Aula 01 Modelos Adm Reformas Adm Teoria Da Buroc Govern Teorias Adm

ADMINISTRAÇÃO GERAL
AULA 01
ASSUNTOS :
- Breve histórico da Administração Pública no Brasil. ( Slides 1 a 26 ).
- Modelos de gestão pública: Patrimonialista, Burocrático e Gerencial.
- Evolução da Administração Pública no Brasil e Reformas Administrativas.
- Retrocesso Burocrático.
- DASP, Decreto 200/67 , PDRAE, Governo 2002.
- Governança, Governabilidade, Accountability.
- Teoria da Burocracia.
Brinde:
Natureza e evolução do pensamento administrativo ( Abordagens
Administrativas, Escolas da Administração).
Prof. Eder Fabeni

e-mail: ederfabeni@hotmail.com
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL
1. Breve histórico da administração pública brasileira :
O Brasil, na era colonial, caracterizava-se por uma unidade
política centrada na imagem do rei e seus conselheiros.
A legislação da colônia era composta por determinações
de cunho particular, ou seja, não existiam normas gerais
a serem seguidas, hierarquias e definições de
competências de forma burocrática, mas predominavam
os costumes e as tradições emanadas do rei e da
nobreza. A esfera privada confundia-se com a pública,
ocorria a invasão do Estado pela família, de modo que
os sentimentos relativos a esta, particularista e
antipolítica, predominavam em toda a vida social.
Martins (1997) caracteriza a estrutura de poder portuguesa como
centrada no poder absolutista do monarca e em um grande aparelho
estatal ocupado por uma classe econômica improdutiva. Este autor
afirma que tal estrutura e mentalidade foi transplantada para o Brasil
colônia, cuja ocupação das terras e as primeiras atividades
econômicas encontravam-se subordinadas à concessão do Estado
Português a uma classe bastante restrita.
Prado Jr. (1994), também referindo-se à época colonial, afirma que
existia uma confusão de atribuições e poderes nos órgãos da
administração geral e civil. Os postos administrativos caracterizavam-
se pela não profissionalização, concentrando-se sob o domínio dos
nobres ou da burguesia enriquecida. Diante desses fatos, é possível
inferir que os cargos públicos administrativos centravam-se muitas
vezes nas mãos de indivíduos isentos de competência para ocupá-los.
Nesse mesmo sentido, Paes de Paula (2005) afirma que não havia
distinção entre a esfera econômica e política, acarretando, assim, a
apropriação do patrimônio estatal por parte dos representantes do
Estado. No período colonial, a administração pública ficou
fortemente caracterizada pelo seu caráter patrimonialista, tornando
a organização governamental “muito mais um bem a ser explorado,
que uma estrutura funcional a serviço do interesse público”
A independência do Brasil fez surgir um conglomerado de estruturas
oligárquicas de poder espalhadas por todo o país. Duas grandes
forças dominavam o sistema político: de um lado, encontravam-se os
grandes proprietários de terra, sob a força de famílias patriarcais ,
relações clientelísticas e laços de sangue; e de outro lado, um Estado
central, que funcionava como mediador entre os interesses das
diversas regiões e grupos sociais. Tal situação perdurou até o fim da
República Velha (1889-1930).
As primeiras tentativas de se burocratizar a

administração pública ocorreram durante o
governo de Getúlio Vargas (1930-45), com a
implementação da Reforma Burocrática,
visando profissionalizar o funcionalismo
público. A criação do DASP – Departamento de
Administração do Serviço Público foi um marco
dessa reforma. A reforma implementada pelo
governo Vargas propiciou uma significativa
melhora no aparelho estatal, promovendo
maior eficiência às atividades do Estado.
No entanto, concomitantemente aos aspectos positivos que
puderam ser evidenciados, alguns pontos negativos também
foram constatados. A Reforma Burocrática foi sendo
transformada em um misto de modernização e populismo.
Por exemplo, para os altos escalões da administração pública,
foi estabelecida a admissão mediante concurso público e
planos de carreira e promoções com base na meritocracia; no
entanto, para os escalões médios e inferiores, a admissão era
feita de forma clientelista e as promoções baseadas apenas
no tempo de serviço. Além disso, passam a emergir algumas
disfunções burocráticas, destacando-se, entre elas, o excesso
de autoritarismo, a consolidação de uma cúpula tecnocrática,
a ineficiência, a ineficácia, os atrasos, confusões e privilégios.
Tais disfunções burocráticas não ocorriam, todavia,
apenas no Brasil. No decorrer do tempo, alguns
países, como os EUA e Reino Unido, foram
impulsionados a buscar, devido a estas disfunções,
novas alternativas para a administração pública.
Nesse sentido, surge a Nova Administração Pública
- NAP, que buscou suplantar a organização
burocrática, trazendo para o âmbito da
administração pública práticas características da
administração privada. Este movimento foi
chamado gerencialismo ou, administração pública
A primeira tentativa de uma reforma do Estado

no Brasil ocorreu durante o período da
ditadura militar, em 1967, alimentada pela
ideia de que deveria haver distinção entre os
serviços públicos da administração direta e
indireta. A administração direta continuaria
submetida a um poder central, obedecendo a
todos os requisitos da burocracia, enquanto a
administração indireta passaria a ter um
caráter mais descentralizado (BRESSER-
No entanto, apenas em 1995 é realizada uma reforma propriamente
gerencial no Estado brasileiro, implementada pelo então ministro
Bresser-Pereira, no governo do presidente Fernando Henrique
Cardoso, baseada nos pressupostos da política da Terceira Via e nas
ideias apresentadas por Osborne e Gaebler (1995) no movimento
“reinventando o governo”. O Estado passa a ser orientado
predominantemente pelos valores de eficiência e qualidade na
prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura
gerencial nas organizações (BRASIL, 1995). Essa reforma tinha como
alguns de seus principais pontos: a descentralização política, com a
transferência de recursos e atribuições para estados e municípios; a
descentralização administrativa, delegando-se autoridade aos
administradores públicos; diminuição dos níveis hierárquicos da
administração pública; controle por resultados; e administração
voltada para os interesses dos cidadãos (BRESSER-PEREIRA, 1996).
A Reforma Gerencial de 1995 envolveu um diagnóstico composto
por algumas perguntas como:
(1) O Estado deve permanecer realizando as mesmas atividades?
Quais podem ser eliminadas ou transferidas para outras esferas
de poder, ou ainda para o setor privado?;
(2) Existem novas funções ou instituições que o Estado deve criar?;
(3) Para exercer as suas funções o Estado necessita do contingente
de funcionários existente? Dispõe-se de uma política de recursos
humanos adequada?;
(4) As organizações públicas operam com qualidade e eficiência?
Seus serviços estão voltados prioritariamente para o atendimento
do cidadão, entendido como um cliente, ou estão mais orientadas
para o simples controle do próprio Estado? (BRASIL, 1995).
Bresser-Pereira (1996) relaciona quatro setores

dentro do Estado, a serem diversamente
tratados pela Reforma. O primeiro deles é o
núcleo estratégico do Estado; o segundo é
composto pelas atividades exclusivas do
Estado; o terceiro pelos serviços não
exclusivos, também chamados de
competitivos; e o quarto setor, composto pela
produção de bens e serviços para o mercado.
De maneira geral, a Administração Pública Gerencial teve
por objetivo substituir o típico administrador público
por gerentes, ou seja, pressupunha uma mudança nos
aspectos culturais do Estado, dado que os valores
gerenciais deveriam sobrepor-se aos burocráticos. O
Estado passaria a incorporar ferramentas próprias do
setor privado, administrando os recursos públicos de
maneira eficiente para os “cidadãos-clientes”. Este tipo
de administração pública está em curso no Brasil e
procura se consolidar nas três esferas de governo, o que
certamente levará alguns anos para que isto aconteça.
Em suma, a administração pública brasileira

passou por três grandes momentos na sua
constituição histórica marcados pela
predominância de três tipos de administração,
quais sejam: Patrimonial, Burocrática e
Gerencial.
A importância da Administração Pública em todo o mundo vem
experimentando um processo de profundas transformações, que
se iniciou na década de 70, formado por um conjunto amplo de
correntes de pensamento, que formam a chamada “Nova Gestão
Pública” (do original em inglês NPM – “New Public
Management”). Esse processo também ocorre no Brasil. Para
entender o que é a gestão pública hoje, precisamos retroceder
no tempo e analisar sua evolução ao longo das décadas.
Desenvolveu-se a figura do Estado-Provedor de bens e serviços,
também chamado de Estado de Bem-Estar Social (Welfare State).
Houve uma grande expansão do Estado (e, consequentemente,
da Administração Pública), logicamente com um crescimento
importante dos custos de funcionamento da máquina pública.
A partir dos anos 70, o ritmo de expansão da economia mundial
diminui, e o Estado começa a ter problemas no desempenho de
suas funções, perdendo gradativamente a capacidade de atender
às crescentes demandas sociais. Esta situação, aliada a um
processo de crescente endividamento público, acarretaria mais
tarde, principalmente nos anos 80, a chamada crise fiscal do
Estado: a perda de sua capacidade de realizar os investimentos
públicos necessários a um novo ciclo de expansão econômica.
Da crise fiscal passamos à crise de gestão do Estado, uma vez que a
percepção dos cidadãos sobre a disponibilidade de serviços
públicos se deteriora gradativamente, à medida que o Estado
perde a capacidade de realizar suas funções básicas, e não
consegue acompanhar as pressões crescentes por mais saúde,
educação, segurança pública, saneamento, etc...
Essa crise de gestão implica na tentativa de superar as limitações
do modelo de gestão vigente até então, conhecido como
“modelo burocrático”, transformando-o em algo novo, mais
parecido como o modo de gestão do setor privado, conhecido
na área pública como “modelo gerencial”.
Assim, a redefinição do próprio papel do Estado é um tema de
alcance universal nos anos 90. No Brasil, essa questão adquiriu
importância decisiva, tendo em vista o peso da presença do
Estado na economia nacional: tornou-se um tema constante a
questão da reforma do Estado, uma vez que o mesmo não
conseguia mais atender com eficiência a sobrecarga de
demandas a ele dirigidas, sobretudo na área social.
Em resumo, a Crise do Estado define-se como:
1. Uma crise fiscal, caracterizada pela deterioração crescente
das finanças públicas, sendo o déficit público um fator de
redução de investimentos na área privada;
2. Uma crise do modo de intervenção do Estado na economia,
com o esgotamento da estratégia estatizante; as empresas
públicas não mais teriam condições de alavancar o
crescimento econômico dos países; o paradigma do Estado
interventor, nos moldes da economia Keynesiana estava
cada vez mais ultrapassado;
3. Uma crise da forma de administrar o Estado, isto é, a
superação da administração pública burocrática, rumo à
administração pública gerencial.
No Brasil, a principal repercussão destes fatos foi a
Reforma do Estado nos anos 90, cujos principais pontos
eram:
1. O ajuste fiscal duradouro, com a busca do equilíbrio das
contas públicas;
2. A realização de reformas econômicas orientadas para o
mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e
tecnológica, garantissem a concorrência interna e
criassem as condições para o enfrentamento da
competição internacional;
3. A reforma da previdência social, procurando-se dar
sustentabilidade à mesma, equilibrando-se os montantes
4. A inovação dos instrumentos de política

social, proporcionando maior abrangência e
promovendo melhor qualidade para os
serviços sociais;
5. A reforma do aparelho do Estado, com vistas a
aumentar sua "governança", ou seja, sua
capacidade de implementar de forma
eficiente as políticas públicas.
A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O ajuste fiscal
devolveria ao Estado a capacidade de definir e implementar
políticas públicas. Através da liberalização comercial, o Estado
abandonaria a estratégia protecionista da substituição de
importações. Nesse contexto, o programa de privatizações levado a
cabo nos anos 90 foi uma das formas de se perseguir tais objetivos.
Por esse programa, transferiu-se para o setor privado a tarefa da
produção, dado o pressuposto de que este, a princípio, realizaria
tal atividade de forma mais eficiente.
Finalmente, por meio de um programa de publicização, pretendia-se
transferir para o setor público não estatal a produção dos serviços
competitivos ou não exclusivos de Estado, estabelecendo-se um
sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu
financiamento e controle.
Portanto, segundo a ideia da reforma, o Estado reduziria seu
papel de executor ou provedor direto de serviços, mantendo-
se, entretanto, no papel de regulador e provedor indireto ou
promotor destes, principalmente dos serviços sociais como
educação e saúde, etc. Como promotor desses serviços, o
Estado continuará a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo,
o controle social direto e a participação da sociedade.
Nessa nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de
regulação e de coordenação do Estado, particularmente no
nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os
níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo
da prestação de serviços sociais e de infraestrutura.
Considerando essa tendência, pretende-se

reforçar a governança - a capacidade de governo
do Estado - através da transição programada de
um tipo de administração pública burocrática,
rígida e ineficiente, voltada para si própria e
para o controle interno, para uma administração
pública gerencial, flexível e eficiente, voltada
para o atendimento do cidadão, melhorando a
capacidade do Estado de implementar as
políticas públicas, sem os limites, a rigidez e a
ineficiência da sua máquina administrativa.
As três formas de Administração Pública :
No plano administrativo, a administração pública
burocrática surgiu no século passado conjuntamente
com o Estado liberal, exatamente como uma forma
de defender a coisa pública contra o patrimonialismo.
Na medida, porém, que o Estado assumia a
responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e
crescia em dimensão, os custos dessa defesa
passaram a ser mais altos que os benefícios do
controle. Por isso, neste século as práticas
burocráticas vêm cedendo lugar a um novo tipo de
administração: a administração gerencial.
ATENÇÃO:
Assim, partindo-se de uma perspectiva histórica,
verifica-se que a administração pública evoluiu
através de três modelos básicos: a
administração pública patrimonialista, a
burocrática e a gerencial. Essas três formas se
sucedem no tempo, sem que, no entanto,
qualquer uma delas seja inteiramente
abandonada.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
PATRIMONIALISTA
01 – Conceito: Patrimonialismo vem de patrimônio, do
latim patrimonium – em seu sentido original, conjunto
dos bens paternos, herança familiar.
Em linhas gerais, trata-se de uma forma de dominação
política comum em regimes absolutistas, em que o
governante não diferencia bens particulares de públicos,
tratando a administração como assunto pessoal.
Nas sociedades anteriores ao advento do Capitalismo e da
Democracia, o Estado aparecia como um ente
“privatizado”, no sentido de que não havia uma distinção
clara, por parte dos governantes, entre o patrimônio
público e o seu próprio patrimônio privado.
PATRIMONIALISTA
O Rei ou Monarca estabelecia seu domínio sobre o país
de forma absoluta, não aceitando limites entre a rés
publica e a rés principis. Ou seja, a “coisa pública” se
confundia com o patrimônio particular dos
governantes, pois não havia uma fronteira muito bem
definida entre ambas.
Nessas condições, o aparelho do Estado funcionava
como uma extensão do poder do soberano, e os seus
auxiliares, servidores, possuíam status de nobreza
real. Os cargos eram considerados prebendas, ou
seja, títulos passíveis de negociação, sujeitos à
PATRIMONIALISTA
A corrupção e o nepotismo eram inerentes a esse tipo de
administração. O foco não se encontrava no atendimento das
necessidades coletivas mas, sobretudo, nos interesses
particulares do soberano e de seus auxiliares.
Este cenário muda no final do século XIX, no momento em que o
capitalismo e a democracia se tornam dominantes. Mercado
e Sociedade Civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo
momento histórico, a administração patrimonialista torna-se
inaceitável, pois não mais cabia um modelo de administração
pública que privilegiava uns poucos em detrimento de muitos.
As novas exigências de um mundo em transformação, com o
desenvolvimento econômico que se seguia, trouxeram a
necessidade de reformulação do modo de gestão do Estado.
PATRIMONIALISTA
Resumo: A Administração patrimonialista caracteriza-
se por uma gestão estritamente firmada pela
tradição onde o gestor toma decisões conforme seu
prazer, sua simpatia ou sua antipatia, e de acordo
com pontos de vista puramente pessoais,
sobretudo suscetíveis de se deixarem influenciar
por preferências também pessoais. A administração
do Estado e suas instituições, sob o princípio do
patrimonialismo é uma questão puramente pessoal
do gestor público, inexistindo, por este motivo,
uma clara diferenciação entre as esferas pública e
PATRIMONIALISTA
Numa gestão do tipo patrimonialista o quadro
administrativo é constituído de dependentes pessoais
do gestor (familiares ou funcionários pessoais) ou de
parentes, amigos (favoritos), ou ainda por pessoas que
lhe estejam ligadas por um vínculo de fidelidade (troca
de favores). As relações que dominam o quadro
administrativo não são as do dever ou a disciplina
objetivamente ligada ao cargo, mas à fidelidade pessoal
do servidor ao gestor. Neste modelo de gestão a
separação entre assuntos públicos e privados, entre
patrimônio público e privado desaparecem com a
difusão do sistema de prebendas e apropriações.
PATRIMONIALISTA
PATRIMONIALISTA
TEORIA BUROCRÁTICA
05 Conceito: Segundo essa teoria, um homem pode ser
pago para agir e se comportar de certa maneira
preestabelecida, a qual lhe deve ser explicada, muito
minuciosamente e, em hipótese alguma, permitindo
que suas emoções interfiram no seu desempenho. A
Sociologia da Burocracia propôs um modelo de
organização e os administradores não tardaram em
tentar aplicá-los na prática em suas empresas. A partir
daí, surge a Teoria da Burocracia na Administração.
Então a burocracia é uma forma de organização que se
baseia na racionalidade, isto é, na adequação dos
meios aos objetivos (fins) pretendidos, a fim de garantir
a máxima eficiência possível no alcance dos objetivos.
TEORIA BUROCRÁTICA
5.1 – Origem : A Teoria Burocrática desenvolveu-se dentro da
administração nos anos 40, principalmente em função dos seguintes
aspectos:
1 - A fragilidade e parcialidade tanto da Teoria Clássica como da Teoria
das Relações Humanas, que não possibilitam uma abordagem global,
integrada e envolvente dos problemas organizacionais;
2 - A necessidade de um modelo de organização racional capaz de
caracterizar todas as variáveis envolvidas, bem como, o
comportamento dos membros dela participantes, é aplicável não
somente à fábrica, mas a todas as formas de organização humana e
principalmente às empresas;
3 - O crescente tamanho e complexidade das empresas passam a exigir
modelos organizacionais bem mais definidos;
4 - O ressurgimento da Sociologia da Burocracia, a partir da descoberta
dos trabalhos de Max Weber, o seu criador.
TEORIA BUROCRÁTICA
Weber identifica três fatores principais que favorecem o
desenvolvimento da moderna burocracia:
• O desenvolvimento de uma economia monetária: Na
Burocracia, a moeda assume o lugar da remuneração
em espécie para os funcionários, permitindo a
centralização da autoridade e o fortalecimento da
administração burocrática;
• O crescimento quantitativo e qualitativo das tarefas
administrativas do Estado Moderno;
• A superioridade técnica – em termos de eficiência –
do tipo burocrático de administração: serviu como
uma força autônoma para impor sua prevalência.
TEORIA BUROCRÁTICA
5.2 Características da burocracia segundo Weber: para Weber a
burocracia é a organização eficiente por excelência, explicando nos
mínimos detalhes como as coisas deverão ser feitas. As
características:
1- Caráter legal das normas e regulamentos.
2- Caráter formal das comunicações.
3- Caráter racional e divisão do trabalho.
4- Impessoalidade nas relações.
5- Hierarquia de autoridade.
6- Rotinas e procedimentos padronizados.
7- Competência técnica e meritocracia.
8- Especialização da administração.
9- Profissionalização dos participantes.
TEORIA BUROCRÁTICA
5.3 - Vantagens da Burocracia: Weber viu inúmeras razões para
explicar o avanço da burocracia sobre as outras formas de
associação.
• Racionalidade em relação ao alcance dos objetivos da organização;
• Precisão na definição do cargo e na operação, pelo conhecimento
exato dos deveres;
• Rapidez nas decisões, pois, cada um conhece o que deve ser feito,
por quem e as ordens e papéis tramitam através de canais
preestabelecidos;
• Univocidade de interpretação garantida pela regulamentação
específica e escrita. A informação é discreta, já que é passada
apenas a quem deve recebê-la;
• Uniformidade de rotinas e procedimentos que favorece a
padronização, redução de custos e de erros, pois os procedimentos
TEORIA BUROCRÁTICA
• Continuidade da organização através da substituição do pessoal que é afastado;
• Redução no nível de atrito, entre as pessoas, pois cada funcionário conhece
aquilo que é exigido dele e quais os limites entre suas responsabilidade e as do
outro;
• Constância, pois os mesmos tipos de decisão devem ser tomados nas mesmas
circunstâncias;
• Subordinação dos mais novos aos mais antigos dentro de uma forma estrita e
bem conhecida, de modo que o supervisor possa tomar decisões que afetam o
nível mais baixo;
• Confiabilidade, pois o negócio é conduzido de acordo com regras conhecidas. As
decisões são previsíveis e o processo decisório elimina a discriminação pessoal;
• Benefícios sob o prisma das pessoas na organização, pois a hierarquia é
formalizada, o trabalho é dividido entre as pessoas de maneira ordenada, as
pessoas são treinadas para se tornarem especialistas em seus campos As pessoas
podem fazer carreira na organização em função de seu mérito pessoal e
competência técnica.
TEORIA BUROCRÁTICA
TRIPÉ FIP: foco na eficiência, controle dos processos.
Formalidade – a autoridade deriva de um conjunto de normas e leis,
expressamente escritas e detalhadas. O poder do chefe é restrito aos
objetivos propostos pela organização e somente é exercido no ambiente de
trabalho.
Impessoalidade – Os direitos e deveres são estabelecidos em normas. As
regras são aplicadas de forma igual a todos, conforme seu cargo em função na
organização. Segundo Weber, a Burocracia deve evitar lidar com as emoções e
as irracionalidades. As pessoas devem ser promovidas por mérito, e não por
ligações afetivas. O poder é ligado não às pessoas, mas aos cargos, só se tem
o poder em decorrência de estar ocupando um cargo.
Profissionalização – As organizações são comandadas por especialistas,
remunerados em dinheiro e não por reconhecimento em honraria
(recompensa por produtividade), contratados pelo seu mérito e seu
conhecimento (e não por laços afetivos ou emocional). O modelo burocrático
se caracterizou pela meritocracia na forma de contratação e promoção dos
TEORIA BUROCRÁTICA
Disfunções da Burocracia:
 Internalização das regras e apego aos regulamentos
 Excesso de formalismo e papelório
 Resistência às mudanças.
 Despersonalização dos relacionamentos
 Categorização como base do processo decisório
 Superconformidade às regras e às rotinas e procedimentos
 Exibição de sinais de autoridade
 Dificuldade no atendimento ao cliente e conflito com o
público
 Racionalidade excessiva, visão mecanicista, sistema
fechado, conservadorismo teórico
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BUROCRÁTICA
01 – Conceito: Burocracia é administração da coisa pública por

funcionário sujeito a hierarquia e regulamento rígidos, e a
uma rotina inflexível. Recebe o significado abrangente de
classe dos burocratas. Identifica-se com grande influência ou
prestígio de uma estrutura complexa de departamentos na
administração da coisa pública.
A administração pública burocrática distingue claramente o
público e o privado. Nela há separação entre o político e o
administrador público. Aqui se deu o surgimento de
burocracias públicas compostas por administradores
profissionais com recrutamento e treinamento específicos. O
relacionamento entre estas pessoas e os políticos devia ser
marcado pela neutralidade dos primeiros.
02 – Características: O Estado burocrático comporta

instituições basicamente hierarquizadas e controle
enfocado nos processos.
Combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista
eram seus maiores objetivos. Para tal, orientava-se
pelas ideias de profissionalização, carreira,
hierarquia funcional, impessoalidade e formalismo.
As críticas à administração pública burocrática são
muitas; dentre elas a separação do Estado e
sociedade, pelo fato de os funcionários se
concentrarem no controle e na garantia do poder do
Estado.
Em resumo, os atributos da administração pública

burocrática poderiam ser representados pelo
controle efetivo dos abusos. Os defeitos, por
sua vez, seriam a ineficiência e a incapacidade
de se voltarem para o serviço dos cidadãos
como clientes.
O modelo burocrático, presente na Constituição
de 1988 e em todo o sistema do direito
administrativo brasileiro, é baseado no
formalismo e na presença constante de normas
03 – Resumo:
Surge na segunda metade do século XIX, na época do
Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o
nepotismo patrimonialista. Constituem princípios
orientadores do seu desenvolvimento a
profissionalização, a ideia de carreira, a hierarquia
funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o
poder racional-legal.
Os controles administrativos implantados visam evitar a
corrupção e o nepotismo. A forma de controle é sempre
a priori, ou seja, controle dos procedimentos, das rotinas
que devem nortear a realização das tarefas.
Parte-se de uma desconfiança prévia nos

administradores públicos e nos cidadãos que a eles
dirigem suas diversas demandas sociais. Por isso,
são empregados controles rígidos dos processos
como, por exemplo, na admissão de pessoal, nas
compras e no atendimento aos cidadãos.
Uma consequência disto é que os próprios controles
se tornam o objetivo principal do funcionário.
Dessa forma, o Estado volta-se para si mesmo,
perdendo a noção de sua missão básica, que é
servir à sociedade.
A principal qualidade da administração pública burocrática
é o controle dos abusos contra o patrimônio público; o
principal defeito, a ineficiência, a incapacidade de voltar-
se para o serviço aos cidadãos vistos como “clientes”.
Esse defeito, entretanto, não se revelou determinante na
época do surgimento da administração pública burocrática
porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O
Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a
justiça, a garantir os contratos e a propriedade. O
problema começou a se tornar mais evidente a partir da
ampliação da participação do Estado na vida dos
indivíduos.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL
01 – Conceito: Administração pública gerencial é
aquela construída sobre bases que consideram o
Estado uma grande empresa cujos serviços são
destinados aos seus clientes, outrora cidadãos; na
eficiência dos serviços, na avaliação de
desempenho e no controle de resultados, suas
principais características.
A Administração gerencial seria consequência dos
avanços tecnológicos e da nova organização
política e econômica mundial, para tornar o
Estado capaz de competir com outros países.
02 – Características:
O Estado marcado com uma administração gerencial é
aquele que tem como objetivos principais atender a
duas exigências do mundo atual:
• Adaptar-se à revisão das formas de atuação do Estado,
que são empreendidas nos cenários de cada país e;
• Atender às exigências das democracias de massa
contemporâneas.
O pensamento favorável a este novo modelo resume-se
em que o Estado burocrático não é mais capaz de
atender às exigências democráticas do mundo atual.
A administração gerencial repousa em descentralizações
política e administrativa, a instituição de formatos
organizacionais com poucos níveis hierárquicos,
flexibilidade organizacional, controle de resultados, ao
invés de controle, passo a passo, de processos
administrativos, adoção de confiança limitada, no
lugar de desconfiança total, em relação aos
funcionários e dirigentes e, por último, uma
administração voltada para o atendimento do cidadão
e aberta ao controle social. O Estado gerencial tem
uma administração baseada em concepção
A administração gerencial empreende adequar as
organizações públicas aos seus objetivos prioritários,
que são os resultados. Busca identificação com os
usuários e incrementar sua eficiência.
A administração pública gerencial teria como apoio a
administração burocrática, conservando alguns dos
seus princípios, embora flexibilizados, mas teria
como fundamentos a admissão segundo critérios
rígidos de mérito, um sistema estruturado e universal
de remuneração, carreiras, avaliação de desempenho
realizada constantemente e treinamento sistemático.
03 – Objetivo: "O objetivo central é o de

reforçar a governança, mediante transição
programada, de um tipo de administração
pública burocrática, rígida e ineficiente,
voltada para si própria e para o controle
interno, para uma administração pública
gerencial, flexível e eficiente, voltada para o
atendimento do cidadão."
As estratégias da administração pública gerencial são
voltadas:
a) Para a definição precisa dos objetivos que o
administrador público deverá atingir em sua unidade;
b) Para a garantia de autonomia do administrador na
gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros
que lhe forem colocados à disposição para que possa
atingir os objetivos contratados;
c) Para o controle posterior dos resultados.
A administração pública gerencial deve aceitar maior
participação dos agentes privados e ou das
organizações da sociedade civil.
Importante: Por fim, interessante comparação

da administração pública gerencial com a
administração de empresas privadas é feita
pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado. Isto porque a administração pública
gerencial, apesar de inspirar-se na
administração de empresas, não pode ser
confundida com esta última. Os modos de
ingresso de recursos, o controle e os fins de
uma e de outra são entre si distintos e
EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
NO BRASIL APÓS 1930
01 – Reformas Administrativas:
1.1 A Reforma do DASP: No Brasil, o modelo de administração
burocrática surge a partir dos anos 30. Emerge no quadro da
aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado
assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor
produtivo de bens e serviços.
A partir da reforma ocorrida no governo Vargas, a
administração pública sofre um processo de racionalização
que se manifestou no surgimento das primeiras carreiras
burocráticas e na tentativa de adoção do concurso como
forma de acesso ao serviço público. A implantação da
administração pública burocrática é consequência do
desenvolvimento de um capitalismo moderno no país.
Com o objetivo de realizar a modernização
administrativa, foi criado o Departamento
Administrativo do Serviço Público - DASP, em
1938. As atribuições do departamento eram as
seguintes:
 Realização de estudos detalhados de repartições,
departamentos e estabelecimentos públicos para
determinar as modificações a serem feitas em
vários campos: dotação orçamentária,
distribuição, processos de trabalho, relações
entre os órgãos e relações com o público.
 Fiscalizar a execução do orçamento, juntamente com o
presidente da República.
 Organizar anualmente a proposta orçamentária a ser
enviada à Câmara dos Deputados; cuidar da organização
dos concursos públicos para cargos federais do Poder
Executivo; aperfeiçoamento dos servidores civis da
União; auxílio ao presidente no exame dos projetos de
lei submetidos à sanção e fixação de padrões para os
materiais usados nos serviço público.
Nesse momento, a administração pública sofre a influência
da teoria da administração científica de Frederick Taylor,
considerado o “Pai” da Administração Científica.
Nas reformas promovidas pelo DASP, percebe-se a
influência do Taylorismo na simplificação, na
padronização, na aquisição racional de materiais, na
revisão de estruturas e aplicação de métodos na
definição de procedimentos. Registra-se que, nesse
período, foi instituída a função orçamentária enquanto
atividade formal e permanentemente vinculada ao
planejamento.
No que diz respeito à administração dos recursos
humanos, o DASP representou a tentativa de formação
da burocracia nos moldes preconizados por Max Weber,
baseada no princípio da competência e do mérito
Entretanto, embora tenham sido valorizados
instrumentos importantes à época, tais como
o instituto do concurso público e do
treinamento, não se chegou a adotar
consistentemente uma política de recursos
humanos que respondesse efetivamente às
necessidades do Estado. O patrimonialismo
(contra o qual a administração pública
burocrática se instalara), embora em processo
de transformação, mantinha ainda sua própria
EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA NO BRASIL APÓS 1930
1.2 – Rumo á Administração Gerencial: Diante das
inadequações do modelo burocrático, aconteceram
diversas tentativas de reforma. Porém, as experiências se
caracterizaram, em alguns casos, pela ênfase na extinção e
criação de órgãos, e, em outros, pela constituição de
estruturas paralelas visando alterar a rigidez burocrática.
Na própria área da reforma administrativa esta última prática
foi adotada, por exemplo, no Governo JK, com a criação de
comissões especiais, como a Comissão de Estudos e
Projetos Administrativos, objetivando a realização de
estudos para simplificação dos processos administrativos e
reformas ministeriais, e a Comissão de Simplificação
Burocrática, que visava à elaboração de projetos
direcionados para reformas globais e descentralização de
serviços.
Porém o marco inicial para a introdução da
administração gerencial é apontado pela
literatura especializada como sendo a reforma
trazida pelo Decreto-Lei nº 200/67, constituindo-
se o mesmo numa tentativa de superação da
rigidez burocrática.
O decreto-lei 200/67 promoveu a transferência de
atividades para autarquias, fundações, empresas
públicas e sociedades de economia mista, a fim
de obter-se maior dinamismo operacional por
meio da descentralização funcional.
Como princípios de racionalidade administrativa, foram
instituídos o planejamento e o orçamento, o
descongestionamento das chefias executivas superiores
(através dos processos de desconcentração e
descentralização), a tentativa de reunir competência e
informação no processo decisório, a sistematização, a
coordenação e o controle.
O paradigma gerencial da época, compatível com o
monopólio estatal na área produtiva de bens e serviços,
orientou a expansão da administração indireta, numa
tentativa de "flexibilizar a administração" com o objetivo
de atribuir maior operacionalidade às atividades
Nos anos 70, a criação da SEMOR - Secretaria da
Modernização, constitui-se numa nova iniciativa
modernizadora da administração pública. Reuniu-se em
torno dela um grupo de jovens administradores públicos,
muitos deles com formação em nível de pós-graduação no
exterior, que buscou implantar novas técnicas de gestão, e
particularmente de administração de recursos humanos,
na administração pública federal.
No início dos anos 80 a criação do Ministério da
Desburocratização e do Programa Nacional de
Desburocratização - PrND foi uma nova tentativa de
reformar a burocracia e orientá-la na direção da
Os objetivos eram a revitalização e agilização das
organizações do Estado, a descentralização da
autoridade, a melhoria e simplificação dos processos
administrativos e a promoção da eficiência.
As ações do PrND voltaram-se inicialmente para o
combate à burocratização dos procedimentos.
Posteriormente, foram dirigidas para o
desenvolvimento do Programa Nacional de
Desestatização, num esforço para conter os excessos
da expansão da administração descentralizada,
estimulada pelo Decreto-Lei nº 200/67.
1.3 A Constituição de 1988: A transição democrática de 1985
representou uma grande vitória democrática, mas teve como um de
seus custos a ocupação dos cargos públicos da administração
indireta e das delegacias dos ministérios nos Estados por políticos
dos partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia
no país. De outra parte, a alta burocracia passava a ser acusada,
principalmente pelas forças conservadoras, de ser a culpada da crise
do Estado, na medida em que favorecera seu crescimento excessivo.
A conjunção desses dois fatores levou, na Constituição de 1988, ao
chamado “retrocesso burocrático”, conforme a visão de Bresser
Pereira. O Congresso Constituinte estendeu aos serviços do Estado e
para as próprias empresas estatais praticamente as mesmas regras
burocráticas rígidas adotadas no núcleo estratégico, acarretando um
engessamento do aparelho estatal.
A nova Constituição determinou ainda a perda da autonomia
do Poder Executivo para tratar da estruturação dos órgãos
públicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurídico
único para os servidores civis da União, dos Estados-
membros e dos Municípios, e retirou da administração
indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir às
fundações e autarquias públicas normas de funcionamento
idênticas às que regem a administração direta.
Estas medidas foram uma reação ao clientelismo que dominou
o país naqueles anos. Mas foram também resultado de uma
atitude defensiva da alta burocracia que, sentindo-se
injustamente acusada, procurou salvaguardar seus
Na medida em que a transição democrática ocorreu no
Brasil em meio à crise do Estado, esta última foi
equivocadamente identificada pelas forças
democráticas como resultado, entre outros, do
processo de descentralização que o regime militar
procurara implantar. Por outro lado, a transição
democrática foi acompanhada por uma ampla
campanha contra a estatização, que levou os
constituintes a aumentar os controles burocráticos
sobre as empresas estatais e a estabelecer normas
rígidas para a criação de novas empresas públicas e de
Afinal, geraram-se dois resultados: de um lado, o abandono
do caminho rumo a uma administração pública gerencial e
a reafirmação dos ideais da administração pública
burocrática clássica; de outro lado, dada a ingerência
patrimonialista no processo, a instituição de uma série de
privilégios, que não se coadunam com a própria
administração pública burocrática. Como exemplos, a
estabilidade rígida para todos os servidores civis,
diretamente relacionada à generalização do regime
estatutário na administração direta e nas fundações e
autarquias, a aposentadoria com proventos integrais sem
correlação com o tempo de serviço ou sem a contribuição
1.4 – A Reforma da Era FHC ( PDRAE ):
Para enfrentar os principais problemas que
representavam obstáculos à implementação de
um aparelho do Estado moderno e eficiente,
tornou-se necessário definir um modelo
conceitual, que distinguisse os segmentos
fundamentais característicos da ação do Estado.
Em 1995 foi lançado o PDRAE – Plano Diretor da
Reforma do Estado, conduzido pelo citado
MARE, no primeiro mandato do presidente
Fernando Henrique Cardoso.
NOTA: Apesar do fracasso óbvio do retrocesso
burocrático de 88, antes do PDRAE não havia ainda
uma proposta consistente de reforma, apenas
ideias gerais, como a percepção de que a
globalização diminuía a importância dos Estados e a
capacidade de exercer suas funções.
A ideia de estado mínimo tampouco era a solução do
problema, pois não era aceita como legítima pela
população, que desejava que o Estado continuasse
provendo os antigos serviços públicos do Estado de
Bem-Estar Social, mas com eficiência.
Segundo o PDRAE, o Estado não carecia de
governabilidade, mas sim de governança:
"O governo brasileiro não carece de
"governabilidade", ou seja, de poder para
governar, dada sua legitimidade democrática e
o apoio com que conta na sociedade civil.
Enfrenta, entretanto, um problema de
governança, na medida em que sua capacidade
de implementar as política públicas estava
limitada pela rigidez e ineficiência da máquina
De acordo com Lustosa o projeto de reforma do Estado tinha
como pilares:
 Ajustamento fiscal duradouro;
 Reformas econômicas orientadas para o mercado que,
acompanhadas de uma política industrial e tecnológica,
garantissem a concorrência interna e criassem condições para o
enfrentamento da competição internacional;
 A reforma da previdência social;
 A inovação dos instrumentos de política social, proporcionando
maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os
serviços sociais;
 A reforma do aparelho de Estado, com vistas a aumentar sua
governança, ou seja, sua capacidade de implementar de forma
A reforma administrativa em particular era o foco do
PDRAE. De acordo com Bresser, a reforma tinha os
seguintes objetivos:
 A descentralização dos serviços sociais para estados e
municípios;
 A delimitação mais precisa da área de atuação do
Estado, estabelecendo-se uma distinção entre as
atividades exclusivas que envolvem o poder do Estado
e devem permanecer no seu âmbito, as atividades
sociais e científicas que não lhe pertencem e devem
ser transferidas para o setor público não estatal, e a
produção de bens e serviços para o mercado;
 A distinção entre as atividades do núcleo estratégico, que
devem ser efetuadas por políticos e altos funcionários, e as
atividades de serviços, que podem ser objeto de contratações
externas;
 A separação entre a formulação de políticas e sua execução;
 Maior autonomia e para as atividades executivas exclusivas do
Estado que adotarão a forma de "agências executivas";
 Maior autonomia ainda para os serviços sociais e
científicos que o Estado presta, que deverão ser transferidos
para (na prática, transformados em) "organizações sociais", isto
é, um tipo particular de organização pública não estatal, sem
fins lucrativos, contemplada no orçamento do Estado (como no
caso de hospitais, universidades, escolas, centros de pesquisa,
 Assegurar a responsabilização (accountability) através da
administração por objetivos, da criação de quase
mercados, e de vários mecanismos de democracia direta
ou de controle social, combinados com o aumento da
transparência no serviço público, reduzindo-se
concomitantemente o papel da definição detalhada de
procedimentos e da auditoria ou controle interno os
controles clássicos da administração pública burocrática
que devem ter um peso menor.
O Estado passaria a um papel na sociedade mais de
regulador e promotor do desenvolvimento econômico do
que executor. E a gestão passa então a buscar os princípios
da administração gerencial. De acordo com o PDRAE
NOTA: "o paradigma gerencial contemporâneo,
fundamentado nos princípios de confiança e de
descentralização da decisão, exige formas flexíveis de
gestão, horizontalização de
estruturas, descentralização de funções, incentivo à
criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo e
do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação
sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à
capacitação permanente, que já eram características da
boa administração burocrática, acrescentam-se os
princípios da orientação para o cidadão cliente,
do controle por resultados, e da competição
Segundo a lógica conceitual do PDRAE, o Estado é visto como a
organização burocrática que possui o poder de legislar e tributar
sobre a população de um determinado território. O Estado é,
portanto, a única estrutura organizacional que possui o "poder
extroverso", ou seja, o poder de constituir unilateralmente
obrigações para terceiros, com extravasamento dos seus
próprios limites. Após anos de debates nacionais e no
Congresso nacional, a reforma foi aprovada em 1998. O
PDRAE, entre os pontos principais, definiu os quatro setores
do Estado:
a) Um núcleo estratégico ou governo, constituído pela cúpula dos
três Poderes,
b) Um corpo de funcionários públicos;
No aparelho do Estado é possível distinguir quatro setores:
NÚCLEO ESTRATÉGICO.
Corresponde ao Governo, em sentido amplo. É o setor que define as leis e as
políticas públicas, e exige o seu cumprimento. É, portanto, o setor onde as
decisões estratégicas de governo são tomadas. Corresponde aos Poderes
Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no Poder Executivo, ao
Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores
diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas
públicas.
ATIVIDADES EXCLUSIVAS.
É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São
serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de
regulamentar e fiscalizar. Exemplos: cobrança e fiscalização dos impostos,
polícia, previdência social, fiscalização do cumprimento de normas
sanitárias, o serviço de trânsito, controle do meio ambiente, emissão de
SERVIÇOS NÃO-EXCLUSIVOS.
Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras
organizações públicas não estatais e privadas. As instituições desse setor não
possuem o poder extroverso. Porém, o Estado está presente porque os serviços
envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou
porque possuem "economias externas" relevantes, na medida que produzem
ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado.
As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da
sociedade, não podendo ser transformadas em lucros. São exemplos desse
setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.
PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO.
Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades
econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado
como, por exemplo, as do setor de infraestrutura. Estão no Estado seja porque
faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são
atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é
possível, tornando-se necessária, no caso de privatização, a devida regulação.
IMPORTANTE: O tipo de propriedade ideal de cada um dos
setores e o tipo de gestão que deveria ser buscada também
foram estabelecidos no Plano Diretor. De acordo com o PDRAE:
 Núcleo estratégico - A propriedade deve ser necessariamente
estatal. Sua gestão deve ser um misto de administração
burocrática e gerencial;
 Atividades exclusivas - A propriedade também deve ser
somente estatal. Sua gestão deve ser gerencial;
 Serviços não-exclusivos - Neste caso a propriedade ideal é a
pública não-estatal. O tipo de gestão recomendado também é
o gerencial;
 Produção de bens e serviços para o mercado - A propriedade
privada é a regra. O tipo de gestão também é o gerencial.
Decorrente desta análise, o Estado procurou reduzir sua presença
na execução direta dos serviços públicos (serviços de água,
energia, telefonia, etc.). Vários destes serviços foram
privatizados ou licitados às empresas privadas. Esse esforço
teria de ser acompanhado de instituições que fiscalizassem os
novos concessionários privados. Isto levou à criação
das agências reguladoras.
O Estado também buscou, através da reforma, deixar de ser o
executor de alguns dos serviços públicos de interesse coletivo
(como serviços de saúde, de educação, cultura, etc) e passar a
uma atividade de fomento da iniciativa privada sem fins
lucrativos (público não-estatal). Este movimento levou à criação
das organizações sociais (OS´s) e das organizações das
sociedades civis de interesse público (OSCIP´s).
Cada um desses quatro setores referidos apresenta características
peculiares, tanto no que se refere às suas prioridades, quanto aos
princípios administrativos adotados. No núcleo estratégico, o
fundamental é que as decisões sejam as melhores, e, em seguida,
que sejam efetivamente cumpridas. A efetividade é mais
importante que a eficiência. O que importa saber é, primeiro, se
as decisões que estão sendo tomadas pelo governo atendem
eficazmente ao interesse nacional, se correspondem aos
objetivos mais gerais aos quais a sociedade brasileira está voltada
ou não. Segundo, se, uma vez tomadas as decisões, estas são de
fato cumpridas. Já no campo das atividades exclusivas de Estado,
dos serviços não exclusivos e da produção de bens e serviços o
critério eficiência torna-se fundamental. O que importa é atender
milhões de cidadãos com boa qualidade a um custo baixo.
1.5 - Governo Lula e a busca por um novo modelo de gestão
As eleições presidenciais de 2002 representaram a substituição
do grupo político no poder, com a ascensão de novas
lideranças nos níveis mais elevados da burocracia federal. O
Partido dos Trabalhadores assumiu o comando do governo
federal propondo um modelo de gestão intitulado “Brasil de
Todos”, que questionou muitos dos métodos empregados na
gestão anterior. Argumentou-se que o diagnóstico contido no
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, documento
elaborado em 1995, e que deu sustento teórico às reformas
da era FHC, era equivocado ao considerar o Estado como um
problema, como o elemento causador da crise pela qual o
país atravessava.
O novo enfoque trata o Estado como parte da solução, como um
elemento que pode de fato recolocar o país no caminho do
desenvolvimento. No entanto, não se advoga o retorno às
formas burocráticas; pelo contrário, continua a busca de
melhorias na gestão pública, incorporando-se em grande
medida a visão de serviços públicos orientados ao cidadão. O
tema da Reforma do Estado cede lugar à chamada
Reconstrução do Estado, operada mediante a recomposição da
força de trabalho, modificações na legislação e
estabelecimento de parcerias.
O fato é que a administração pública brasileira continua, nos dias
atuais, sua trajetória em direção a uma administração pública
gerencial, mais apta a responder aos novos desafios colocados
ABORDAGENS DO PENSAMENTO
ADMINISTRATIVO
01 – Introdução: Podemos identificar nos dias atuais uma enorme
multiplicidade de empresas públicas e privadas, de modo que
conseguimos visualizar e distinguir algumas das atividades que
estas instituições tão diferentes executam no seu dia a dia. O que
elas tem em comum ?
Em primeiro lugar todas são organizações humanas e sem segundo
lugar vamos encontrar algumas semelhanças muito fortes:
- Todas tem objetivos a serem alcançados.
- Para alcançar tais objetivos, realizam um certo conjunto de
atividades.
- Para executar estas atividades, necessitam mobilizar uma
determinada quantidade de recursos(humanos, materiais,
tecnológicos, financeiros, etc.)
ABORDAGENS DO PENSAMENTO
ADMINISTRATIVO
Portanto, podemos perceber que o funcionamento de
todas essas organizações depende de uma espécie
de arranjo destas três variáveis: objetivos,
atividades e recursos.
Os objetivos devem ser bem definidos, para serem
alcançáveis; as atividades devem estar coerentes
com os objetivos e os recursos devem ser
suficientes e bem empregados na execução das
atividades.
Essas três variáveis devem ser combinadas de uma
forma inteligente; em outras palavras, devem ser
ABORDAGEM CLÁSSICA
02 – ABORDAGEM CLÁSSICA:
No despontar do século XX, dois engenheiros desenvolveram os
primeiros trabalhos pioneiros a respeito da Administração. Um era
americano, Frederick Winslow Taylor, e veio a desenvolver a
chamada Escola da Administração Científica, preocupada em
aumentar a eficiência da indústria por meio, inicialmente, da
racionalização do trabalho operário (visão endógena). O outro era
europeu, Henri Fayol, e veio a desenvolver a chamada Teoria
Clássica, preocupada em aumentar a eficiência da empresa por
meio da sua organização e da aplicação de princípios gerais de
administração em bases científicas (visão exógena). Sendo assim,
podemos desmembrar a chamada Abordagem Clássica da
Administração em duas escolas principais:
• Escola da Administração Científica (Taylor)
Administração
Ênfase nas tarefas
Científica ( Taylor )
Abordagem
Clássica da
Administração.
Teoria Clássica Ênfase na

(Fayol) estrutura
ABORDAGEM CLÁSSICA
2.1 ORIGENS DA ABORDAGEM CLÁSSICA :
A Revolução Industrial, fenômeno que provocou o aparecimento
da empresa e da moderna administração ocorreu no final do
século XVIII e se estendeu ao longo do século XIX, chegando
ao limiar do século XX, que trouxe rápidas e profundas
mudanças econômicas, sociais e políticas.
Revolução Industrial desenvolveu-se em duas fases distintas:
- A primeira fase de 1780 a 1860. É a revolução do carvão, como
principal fonte de energia, e do ferro, como principal matéria-
prima.
- A segunda fase de 1860 a 1914. É a revolução da eletricidade e
derivados do petróleo, como as novas fontes de energia, e do
aço, como a nova matéria-prima.
ABORDAGEM CLÁSSICA
Ao final desse período, o mundo já não era mais o
mesmo. E a moderna administração surgiu em
resposta a duas consequências provocadas pela
Revolução Industrial, a saber:
a) crescimento acelerado e desorganizado das
empresas que passaram a exigir uma
administração científica capaz de substituir o
empirismo e a improvisação;
b) necessidade de maior eficiência e
produtividade das empresas, para fazer face à
ABORDAGEM CLÁSSICA
Já no século XX, surge Frederick W. Taylor, engenheiro
americano, apresentando os princípios da
Administração Cientifica e o estudo da
Administração como Ciência.
Conhecido como o precursor da TEORIA DA
ADMINISTRAÇÃO CIENTÍFICA, Taylor preconizava a
prática da divisão do trabalho, enfatizando tempos
e métodos a fim de assegurar seus objetivos "de
máxima produção a mínimo custo", seguindo os
princípios da seleção científica do trabalhador, do
tempo padrão, da supervisão e da ênfase na
ABORDAGEM CLÁSSICA
2.2 Administração Científica:
A abordagem básica da Escola da Administração Científica
se baseia na ênfase colocada nas tarefas. Os principais
métodos científicos aplicáveis aos problemas da
administração são a observação e a mensuração.
Iniciada pelo engenheiro Frederick W. Taylor, considerado
o fundador da moderna Teoria Geral da
Administração(TGA). Taylor teve inúmeros
seguidores(Gantt, Ford, Barth e outros). A preocupação
original foi eliminar o desperdício e das perdas sofridas
pelas industrias e elevar os níveis de produtividade por
meio da aplicação de métodos e técnicas da engenharia
ABORDAGEM CLÁSSICA
Nas considerações da Administração Científica de Taylor, a organização é
comparada com uma máquina, que segue um projeto pré-definido:
- Salário é importante, mas não é fundamental para a satisfação dos
funcionários;
- A organização é vista de forma fechada, desvinculada de seu mercado;
- A qualificação do funcionário passa a ser supérflua em consequência da
divisão de tarefas que são executadas de maneira repetitiva e
monótona e
- A administração científica, faz uso da exploração dos funcionários em
prol dos interesses particulares das empresas.
As propostas básicas de Taylor: planejamento, padronização,
especialização, controle e remuneração trouxeram decorrências
sociais e culturais da sua aplicação, pois representaram a total
alienação das equipes de trabalho e da solidariedade grupal, fortes e
vivazes no tempo da produção artesanal.
ABORDAGEM CLÁSSICA
2.3 ADMINISTRAÇÃO COMO CIÊNCIA :
Para Taylor, a organização e a Administração devem ser estudadas
e tratadas cientificamente e não empiricamente. A
improvisação deve ceder lugar ao planejamento, e o
empirismo à ciência. Pretendia elaborar uma ciência da
Administração.
Desenvolvimento de cada homem no sentido de alcançar maior
eficiência. O principal objetivo da Administração deve ser o de
assegurar o máximo de prosperidade ao patrão e, ao mesmo
tempo, o máximo de prosperidade ao empregado (identidade
de interesses). É preciso dar ao trabalhador o que ele mais
deseja: altos salários, e ao empregador, também, o que ele
realmente deseja: baixo custo de produção.
ABORDAGEM CLÁSSICA
Taylor verificou que os operários aprendiam a maneira de executar
as tarefas por meio da observação dos companheiros vizinhos,
notando que isso levava a diferentes métodos para fazer a mesma
tarefa, levando Taylor a uma análise científica com o intuito de
encontrar um método mais rápido, através do estudo de tempos
e movimentos. Essa tentativa de substituir métodos empíricos
pelos métodos científicos recebeu o nome de ORT(Organização
Racional do Trabalho), fundamentada nos seguintes aspectos:
Análise do trabalho e do estudo de tempos e movimentos; Estudo
da fadiga humana; divisão do trabalho e especialização do
operário; desenho de cargos e tarefas; incentivos salariais e
prêmios de produção; padronização de métodos e maquinas;
supervisão funcional; condições ambientais de trabalho; conceito
de homo economicus.
ABORDAGEM CLÁSSICA
Conclusão: em resumo o alicerce fundamentais da
administração científica foram:
1 Comando e controle: o gerente deve pensar e mandar e os
trabalhadores obedecer e fazer.
2 Uma única maneira certa: o método estabelecido pelo
gerente é a melhor maneira de executar uma tarefa.
3 Mão de obra, não recursos humanos: a mão de obra
contratada sem nenhuma envolvimento da pessoa na
organização.
4 Segurança, não insegurança: embora os operários não
ganhassem reconhecimentos ou responsabilidade, havia
um acordo tácito baseado na segurança e permanência
ABORDAGEM CLÁSSICA
2.4 Teoria Clássica da Administração: enquanto
Taylor desenvolvia a administração científica nos
EUA, surgia em 1916 na França a teoria clássica
da administração que se caracterizava pela ênfase
na estrutura que a organização deveria possuir
para ser eficiente. O objetivo de ambas era o
mesmo; a busca da eficiência das organizações.
Na teoria clássica, partia-se do todo
organizacional e da sua estrutura para garantir a
eficiência de todas as partes envolvidas, fossem
elas seções, departamentos etc. ou pessoas.
ABORDAGEM CLÁSSICA
Importante: A preocupação com a estrutura da
organização como um todo, constitui, sem
dúvida, uma ampliação do objeto de estudo
da TGA. Partiu de uma abordagem sintética,
global e universal da empresa, inaugurando
uma abordagem anatômica e estrutural que
rapidamente suplantou a abordagem analítica
e concreta de Taylor.
ABORDAGEM CLÁSSICA
2.5 Conceito de Administração para Fayol:
Para Fayol,as funções administrativas envolvem os
elementos da administração. As funções do
administrador são:
a) Prever: visualizar o futuro e traçar o programa de ação.
b) Organizar: constituir o duplo o organismo material e
social da empresa.
c) Comandar: dirigir e orientar o pessoal.
d) Coordenar: ligar, unir, harmonizar todos os atos e
esforços coletivos.
e) Controlar: certificar-se de que tudo ocorra de acordo
com as regras estabelecidas.
ABORDAGEM CLÁSSICA
2.6 Princípios Gerais da Administração, segundo Fayol, são:
1- Divisão do trabalho.
2- Autoridade e responsabilidade.
3- Disciplina.
4- Unidade de comando.
5- Unidade de direção.
6- Subordinação dos interesses individuais aos gerais.
7- Remuneração de pessoal.
8- Centralização.
9- Cadeia escalar.
10- Ordem.
11- Equidade.
12- Estabilidade do pessoal.
13- Iniciativa.
ABORDAGEM CLÁSSICA
Nota: esses elementos da administração constituem o chamado
Processo Administrativo, localizáveis no trabalho do administrador
em qualquer nível ou área de atividade da empresa.
Conclusão: apesar das críticas a Teoria Clássica é ainda a abordagem
mais utilizada para os iniciantes em administração, pois permite
uma visão simples e ordenada, facilitando a execução de tarefas
administrativas rotineiras e permitindo ao administrador
manipular os deveres do cotidiano do seu trabalho com mais
segurança e confiança. Porém nessa era de mudanças a
abordagem clássica mostra-se rígida, inflexível e conservadora
em função da época de formulação. Em resumo a teoria clássica
tem utilidade no mundo de hoje, uma vez que é indispensável na
compreensão das bases da Administração moderna.
ABORDAGEM HUMANISTA
03 – Conceito: Ênfase nas pessoas
A Teoria das Relações Humanas, surgiu nos estados unidos(a partir da
década de 1930) como consequência imediata das conclusões obtidas
na Experiência em Hawthorne, desenvolvida por Elton Mayo e seus
colaboradores. Foi basicamente um movimento de reação e de oposição
à Teoria Clássica da Administração.
A origem da Teoria das Relações Humanas são:
1- A necessidade de humanizar e democratizar a administração, libertando-
a dos conceitos rígidos e mecanicistas da Teoria Clássica e adequando-a
aos novos padrões de vida do povo americano.
2- O desenvolvimento das chamadas ciências humanas, principalmente a
psicologia e a sociologia.
3- As ideias da filosofia pragmática de John Dewey e da Psicologia Dinâmica
de Kurt Lewin foram capitais para o humanismo na administração.
4- As conclusões da Experiência em Hawthorne, desenvolvida entre 1927 e
1932, sob a coordenação de Elton Mayo.
ABORDAGEM HUMANISTA
3.1 Os estudos em Hawthorne de Elton George Mayo (1880-1949)
A Western Eletric era uma companhia norte-americana que fabricava
equipamentos para empresas telefônicas. A empresa sempre se
caracterizara pela preocupação com o bem estar de seus
funcionários, o que lhe proporcionava um clima constantemente
sadio de relações industriais. Durante mais de 20 anos não se
constatara nenhuma greve ou manifestação. Um diagnostico
preliminar nos diria que o moral na companhia era alto e os
funcionários confiavam na competência de seus administradores.
No período entre 1927 e 1932 foram realizadas pesquisas em uma das
fábricas da Western Electric Company, localizada em Hawthorne,
distrito de Chicago. A fábrica contava com cerca de 40 mil
empregados e as experiências realizadas visavam detectar de que
modo fatores ambientais - como a iluminação do ambiente de
trabalho- influenciavam a produtividade dos trabalhadores.
ABORDAGEM HUMANISTA
3.2 Conclusões da Experiência em Hawthorne:
A experiência em Hawthorne permitiu o delineamento
dos princípios básicos da Escola das Relações Humanas
que veio a se formar logo em seguida.
Destacamos a seguir as principais conclusões.
1- Nível de Produção é Resultante da Integração Social e
não da capacidade física ou fisiológica do empregado
(como afirmava a teoria clássica), mas por normas
sociais e expectativas que o envolvem. É a capacidade
social do trabalhador que estabelece seu nível de
competência e de eficiência. Quanto mais integrado
socialmente no grupo de trabalho, tanto maior a sua
disposição de produzir.
ABORDAGEM HUMANISTA
2- Comportamento Social dos Empregados se apoiam
totalmente no grupo. Os trabalhadores não reagem
isoladamente como indivíduos, mas como membros do
grupo. O grupo que define a quota de produção. O grupo
pune o indivíduo que sai das normas grupais.
3- Grupos informais – Os pesquisadores de Hawthorne
concentraram suas pesquisas sobre os aspectos informais
da organização. A empresa passou a ser visualizada como
uma organização social composta de diversos grupos
sociais informais. Esses grupos informais definem suas
regras de comportamento, suas formas de recompensas ou
sanções sociais, seus objetivos, sua escala de valores
sociais, suas crenças e expectativas. Delineou-se com essa
teoria o conceito de organização informal.
ABORDAGEM HUMANISTA
4- As Relações Humanas são as ações e atitudes
desenvolvidas pelos contatos entre pessoas e
grupos. Os indivíduos dentro da organização
participam de grupos sociais e mantêm-se uma
constante interação social. Relações Humanas são
as ações e atitudes desenvolvidas pelos contatos
entre pessoas e grupos. Cada indivíduo é uma
personalidade diferenciada que influi no
comportamento e atitudes uns dos outros com
quem mantém contatos. É exatamente a
compreensão da natureza dessas relações
humanas que permite ao administrador melhores
ABORDAGEM HUMANISTA
5- A importância do Conteúdo do Cargo. A maior
especialização e portanto a maior fragmentação do trabalho
não é a forma mais eficiente do trabalho. Mayo e seus
colaboradores verificaram que a extrema especialização
defendida pela Teoria Clássica não cria necessariamente a
organização mais eficiente. Foi observado que os operários
trocavam de posição para variar a monotonia, contrariando
a política da empresa. Essas trocas eram negativas na
produção, mas elevava o moral do grupo.
6- Ênfase nos aspectos emocionais. Os elementos emocionais,
não planejados e mesmo irracionais do comportamento
humano passam a merecer atenção especial por parte de
quase todas as grandes figuras da Teoria das Relações
Humanas.
ABORDAGEM HUMANISTA
3.3 Decorrência da Teoria das Relações Humanas
Com o advento da Teoria das Relações Humanas, uma nova
linguagem passa a dominar o repertório administrativo: Fala-
se agora em motivação, liderança, comunicação,
organização informal, dinâmica de grupo etc. Os princípios
clássicos passam a ser duramente contestados. O engenheiro
e o técnico cedem lugar ao psicólogo e ao sociólogo. O
método e a máquina perdem a primazia em favor da
dinâmica de grupo. A felicidade humana passa a ser vista sob
um ângulo completamente diferente, pois o homo-
economicus cede lugar ao homem social. A ênfase nas
tarefas e na estrutura é substituída pela ênfase nas pessoas.
ABORDAGEM HUMANISTA
3.4 Conclusão: a Escola das Relações Humanas
abriu novos horizontes á teoria administrativa
em duas orientações bem definidas. A
primeira é a chamada equação humana, ou
seja, o sucesso das organizações depende
diretamente das pessoas, de modo que tratar
e gerenciar as pessoas é o segredo do sucesso
e competitividade. A segunda é o novo papel
do administrador, que deve saber comunicar,
liderar, estimular a motivação e conduzir as
Teoria Clássica Teoria das Relações
Trata a organização como uma Máquina Trata a organização como um grupo de
pessoas
Enfatiza as tarefas ou a tecnologia Enfatiza as pessoas

Inspirada em sistemas de engenharia Inspirada em sistemas de psicologia
Autoridade Centralizada Delegação plena de autoridade
Linhas claras de autoridade Autonomia do empregado
Especialização e competência Técnica Confiança e abertura
Acentuada divisão do trabalho Ênfase nas relações humanas entre as

pessoas
Confiança nas regras e nos regulamentos Confiança nas pessoas
Clara separação entre linha e staff Dinâmica grupal e interpessoal

ABORDAGEM NEOCLÁSSICA
04 Origem: no início da década de 1950, a teoria administrativa,
passou por uma intensa remodelação, após a segunda guerra
mundial, o mundo passou por um notável surto de
desenvolvimento industrial e econômico, em outras palavras, as
organizações passaram por uma etapa de grandes mudanças e
transformações. Apesar da influência das ciências do
comportamento sobre a teoria administrativa, os pontos de vista
dos autores clássicos nunca deixaram de subsistir. Apesar da
criticas aos postulados clássicos, os princípios da administração,
a departamentalização, a racionalização do trabalho, a estrutura
linear, enfim a abordagem clássica, nunca foi totalmente
substituída por outra. Todas as teorias administrativas posteriores
se assentaram na clássica, seja como ponto de partida, seja como
crítica para tentar uma posição diferente.
4.1 Conceito: a abordagem neoclássica nada mais é do
que a redenção da teoria clássica devidamente
atualizada e redimensionada aos problemas
administrativos atuais e ao tamanho das organizações
de hoje. Em outras palavras, a Teoria Neoclássica
representa a Teoria Clássica colocada em um novo
contexto aproveitando a contribuição das demais
teorias administrativas. Autores neoclássicos como
Peter Drucker, dentre outros, não formam
propriamente uma escola bem definida, mas um
movimento relativamente heterogêneo que recebe
várias denominações: Escola operacional ou Escola do
4.2 Fundamentos da abordagem neoclássica:
1- A administração é um processo operacional composto
por funções, como: planejamento, organização, direção
e controle.
2- Como a administração envolve uma variedade de
situações organizacionais, ela precisa fundamentar-se
em princípios básicos que tenham valor.
3- A administração é uma arte que como a medicina ou a
engenharia, deve apoiar-se em princípios universais.
4- Os princípios da administração são verdadeiros.
5- A cultura e o universo físico e biológico afetam o meio
ambiente do administrador.
4.3 Características da Teoria Neoclássica:
1- Ênfase na prática da administração: a teoria
somente tem valor quando operacionalizado
na prática.
2- Reafirmação dos postulados clássicos: os
conceitos de estrutura de organização do tipo
linear, funcional , o problema de autoridade e
responsabilidade, a departamentalização
dentre outros conceitos clássicos, são
realinhados dentro da nova abordagem.
3- Ênfase nos princípios gerais de Administração:
Os autores neoclássicos se preocupam em estabelecer
os princípios gerais da administração capazes de
orientar o administrador no desenvolvimento de suas
funções(planejar, organizar, dirigir e controlar).
4- Ênfase nos objetivos e resultados: é em função dos
objetivos e resultados que a organização deve ser
estruturada.
5- Ecletismo nos conceitos: embora se baseiem na
teoria clássica, os autores neoclássicos absorvem o
conteúdo de outras teorias administrativas mais
4.4 Princípios básicos de organização: os
neoclássicos incrementam o conceito de
organização formal, destacando os princípios:
1- Divisão do trabalho.
2- Especialização.
3- Hierarquia.
4- Amplitude administrativa: também chamada
de amplitude de comando ou amplitude de
controle, significa o número de subordinados
que um administrador pode supervisionar.
4.5 Conclusão: a literatura neoclássica se assenta no
processo administrativo para explicar como as funções
administrativas devem ser desenvolvidas nas
organizações.As funções administrativas como:
planejamento, organização, direção e controle- são
universalmente aceitas, porém não tão rígidas e
invariáveis, frente a um mundo em constante mudança.
O processo administrativo, hoje, se mostra flexível e
adaptável a situações e circunstâncias diferentes.
Pode-se concluir que processo administrativo não é
somente o núcleo da teoria neoclássica, mas o
fundamento da administração moderna.
 Planejamento: significa definir objetivos e meios
para alcançá-los.
 Organização: a construção da estrutura de uma
empresa para a execução dos planos estabelecidos,
tais alocação de recursos humanos materiais e
financeiros, definição de autoridades e
responsabilidades.
 Direção: o administrador fará com que seus
subordinados executem o que foi planejado.
 Controle: controle e avaliação do que foi executado
assim como o monitoramento da execução.
ABORDAGEM ESTRUTURALISTA
Teoria da Ênfase na
Burocracia Estrutura
Abordagem
Estruturalista
Ênfase na
Teoria Estrutura, nas
Estruturalista pessoas e no
ambiente.
TEORIA ESTRUTURALISTA
06 – Origem: ao final da década de 1950 a oposição entre a
Teoria Clássica e a Teoria das Relações Humanas criou um
impasse na Administração que a Teoria da Burocracia não
teve condições de ultrapassar. A teoria estruturalista
significa um desdobramento da Teoria da Burocracia e
uma leve aproximação á Teoria das Relações Humanas.
Representa uma visão crítica da organização formal.
O estruturalismo esta voltada para o todo e para o
relacionamento das partes na constituição do todo. A
totalidade, a interdependência das partes e o fato de que
o todo é maior do que a soma das partes são as
características básicas do estruturalismo.
Importante: enquanto a Teoria Clássica
caracteriza o homo economicus e a Teoria das
Relações Humanas o homem social, a Teoria
Estruturalista focaliza o homem
organizacional, sendo o homem que
desempenha diferentes papéis em várias
organizações. Algumas características do
homem organizacional são: flexibilidade,
tolerância as frustrações, permanente desejo
de realização entre outros.
6.1 – Análise das Organizações: para estudar as organizações
os estruturalistas utilizam uma análise organizacional mais
ampla, pois pretendem conciliar a Teoria Clássica e a Teoria
das Relações Humanas, baseando-se também na Teoria da
Burocracia. Essa abordagem múltipla utilizada, envolve:
1- Tanto a organização formal como a informal.
2- Tanto as recompensas salariais e materiais, como as
recompensas sociais e simbólicas.
3- Todos os diferentes níveis hierárquicos de uma
organização.
4- Todos os diferentes tipos de organização.
5- As análises intraorganizacional e interorganizacional.
6.2 Conclusão: a tentativa de conciliação e
integração dos conceitos clássicos e humanísticos,
a visão crítica do modelo burocrático, a ampliação
da abordagem das organizações envolvendo o
contexto ambiental e as relações
interorganizacionais, além de um
redimensionamento das variáveis organizacionais
internas e o avanço rumo á abordagem sistêmica
são aspectos que marcaram a teoria
estruturalista. Em resumo, o estruturalismo
representa uma trajetória á abordagem sistêmica.
ABORDAGEM COMPORTAMENTAL
07- Origem: a partir da década de 1950 se desenvolve
nos EUA, uma nova concepção de administração,
trazendo diferentes conceitos, variáveis e,
sobretudo, uma nova visão da teoria administrativa
baseada no comportamento humano nas
organizações. A abordagem comportamental,
também chamada Behaviorista, marca a mais
forte influência das ciências do comportamento na
teoria administrativa. Enquanto o estruturalismo
foi influenciado pela sociologia organizacional a
abordagem comportamental foi influenciada pela
7.1 Teoria Comportamental: a teoria comportamental ( teoria
behaviorista) da administração trouxe uma nova concepção
e um novo enfoque dentro da teoria administrativa: a
abordagem das ciências do comportamento, o abandono
das posições normativas das teorias anteriores(Clássica,
relações humanas e burocracia) e a adoção de posições
explicativas e descritivas. A ênfase permanece nas
pessoas, mas dentro do contexto organizacional mais
amplo. A teoria comportamental tem início com Herbert
Simon. Douglas McGregor, Rensis Linkert são autores
importantes dessa teoria. Dentro do campo de motivação
humana destacamos Abraham Maslow, Frederick Herzberg
7.2 Teoria do Desenvolvimento Organizacional:
a partir da teoria comportamental, um grupo
de cientistas sociais desenvolveu uma
abordagem moderna, democrática e variada
ao desenvolvimento planejado das
organizações, recebendo no nome de
desenvolvimento organizacional, que tem
como foco principal mudar as pessoas, a
natureza e a qualidade de suas relações de
trabalho. Sua ênfase esta na mudança de
7.3 Características do DO:
1- Focalização na organização como um todo.
2- Orientação sistêmica.
3- Agente de mudança.
4- Solução de problemas.
5- Aprendizagem experiencial.
6- Processo de grupo de desenvolvimento de equipes.
7- Retroação.
8- Desenvolvimento de equipes.
9- Enfoque interativo.
ABORDAGEM SISTÊMICA
8.1 – Origem :
O biólogo alemão Ludwig Von Bertalanffy elaborou por volta da década de
50 uma teoria interdisciplinar capaz de transcender aos problemas
exclusivos de cada ciência e proporcionar princípios gerais e modelos
gerais para todas as ciências envolvidas, de modo que as descobertas
efetuadas em cada ciência pudessem ser utilizadas pelas demais. Essa
teoria interdisciplinar - denominada Teoria Geral dos Sistemas -
demonstra o isomorfismo (estado ou qualidade de corpos iguais) das
várias ciências, permitindo maior aproximação entre as suas fronteiras e o
preenchimento dos espaços vazios entre elas.
Segundo essa teoria, os sistemas não podem ser compreendidos
plenamente apenas pela análise separada e exclusiva de cada uma de
suas partes. Ela se baseia na compreensão da dependência recíproca de
todas as disciplinas de e da necessidade sua integração.
Assim, os diversos ramos do conhecimento - até então estranhos uns aos
outros pela intensa especialização e isolamento consequente - passaram
a tratar seus objetivos de estudos como sistemas.
8.2 – Abordagem sistêmica:
É uma metodologia que busca conjugar conceitos
de diversas ciências a respeito de determinado
objeto de pesquisa. É baseada na ideia de que
um determinado objeto de estudo possui
diversas dimensões e facetas que podem ser
estudadas e entendidas por diversas ciências e
que conceitos e princípios emanados de
diferentes ciências podem ser empregados no
estudo e compreensão de determinado
fenômeno por determinada ciência.
8.3 – Aspectos: Para as ciências administrativas, o pensamento sistêmico é
muito importante pois as organizações envolvem vários aspectos:
• Transformações físicas necessárias à fabricação dos produtos e prestação
dos serviços;
• Comunicação entre os agentes e colaboradores para desenvolver, produzir e
entregar o produto ou serviço atendendo as expectativas e necessidades do
cliente;
• Envolvimento das pessoas para que elas se empenhem no processo
cooperativo;
• Desenvolvimento de competências, habilidades e conhecimentos, para que
as pessoas tenham condições de realizar o trabalho da maneira esperada;
Por esses interações, as organizações podem ser entendidas como sistemas
sociotécnicos abertos complexos. A ciência do século passado adotava a
mecânica clássica como modelo do pensamento científico. Isso equivale a
pensar nas coisas como mecanismos e sistemas fechados. A ciência de
nossos dias adota o organismo vivo como modelo, o que equivale a pensar
em sistemas abertos.
8.5 Conclusão: as organizações são abordadas como
sistemas abertos, pois o seu comportamento é
probabilístico e não determinístico; as organizações
fazem parte de uma sociedade maior, constituídas de
partes menores; existe uma interdependência entre as
partes das organizações; a organização precisa alcançar
uma homeostase ou estado firme; as organizações
possuem fronteiras ou limites mais ou menos definidos;
tem objetivos; caracterizam-se pela morfogênese.
Verifica-se que essa abordagem trouxe uma ampliação
na visão dos problemas organizacionais em
contraposição a antiga abordagem do sistema fechado.
Seu caráter integrativo e abstrato e a
possibilidade de compreensão dos efeitos
sinergéticos da organização, são realmente
surpreendentes. A visão do homem funcional
dentro das organizações é a decorrência
principal sobre a concepção da natureza
humana. Apesar do enorme impulso, a TS
ainda carece de melhor sistematização e
detalhamento, pois sua aplicação prática ainda
é incipiente.
ABORDAGEM CONTINGENCIAL
09 – Origem:
A Teoria contingencial nasceu a partir de uma série de pesquisas feitas para
verificar quais os modelos de estrutura organizacionais mais eficazes em
determinados tipos de indústrias. Essas pesquisas e estudos foram
contingentes na medida em que procuravam compreender e explicar o
modo pelo qual as empresas funcionavam em diferentes condições. Estas
condições variam de acordo com o ambiente ou contexto que as empresas
escolheram como seu domínio de operações. Por outras palavras, essas
condições são ditadas de acordo com o seu ambiente externo. Essas
contingências externas podem ser consideradas como oportunidades ou
como restrições que influenciam a estrutura e os processos internos das
organizações.
Pesquisas realizadas na década de 1960 sobre a relação entre modelos de
estruturas organizacionais e a eficácia em determinados tipos de indústria
surpreenderam, pois indicava que não havia uma forma melhor ou única, e
sim que a estrutura e o funcionamento das organizações dependiam da
9.1 – Conceito: Teoria da contingência ou Teoria contingencial
Enfatiza que não há nada de absoluto nas organizações ou na teoria
administrativa. Tudo é relativo. Tudo depende. A abordagem
contingencial explica que existe uma relação funcional entre as
condições do ambiente e as técnicas administrativas apropriadas
para o alcance eficaz dos objetivos da organização. As variáveis
ambientais são variáveis independentes, enquanto as técnicas
administrativas são variáveis dependentes dentro de uma relação
funcional. Na realidade, não existe uma causalidade direta entre essas
variáveis independentes e dependentes, pois o ambiente não causa a
ocorrência de técnicas administrativas. Em vez de uma relação de
causa-efeito entre as variáveis do ambiente (independentes) e as
variáveis administrativas (dependentes), existe uma relação funcional
entre elas. Essa relação funcional é do tipo "se-então" e pode levar a
um alcance eficaz dos objetivos da organização.
A relação funcional entre as variáveis independentes e
dependentes não implica que haja uma relação de
causa-efeito, pois a gestão é ativa e não passivamente
dependente na prática da gestão contingencial. O
reconhecimento, diagnóstico e adaptação à situação são
certamente importantes, porém, eles não são
suficientes. As relações funcionais entre as condições
ambientais e as práticas administrativas devem ser
constantemente identificadas e especificadas.
O excesso de relativismo aplicado à Teoria da contingência
é o ponto de maior crítica feita pelos seus não adeptos.
9.2 – Ambiente:
Ambiente é meio em que a organização está inserida, com
reflexos nos processos, pessoas, diretrizes, planejamentos e
operações desta.
A análise do Ambiente foi iniciada pelos estruturalistas, pois estes
tinham, como parâmetro inicial, a análise de sistemas abertos.
Isso aumentou o estudo do meio ambiente como base de
verificação da eficácia das organizações.
A Teoria Contingencial possui ênfase no ambiente interno e
exterior da organização e como este influencia nas tarefas.
O ambiente geral é o genérico e comum que afeta direta ou
indiretamente toda e qualquer organização, é constituído de
um conjunto de condições semelhantes (tecnológicas, legais,
políticas, econômicas, demográficas, ecológicas ou culturais).
9.3 Novas abordagens ao desenho organizacional:
a Teoria da Contingência preocupou-se com o
desenho das organizações em virtude da
influência da abordagem dos sistemas abertos. O
desenho organizacional retrata a configuração
estrutural da organização e implica o arranjo dos
órgãos dentro da estrutura no sentido de
aumentar a eficiência e eficácia organizacional. A
estrutura organizacional deve ser caracterizar
pela flexibilidade e adaptabilidade ao ambiente
9.4 Conclusão: a partir da Teoria da Contingência, a
variável tecnologia passou a assumir um
importante papel na teoria administrativa. A Teria
da Contingência parte para novos modelos
organizacionais mais flexíveis e orgânicos, como a
estrutura matricial, a estrutura em redes e a
estrutura em equipes. Também enfatiza o modelo
do homem complexo e abordagens contingenciais
sobre motivação e liderança. Verifica-se que a
Teoria Contingencial é eclética e interativa, mas ao
mesmo tempo relativista e situacional.
GOVERNANÇA
01 – Conceito:
Governança é a competência do governo de
praticar as decisões tomadas ou, em outras
palavras, a capacidade de governo do Estado.
Envolve a disposição institucional pela qual a
autoridade é exercida, de modo a propiciar as
condições financeiras e administrativas
indispensáveis à execução dos arranjos que o
governo adota.
GOVERNANÇA
Nota: Governança pública é um conceito
mundial, com a proposta de um modelo de
colaboração entre nações e entre diversos
atores dentro de um Estado, com base na
melhoria da eficiência e da eficácia
administrativa, e no respeito aos valores de
uma sociedade democrática.
GOVERNANÇA
02 – Governança pública no Estado contemporâneo:
O conceito de governança é importado das empresas
privadas. Nessas organizações, a governança corporativa
(corporativa, porque típica do setor privado) veio como
resposta aos conflitos de interesses entre acionistas e
administradores em questões de sustentabilidade
financeira, desempenho patrimonial e gestão corporativa
transparente. Trata-se de um conjunto de princípios e
práticas para regulamentar a relação entre acionistas,
gestores e outros interessados com a finalidade de
aumentar o valor para a sociedade, facilitar o seu acesso
ao capital e aprimorar o desempenho da organização.
GOVERNANÇA
Dica: As origens da governança pública datam de
meados da década de 1990 do século XX, e
traduzem um consenso de que a eficácia e a
legitimidade da atuação pública se apoiam na
qualidade da interação entre os distintos níveis de
governo, e entre estes e as organizações
empresariais e da sociedade civil.
A governança pública vem como uma continuidade
do modelo de Administração Pública gerencial,
focada em eficácia.
GOVERNANÇA
Nota: Contudo, propõe-se uma nova forma de atingir
esses resultados: a interação entre os diversos atores
sociais, que devem se unir para enfrentar as ações
sociais segundo os preceitos da flexibilidade, da visão
estratégica, da transparência e da comunicação (PRATS I
CATALÀ, 2005). Nessa conjuntura, o governo tem a
função de gerenciar a rede de atores, que devem se
comunicar e dividir responsabilidades.
Nesse contexto, o conceito de boa governança foi muito
bem sintetizado por Canotilho (2006), como sendo “a
condução responsável dos assuntos do Estado”.
GOVERNANÇA
Importante: O Livro Branco da Governança Europeia aponta que
governança designa o conjunto de regras, processos e práticas que
dizem respeito à qualidade do exercício do poder em nível europeu,
essencialmente no que se refere a sua responsabilidade,
transparência, coerência, eficiência e eficácia. Canotilho enumera
como princípios condizentes com a boa governança:
 transparência;
 coerência entre as diversas políticas do Estado;
 abertura, como uma busca de soluções através de formas clássicas e
 novas (negociação e participação);
 eficácia, como respostas às necessidades sociais;
 democracia participativa, envolvendo cidadãos e associações
representativas.
GOVERNABILIDADE
01 – Conceito:
Governabilidade é um conceito ligado ao exercício
do poder e de legitimidade do Estado e de seu
governo (MATIAS-PEREIRA, 2009).
Tem relação com as “condições do ambiente
político em que se efetivam ou devem efetivar-se
as ações da administração, à base da legitimidade
dos governos, credibilidade e imagem públicas da
burocracia”(BENTO, 2003).
GOVERNABILIDADE
Nota : Dessa forma, a governabilidade é uma
referência às condições para que possa ser
exercida a autoridade política (Diniz, 1996, cita
como exemplos a forma de governo, as relações
entre os poderes e os sistemas partidários).
Em suma, governabilidade refere-se às condições
de legitimidade e sustentação política que um
governo tem para exercer o poder
GOVERNABILIDADE
Dicas - Outros conceitos importantes:
Governabilidade é o conjunto de condições necessárias
ao exercício do poder. Compreende a forma de
governo, as relações entre os poderes, o sistema
partidário e o equilíbrio entre as forças políticas de
oposição e situação. Diz respeito à capacidade política
de decidir. A Governabilidade expressa a possibilidade
em abstrato de realizar políticas públicas.
Governabilidade, assim, diz respeito às condições
estruturais e legais de um determinado governo para
promover as transformações necessárias
GOVERNANÇA E GOVERNABILIDADE
01 - Diferenciação entre governabilidade e

governança:
Das definições de governabilidade e governança
expostas, é possível depreender que a primeira diz
respeito às condições sistêmicas para exercício de
poder e autoridade, enquanto a governança diz
respeito à forma como é exercido esse poder, ou
seja, através de um modelo de interação entre
níveis de governo e destes com outros atores
sociais.
Dica importante :
Para Bento (2003), a governabilidade pode ser melhorada
através de uma reforma do Estado, uma vez que esta diz
respeito “à redefinição das funções do Estado, seu padrão
de intervenção econômica e social, suas relações com o
mercado e com a sociedade civil e mesmo entre seus
próprios poderes Executivo, Legislativo e Judiciário”.
Já a governança pode ser incrementada através de uma
reforma no aparelho de Estado, ou seja, uma reformulação
na forma de administrar e prestar serviços, a fim de
melhorar a eficiência da atividade do Estado e colocá-la em
maior consonância com os interesses dos cidadãos.
Nota: Contudo, uma vez que há uma forte relação

de interdependência entre as ideias de
governabilidade e governança, muitos autores
preferem unificar ambos os conceitos em uma só
categoria, sob a denominação capacidade
governativa.
Diferenças:
Governabilidade, assim, diz respeito às condições
estruturais e legais de um determinado governo
para promover as transformações necessárias. Já a
Governança está relacionada à capacidade de
colocar em prática as condições da
Governabilidade. Governança é transformar o ato
governamental em ação pública,articulando as
ações do governo.
Dica:
A Governabilidade deriva, ainda, da legitimidade dada
pela sociedade ao Estado e a seu governo, enquanto a
Governança é a capacidade abrangente financeira e
administrativa de uma organização de praticar políticas.
Sem condições de Governabilidade é impossível uma
adequada Governança, embora esta possa ser deficiente
ainda que haja boas condições de Governabilidade. Por
outro lado, uma boa Governança pode aumentar a
legitimidade que um povo confere a seu governo,
aumentando, assim, a Governabilidade do país.
Nota-se, portanto, que Governabilidade tem a ver

com Estrutura e Governança com processo. A
primeira significa a existência de um arcabouço
político, jurídico e social que permita a elaboração
e o implemento de políticas públicas. A segunda, a
capacidade do governo de bem administrar,
articular os diversos interesses existentes e
efetivamente implantar essas políticas.
ACCOUNTABILITY
01 – Conceito:
Nesse contexto em que passa a ter valor uma
Administração Pública mais transparente, calcada
em valores éticos, merece destaque a introdução do
conceito de accountability. Sano (2003) afirma não
haver um termo na língua portuguesa que exprima
a verdadeira tradução da ideia de accountability,
conceituada, como um cumprimento, pelo servidor
público, do dever de prestar contas a um
organismo de controle, ao parlamento ou à própria
ACCOUNTABILITY
Dica:
Resumindo, accountability refere-se ao dever de
um detentor de poder público de prestar contas,
para sua consequente responsabilização, que está
totalmente alinhado com os valores de um Estado
democrático de direito.
A doutrina faz uma classificação de accountability
em duas dimensões: horizontal e vertical.
ACCOUNTABILITY
a) A accountability horizontal: diz respeito aos mecanismos
de supervisão, controle e avaliação recíproca dos vários
níveis de governo, que são exercidos através de agências e
instituições estatais possuidoras de poder legal e de fato. A
divisão de poderes e a possibilidade de controles entre eles
têm como objetivo evitar a corrupção e em forte ligação com
a democracia.
Nota: Bento (2003) enumera algumas dificuldades referentes
à prática da accountability horizontal, tais como a eventual
falta de interesse dos órgãos em se fiscalizarem mutuamente
e a discussão sobre a conveniência ou não da independência
das agências (ex.: Banco Central) perante os políticos eleitos.
ACCOUNTABILITY
b) A accountability vertical (também chamada de
accountability política ou accountability democrática): diz
respeito ao controle político realizado pelos cidadãos.
Nota: Em virtude da dificuldade de avaliação dos eleitos
pelo voto, pela fidelidade ao programa ou pelos indicadores
de crescimento e desenvolvimento (BENTO, 2003), entende-
se que o momento da reeleição é a melhor forma de
realização da accountability vertical. A reeleição funcionaria
como uma espécie de “premiação”, e a não reeleição como
uma “punição”, podendo-se, assim, dizer que “o resultado
das urnas que indicará qual foi a percepção dos eleitores
quanto à atuação dos governantes” (SANO, 2003).
QUALIDADE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
01 – Conceito: No âmbito da Administração Pública,

qualidade também está ligada à obtenção dos melhores
resultados, com economicidade e para a melhor
satisfação do cidadão.
Dessa forma, a gestão da qualidade no âmbito público
tem foco nos resultados e no atendimento das demandas
e necessidades dos cidadãos e das comunidades, que são
os beneficiários das políticas e dos serviços públicos.
A qualidade, vista como uma forma de atuação eficiente
da Administração Pública, voltada para um bom
desempenho, tem uma forte conexão com o conceito de
Dica: No Brasil, podemos tomar como exemplo de

programa de governo com foco em qualidade o “Choque
de Gestão”, proposto em 2003. Trata-se de uma política de
governo com proposta de modernização administrativa,
baseada em reorganização e reestruturação do aparato
estatal, com o objetivo de, a curto prazo, reduzir despesas
e, a médio prazo, orientar a gestão administrativa para a
obtenção de resultados. As medidas para o alcance desses
objetivos basearam-se na adoção de um desenho
institucional mais dinâmico e no incentivo à capacitação
dos servidores públicos e no estabelecimento de parcerias
entre o Poder Público e entidades privadas.
02 - A relação entre qualidade e governança,

governabilidade e accountability:
Do exposto, podemos concluir que a governança pública
não é só um modelo de administrar baseado em
colaboração interna do governo e deste com a
sociedade, mas também calcado em valores de
transparência e de accountability.
O fundamento é atingir uma Administração Pública mais
eficiente, eficaz e efetiva, reduzindo gastos e
aumentando qualidade, e, acima de tudo, respeitando
valores éticos e democráticos, a fim de melhorar a ação
O aumento da relação de dependência entre Estado e

sociedade, com existência de grupos intermediários,
tratativas, negociações e atuação do setor privado no
exercício de funções públicas, é uma forma de
concretização da democracia (MEDAUAR, 2003).
O Brasil, por ser um país com democracia muito recente,
enfrenta diversos desafios para pôr em prática as ideias de
governança pública e accountability.
Para Moreira Neto (2007), é necessária uma mudança de
mentalidade dos administradores públicos e do público
usuário, para exercício de uma Administração Pública que
garanta segurança e justiça.

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ADMINISTRAÇÃO GERAL

Prof. Eder Fabeni

As primeiras tentativas de se burocratizar a

A primeira tentativa de uma reforma do Estado

Bresser-Pereira (1996) relaciona quatro setores

Em suma, a administração pública brasileira

4. A inovação dos instrumentos de política

Considerando essa tendência, pretende-se

01 – Conceito: Burocracia é administração da coisa pública por

02 – Características: O Estado burocrático comporta

Em resumo, os atributos da administração pública

Parte-se de uma desconfiança prévia nos

03 – Objetivo: "O objetivo central é o de

Importante: Por fim, interessante comparação

Teoria Clássica Ênfase na

Enfatiza as tarefas ou a tecnologia Enfatiza as pessoas

Autoridade Centralizada Delegação plena de autoridade

Linhas claras de autoridade Autonomia do empregado

Especialização e competência Técnica Confiança e abertura

Acentuada divisão do trabalho Ênfase nas relações humanas entre as

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