GESTÃO PÚBLICA

GESTÃO PÚBLICA, GOVERNABILIDADE, GOVERNANÇA E ACCOUNTABILITY

GOVERNANÇA

A origem está associada ao momento em que as organizações deixaram de ser geridas

diretamente por seus proprietários e passaram à administração de terceiros.

O Conceito e importância, que lhes são atribuídos foram construídos nas últimas 3 décadas,
inicialmente nas organizações privadas, mais precisamente com o estudo de Berle e Means de
1932. No estudo que trata de assuntos correlatos à Governança: É o papel do Estado regular as
organizações privadas.

No Brasil, o referencial de Governança é de 2001 com Mckinsey e Korn/Ferry. Mas é relevante

destacar que a Lei Nº10.303/2001 teve foco no investidor minoritário, consequentemente, em
leis referentes à governança propriamente dita.

No entanto, ao estudar Adm. Pública, compreende o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do

Estado (PDRAE) de Bresser-Pereira, em 1995, já havia apresentado o conceito de Governança.

O Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC), lançou novas versões do Código das
melhores práticas de governança corporativa. Esse documento define os 4 princípios básicos
de governança aplicáveis ao contexto nacional: TRANSPARÊNCIA, EQUIDADE, PRESTAÇÃO DE
CONTAS E RESPONSABILIDADE CORPORTIVA.

Segundo o IBGC, apesar do código ter sido desenvolvido, primariamente, com foco em
organizações empresariais, ao longo daquele documento foi utilizado o temo” organizações”, a
fim de torna-lo o mais abrangente possível e adaptável a outros tipos de organizações, como o
3º Setor, cooperativas, fundações e órgãos governamentais entre outros.

OBS: A Origem da Governança não é no Banco Mundial. Foi nos Estudos Acadêmicos de
1932)

GOVERNANÇA NO SETOR PÚBLICO.

Com a crise fiscal dos anos 1980 houve a necessidade de um novo arranjo econômico e político
internacional, com a intenção de tornar o Estado mais eficiente. Nesse contexto propiciou a
discussão sobre governança e resultou nos princípios básicos que norteiam as boas práticas de
governança nas organizações públicas (IFAC, 2001); transparência, integridade e prestação de
contas.
 Perceba que entre os princípios básicos que norteiam as boas práticas de governança nas
organizações públicas há a transparência, a integridade e prestação de contas. Porém,
depois, foi acrescentada a liderança, o compromisso e a integração, pela publicação do Guia
de melhores práticas para governança pública (ANAO- Australian National Audit Office) em
2003. Nesse sentido, às vezes, o examinador confunde o candidato afirmando que essas são
diretrizes ou mecanismos de governança.
Posteriormente, os seis princípios básicos que norteiam as boas práticas de governança
nas organizações públicas já mencionados foram alinhados à eficiência e à eficácia. Tenha
cuidado para não confundir, pois eficiência e eficácia não são mais dois princípios, e sim os
seis princípios básicos estão alinhados à eficiência e à eficácia
Os princípios básicos são quatro e, no setor público, incluem-se mais três, esses alinhados à
eficiência e à eficácia.

Quando se fala em governança corporativa, significa uma corporação, na qual o foco é o

cliente e acionista. E quando se fala em governança pública o foco é a sociedade e o cidadão.
( governança corporativa no setor público = governança pública.)

Há 3 diferenciações de governança usada em diversos setores da sociedade:

Governança Corporativa: É o sistema pela qual as organizações são dirigidas e controladas.

Refere-se ao conjunto de mecanismos de convergência de interesse dos atores direta e
indiretamente impactados pelas atividades das organizações.

Quando envolver governança corporativa, está se referindo a uma empresa, um banco, uma
empresa pública ou sociedade de economia mista, uma sociedade do setor privado, pois irá
proteger os investidores desse negócio

Governança Pública: Pode ser entendida com sistema que determina o equilíbrio de poder
entre os envolvidos – cidadãos, representantes eleitos, alta administração, gestores e
colaboradores- com vista a permitir que o bem comum prevaleça sobre os interesses pessoais
de pessoas ou grupo.

Governança no setor público refere-se, portanto, aos mecanismos de avaliação, direção e

monitoramento; e às interações entre estruturas, processos e tradições, as quais
determinam como cidadãos e outras partes interessadas são ouvidos, como as decisões são
tomadas e como o poder e as responsabilidades são exercidos.
É fundamental salientar que há a governança e a gestão. A governança trabalha com a
avaliação, a direção e o monitoramento. Enquanto a gestão trabalha com o planejamento, a
execução, o controle e a ação

Governança Global : Conjunto de instituições , mecanismos, relacionamentos e processos,

formais e informais , entre Estado, mercado, cidadãos e organizações, internas ou eternas ao
setor público , através dos quais os interesses coletivos são articulados, direitos e deveres são
estabelecidos e diferenças mediadas.
 PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO (PDRAE)

Reformar o aparelho do Estado significa garantir a esse aparelho maior

governança, ou seja, maior capacidade de governar, maior condição de implementar as leis e
políticas públicas. Significa tornar muito mais eficientes as atividades exclusivas de Estado,
através da transformação das autarquias em “agências autônomas”, e tornar também muito
mais eficientes os serviços sociais competitivos ao transformá-los em organizações públicas
não estatais de um tipo especial: as “organizações sociais”.

... e a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua “governança”, ou seja, sua
capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas

Lembre-se de que os princípios da boa governança são a transparência, as relações éti-

cas, a prestação de contas e a conformidade com suas áreas e ações dentro da Adminis-
tração Pública.

PERPECTIVAS DE OBSERVAÇÃO

A governança no setor público pode ser analisada sob quatro perspectivas de observação:

1.Sociedade e Estado (Parte burocrática, ou seja, quem representa o Estado é o governo,

portanto abrange o governo, estado, sociedade, território e setor privado)

2.Entes federativos, esferas de poder e políticas públicas. (Entes federativos: União, estados,
DF e municípios que são as esferas de poder e políticas públicas)

3.Órgãos e entidades (São quem realizam as políticas públicas)

4.Atividades intraorganizacioniais (São ações internas dos órgãos)

Sociedade e Estado.

É a vertente política da governança pública, focada no desenvolvimento nacional , nas relações

econômicas-sociais, nas estruturas que garantam a governabilidade.

É a Maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos econômicos e sociais
de um país, visando ao desenvolvimento.

Nesse contexto, a governança tem por objeto de análise (WORLD BANK, 2012):

• as estruturas democráticas;
• os processos pelos quais os governos são selecionados, monitorados e substituídos;
• a organização do Estado e a divisão de poder e de autoridade entre as instituições;
• o comportamento ético dos governantes [representantes eleitos];
• os instrumentos institucionais de controle (ex.: sistema de pesos e de contrapesos,
controle social, órgãos de governança); e
• o respeito dos cidadãos às instituições que governam a economia e o Estado.
Tudo isso visando à “prevalência do bem comum sobre os interesses de pessoas ou de
grupos” (MATIAS-PEREIRA, 2010) e ao “alcance de objetivos coletivos de uma
sociedade”.
 Entes Federativos, Esferas de Poder e Políticas Públicas

É a vertente político-administrativa da governança no setor público, com foco na formulação,

na implementação e na efetividade de políticas públicas.

Governança sob esta perspectiva trata de questões relacionadas:

• à coordenação de ações;

• ao exercício do controle em situações em que várias organizações estão envolvidas;

• às estruturas de autoridade;

• à divisão de poder e responsabilidade entre os diversos atores;

• à alocação tempestiva e suficiente de recursos; enfim,

• à governança das ações, aqui entendida como a capacidade de o governo coordenar

a ação de atores com vistas à implementação de políticas públicas.

Perspectiva de Órgãos e Entidades

É a vertente corporativa da governança no setor público, com foco nas organizações

(ANU, 2012), na manutenção de propósitos e na otimização dos resultados ofertados por
elas aos cidadãos e aos usuários dos serviços

Por isso, considera importante:

• a integridade, os valores éticos;

• a abertura e o engajamento das partes interessadas;

• a definição de resultados e de benefícios sustentáveis em termos econômicos, sociais e

ambientais

 a definição de intervenções necessárias para potencializar e otimizar resultados e

benefícios; e

• o desenvolvimento das capacidades (das organizações, da liderança e dos indivíduos)

necessárias àquele fim;

• a gestão de riscos e de desempenho (sustentado por controles internos e instrumentos

robustos de gestão das finanças públicas); e

• a transparência e a accountability (possível por meio da implementação de boas práticas,

como as relacionadas à prestação de contas e à responsabilização).

Perspectiva de Atividades Intraorganizacionais

Governança sob a perspectiva de atividades intraorganizacionais pode ser entendida como o

sistema pelo qual os recursos de uma organização são dirigidos, controlados e avaliados.
Vale mencionar que intraorganizacional é a capacidade de gestão dentro do próprio setor ou
do próprio órgão, por isso “intra”. Lembrando que a rede em si era analisada na perspectiva
anterior, já mencionada. Portanto, agora, internamente irá se gerir algo.

Sob esta perspectiva, são analisados os processos decisórios, as estruturas específicas de

governança e as relações intraorganizacionais, que visam, entre outras coisas, otimizar o uso
de recursos, reduzir riscos e agregar valor a órgãos e entidades e contribuir para o alcance de
resultados esperados por partes interessadas internas e externas à organização.

São exemplos típicos da aplicação desta perspectiva: a governança de pessoal, de informação,

de tecnologia, de logística, de investimentos, de orçamento e finanças, de regula mentações
etc.

Relação entre as Perspectivas

No setor público, entre as quatro perspectivas de observação (sociedade e Estado; entes

federativos, esferas de poder e políticas públicas; órgãos e entidades e atividades
intraorganizacionais) existe uma relação de interdependência e complementariedade.

Esteja atento, pois as quatro perspectivas de observação são quatro pontos distintos, os quais
possuem a sua autonomia, mas se relacionam, logo há uma interdependência nessa relação.
Como segue um fluxo, não é possível trabalhar sozinha cada perspectiva. Assim, inicia-se pela
sociedade e Estado, depois segue para os entes federativos, esferas de poder e políticas
públicas. Na sequência, há os órgãos e entidades para, por fim, chegar ao aspecto interno, ou
seja, intraorganizacional.

CONCEITOS FUNDAMENTAIS

Governança no setor público compreende os mecanismos de liderança, estratégia e controle

postos em práticas para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão, com vistas à
condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade.

Gestão está vinculada ao planejamento, execução, verificação e controle.

A governança no setor público pode ser analisada sob 4 perspectiva de observação:

1- Sociedade e Estado
2- Entes federativos, esferas de poder e políticas públicas
3- Órgãos e entidades
4- Atividades intraorganizacionais

Relação principal – Agente no Setor Público

Há dois atores básicos envolvidos: principal e agente:

Principal: cidadãos e sociedade

Agente: representantes eleitos, Conselhos, Autoridade máxima, Dirigentes Superiores,

Dirigentes, gerentes (Agentes = estrutura pública e administrativa).

Primeiro Setor: Estrutura pública e administração

Segundo Setor: Setor Privado (comércio e as empresas)

Terceiro Setor: Organizações não governamentais

Sistema de Governança no Setor Público

Corresponde como os diversos atores se organizam, interagem para obter uma boa
governança. Envolve estrutura administrativa (instâncias), processos de trabalho, instrumentos
(ferramentas, documentos, etc.), o fluxo de informações e o comportamento de pessoas
envolvidas direta, ou indiretamente, na avaliação, no direcionamento, e no monitoramento da
organização.

A alta administração está conectada a governança e recebe apoio dos Conselhos, e não
implementa estratégias. Quem implementa estratégias é o operacional, no entanto será
desdobrada na gestão tática por áreas temáticas, que por sua vez, irão executar na sua base.
Sendo assim, para que haja apoio na alta administração, haverá, inclusive, as auditorias
internas dentro da estrutura.

Além disso, é importante ressaltar que existem também as instancias, que abrangem o
legislativo. E ainda, internamente, há as diretorias, como, por exemplo, a diretoria de pessoal,
diretoria administrativa, diretoria de orçamento e finanças, etc. Enquanto isso, na base, está a
gestão operacional, que correspondem aos setores.

1- Instâncias externas de governança: são responsáveis pela fiscalização, pelo controle e

pela regulação. São autônomas e independentes. Ex: Congresso Nacional e TCU
2- Instâncias externa de apoio à governança: são responsáveis pela avaliação, auditoria, e
monitoramento independente. Ex: Auditorias independentes e controle social.
3- Instâncias internas de governança: são responsáveis por definir ou avaliar a estratégia
e as políticas, bem como monitorar a conformidade e o desempenho destas, devendo
agir nos casos em que desvios forem identificados. Ex: Conselho de administração e
alta administração.
4- Instâncias internas de apoio à governança: realizam a comunicação entre as partes
interessadas interna e externas à administração, bem como auditorias internas que
avaliam e monitoram riscos e controles internos, comunicando quaisquer disfunções
identificadas à alta administração.

Além dessas instâncias, existem outras estruturas que contribuem para a boa governança da
organização: a administração executiva, a gestão tática e a gestão operacional.

1- Administração Executiva: é responsável por avaliar, direcionar e monitorar,

internamente, o órgão ou a entidade. A autoridade máxima são os agentes públicos.
São responsáveis por estabelecer políticas e objetivos e prover direcionamento para a
organização.
2- Gestão Tática: é responsável por coordenar a gestão operacional em áreas especificas.
Os dirigentes que integram o nível tático da organização (ex: secretários).
3- Gestão Operacional: é responsável pela execução de processos produtivos finalísticos
e de apoio. Os gerentes, membros da organização que ocupam cargos ou funções a
partir do nível operacional ( ex: diretores, gerentes, chefes, supervisores).

É importante destacar que administração executiva, gestão tática e gestão operacional

envolvem gestão, e não governança.
Quanto à administração executiva, essa é a responsável por avaliar, direcionar e monitorar o
órgão ou entidade. Note que avaliar, as práticas de direcionar e monitorar estão vinculadas a
governança.

CONCEITOS FUNDAMENTAIS – FUNÇÕES DE GOVERNANÇA E GESTÃO

A gestão trabalha com o PDCA. A governança trabalha com a ADM (avaliar, direcionar e
monitorar).

Governança diz respeito a estruturas, funções, processos e tradições organizacionais que

visam a garantir que as ações planejadas (programas) sejam executadas de tal maneira que
atinjam seus objetivos e resultados de forma transparente (WORLD BANK, 2013). Busca,
portanto, maior efetividade (produzir os efeitos pretendidos) e maior economicidade (obter o
maior benefício possível da utilização dos recursos disponíveis) das ações.

1- Avaliar o ambiente, cenários, desempenho, resultados atuais e futuros

2- Direcionar e orientar a preparação, a articulação e a coordenação de políticas e planos,
alinhado as funções organizacionais ás necessidades das partes interessadas (usuários
dos serviços, e sociedade em geral) e assegurando o alcance dos objetivos
estabelecidos.
3- Monitorar os resultados, o desempenho e o cumprimento de políticas e planos,
confrontando-os com as metas estabelecidas e as expectativas das partes
interessadas.

Além das três funções básicas, também são funções da governança:

a. Definir o direcionamento estratégico;

b. supervisionar a gestão;

c. envolver as partes interessadas;

d. gerenciar riscos estratégicos;

e. Gerenciar conflitos internos;

f. auditar e avaliar o sistema de gestão e controle; e

g. promover a accountability (prestação de contas e responsabilidade) e a transparência

Onde termina a governança começa a gestão.

Gestão diz respeito ao funcionamento do dia a dia de programas e de organizações no

contexto de estratégias, políticas, processos e procedimentos que foram estabelecidos pelo
órgão (WORLD BANK, 2013); preocupa-se com a eficácia (cumprir as ações priorizadas) e a
eficiência das ações (realizar as ações da melhor forma possível, em termos de custo-
benefício).

São funções da gestão, por meio do PDCA:

a. implementar programas;

b. garantir a conformidade com as regulamentações;

c. revisar e reportar o progresso de ações;

d. Garantir a eficiência administrativa;

e. manter a comunicação com as partes interessadas; e

f. avaliar o desempenho e aprender

Enquanto a gestão é inerente e integrada aos processos organizacionais, sendo responsável

pelo planejamento, execução, controle, ação, enfim, pelo manejo dos recursos e poderes
colocados à disposição de órgãos e entidades para a consecução de seus objetivos, a
governança provê direcionamento, monitora, supervisiona e avalia a atuação da gestão, com
vistas ao atendimento das necessidades e expectativas dos cidadãos e demais partes
interessadas

PRINCÍPIOS, DIRETRIZES E NÍVEIS DE ANÁLISE

São princípios da boa governança:

1- Legitimidade: Principio jurídico fundamental do Estado de Direito. Amplia a incidência

do controle para além da aplicação isolada do critério da legalidade. Não basta
verificar se a lei foi cumprida, mas se o interesse público, o bem comum, foi alcançado.
2- Equidade: é garantir as condições para que todos tenham acesso ao exercício de seus
direitos civis- liberdade de expressão, de acesso à informação, de associação, de voto,
igualdade entre gêneros-, políticos e sociais- saúde, educação, moradia, segurança.
3- Responsabilidade: diz respeito ao zelo que os agentes de governança devem ter pela
sustentabilidade das organizações, visando sua longevidade, incorporando
considerações de ordem social e ambiental na definição, dos negócio e operações.
4- Eficiência: fazer o que precisa ser feito com qualidade adequada ao menor custo
possível.
5- Probidade: trata-se do dever dos servidores públicos de demonstrar probidade, zelo,
economia e observância ás regras.
6- Transparência: caracteriza-se pela possibilidade de acesso a todas as informações
relativas à organização pública, sendo requisitos de controle do Estado.
7- Accountability: Os agentes devem prestar contas de sua atuação de forma voluntária,
assumindo integralmente as consequências de seus atos e omissões.

Diretrizes

a. - Foco na sociedade -focar o propósito da organização em resultados para

cidadãos e usuários dos serviços;
b. Gerar resultado para a sociedade - realizar, efetivamente as funções e os papéis
definidos
c. Bom processo decisório - tomar decisões embasadas em informações de
qualidade.
d. Gerenciar riscos - Nem tudo que é decidido dá certo, então é preciso administrar
os riscos
e. Autoadministração - desenvolver a capacidade e a eficácia do corpo diretivo das
organizações
f. Prestar contas e envolver efetivamente as partes interessadas
 g. Ter clareza acerca do propósito da organização, bem como dos resultados
esperados para cidadãos e usuários dos serviços
h. Certificar-se de que os usuários recebem um serviço de alta qualidade
i. Certificar-se de que os contribuintes recebem algo de valor em troca dos aportes
financeiros providos
j. Definir claramente as funções das organizações e as responsabilidades da alta
administração e dos gestores, certificando-se de seu cumprimento
k. Levar informação para a sociedade- ser claro sobre as relações entre os membros
da alta administração e a sociedade; ser rigoroso e transparente sobre a forma
como as decisões são tomadas
l. Ter, e usar, estruturas de aconselhamento, apoio e informação de boa qualidade
m. Certificar-se de que um sistema eficaz de gestão de risco esteja em operação;
n. Certificar-se de que os agentes (comissionados ou eleitos) tenham as habilidades,
o conhecimento e a experiência necessários para um bom desempenho
o. Desenvolver a capacidade de pessoas com responsabilidades de governo e avaliar
o seu desempenho, como indivíduos e como grupo;
p. Equilibrar, na composição do corpo diretivo, continuidade e renovação;
q. Compreender as relações formais e informais de prestação de contas;
r. Tomar ações ativas e planejadas para dialogar com e prestar contas à sociedade,
bem como engajar, efetivamente, organizações parceiras e partes interessadas;
s. Tomar ações ativas e planejadas de responsabilização dos agentes;
t. Garantir que a alta administração se comporte de maneira exemplar,
promovendo, sustentando e garantindo a efetividade da governança; e
u. Colocar em prática os valores organizacionais.

PRINCÍPIOS, DIRETRIZES E NÍVEIS DE ANÁLISE

Níveis de Análise

São 4 os níveis de análise:

1- Mecanismos de governança
2- Componentes
3- Práticas
4- Itens de controle

Mecanismo de governança. ( LEC- Liderança, Estratégia, Controle)

Para as funções de governança (avaliar, direcionar e monitorar) sejam executadas de forma

satisfatória, alguns mecanismos devem ser adotados:

1- Liderança: refere-se ao conjunto de práticas, de natureza humana ou comportamental,

que assegura a existência das condições mínimas para o exercício da boa governança,
quais sejam: pessoas íntegras, capacitadas, competentes, responsáveis e motivadas
ocupando os principais cargos das organizações e liderando os processos de trabalho.
 Pessoas e Competências
 Princípios e Comportamentos
 Liderança Organziacional
  Sistema de governança
2- Estratégia:
 Relacionamento com partes interessadas:
 Intermediar, negociar.
 Estratégia organizacional
 Alinhamento transorganizacional. (Defendem a necessidade de integração
horizontal entre as políticas públicas, o que significa que as ações e os
objetivos específicos das intervenções empreendidas pelas diversas entidades
devem ser alinhados para se reforçarem mutuamente)
3- Controle:
 Gestão de risco e controle interno.
 Auditoria Interna
 Accountability e Transparência.

GOVERNABILIDADE

Refere-se ao poder político em si, que deve ser legítimo e contar com apoio da população e de
seus representantes.

Um governo tem governabilidade na medida em que seus dirigentes contem com o necessário
apoio político para governa e que a capacidade política de governar ou governabilidade
decorre do relacionamento do Estado e do seu governo com a sociedade.

Legitimidade está relacionado com governabilidade, visto que se os governos não forem
legitimados não haverá condições necessárias para governar.

O desafio da governabilidade é de conciliar os muitos interesses de diversos atores,

normalmente interesses divergentes, e reuni-los em objetivos comuns a serem perseguidos
por todos. Essa é considerada a capacidade de articulação e intermediação de interesses.

A governabilidade refere-se ás próprias condições substantivas/ materiais de exercício do

poder e de legitimidade do Estado e do seu governo, derivadas da sua postura diante da
sociedade civil e do mercado.

A fonte e a origem da governabilidade são os cidadãos e a cidadania organizada, os partidos

políticos, as associações e demais grupos representativos da sociedade

CLIENTELISMO E CORPORTIVISMO

CLIENTELISMO: refere-se a troca de benefícios entre a classe política do Estado e os setores da

sociedade. Enquanto a primeira oferece empregos, benefícios fiscais etc., a última retribui com
apoio político, usualmente na forma de votos. (Troca de favores entre políticos e cidadãos ou
grupo. Ex: compra de votos)

CORPORATIVISMO: refere-se à prática de organização social que se baseia na atuação de

entidade representativas de grupos inseridos na sociedade. Isso são sindicatos e associações
que passam a deter o monopólio de representação de sua categoria, junto ao Estado.
CORPORATIVISMO ESTATAL: O Estado escolhe os interlocutores e lhes concede a
representação monopolista de interesses (somente quem aceitasse as regras impostas pelo
Estado). O número de entidades é limitado, regra geral, criados pelo Estado. Comum em
governos autoritários como o fascismo e fortemente utilizado no Governo Getúlio Vargas.

NEOCORPORATIVISMO (CORPORATIVISMO SOCIETAL): São entidades privadas que

conquistam o direito de participar do processo decisório. Obtém um certo status público e
político de participação em laguns processos decisórios e na implementação de medidas
político-econômico-sociais nos diversos setores. Diferente do Corporativismo Estatal, aqui
temos um grande número de entidades representativas.

ACCOUNTABILITY
Obrigação de membros de um órgão administrativo ou representativo de prestar contas a
instâncias controladoras ou a seus representados (sociedade como um todo ou a própria
administração). Significa que quem desempenha funções de importância na sociedade deve
regularmente explicar o que anda a fazer, como faz, por que faz, quanto gasta e o que vai fazer
a seguir. Não se trata, portanto, apenas de prestar contas em termos quantitativos, mas de
auto avaliar a obra feita, de dar a conhecer o que se conseguiu e de justificar aquilo em que se
falhou.

A accountability pode ser entendida, ainda, como um processo de avaliação e

responsabilização permanente dos agentes públicos, que abrange tanto os eleitos quanto os
nomeados e os de carreira, em razão do múnus público que lhes é delegado pela sociedade

A accountability na administração pública tradicional – APT

A ideia que baliza a concepção da accountability na APT (administração pública tradicional) é

a de que o bom resultado de uma política pública é a consequência do acerto da decisão
política sobre qual política pública deva ser implementada, combinada à sua boa
implementação e posterior condução de forma correta. Como consequência, não há a
necessidade de submissão dos agentes públicos não eleitos (nomeados e permanentes) ao
processo de accountability social, dado que a eles não compete discutir e decidir sobre as
políticas públicas, mas tão somente implementá-las de acordo com as leis e regras
procedimentais, bastando, neste caso, para garantir o bom funcionamento do sistema, que
sejam accountable quanto à conformidade com as regras e procedimentos estabelecidos
(accountability institucional)

Accountable quanto à conformidade: cumprimento das leis e normas pela Administração,

ainda que tal ato administrativo não seja considerado moral, ele encontra-se dentro da
legalidade

AAPT concentra-se em assegurar, portanto, a accountabilitysocial apenas em relação aos

agentes eleitos, e apenas foca sobre os administradores a accountability institucional, já
que se espera que sigam os padrões e estejam em conformidade com regras e
procedimentos estabelecidos.
Daí, para que a accountability institucional se realize, há a necessidade de se
estabelecerem padrões de ação objetivos, os quais são fixados pela lei, pelos
regulamentos e pelas normas procedimentais. Ademais, todo o processo é concebido e
conduzido, após a existência de controles externos.
Accountability social: prestação de contas à sociedade. Bastante prejudicada no contexto
burocrático, uma vez que a burocracia não possuía a sociedade como seu enfoque principal

Accountability institucional: prestação de contas de forma interna, junto a administração.

Em resumo, no modelo da APT a accountability é hierárquica e concebida com base na

distinção entre a decisão política, sob a responsabilidade dos líderes políticos eleitos, sobre
quais e como determinadas políticas públicas serão implantadas, e a implementação e
execução dessas políticas públicas, cuja responsabilidade é dos administradores públicos
nomeados e permanentes. Nesse caso, os administradores são basicamente responsáveis pelo
processo de implementação das políticas e respondem por essa implantação perante os líderes
políticos (institucional). Já estes últimos, como responsáveis pela decisão política de qual e
como a política pública deverá ser implantada, serão accountable perante os eleitores (social).

A accountability na nova gestão pública

A diferença para a Administração Pública Tradicional:

1- Está no pressuposto que a burocracia tradicional é ineficaz porque seus controles

focam recurso, e não resultados. Para os defensores da Nova Gestão Pública, controlar
processos em vez dos resultados conduz à ineficiência. Para escapar dessa ineficiência
é necessário controlar resultados e nesse sentido o modelo de mercado é superior ao
modelo burocrático e, portanto, deve ser emulado por este.
2- Reconceituar o cidadão como “consumidor” e “Cliente”. A ênfase na ação do governo
deve ser a de atender as preferências de seus clientes (efetividade), expressas nas
demandas dos consumidores pelos serviços oferecidos.
3- Ênfase em privatizar , sempre que possível, a oferta dos serviços públicos e tornar o
fornecedor desses serviços o setor privado.

A accountability no novo serviço público (gerencialismo)

Parte da premissa de que o governo não deve ser conduzido como um negócio, mas
sim como uma democracia, a administração pública é caracterizada por uma nova postura
frente aos seus desafios:

1- Servir aos cidadãos, não aos consumidores

2- Buscar o interesse público
3- Dar mais valor à cidadania do que ao empreendedorismo
4- Pensar estrategicamente e agir democraticamente
5- Reconhecer que a Accountability não é simples
6- Servir ao invés de dirigir (ou controlar)
7- Valorizar as pessoas e não somente a produtividade

Coloca o servidor público diante de novas exigências e expectativas de atuação, que seria o
“dever”, ouseja servir aos cidadãos e valorizar as pessoas, agir eticamente, buscar o interesse
público e defender os princípios democráticos.

A partir dessa linha de pensamento, a ética e a moral passam a integrar as variáveis que
constituem os atos executados pelo poder público e a própria administração.
 Tipos de accountability

A accountability representa a responsabilidade objetiva de uma pessoa ou organização

responder perante outras pessoas ou organizações. A accountability envolve, portanto, duas
partes: a primeira, que delega responsabilidade para que a segunda proceda à gestão dos
recursos, gerando obrigação para o gestor de prestar contas da sua gestão, demonstrando o
bom uso desses recursos.

Dessa forma, no contexto da administração pública, a sociedade elege os cargos eletivos,

que por sua vez definem o agente público como executor. Os cargos eletivos devem prestar
contas à sociedade e ao controle administrativo. O agente público também prestará contas a
administração e a figura do gestor.

A accountability vertical (exercida diretamente pela sociedade) é caracterizada pela

realização de eleições livres e justas, sendo o voto o meio pelo qual os cidadãos podem
premiar ou punir o mandatário na eleição seguinte.

A accountability horizontal (exercida internamente pela administração por meio dos

controles administrativos, internos e o controle externo) é caracterizada pela existência de
agências estatais de controle dispostas a supervisionar e, até, punir ações de outras agências

A accountability societal (exercido indiretamente pela sociedade) vem ampliar

significativamente o conceito da vertical, sendo caracterizada como forma de atuação da
sociedade no controle das autoridades políticas, com ações de associações de cidadãos e de
movimentos, com o objetivo de expor os erros governamentais e ativar o funcionamento das
agências horizontais.

Instrumentos de transparência

Lei de responsabilidade fiscal – LRF; define as formas de prestação de contas:

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla
divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de
diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório
Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas
desses documentos.

Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único do art. 48, os entes da
Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações
referentes a:

I – Quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da

execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos
dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço
prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao
procedimento licitatório realizado;

II – Quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras,

inclusive referente a recursos extraordinários.
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante
todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua
elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.

Parágrafo único. A prestação de contas da União conterá demonstrativos do Tesouro Nacional

e das agências financeiras oficiais de fomento, incluído o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social, especificando os empréstimos e financiamentos concedidos com recursos
oriundos dos orçamentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agências financeiras,
avaliação circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no exercício.

MODELOS TEÓRICOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

São 3 tipos:
1-PATRIMONIALISTA

2-BUROCRÁTICA

3-GERENCIAL

1 - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PATRIMONIALISTA – PATRIMONIALISMO

 Não há separação dos bens públicos com o privado

 Soberano exerce seu poder de forma soberana
 Governo hereditário
 Nepotismo e corrupção
 Pode baseado na tradição e hereditariedade
 Não há preocupação com controle.

2 - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA – BUROCRACIA

 Busca atender a demanda da sociedade que passa a exigir mais do governo, do que
somente segurança e justiça. Elas passam a querer proteções sociais e serviços
públicos.
 Surge com o Capitalismo, durante o governo liberal e como forma de combater a
corrupção e o nepotismo, injustiça e controlar abusos
 Meritocracia, profissionalização, especialização
 Padronização e previsibilidade _ rotinas padronizadas e bem definidas geram
respostas mais rápidas
 Hierarquia funcional
 Estrutura organzicional verticalizada – decisões são tomadas de cima para baixo
 Impessoalidade – contratações devem ser feitas por critérios objetivos e pré-definidos,
levanto em conta a meritocracia.
 Legalidade das normas – cumprir exatamente o que está na norma
 Formalidade nas comunicações
 Segregação de funções e divisão do trabalho
 Combater
 Autorreferidas
 racional-legal
Principais disfunções da burocracia:
 Excesso de formalismo
 Excesso de papel
 Dificuldade em aceitar mudança
 Internalização das regras e apego extremo às normas
 Excesso de Rigidez
 Categorização como base do processo decisório – a pessoa que detêm a mais elevada
hierarquia cabe as decisões
 Despersonalização dos relacionamentos
 Perda da visão “macro” – pelo fato das funções serem dividas, o funcionário perde a
noção do trabalho como um todo.
 Controle sobre processos e não sobre os resultados
 Excesso de conformidade às rotinas e procedimentos
 Exibiçao de sinais de autoridade
 Conflitos e dificuldades no atendimento a clientes

Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP)

Órgão previsto pela Constituição de 1937 e criado em 30 de julho de 1938, diretamente

subordinado à Presidência da República, com o objetivo de aprofundar a reforma
administrativa destinada a organizar e a racionalizar o serviço público no país, iniciada anos
antes por Getúlio Vargas.

Coerente com os princípios do Estado Novo, o DASP via uma incompatibilidade entre a da
administração e a política. Pretendia, portanto, estabelecer uma maior integração entre os
diversos setores da administração pública, além de promover a seleção e aperfeiçoamento do
pessoal administrativo por meio da adoção do sistema de mérito, o único capaz de diminuir as
injunções dos interesses privados e político-partidários na ocupação dos empregos públicos.

Entre as atribuições do DASP, estavam previstas também a elaboração da proposta do

orçamento federal e a fiscalização orçamentária.

Segundo Weber, as principais características de um aparato burocrático moderno são as que

se seguem.

• Funcionários que ocupam cargos burocráticos são considerados servidores públicos;

• funcionários são contratados em virtude de competência técnica e qualificações
específicas;
• funcionários cumprem tarefas que são determinadas por normas e regulamentos
escritos;
• a remuneração é baseada em salários estipulados em dinheiro; e
• funcionários estão sujeitos a regras hierárquicas e códigos disciplinares

3 - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL – GERENCIALISMO (A NOVA GESTÃO PÚBLICA)

  Surge após a crise do Estado de Bem estar Social e a crise fiscal dos Estados ( segunda
metade do sec. XX) – reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços.
 Reforma passa a ser orientada pelos calores eficiência e qualidade na prestação de
serviço públicos
 Foco nos resultados.

 Horizontalização de estruturas , descentralização de funções e incentivos à criatividade

 Orientação para o cidadão-cliente
 Controle por resultados
 Competição Administrativas
 Accountability
 Desburocratização
 Ética
 Transparencia
 Profissionalismo

Nova Adminsitração Pública (NAP)

Surgiu primeiro na Europa, a partir dos anos 70, em meio à crise fiscal dos Estados (os Estados
não possuíam mais recursos). O Estado era tido como o grande “vilão”e responsável pela crise.

Conjunto de doutrinas, que pretendia que os princípios gerenciais aplicados nas empresas
privadas fossem também utilizados no setor público

Impulsionadores: Globalização e Democracia.

dentificam-se, dentro da Nova Administração Pública, três estágios: o Gerencialismo Puro; o

Consumerism; e o Public Servic Orientation (PSO).
 ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Entidade: unidade de atuação dotada de personalidade jurídica. Pode ser pública ou privada.
Compreende tanto as entidades políticas, que possuem capacidade de legislar e se auto-
organizar (Estados, União, DF e municípios), quantos as entidades administrativas, que não
podem legislar, apenas executa as leis, mas possui autonomia administrativa (autarquias,
fundações públicas, empresas públicas e Sociedade de Economia Mista).

Órgão: Unidade de atuação integrante da estrutura da Adm. direta e da estrutura da

Administração Indireta. Realiza as atividades da entidade a que pertence, através de seus
agentes.

CENTRALIZAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO

Centralização: Ocorre quando o Estado executa suas tarefas diretamente, por intermédio dos
órgãos e agentes administrativos.

Descentralização: O Estado distribui algumas de suas atribuições para outras pessoas, físicas
ou jurídicas. OU seja, é o desempenho indireto de atividades públicas.

A descentralização política ocorre na criação de entidades políticas para o exercício de

competência própria, por exemplo no Brasil, onde Estados e Municípios detêm de
competência legislativa própria.

A descentralização administrativa é quando determinadas atividades definidas pelo poder

central são exercidas por entidades descentralizadas. Ela ocorre, em regra, dentro de uma
mesma esfera de governo: a entidade política (União, Estados, DF ou Municípios) transfere
alguma ou algumas atribuições a entidades que irão compor suas respectivas administrações
indiretas.

Ela se divide:
Descentralização por serviços, funcional, técnica ou por outorga: A entidade política cria
pessoa jurídica de direito púbico ou privado e a ela atribui a titularidade e a execução de
determinado serviço público. O controle efetuado pelo ente instituidor sobre as entidades
descentralizadas por serviço deve observar os limites da lei, ele é de caráter finalístico,
denominado Tutela. Não há subordinação entre entidade descentralizada e a pessoa jurídica
que a criou, mas tão somente vinculação. (Ex: Sociedade de economia mista, empresas
públicas, fundações)

Descentralização por colaboração ou delegação: O Estado transfere a execução de

determinado serviço público a uma pessoa jurídica de direito privado, mas conserva a
titularidade do serviço. Esse fato ocorre por contrato ou ato unilateral. (Ex: concessões,
permissões ou autorizações de serviços públicos). É sempre efetiva por prazo determinado.
Delega apenas a execução do serviço, a titularidade continua com o ente político. Não há
hierarquia entre o poder político delegante e a entidade que o recebeu.

Descentralização territorial ou geográfica: entidade local, geograficamente delimitada, dotada

de personalidade jurídica própria, de direito público, dotada de capacidade administrativa
genérica para exercer a totalidade ou a maior parte dos encargos públicos de interesse da
coletividade. É permitido legislar, mas sem autonomia, porque é subordinada ao poder central.
 DESCONCENTRAÇÃO

É uma distribuição interna de competências, ou seja, uma distribuição ou organização de

competências dentro da mesma pessoa jurídica.

Detalhe importante é que a desconcentração pode ocorrer tanto dentro de uma pessoa
política como dentro de uma entidade administrativa, vale dizer, tanto no âmbito da
administração direta ou centralizada como na administração indireta ou descentralizada

A desconcentração pode ser classificada em:

 Desconcentração em razão da matéria (ex: Ministério da Saúde, da Educação etc.);

 Desconcentração em razão do grau ou da hierarquia (ex: ministérios, secretarias,
superintendências, delegacias etc.);
 Desconcentração pelo critério territorial (ex: Superintendência da Receita Federal em
São Paulo, no Rio Grande do Sul etc.).

ADMINISTRAÇÃO DIRETA

É o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas do Estado (União, Estados, DF e

Municípios), aos quais foi atribuída a competência para o exercício de atividades
administrativas, de forma centralizada. Em outras palavras, na administração direta “a
Administração Pública é, ao mesmo tempo, a titular e a executora dos serviços públicos.

A criação e extinção de órgãos na Adm. Direta do Poder Executivo necessitam de lei em

sentido formal, de iniciativa do Poder Executivo.

Já a organização e funcionamento dos órgãos são feitos por decretos.

Classificação dos órgãos:

QUANTO A ESTRUTURA

1- Órgãos simples ou unitários: não possuem subdivisões em sua estrutura interna, ou

seja, desempenham suas atribuições de forma concentrada.
2- Órgãos Compostos: reúnem em sua estrutura diversos órgãos menores, subordinados
hierarquicamente, como resultado da desconcentração. Ex: Ministério da Fazenda é
integrado por vários órgãos dentre os quais a Secretaria da Receita Federal.

QUANTO à ATUAÇÃO FUNCIONAL

1- Órgãos singulares ou unipessoais: são aqueles cujas decisões dependem da atuação

isolada de um único agente, seu chefe e representante. Ex: Presidência da República.
2- Órgãos colegiados ou pluripessoais: são aqueles cuja atuação e decisão são tomadas
pela manifestação conjunta de seus membros. Ex: Congresso

QUANTO A POSIÇÃO ESTATAL

1- Órgãos independentes: são aqueles previstos na CF, representado os 3 poderes, na

esfera Federal Estadual e Municipal, não sendo subordinados hierarquicamente a
nenhum outro. Ex: Presidência da República, Câmara, STF
2- Órgãos autônomos: São aqueles que se situam na cúpula da adm., logo abaixo dos
órgãos independentes, auxiliando-os diretamente. Ex: Ministérios, Secretarias ec..
3- Órgãos Superiores: possuem atribuições de direção controle e decisão, mas sempre
estão sujeitos ao controle hierárquico. Não tem autonomia.
 4- Órgãos subalternos: exercem atribuições de mera execução, com reduzido poder
decisório, estando subordinados a vários níveis hierárquicos. Ex: seção de pessoal

ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
Conjunto de pessoas jurídicas (desprovidas de autonomia política) que, vinculadas à
administração Direta, têm competência para o exercício de atividades administrativas,
de forma descentralizadas.
São elas:
 Autarquias
 Empresas Públicas
 Sociedade de Economia Mista
 Fundações Públicas.

Essa vinculação entre administração direta e indireta caracteriza a supervisão ministerial,

também denominada tutela administrativa.

Todo órgão da Adm. direta e indireta, está sujeito à supervisão do Ministro de Estado. A
diferença é que a supervisão ministerial nas entidades da administração indireta possui
característica de controle finalístico (sem subordinação, apenas vinculação); já sobre a
administração direta constitui hierárquico.

AUTARQUIAS, EMPRESAS PÚBLICAS, SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA E FUNDAÇÕES

Todas precisam de lei específica para serem criadas, personalidade jurídica própria e
patrimônio próprio. Todas se submetem ao princípio da especialização.

AUTARQUIAS

Criado e extinta por lei específica de iniciativa do chefe do Poder Executivo, personalidade
jurídica e receita própria.

As atividades desenvolvidas são próprias do Estado, despidas de caráter econômico.

Possui personalidade jurídica de direito público

FUNDAÇÕES PÚBLICAS

Pode ser público ou privado e sem fins lucrativos.

O principal aspecto que diferencia a pública da privada é a figura do instituidor e o patrimônio

afetado: as fundações privadas são instituídas por uma pessoa provada, a partir de um
patrimônio privado, já as fundações públicas são criadas pelo Estado, a partir do patrimônio
público.
A criação e extinção das fundações de direito público é por lei específica, já a de direito
privado necessita de uma lei autorizando a criação e do registro do ato constitutivo.

São constituídas para execução de objetivos sociais, atividades de utilidade pública.

( Assistência Social, Assistência médica ou hospitalar, Educação e ensino, pesquisa etc.)

EMPRESAS P⁄BLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

Sua criação é autorizada por lei e necessita de registro de comércio.

Sua subsidiária tem personalidade jurídica própria, distinta da controladora

 DESAFIO DA GESTÃO PÚBLICA NO MUNDO CONTEMPRÂNEO

PRINCÍPIOS NA GOVERNANÇA PÚBLICA

A diferença básica entre governança pública e privada é que na Pública os bens pertencem à
sociedade e cuja gestão deve ser deia com elevado nível de compromisso, responsabilidade,
transparência, ética e senso de justiça e ela também não pode considerar somente os critérios
da esfera privada, sob pena de comprometer a própria capacidade transformadora e
democratizar das reformas de Estado.

A gestão pública não é meramente uma questão de eficiência e eficácia, mas também uma
questão de legalidade e legitimidade.

CONCEITOS:

Adm. Pública: Envolve a interpretação de objetivos a fim de transformá-los em ação

organizacional por meio de planejamento, da organização, da direção e do controle. Nesse
sentido, a administração pública, num sentido amplo, deve ser entendida como todo o sistema
de governo, todo o conjunto de ideias, atitudes, normas, processos, instituições e outras
formas de conduta humana que determinam a forma de distribuir e de exercer a autoridade
política e como se atendem aos interesses púbicos.

Serviço Público: É toda atividade material fornecida pelo Estado, ou por quem esteja a agir no
exercício da função administrativa se houver permissão constitucionalmente relacionados à
utilidade pública, que deve ser concretizada, sob regime prevalente de Direito Púbico.

Serviço de Interesse Público: Os serviços de interesses púbicos estão definidos na C.F. Nela
está previsto o compartilhamento entre Estado e particulares, estes últimos atuando sob
supervisão do Estado. A prestação de serviços no campo social- cuja titularidade não é
exclusiva do Estado, visou à implementação de medidas para reduzir a ação estatal no setor.
Foram criadas entidades públicas não estatais, que se propõem a suprir o papel do Estado
(OSCIP E OS).

Princípio da Eficiência da Adm. Pública: Tem como base o interesse econômico em elevar o
nível de desempenho das atividades administrativas buscando atingir melhores resultados com
o menor custo possível, a partir do emprego de meios e instrumentos que já dispõem. O
princípio da eficiência surgiu com a emenda na Constituição em 1998. Ficando assim:
legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditório, segurança jurídica, e interesse público.
O princípio da eficiência surgiu do movimento, que aconteceu nas últimas 2 décadas, o qual
reformas institucionais que facilitasse a transferência do modelo de Administração Burocrático
para o gerencial, cuja referência vem do setor privado, orientado para resultados, minimização
de custos e redução dos controles atividades-meio.

Assim como os demais princípios, o da Eficiência não pode se sobrepor aos demais. E ele visa o
melhor desempenho do agente público para obter os melhores resultados possíveis e também
diz respeito ao modo racional de organizar, estruturar, disciplinar a adm. Pública.

Formalismo na Adm. Pública: é o distanciamento entre o discurso formal e a realidade ou,

ainda, entre o real e o manifesto. É a dificuldade de se traduzir uma lei ou qualquer dispositivo
legal para a realidade. São as normas oficiais, a teoria, aquilo que deveria ser feito de acordo
com a C.F., a leis e os regulamentos.