A evolução dos modelos de Administração Pública e as Reformas Administrativas

Por definição, a Administração Pública trata sobre a gestão do aparelho do Estado, a

qual desenvolve as políticas e serviços ofertados pelo governo para atender aos
interesses da sociedade.
Veja que na análise das matérias de Administração Pública e Geral – realizada pelos
professores Gustavo Garcia e Vinícius de Oliveira – “A evolução da Administração
Pública” ficou em segundo lugar, portanto, é evidente a relevância do assunto em
provas de Administração Pública, dada sua alta incidência.

Os modelos de Administração Pública: Patrimonialista,

Burocrático e Gerencial
Os três modelos típicos de estruturas administrativas são: a patrimonialista, a
burocrática e a gerencial. É primordial ter em mente que as estruturas podem estar
presentes concomitantemente na Administração Pública. No Brasil, podemos
considerar que temos a predominância do modelo Gerencial, apesar de haver traços
enraizados dos demais modelos em todos os entes da Federação.
A figura abaixo representa o conjunto de modelos de Administração Pública que
podem coexistir, é importante gravarmos que não há uma ruptura entre um modelo e
outro, por mais que a Administração evolua sempre haverá resquícios de alguma
estrutura.

Administração Patrimonialista
A administração patrimonialista é fundamentada nos modelos de Estados Absolutistas
originados na Europa feudal entre os séculos XV e XVIII. No Brasil, o patrimonialismo
foi predominante no período colonial e oligárquico, nesse sistema não havia nenhuma
forma de controle por outros poderes ou leis.
Baseia-se na dominação tradicional, com a manutenção do poder através da troca de
favores (clientelismo), nepotismo e corrupção. Caracterizado pela ausência de
carreiras administrativas, o aparelho do estado é uma extensão do poder soberano, de
forma que o patrimônio público é confundido com o particular.
O modelo é característico de Estados não democráticos, contudo, ainda existem
práticas patrimonialistas na Administração Pública brasileira que precisam ser
rechaçadas pela sociedade.

Administração Burocrática
O modelo foi preconizado por Max Weber na segunda metade do Séc. XIX, surge como
uma resposta ao crescente desenvolvimento do capitalismo e da democracia, sendo
uma solução para combater a corrupção e o nepotismo do sistema patrimonialista.
No Brasil, mais especificamente na década de 1930, originou-se através da
primeira Reforma Administrativa – a Reforma Burocrática do governo Getúlio Vargas –
marcada pela criação do DASP (Departamento de Administração do Serviço Público).
O modelo burocrático é baseado na autoridade racional-legal, com atuação da
administração fundamentada em leis e no controle rígido dos processos, defende a
separação entre o público e o privado. Além disso, busca tornar a Administração mais
eficiente, profissional e impessoal, aproximando-se da abordagem Clássica das Teorias
de Administração.
São características que podemos relacionar à administração burocrática:
Hierarquia verticalizada e rígida (centralizada);
Impessoalidade nas relações (isonomia);
Controle dos processos a priori (prévio);
Foco nas normas e regulamentos (legalidade);
Padronização e previsibilidade de procedimentos;
Comunicação formal;
Racionalidade;
Enfatiza a eficiência dos processos;
Profissionalização técnica;
Meritocracia;
Especialização da administração.
Autorreferente (se concentra no processo em si e não no resultado)
Apesar de o modelo burocrático ser sinônimo de lentidão e ineficiência, é preciso
tomar cuidado nas provas, pois essas são consideradas DISFUNÇÕES do modelo, na
teoria o modelo busca o ideal máximo de eficiência, contudo, na prática acabou
trazendo diversas desvantagens, como a própria ineficiência:
Resistência às mudanças;
Apego às regras e regulamentos;
Rigidez e falta de inovação;
Dificuldade no atendimento ao público;
Excesso de formalização;
Fracas relações interpessoais;
Lentidão nos processos;
Exibição de sinais de Autoridade.

Administração Gerencial
O modelo de administração Pública Gerencial se iniciou no Reino Unido em 1979, e
posteriormente no Brasil na década de 1990 como uma solução à crise do modelo
Burocrático, à expansão das demandas sociais e ao novo cenário político-econômico
de ideologia neoliberal, essa forma de Gestão é conhecida como New Public
Management (Nova Gestão Pública).
O modelo gerencial partiu de um controle baseado nos processos, para o controle
com foco sobre os resultados, visando o interesse dos “clientes” (cidadãos), além de
identificar as melhores práticas do setor privado para implementá-las no setor público.
Viu-se a necessidade de reduzir custos e de elevar a qualidade dos serviços públicos,
através da implementação das seguintes medidas:
Estruturas descentralizadas com redução das atividades estatais;
Aumento de parcerias com organizações do setor privado;
Ênfase em contratos de gestão;
Criação de agências executivas e agências reguladoras;
Maior autonomia gerencial e financeira;
Controle “a posteriori” dos resultados.
É importante ter em mente que o modelo não rompeu com o modelo Burocrático, pois
manteve alguns de seus princípios e boas práticas, incorporando-os ao modelo
Gerencial, como a meritocracia, impessoalidade, legalidade, avaliação e recompensa
pelo desempenho, estrutura de carreira e capacitação, de forma que o modelo
Gerencial é considerado a evolução do anterior.

Fases da Administração Gerencial

A Administração Gerencial possui as seguintes fases: o Modelo Gerencial Puro, o
Consumerism e o Public Service Orientation.
– Modelo Gerencial puro: tem como fundamento solucionar as deficiências do Estado
pelo controle fiscal, o cidadão é visto como “contribuinte”, prega a redução de custos
e o aumento de eficiência e produtividade, através da redução do Estado e na adoção
de ferramentas de gestão do setor privado, descentralização do aparelho estatal,
terceirização de serviços públicos, desburocratização e regulação das atividades
conduzidas pelo setor privado.
– Consumerism: tem como premissa a prestação de serviços públicos com qualidade e
foco nas necessidades dos “clientes”, a delegação de autoridade, bem como o fomento
da competitividade e o atendimento às demandas dos consumidores.
– Public Service Orientation: baseia-se na valorização da política e cidadania, tem como
características os conceitos de equidade, participação, transparência e justiça,
estabelecimento de direitos e deveres ao cidadão, ampliação do dever social de
prestação de contas (accountability), a descentralização é vista como um instrumento
para aumentar a participação da sociedade nas políticas públicas, sendo atualmente a
fase vigente.

Reformas Administrativas

As reformas ocorrem quando as mudanças se fazem necessárias pela sociedade, a qual

está em constante evolução. Modelos se tornam obsoletos e precisam ser renovados
constantemente, dessa forma, são criados novos modelos através de
reformas. As reformas do aparelho do Estado são conhecidas como reformas
administrativas, buscam elevar a eficiência e eficácia da máquina pública.
Breve resumo histórico sobre as principais reformas administrativas ocorridas no Brasil
que costumam ser cobradas.

Primeira reforma Administrativa – Reforma Burocrática

1936 – A criação do Departamento de Administração de Serviços Públicos – DASP no
governo Getúlio Vargas, é considerado o marco da primeira reforma administrativa no
período conhecido como Estado Novo, que se iniciou em 1930.
O DASP fomentou a fiscalização, a centralização e a regulamentação da Administração
Pública, no intuito de combater o favoritismo e o nepotismo – práticas usuais do
patrimonialismo – através da implementação de características comuns ao modelo
Burocrático:
Meritocracia (cargos mediante concursos públicos, promoção por mérito);
Política econômica de contenção de gastos;
Racionalização dos processos;
Profissionalização de carreiras no serviço público.
Segunda Reforma Administrativa –  Decreto–Lei nº 200, de 1967 – Reforma
Militar
1967 – A Publicação do Decreto-Lei 200/67 no período do Regime Militar foi a primeira
tentativa de implantação do Modelo Gerencial, buscando aplicar ao setor público,
praticas gerenciais do setor privado. Apesar da centralização política, promoveu a
descentralização administrativa criando ministérios e dividindo a Administração
Federal em Administração Direta e Indireta (autarquias, fundações públicas, empresas
públicas e sociedades de economia mista).
Fortaleceu a Administração Indireta com a criação de empresas públicas e estabeleceu
normas de pessoal e de execução orçamentária, como o orçamento-programa.
Entretanto, a reforma proposta pelo Decreto não conseguiu alterar o sistema
burocrático e ineficiente da Administração Direta, foi incapaz de superar a tradição
patrimonialista do sistema político, permitindo ainda a contratação direta sem
concursos para a Administração Indireta, o que agravou o nepotismo.
 1979 – Instituído o Programa Nacional de Desburocratização (PND), ainda no período
militar, tinha como objetivo aumentar a eficiência administrativa por meio do
aperfeiçoamento dos processos e economia de custos.
1988 – Promulgada a Constituição Federal (CF/88) a Carta Magna vigente, ampliou
direitos e garantias individuais e coletivos, sendo uma grande conquista social. Por
outro lado, é considerado um retrocesso administrativo (despenca em prova!), pois
consolidou regras rígidas do modelo burocrático, através da centralização
administrativa, engessando tanto a Administração Direta como a Indireta. Assim, a
CF/88 é vista por autores como um “regresso burocrático”.
1993 – Promulgada a Lei 8.666/93, que estabelece normas gerais sobre licitações e
contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade,
compras, alienações e locações para toda a Administração Pública.

Terceira Reforma Administrativa – Reforma Gerencial

1995 – Em um contexto de crise fiscal e hiperinflação, inicia-se no governo do
Presidente Fernando Henrique Cardoso, a Reforma do Estado, com o fim de se
implementar o modelo Gerencial no país, através do Plano Diretor de Reforma do
Aparelho do Estado (PDRAE), proposto pelo Ministério da Administração Federal e
Reforma do Estado (MARE). O plano institucionalizou a reforma administrativa
gerencial, buscando mitigar a cultura burocrática.
O Plano Diretor (PDRAE) fomentou a gestão por resultados, a autonomia
administrativa, a transparência e a prestação de contas (accountability) com maior
responsabilização dos gestores, além disso, realizou privatizações, descentralizou os
serviços sociais e passou a ter um papel mais regulador, com a criação de agências
executivas e agências reguladoras.
O PDRAE distinguiu o aparelho do estado em quatro setores: “núcleo estratégico,
atividades exclusivas, serviços não-exclusivos e produção de bens e serviços para o
mercado”. Foram criadas as Organizações Sociais (OSs) e as Organizações das
Sociedades Civis de Interesse Público (OSCIPs), transferindo para o setor público não-
estatal serviços de interesse coletivo, através de um programa de “publicização”, que
segundo o PDRAE (1995) é: “a descentralização para o setor público não-estatal da
execução de serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem ser
subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços de educação, saúde, cultura e
pesquisa científica.”

Considerações finais sobre os modelos de Administração

Publica
Inicialmente, a administração brasileira se fundamentava no modelo patrimonialista,
os bens públicos eram extensões do poder soberano, o nepotismo e a corrupção eram
fomentados pelo clientelismo. O modelo burocrático surgiu como uma solução, buscou
a implementação de um sistema de gestão eficiente, através de um controle rígido nos
processos, orientando todos os atos da administração através de leis racionais e
profissionalizou o serviço público com base na meritocracia. Entretanto, as disfunções
da burocracia se tornaram evidentes, mostrando-se na prática um sistema lento,
custoso e ineficiente.
Nasceu então a administração gerencial, que se voltou para a qualidade e
transparência dos resultados, no atendimento das demandas sociais, promovendo o
exercício da cidadania, com a participação ativa da sociedade nas políticas públicas.
Assim, podemos concluir que a Administração Pública brasileira se respalda
predominantemente no modelo Gerencial, contudo, apresenta elementos dos
modelos burocráticos atrelados às características patrimonialistas e que apesar dos
avanços alcançados, ainda há muito o que se aprimorar