos finais alcançados.
A figura, a seguir mostra a relação entre os elementos que compõem a cadeia de valor e sua contribuição para os
resultados finais, também relaciona a pergunta que os indicadores associados procuram responder:
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Gestão de suprimentos e logística na administração pública.
Conceito de Logística
A palavra logística é de origem francesa “logistique”, do verbo grego loger, que significa alojar. O termo é de
origem militar e significa a arte de transportar, abastecer e alojar tropas. Com o passar do tempo, o significado foi
se tornando mais amplo, passando a abranger outras áreas como a gerência de estoques, armazenagem e
movimentação. (JOURNET, 1998 apud GELOG).
Para Novaes (1989), a logística é a ciência que tem por objetivo procurar resolver problemas de suprimentos de
insumos ao setor produtivo (fontes de suprimento, políticas de estocagem, meios de transportes utilizados, etc),
problemas de distribuição de produtos acabados e semiacabados (armazenagem, processamento de pedidos,
transferência, distribuição, etc) e outros problemas logísticos gerais tais como os de localização de instalações de
armazéns, processamento de informações, etc. Tudo isso procurando englobar tanto restrições de ordem espacial
(deslocamento de produtos, dos pontos de produção aos centros de consumo) quanto de ordem temporal
(exigência de rígidos prazos de entrega, de níveis de confiabilidade operacional, etc).
Conceitos
A aplicação da logística pode ser executada nas mais diversas áreas tamanhas a importância de seu estudo. É
atribuída a Plowman a primeira definição de logística, segundo Costa (2010, p. 140), a qual seria “a coordenação
do movimento de entrada de materiais, controle de estoques, manipulação de componentes em processo,
embalagem, armazenagem e expedição de produtos acabados”. Segundo Ballou (1999), logística pode ser
entendida como o processo de planejar o fluxo de materiais objetivando a entrega de necessidades na qualidade
desejada e no tempo certo, a fim de otimizar recursos de forma a aumentar a qualidade nos serviços.
Isso significa que a logística é a responsável por toda a cadeia de suprimento, desde a fabricação do produto ou
do fornecimento do serviço até a sua entrega final, destacando-se aqui duas características importantes: a
qualidade do produto entregue ou do serviço efetuado e o tempo dessa entrega. Além disso, a otimização dos
recursos envolvidos deve ser considerada.
Para Christopher (2011), a missão da logística é planejar e coordenar todas as atividades necessárias para se
atingir os níveis desejados de serviço prestado e de qualidade ao menor custo possível. Ou seja, maximizar
qualidade com redução de custo, tarefa importante para todo e qualquer tipo de instituição, especialmente as
públicas.
De acordo com Abreu (2011, p. 87), a logística facilita o “fluxo de produtos desde o ponto de aquisição da matéria
– prima até o ponto de consumo final, assim como dos fluxos de informações que colocam os produtos em
movimento, com o propósito de providenciar níveis de serviço adequados aos clientes a um custo razoável”. Os
autores abordam um elemento de relevância à logística: a informação. Sem as informações necessárias, não é
possível planejar, organizar, agilizar, armazenar, distribuir, enfim, não é possível cumprir as etapas para a garantia
da qualidade máxima com custo mínimo. Fluxo parece ser, também, um termo pertinente ao estudo e
entendimento da logística.
Segundo Moura e Beuren (2003), outra conceituação de logística pode ser a definida no Council of Logistics
Management – CLM, de 1999, um encontro internacional promovido no Canadá: “a parte do processo da cadeia
de suprimento que planeja, implementa e controla o eficiente e efetivo fluxo de estocagem de bens, serviços e
informações relacionadas, do ponto de origem ao ponto de consumo, visando atender aos requisitos dos
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consumidores". O CLM apresenta a ideia de planejamento aliado ao controle de todo o processo na distribuição
de bens, produtos e informações (fluxo).
Ballou (2007, p. 10) coloca que a logística é uma área da administração que tem recebido várias denominações,
como “distribuição física, administração de materiais, gerenciamento de transportes, logística e, recentemente,
gerenciamento da cadeia de suprimentos”. O autor reforça que as atividades a serem geridas podem incluir:
“transportes, manutenção de estoques, processamento de pedidos, compras, armazenagem, manuseio de
materiais, embalagem, padrões de serviços ao cliente e produção.”
Por sua vez, Bertaglia (2009) entende que o termo cadeia de abastecimento integrada apresenta uma visão mais
ampla do que a de cadeia logística, pois enquanto o segundo termo é mais limitado à obtenção e movimentação
de materiais e à distribuição física de produtos, o primeiro termo engloba decisões sobre a localização das
organizações, distribuição física, administração de estoque, modo de transporte, fluxo de informações,
estimativas e inclusive relacionamentos.
O Council of Logistics Management (Conselho de Gestão Logística), é uma organização, criada em 1962, composta
por gestores logísticos, educadores e profissionais da área, com o objetivo de incentivar o ensino nesse campo e o
intercâmbio de ideias. A definição de logística proposta pelo conselho é o processo de planejamento, implantação
e controle do fluxo eficiente e eficaz de mercadorias, serviços e das informações relativas desde o ponto de
origem até o ponto de consumo com o propósito de atender as exigências dos clientes (BALLOU, 2006).
Conforme Christopher (1999), logística é o processo de gerenciar estrategicamente a aquisição, movimentação e
armazenagem de materiais, peças e produtos acabados (e os fluxos de informações correlatas) através da
organização e seus canais de marketing, de modo a poder maximizar as lucratividades, presente e futura, através
do atendimento dos pedidos a baixo custo.
Novaes (1989) afirma que o foco da logística está em conseguir soluções econômicas em que a preocupação com
custos ocupa papel de destaque, embora não seja o único critério a ser considerado.
Dica do Heron
Para finalizar, Robles (2001) denominou os 7C´s (de sete certos) da logística. Segundo o autor, o objetivo da
logística é assegurar a disponibilidade do produto certo, na quantidade certa, na condição certa, no lugar certo,
no momento certo, para o cliente certo, ao custo certo.
Daskin (1995), define a logística como sendo o planejamento e a operação de sistemas físicos (veículos, armazéns,
redes de transporte, etc), informacionais e gerenciais (processamento de dados, teleinformática, processos de
controle gerenciais, etc) necessários para que insumos e produtos vençam condicionantes físicas e temporais de
forma econômica.
Para Bowersox e Closs (1996), a logística é definida como o processo de gerir estrategicamente a aquisição,
movimentação e estocagem de materiais, parte de produtos acabados (com os correspondentes fluxos de
informações) através da organização e dos seus canais de marketing, para satisfazer as ordens da forma mais
efetiva em custos.
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Dicas de concursos
O raio de atuação da logística estende-se por toda a organização, do gerenciamento de matérias-primas até a
entrega do produto final.
Este macrofluxo relaciona os componentes envolvidos na logística com os custos e informações que permeiam a
cadeia de suprimentos.
Muito cobrado em prova!!!!!!

Ballou (2001) sugere um macrofluxo logístico:
Fábrica Armazenagem Transporte Clientes
Transporte
Armazenagem Transporte Fornecedor/plants/porto
Figura 3: Fluxo Logístico

Fonte: Ballou, 2021
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Valores Agregados pela Logística

A Logística Empresarial evoluiu muito desde seus primórdios, com isso, ela passou a agregar valores positivos
para o consumidor final (NOVAES, 2007). O autor ainda acrescenta que a Logística Moderna procura também
eliminar do processo tudo aquilo que não tenha valor para o cliente, ou seja, tudo que acarrete somente custos e
perda de tempo.
Segundo Novaes (2007), os valores de lugar, de tempo, de qualidade e de informação são importantes
ferramentas estratégicas no entendimento dos valores agregados pela logística.
Um produto agrega valor de lugar quando está colocado no lugar desejado pelo consumidor final. Um exemplo
citado por Novaes (2007), onde um torcedor num estádio de futebol, em dia de final de campeonato e de muito
sol, reclama do preço da cerveja ao vendedor ambulante. O vendedor, irritado, pergunta ao comprador por que
não vai procurá-la num supermercado, cujo preço com certeza é bem inferior. A existência da cerveja mais barata
no supermercado, no caso, não agrega valor para o consumidor, pois seu alcance geográfico está fora de questão
naquele momento. Ballou (2006) corrobora com esse exemplo ao mencionar que, uma empresa, ao incorrer nos
custos de levar ao cliente um produto antes indisponível ou de tornar um estoque disponível no tempo certo, cria
para o comprador valor que antes não existia.
Outro valor citado por Novaes (2007) é o de tempo, pois o valor monetário dos produtos passou a crescer,
gerando custos financeiros elevados e obrigando ao cumprimento de prazos muito rígidos. Um caso típico de
produto com restrição de tempo é o jornal diário. Sua edição tende a ser feita o mais tarde possível, de forma a
incorporar as últimas notícias. Mas o valor de sua leitura fica restrito a uma janela de tempo muito curta. Se o
leitor não tiver acesso ao jornal logo pela manhã (no caso de um matutino), o valor do produto, pra ele fica
prejudicado. Conforme Rocha (2008), a logística pode ser responsável por agregar valores de tempo a seus
produtos, aumentando a acessibilidade e no tempo exigido pelo consumidor.
O valor de qualidade também é importante na cadeia de suprimentos (NOVAES, 2007). Por exemplo, a entrega de
determinado bem durável, mas na cor errada: uma pessoa que tenha comprado uma bicicleta, escolhendo a cor
vermelha, acaba recebendo o produto em casa na cor preta. Mesmo considerando que o produto tenha as
mesmas especificações, o mesmo preço e foi entregue no momento prometido, ainda assim o valor de qualidade
agregado ao produto, na ótica do cliente, não será o mesmo.
Segundo Bowersox, Closs e Cooper (2002), a empresa deve ter como objetivo, elevar o nível de qualidade da
cadeia para responder mais efetivamente à demanda do consumidor. Para tanto, é preciso otimizar as
informações e os fluxos de produto através de processos de negócios ligados e interdependentes - desde a
produção de matérias primas até a venda do produto final.
No exemplo citado acima, é possível observar que o produto saiu da fábrica sem restrição alguma de qualidade,
ou seja, a qualidade intrínseca do produto foi respeitada. No entanto, ficou faltando, a qualidade associada à
operação logística. A logística moderna deve incorporar então um valor de qualidade ao processo, sem o qual o
resultado final da cadeia de suprimentos passa a ser prejudicado (NOVAES, 2007).
Por fim, a logística também agrega um valor de informação, sendo outro elemento adicional que algumas
empresas de ponta do exterior estão adicionando às suas atividades logísticas. A Fedex (Federal Express), por
exemplo, permite que o cliente rastreie, uma determinada encomenda pela internet, a qualquer momento. Com
isso, tende a ganhar a preferência do cliente diante da concorrência, pois está adicionando um valor de
informação a seus serviços logísticos (NOVAES, 2007).
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Fleury (2000) menciona três razões que justificam a importância de informações rápidas e precisas para sistemas
logísticos eficazes. Em primeiro lugar, os clientes percebem que informações sobre a situação do pedido,
disponibilidade de produtos, programação de entrega e faturas são elementos necessários do serviço ao cliente.
A segunda razão relaciona-se ao uso da informação para reduzir o estoque e minimizar as incertezas em torno da
demanda. Finalmente, a informação aumenta a flexibilidade e permite identificar os recursos que podem ser
utilizados para que se obtenha uma vantagem estratégica.
Distribuição Física de Produtos

Para Ballou (1995), a distribuição física de produtos é o ramo da logística empresarial que trata da movimentação
e estocagem processamento de pedidos dos produtos finais da firma, preocupando-se principalmente com bens
acabados ou semiacabados, ou seja, com mercadorias que a companhia oferece para vender e que não planeja
executar processamentos posteriores.
O objetivo geral da distribuição, segundo Novaes (2001), é o de levar os produtos certos, para lugares certos, no
momento certo e com o nível de serviço desejado, pelo menor custo possível.
Higginson (1993) também aborda este conceito e afirma que o objetivo geral de um sistema de distribuição é
atingir níveis aceitáveis de serviço ao cliente e custo total.
Segundo Melo (2000), o processo de distribuição física, de modo geral, é realizado considerando as seguintes
questões:
• Nível de Serviço;
• Armazéns e depósitos;
• Sistemas de Expedição;
• Embalagem;
• Controle de Estoques;
• Ciclo do pedido.
CUSTOS LOGÍSTICOS
Os custos logísticos são um fator-chave para estimular o comércio. O comércio entre países e entre regiões de um
mesmo país é frequentemente determinado pelo fato de que diferenças nos custos de produção podem mais do
que compensar os custos logísticos necessários para o transporte entre essas regiões (ROSA, 2007).
Segundo Faria (2003), os custos logísticos podem ser classificados em:

• Custos Diretos - aqueles que podem ser diretamente apropriados a cada tipo de objeto, no momento de
sua ocorrência, tal como os custos de transportes de processo de entrega, para determinado cliente.
• Custos Indiretos - são os que não podem apropriar diretamente a cada tipo de objeto no momento de sua
ocorrência, tal como os custos com a tecnologia de informação utilizada em um processo logístico que
atenda diversos clientes.
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Segundo Martins (2008), alguns custos de natureza predominantemente direta podem ser tratados como Custos
Indiretos considerando a irrelevância, dificuldades de medição ou até mesmo no interesse da empresa em ser
mais ou menos rigorosa em suas informações.
Martins (2008), também classifica os Custos em Fixos e Variáveis:
✓ Custos Fixos – são aqueles cujo montante independe do volume, dentro de determinado limite de
produção em determinado período. Os gastos podem variar nos diversos períodos, mas são constantes
em relação ao comportamento da produção. Brito Jr (2004) acrescenta que na logística, podem ser
citados os custos com armazenagem própria, contemplando a depreciação dos ativos logísticos, os gastos
com a mão de obra mensalista e outros gastos gerais.
✓ Custos Variáveis - são aqueles cujo montante varia acompanhando o volume de atividade, dentro de
certo período. Brito Jr (2004) salienta que conhecer os custos variáveis auxilia em muitas decisões de
curto prazo, tal como o ajuste do composto de produtos em face das condições operacionais e de
mercado existentes.
É importante identificar os custos variáveis na logística, pois segundo Brito Jr (2004), o volume é um fator
preponderante, pois se trabalha muito com volumes produzidos, movimentados, transportados, vendidos,
distribuídos, etc. A flexibilidade requerida nos sistemas logísticos é enorme. Muitas vezes os volumes oscilam
acentuadamente, sendo este um dos elementos impulsionadores da terceirização por empresas preocupadas em
tornar variáveis seus custos fixos.
Para Ballou (1993), além de decidir se um custo é fixo ou variável, determinar o que são custos reais para um
embarque particular exige a designação arbitrária de custos, mesmo que os custos totais da operação não sejam
conhecidos. A razão é que muitos custos de transporte são indivisíveis.
O GERENCIAMENTO DA CADEIA DE SUPRIMENTOS ( supply chain management)

É uma ferramenta que, usando a Tecnologia da Informação (TI) possibilita à empresa gerenciar a cadeia de
suprimentos com maior eficácia e eficiência, Nestes tempos modernos em que a exigência de consumo atingiu o
limite extremo, o SCM permite às empresas alcançarem melhores padrões de competitividade.
Em qualquer sociedade industrializada ou não, produtos devem ser movimentados fisicamente entre o local onde
estes são produzidos e o local onde estes produtos serão consumidos, exceto em culturas muito primitivas, na
qual cada família satisfaz suas próprias necessidades domésticas, o processo de troca se transforma em pedra
fundamental da atividade econômica. Trocas acontecem quando existe uma discrepância entre quantidade, tipo e
tempo dos produtos disponíveis e os produtos necessários. Se um número de indivíduos ou organizações dentro
de uma sociedade tem um excedente de produtos que alguém precisa, tem-se a base para as trocas de
mercadorias ou serviços.
O alinhamento das empresas que trazem produtos ou serviços ao mercado tem sido chamado de cadeia de
abastecimento/suprimentos – supply chain. E, um termo que tem crescido significativamente no uso e
popularidade desde o final dos anos 80, embora considerável confusão exista sobre o que na realidade ele
significa é o Supply Chain Management - SCM (gerenciamento da cadeia de abastecimento).
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Muitas pessoas usam de forma equivocada o termo como um substituto ou sinônimo para logística. O conceito de
Supply Chain Management surgiu como uma evolução natural do conceito de Logística. Enquanto a Logística
representa uma integração interna de atividades, o Supply Chain Management representa sua integração externa,
pois estende a coordenação dos fluxos de materiais e informações aos fornecedores e seus clientes finais,
modificando comportamentos e trazendo uma integração nunca vista.
ATENÇÃO!!!!!
Nas palavras de Ballou (2006) o conceito de gerenciamento da cadeia de abastecimento começou a ser difundido
há pouco tempo, fazendo referência à ideia de integração logística. O gerenciamento da cadeia de abastecimento
busca evidenciar as influências mútuas da área de logística que ocorrem entre os setores de marketing, logística e
produção dentro de uma empresa.
A cadeia de suprimentos é um conceito de fluxo desenvolvido, ou seja, que compreende todos os processos
logísticos, iniciando com o contato do fornecedor, a aquisição de insumos e matéria-prima, o abastecimento da
produção até a distribuição de bens para o mercado consumidor, envolvendo transportes, previsão de demanda,
gestão de estoques e o alinhamento de todo esse processo com as estratégias da organização, com um único
objetivo, fornecer produtos e serviços que satisfaçam as necessidades dos clientes (FUNDAÇÃO DOM CABRAL,
2008).
Segundo Pires (2004, p. 58), (...) á gestão da cadeia de suprimento integra todos os processos de negócios desde o
usuário final até os fornecedores originais que providenciam produtos, serviços e informações que adicionam
valor para os clientes, ou seja, a cadeia pode considerada multifuncional, pois abrange interesses de diversas
áreas.
Assim, de acordo com o International Center for Competitive Excellence – University of North Caroline, 1994, SCM
é a integração dos processos de negócios do usuário final através de fornecedores (originais) que fornecem
produtos, serviços e informações e agregam valor para os consumidores. Um número de importantes diferenças
existe entre esta definição de SCM e a definição de Logística do CLM (Council of Logistic Management) –
“Logística é o processo da cadeia de abastecimento que planeja, implementa e controla o fluxo de bens e serviços
e as informações relativas, o ponto de origem ao ponto, de consumo de maneira eficiente e eficaz, buscando a
satisfação das necessidades do cliente”.
Pode-se afirmar que o SCM é uma abordagem sistêmica, altamente interativa e complexa, requerendo a
consideração simultânea de muitos trade-offs (representa uma troca compensatória entre alguns parâmetros
como custos, tempo, etc) pois ele expande as fronteiras organizacionais e deve assim considerar, trade-offs
dentro e entre as organizações no que diz respeito por exemplo a estoques: aonde inventários devem ser
mantidos e onde atividades diversas devem ser desenvolvidas dentro da cadeia de suprimentos.
A natureza dinâmica do meio ambiente de negócios requer gerenciamento para avaliar e monitorar a
performance da cadeia de suprimentos regular e frequentemente. Quando as metas de performances não são
alcançadas, o gerenciamento deve avaliar alternativas, possíveis para a cadeia de suprimentos.
Para reforçar o entendimento do que é SCM e o que é Logística, pode-se citar Bowersox (98) que afirma ser, o
“supplychain um termo que considera uma sequência de compradores ou vendedores trabalhando em conjunto
para levar o produto da origem até a casa do consumidor” e, que a “Logística é o movimento de produtos e, da
informação relativa a eles de um lugar a outro. Isto inclui transporte, armazenagem, movimentação de material,
estoques e a informação inerente a tudo isto”. Em síntese o autor resume que “a Logística é a integração de todas
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estas partes de uma maneira sequenciada, é algo que envolve a operação e o Supply Chain (e, por conseguinte
seu gerenciamento) é uma estratégia, uma parte maior do negócio”.
LOGÍSTICA APLICADA À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Planejar, implementar e controlar o fluxo de bens, produtos e informações garantindo qualidade com custo
reduzido parece não só atrativo, como essencial. Muitas teorias e diversos conceitos desenvolvidos e aplicados às
empresas privadas acabam por ser transferidos à realidade da administração pública.
Na administração pública, o gestor público faz somente o que a lei permite/autoriza enquanto no setor privado, o
gestor executa o que a lei não proíbe. Isso torna muito cuidadoso o trabalho do gestor público na medida em que
seus atos devem estar sempre cobertos de legalidade. Nas palavras de Filho e Alves “na organização pública, a
missão do gestor é estabelecer o nível de atividades logísticas necessário para atender ao público-alvo
organizacional no tempo certo, no local certo e nas condições e formas desejadas, de maneira economicamente
eficaz, eficiente e efetiva no uso dos recursos públicos” (p. 10).
O papel do Estado desperta interesse na medida em que é responsável pela gerência do bem comum. Essa
gerência, por vezes, concretiza-se por meio das políticas públicas. De acordo com Vaz e Lotta (2011, p. 126):
“Toda política pública envolve algum tipo de operação logística de suprimentos. O sucesso das políticas, em
termos de eficiência e eficácia, depende da superação de problemas como a demora nos processos de
aquisição; elevados custos de aquisição; aquisição de produtos e serviços inadequados; e perdas ou faltas de
materiais de estoque”.
O autor apresenta a relevância da logística no planejamento, implementação e controle de políticas públicas

propostas pelo governo, na medida em que essas políticas representam a ação do Estado com o intuito de
alcançar um resultado destinado a beneficiar a população ou parte dela.
Conforme Vaz e Lotta (2011), são quatro os argumentos a favor da importância da logística aplicada às políticas
públicas: logística é componente essencial da gestão de políticas públicas; as aquisições de bens e serviços são um
importante gargalo na implementação, operação de políticas públicas; o setor público gerencia simultaneamente
distintas cadeias de suprimentos das várias políticas públicas, o que abrange grande possibilidade de integração e
otimização de esforços; e, ainda ao privilegiar a otimização das várias etapas da cadeia de suprimentos com foco
no cliente, a abordagem e as ferramentas da logística contribuem para a ampliação do repertório do gestor
público na busca de eficiência e qualidade dos serviços.
As transformações ocorridas nas últimas décadas em âmbito global permitiram uma reflexão sobre o papel e a
dimensão do Estado na conjuntura contemporânea. Já na promulgação da Constituição Federal de 1988 houve
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preocupação com o funcionamento do Estado levando-se em conta a reconstrução democrática e a garantia de

participação efetiva de movimentos sociais nas decisões governamentais. Com as transformações em curso, o
Estado deve garantir inserção nas discussões levantadas, permitindo assim uma atualização sistêmica, mesmo
que um tanto quanto tardia em relação aos processos desenvolvidos e aplicados na inciativa privada.
Em 2015 foi publicado um documento pelo Governo Federal denominado “Estratégia Geral de Logística da
Administração Pública Federal” – EGL que objetiva além de orientar e comunicar também fornecer as bases para
a elaboração dos Planos Diretores de Logística – PDL – aos órgãos e entidades do Sistema de Serviços Gerais
(SISG). O documento apresenta uma contextualização da realidade pública, fornecendo subsídios para a
orientação no planejamento de logística pública. Um dos objetivos estabelecidos consiste na consolidação das
unidades de logística pública como elementos estratégicos na execução das políticas públicas e programas
governamentais. Essa iniciativa representa a primazia da logística no serviço público.
O documento aponta como fundamental “a racionalização do uso dos recursos públicos, a busca pela eficiência e
efetividade na atuação estatal e a efetiva coordenação das ações de governo de forma a fornecer respostas
rápidas e adequadas às necessidades e demandas dos cidadãos” (p. 09). Ainda, segundo o documento, o SISG
tem por finalidade prover suporte ao funcionamento da Administração Pública Federal; prover informações
relativas às atividades de logística pública; definir políticas, diretrizes, normas, modelos e padrões relativos à
logística pública; fomentar o uso racional e sustentável dos recursos da Administração Pública Federal;
disponibilizar soluções informatizadas de logística pública; fomentar a padronização, a integração e a
interoperabilidade das soluções informatizadas de logística pública; propor adequações institucionais necessárias
ao aperfeiçoamento das atividades de logística pública; propor critério de ocupação de cargos e funções das áreas
de logística pública; e, estimular e promover a formação e o desenvolvimento dos servidores que atuam na área
de logística pública.
Como missão da EGL foi assumida prover serviços e infraestrutura logística para execução das políticas públicas,
articulando as atividades dos órgãos por meio de diretrizes e normas e usando o poder de compra do Estado para
induzir o desenvolvimento sustentável do país. Os valores definidos foram profissionalismo, eficiência,
sustentabilidade, transparência, dedicação, foco em resultados e integridade. Os objetivos estratégicos propostos
foram profissionalizar a atuação das unidades de logística pública; melhorar a governança e promover a atuação
em rede dos órgãos e entidades do SISG; ampliar o uso de novas tecnologias de informação e comunicação;
promover a sustentabilidade e o uso do poder de compra do Estado; e, promover a inovação, a transparência e a
excelência na gestão da logística pública federal.
Em um modelo de administração pública ainda essencialmente burocrático, como é o caso brasileiro, conceitos
de autoridade, poder, legitimidade e dominação podem dificultar medidas práticas para a implantação e
manutenção de um fluxo de bens, serviços e informações leve, dinâmico e ágil. Quando Max Weber em 1940
propôs o modelo burocrático para a administração pública a intenção era profissionalizar os serviços por meio da
formalidade e da impessoalidade. As principais características da burocracia, de acordo com Weber, são a
formalização, a comunicação formal, a divisão de trabalho, a profissionalização dos funcionários, a meritocracia, a
separação entre o público e o privado, a padronização/uniformidade, a hierarquia, a impessoalidade, a
previsibilidade das ações e dos resultados e a especialização da administração. As vantagens dessa teoria seriam
uma organização compreensível, transparência, responsabilidade melhor distribuída em função da hierarquia,
redução de conflitos, confiabilidade e eficiência. Por outro lado, as disfunções encontradas são o apego às
normas/regras/procedimentos em que o meio é mais importante que o fim, excesso de formalismo, resistência à
mudança, relações despersonalizadas, exibição de cargo/exercício de poder e dificuldade de lidar com
clientes/cidadãos/usuários.
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Com isso, percebe-se que iniciativas como a EGL são significativas. Embora o Brasil encontre-se
fundamentalmente no modelo burocrático de administração pública, elementos de outros dois modelos podem
ser apontados. O modelo gerencial, proposto por Bresser-Pereira em 1995 por meio da reforma gerencial do
Estado traz à luz subsídios para a introdução de atributos da iniciativa privada ao serviço público. Esse modelo
salvaguarda a orientação das atividades voltadas ao cliente/cidadão/usuário e aos resultados, rompendo com a
premissa burocrática de que os meios são mais expressivos que os fins, defende a flexibilidade, competitividade
administrada, descentralização, aplicação de técnicas da administração de empresas, estruturas horizontalizadas,
instauração de agências regulatórias independentes e funcionamento por contratos de gestão, mas isso tudo
ainda com um Estado atuante, embora com menos poderes.
Outro modelo ainda presente na estrutura pública brasileira é o patrimonialista, enraizado durante o Estado
Absolutista. Ele não é racional, sendo o poder herdado ou delegado, baseado no “senhor”. Sua legitimação
exprime-se pela tradição, pelos hábitos, usos e costumes com o aparato administrativo patrimonial e feudal.
Constitui-se em um modelo conservador, tendo como exemplos de sociedade os clãs, as tribos, família, sociedade
medieval.
A logística aplicada à administração pública permite otimizar recursos por meio do planejamento de ações a
serem executadas com eficiência e eficácia com vistas a garantir o bom uso do dinheiro público. Especialmente
em períodos de escassez de recursos orçamentários e financeiros torna-se primordial a aplicação da logística.
Em termos de pesquisa e estudos, a área ainda é incipiente no país, necessitando mais atenção.
Sistemas de transporte;
Os Transportes no Brasil reúnem os mais diversos tipos de meios de transportes, ou seja, os terrestres, aquáticos,
dutoviários e aéreos. Entretanto, o transporte mais utilizado no país, seja para o transporte de carga ou de
pessoas, é, sem dúvida, o transporte terrestre rodoviário, realizado pelas estradas e rodovias, por veículos como
carro, ônibus, caminhão, dentre outros.
Os cincos modais de transporte básicos são o ferroviário, o rodoviário, o aquaviário, o dutoviário e o aéreo. A
importância relativa de cada modal pode ser medida em termos da quilometragem do sistema, volume de
trafego, receita e natureza da composição do tráfego.
Seleção da Modalidade de Transporte

O Ministério do Desenvolvimento Indústria e Comércio Exterior classifica o Sistema de Transporte quanto à forma
em:
✓ Modal: envolve apenas uma modalidade (ex.: Rodoviário);
✓ Intermodal: envolve mais de uma modalidade (ex.: Rodoviário e Ferroviário);
✓ Multimodal: envolve mais de uma modalidade, porém, regido por um único contrato;
✓ Segmentados: envolve diversos contratos para diversos modais;
✓ Sucessivos: quando a mercadoria, para alcançar o destino final, necessita ser transbordada para
prosseguimento em veículo da mesma modalidade de transporte (regido por um único contrato).
Todas as modalidades têm suas vantagens e desvantagens. Algumas são adequadas para um determinado tipo de
mercadorias e outras não. Segue descrição sucinta dos diversos modais.
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Os Modais de Transporte
Mas, qual o melhor modal? Transporte rodoviário, aéreo, marítimo, ferroviário? Para cada rota há uma
possibilidade de escolha, que deve ser feita mediante uma analise profunda de custos, muito além de uma
simples análise do custo baseada em peso por quilometragem (Kg/Km). Para cada ligação no canal logístico, cada
modo apresenta vantagens particulares.
A seleção da modalidade de transporte depende de dois fatores primordiais:

✓ A diferença entre o preço de venda do produto na origem e no local de consumo, fator este conhecido.
✓ O custo de transporte entre o centro de produção do produto e o local de consumo, fator que para ser
calculado depende de dois aspectos:
A Característica da carga a ser transportada envolve:

Tamanho,
Peso,
Valor unitário,
Tipo de manuseio,
Condições de segurança,
Tipo de embalagem,
Distancia a ser transportado,
Prazo de entrega e outros.
Características das modalidades de transporte: condições da infraestrutura da malha de transportes, condições

de operação, tempo de viagem, custo e frete, mão de obra envolvida e outros.
Também influem na seleção da modalidade de transporte outros fatores:

✓ Tempo: cada modalidade apresenta um tempo diferente em função de suas próprias características
✓ Custo: cada modalidade tem seu componente de custos, que determina o valor do frete.
✓ Manuseio: cada modalidade está sujeita a determinadas operações de carga e descarga, nas quais a
embalagem permite facilitar o manuseio, reduzir perdas e racionalizar custos.
✓ Rotas de viagem: cada modalidade envolve maior ou menor numero de viagens, podendo a empresa adotar o
transporte intermodal sempre que o custos do transporte possam ser racionalizados.
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O transporte representa um dos elementos mais importantes na composição dos custos logísticos de uma
empresa. Segundo BALLOU (1998), o transporte é capaz de absorver entre 33,3 e 66,6% dos custos logísticos
totais. Surge, então, a necessidade de se entender os fundamentos do transporte e sua influência no
desempenho logístico da empresa.
Os Tipos de Modais de Transporte

Os principais tipos de modais são:
✓ Rodoviário
✓ Dutoviário
✓ Hidroviário ou Aquaviário
✓ Aeroviário
✓ Ferroviário
Transporte Rodoviário
O transporte rodoviário apresenta baixo custo inicial de implantação, exigindo apenas a construção do leito, uma
vez que os veículos pertencem a terceiros. Trata-se do sistema de transporte mais utilizado no país, apesar de
registrar elevado custo operacional e excessivo consumo de óleo diesel. Possui grande flexibilidade operacional,
permitindo acessos a pontos isolados. Apresenta grande competitividade para o transporte de cargas dispersas,
isto é, não concentradas na origem ou no destino e o de curtas distâncias, onde seu maior custo operacional é
compensado pela eliminação de transbordos. O transporte rodoviário na América do Sul é regido pelo Convênio
sobre Transporte Internacional Terrestre entre Brasil, Argentina, Bolívia, Chile, Paraguai, Uruguai e Peru, firmado
em Santiago do Chile, 1989. Esse convênio regulamenta os direitos e obrigações no tráfego regular de caminhões
em viagens entre os países consignatários (MDCI 2002). No Brasil algumas rodovias ainda apresentam estado de
conservação ruim, aumentando os custos com manutenção dos veículos. Além disso, a frota é antiga e sujeita a
roubo de cargas.
Vantagens
✓ Adequado para custas e médias distâncias;
✓ Simplicidade no atendimento das demandas e agilidade no acesso as cargas;
✓ Menor manuseio da carga e menor exigência de embalagem;
✓ O desembaraço na alfândega pode ser feito pela própria empresa transportadora.
Desvantagens
✓ Custo de fretes mais elevados em alguns casos;
✓ Menor capacidade de carga entre todos os outros modais;
✓ Menos competitivo para longas distâncias.
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Com relação à segurança no transporte rodoviário de cargas, tecnologias com rastreamento de veículos por
satélite, bloqueio remoto de combustível, entre outras tecnologias, estão sendo utilizadas por empresas do setor
de transporte, visando reduzir os riscos de transporte. Ocorre que essas tecnologias possuem elevados custos de
aquisição, de maneira que grande parte da frota rodoviária de carga encontra-se à margem dessas inovações.
Transporte Ferroviário
O transporte ferroviário possui um custo de implantação elevado, não apenas pela exigência de leitos mais
elaborados, como também pela aquisição simultânea do material rodante, constituído de locomotivas e vagões.
Apresenta baixo custo operacional e pequeno consumo de óleo diesel, em relação ao transporte rodoviário.
Não apresenta grande flexibilidade, operando através de pontos fixos, caracterizados por estações e pátios de
carga, sendo muito competitivo no transporte de cargas com origem e destinos fixos e para longas distâncias,
onde os transbordos realizados na origem e no destino são compensados pelo menor custo do transporte.
O transporte ferroviário na América do Sul também é regido pelo Convênio sobre Transporte Internacional. O
transporte ferroviário é adequado para o transporte de mercadorias agrícolas, derivados de petróleo, minérios de
ferro, produtos siderúrgicos, fertilizantes, entre outros.
Vantagens
✓ Adequados para longas distâncias e grandes quantidades de carga
✓ Menor custo transporte.
Desvantagens
✓ Diferença na largura das bitolas;
✓ Menor flexibilidade no trajeto;
✓ Necessidade maior de transbordo.
Transporte Dutoviário
O transporte dutoviario é feito através de tubos (dutos), baseando se na diferença de pressão. Sua utilização
privilegia materiais fluidos, tal como gases, líquidos e sólidos granulares. O sistema apresenta elevado custo de
implantação e baixo custo operacional.
Possui pequena flexibilidade, operando apenas entre pontos fixos, que são as estações de bombeamento e
recalque. No entanto, o transporte dutoviário registra muita competitividade para o transporte em alta
velocidade de grandes quantidades de fluidos.
Vantagens
✓ Alta confiabilidade, pois possui poucas interrupções;
✓ Pouco influenciado por fatores metrológicos.
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Desvantagens
✓ Numero limitado de serviço e capacidade.
✓ Transporte Hidroviário ou Aquaviário
O transporte hidroviário apresenta baixo custo de implantação, quando da ocorrência de uma via natural. Tal
custo, no entanto, aumenta bastante se houver necessidade de construção de canais, barragens e eclusas, por
exemplo. Seu custo operacional, pequeno em vias perenes de grande calado, aumenta de maneira sensível em
vias de baixo calado e de utilização sazonal, onde não é possível operar em períodos de seca. Apresenta baixa
velocidade operacional e alcance limitado ao curso natural da via utilizada. Atinge excelente competitividade
quando satisfeitas as condições de via natural, perene e de grande calado.
Vantagens
✓ Custos de perdas e danos são considerados baixos.
Desvantagens
✓ Costuma ser mais lento que o modo ferroviário;
✓ Disponibilidade e confiabilidade são fortemente influenciadas pelas condições metrológicas.
Transporte Aeroviário
O transporte aeroviário apresenta baixo custo de instalação e elevado custo operacional. Registra grande
flexibilidade e permite o acesso a pontos isolados do país, com alta velocidade operacional. É o meio ideal para o
transporte de mercadorias de grande valor e de materiais perecíveis em situações excepcionais.
Algumas dessas situações são catástrofes, guerras e epidemias. Devido a seu elevado custo operacional, o
transporte aéreo não é apresentado como alternativa, limitando-se sua utilização a casos específicos. É o
transporte adequado para mercadorias de alto valor agregado, pequenos volumes ou com urgência na entrega.
Vantagens
✓ É o transporte mais rápido
✓ Não necessita embalagem mais reforçada (manuseio mais cuidadoso)
✓ Os aeroportos normalmente estão localizados mais próximos dos centros de produção
Desvantagens
✓ Menor capacidade de carga
✓ Valor do frete mais elevado que os outros modais
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Trade offs logísticos

No estudo da logística, trade offs são as trocas compensatórias que ocorrem durante a análise dos custos (FARIA,
2003). Para ROSA (2007), o termo corresponde em abrir mão de algum bem ou serviço distinto para obter outro
bem ou serviço distinto, refere-se a perder uma qualidade de algo, mas em troca ganha-se outra qualidade.
A análise logística deve encontrar o trade off ótimo entre custos de armazenagem e distribuição (BRITO JR, 2004).
Os processos que compõem o fluxo do produto, não devem atuar de forma isolada, visto que a busca de
minimização (ou otimização) dos custos acumulados ao longo de um processo pode acarretar em elevação
compensatória dos custos em outro (FARIA, 2003).
Ao intervir nos elementos no processo logístico, em tempo de planejamento ou de operação, inevitavelmente,
estar-se-á trabalhando com trocas compensatórias de custos (FARIA, 2003). Vale ressaltar que o custo (maior ou
menor) de um elemento afeta o custo de outros elementos do processo. Evidentemente, interessará a quem
planeja/opera o processo, o menor custo total, e não, reduções de custos em determinado elemento, que
resultem em maior custo total (FARIA, 2003).
Dessa forma, o trade off em comparação no presente estudo é o custo de transporte. Segundo Faria (2003), ao se
minimizar um custo, os custos totais podem ser aumentados, tal como em uma situação de contratação, no
Brasil, de um transporte pelo modal marítimo com um custo unitário menor por item, porém, de tempo em
trânsito maior que o rodoviário, e essa decisão pode aumentar, significativamente, os custos de manutenção de
inventário.
No Quadro 1, desenvolvido por Faria (2003), podem ser observados certos exemplos de trade-offs entre alguns
custos logísticos que devem ser considerados sob a ótica do Custo Logístico Total, objetivando atender o nível de
serviço determinado pelos clientes.
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