1 Estruturação Da Maquina Adm

CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS
Aula 01
Olá, Pessoal!
Esta é a primeira aula do curso da Administração Pública para Tribunais. Como

combinamos, nela veremos o seguinte conteúdo:
Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: dimensões

estruturais e culturais.
Já estudamos na aula demonstrativa como foi a evolução da administração pública no

mundo, como saímos de um modelo patrimonialista para o burocrático até chegar ao
gerencial. Nesta aula veremos como foi essa evolução aqui no Brasil. Estudaremos o
processo de modernização da administração pública brasileira e, dentro dele, as
reformas administrativas que ocorreram nesse período.
Boa Aula!
SUMÁRIO
1 ESTRUTURAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL ....................................................................... 2
1.1 ADMINISTRAÇÃO COLONIAL A REPÚBLICA VELHA ....................................................................................................... 3

1.2 VARGAS E O MODELO BUROCRÁTICO........................................................................................................................ 8
1.3 GOVERNO JK E A ADMINISTRAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO .................................................................................. 16
1.4 DECRETO‐LEI N° 200 DE 1967 ............................................................................................................................ 20
1.5 PROGRAMA NACIONAL DE DESBUROCRATIZAÇÃO .................................................................................................... 26
1.6 RETROCESSO BUROCRÁTICO NA CF/88.................................................................................................................. 28
1.7 PLANO DIRETOR DE REFORMA DO APARELHO DO ESTADO ......................................................................................... 31
1.8 O GOVERNO LULA ............................................................................................................................................. 37
2 EXERCÍCIOS ............................................................................................................................................. 42
2.1 QUESTÕES COMENTADAS .................................................................................................................................... 49

2.2 GABARITO ........................................................................................................................................................ 65
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1 Estruturação da Administração Pública no Brasil

Antes de entrarmos nos modelos patrimonialista, burocrático e gerencial na evolução
da administração pública brasileira, para começar nosso estudo, vamos dar uma
olhada na evolução das constituições brasileiras. A seguir temos a evolução
cronológica das constituições com momentos históricos importantes.
1822 1889 1930 1937 1945 1964 1968 1985

Indepen Proclam. Revolução Estado Redemocra Golpe de AI-5 Redemocra
dência República de 30 Novo tização 64 tização
1824 1891 1934 1937 1946 1967 1969 1988

1ª Const 2ª Const 3ª Const 4ª Const 5ª Const 6ª Const 7ª Const 8ª Const
Toda essa evolução assinala o quanto a lei maior está sujeita às mudanças na
estrutura de poder do país. Sempre que ocorrem transformações significativas nos
grupos que detêm o poder, é elaborada uma nova Constituição. Por isso que, no Brasil,
não podemos dissociar o direito constitucional do estudo das forças políticas.
Ao longo dessa evolução poderemos observar períodos sucessivos de concentração e

desconcentração dos poderes políticos, refletindo aquilo que acontecia na sociedade.
Das oito constituições brasileiras, quatro foram elaboradas de forma democrática:
1891, 1934, 1946 e 1988. As outras quatro foram impostas em períodos autoritários:
1824, 1937, 1967 e 1969.
Essa relação da Constituição com a estrutura de poder está de acordo com a

concepção sociológica de Ferdinand Lassale da Constituição. Para o autor, a
Constituição é compreendida como o somatório dos fatores reais de poder existentes
em certo Estado, a exemplo dos fatores econômicos, políticos, culturais, militares,
religiosos, entre outros.
Vamos ver como o Bresser Pereira traça um panorama geral da evolução da

administração público no Brasil. O autor montou a seguinte tabela:
1821-1930 1930 - 1985 1985 -
Sociedade Mercantil-Senhorial Capitalista-Industrial Pós-Industrial
Estado (política) Oligárquico Autoritário Democrático (1985)
Estado (administração) Patrimonial Burocrático Gerencial (1995)
De 1821 a 1930, a sociedade brasileira era baseada na produção agrícola destinada ao

comércio internacional (café, algodão, borracha) e era dirigida por uma oligarquia
patrimonialista, ou seja, por um pequeno grupo que se aproveitava do Estado para
conquistar vantagens pessoais.
A partir de 1930 a economia se volta para a industrialização e o governo passa a ser

comandado a mãos de ferro por Getúlio Vargas no Estado Novo, durante o qual se
implantou no país a administração burocrática. Após a saída de Vargas em 1945 há um
período democrático, mas em 1964 os militares retornam ao poder, colocando o país
novamente sob os mandos de uma ditadura.
Em 1985 ocorre a redemocratização, a economia entra numa era pós-industrial, em

que os serviços e a tecnologia da informação ganham extrema importância. Na
administração, em 1995 é lançado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado,
que implantaria a reforma gerencial no Brasil. No entanto, aqui cabe uma observação.
O próprio Bresser Pereira afirmou nesse mesmo texto que o Decreto-Lei n° 200 de
1967 pode ser considerado como o primeiro momento da administração gerencial no
Brasil. Veremos isso mais adiante.
1.1 ADMINISTRAÇÃO COLONIAL A REPÚBLICA VELHA

No Brasil, o patrimonialismo perdurou até a década de 1930 como a forma de
dominação predominante. Não podemos dizer que ele está totalmente superado.
Quando um ministro confunde seu cartão de crédito pessoal com o cartão corporativo
do governo federal na hora de comprar uma tapioca, está claro que o patrimonialismo
ainda está bastante presente em nossa cultura, já que permanece a confusão entre o
patrimônio público e privado. Mas é a partir da década de 1930 que o país passa a
adotar uma administração burocrática. Segundo Bresser:
O Estado brasileiro, no início do século XX, era um Estado oligárquico

e patrimonial, no seio de uma economia agrícola mercantil e de uma
sociedade de classes mal saída do escravismo.
Portanto, vamos ver aqui um pouco da administração pública brasileira nesse período
anterior a 1930, da administração colonial até a República Velha. No último concurso
do MPOG eles cobraram alguns itens sobre isso.
Caio Prado Júnior aponta como principais características da administração colonial:
a centralização,
a ausência de diferenciação (de funções),
o mimetismo,
a profusão e minudência das normas,
o formalismo e a morosidade.
Mimetismo é imitação, é o processo pelo qual alguém ou alguma coisa se adapta para
ficar semelhante a outro. Uma característica importante desse período é a falta de uma
divisão do trabalho. Já vimos que o modelo burocrático tem como princípio a divisão
racional do trabalho. No patrimonialismo não existe isso, tudo se confunde. A
administração colonial, apesar da abrangência das suas atribuições e da profusão de
cargos e instâncias, do ponto de vista funcional, pouco se diferencia internamente.
Segundo Frederico Lustosa:
O caos legislativo fazia surgir num lugar funções que não existiam em
outros; competências a serem dadas a um servidor quando já
pertenciam a terceiros; subordinações diretas que subvertiam a
hierarquia e minavam a autoridade.
Essas disfunções tinham origem, em grande medida, na tentativa de copiar as

estruturas e instituições existentes na metrópole (Portugal) e do vazio de autoridade (e
de obediência) no imenso território, constituindo um organismo autoritário, complexo,
frágil e ineficaz.
É a partir da administração pombalina que há um processo maior de racionalização.

Marquês de Pombal foi Secretário de Estado de Portugal de 1750 a 1777. Ele ficou
conhecido como um dos "déspotas esclarecidos", por entender que a superação das
dificuldades que o Reino Português enfrentava somente seria possível por meio da
realização de reformas por um soberano fortalecido. Com a intenção de centralizar e
controlar ainda mais a administração colonial, extinguiu as capitanias hereditárias ainda
existentes, e unificou os Estados do Maranhão e do Brasil. Essa mudança se
expressava principalmente nos métodos e processos de trabalho que davam lugar à
emergência de uma burocracia.
Mesmo assim, prevaleceu a enorme distância entre a colônia e a metrópole, que,

juntamente com a lentidão na troca de mensagens, criavam um vazio de autoridade
legal. Somente com a chegada da coroa portuguesa ao Brasil em 1808 que começará
a ser formada uma verdadeira administração pública no Brasil. Segundo Frederico
Lustosa:
O fato é que a transferência da corte e mais tarde a elevação do

Brasil a parte integrante do Reino Unido de Portugal constituíram as
bases do Estado nacional, com todo o aparato necessário à afirmação
da soberania e ao funcionamento do autogoverno. A elevação à

condição de corte de um império transcontinental fez da nova
administração brasileira, agora devidamente aparelhada, a expressão
do poder de um Estado nacional que jamais poderia voltar a constituir-
se em mera subsidiária de uma metrópole de além-mar.
No patrimonialismo, o Estado brasileiro era governado por uma oligarquia, palavra que
significa “governo de poucos”. A este pequeno grupo que controlava o governo,
Raymundo Faoro deu o nome de “estamento burocrático”. Um ponto importante aqui é
não confundir o uso do termo “burocracia” sempre como uma referência ao modelo
burocrático de administração defendido por Max Weber. O termo “burocracia” surgiu da
junção da palavra francesa bureau, que significa escritório, com a palavra grega kratos,
que significa poder. Desde o XVII já se falava em “burocracia” para se referir à
repartição pública e aos grupos que administravam o governo. Assim, quando a
questão falar em estamento burocrático, não devemos associá-lo ao modelo racional-
legal, mas sim ao grupo de burocratas que controlava o Estado durante o período
patrimonialista.
O estamento se diferencia da classe social porque, nessa, o critério de pertencimento é

o econômico, enquanto no estamento é social, de status, prestígios. Classe para
Weber é o conjunto de pessoas que tem a mesma posição diante do mercado. Há dois
tipos básicos de classe, as que têm algum tipo de bem e as que não têm algum tipo de
bem. Mas as classes também se diferenciam pela qualidade dos bens possuídos.
Estamento está ligado à esfera social, que é capaz de gerar comunidade. Estamento é
um grupo social cuja característica principal é a consciência do sentido de
pertencimento ao grupo. A luta por uma identidade social é o que caracteriza um
estamento. Assim, na Idade Média, uma pessoa era nobre porque possuía “sangue
azul”; por mais que um burguês ganhasse dinheiro, ficasse rico, não vinha a se tornar
um nobre.
Uma das diferenças principais entre os estamentos e as classes sociais é a mobilidade

social. Nas classes, a mobilidade é alta, já que as pessoas podem mudar de classe
adquirindo renda. Nos estamentos há baixa mobilidade. Trata-se de grupos isolados,
que se diferenciam pelo status que possuem. Segundo Rubens Campante:
Uma sociedade estamental é uma “ordem de status” baseada em

“prestígio social” para qualificar positiva ou negativamente os grupos
sociais. Os grupos positivamente qualificados costumam manter um
estilo de vida que desvalora o trabalho físico, o esforço premeditado e
contínuo, o interesse lucrativo, e buscam, através de monopólios
sociais e econômicos, a manutenção de um modus vivendi exclusivo,
diferenciado, traduzido em privilégios de consumo. A razão de ser dos
estamentos, portanto, é a desigualdade calcada na diferenciação da

honra pessoal, no exclusivismo social e na ostentação do consumo.
O instrumento de poder do estamento é o controle patrimonialista do Estado, traduzido

em um Estado centralizador e administrado em prol da camada político-social que lhe
infunde vida. O patrimonialismo é intrinsecamente personalista, tendendo a desprezar a
distinção entre as esferas pública e privada. Vale muito mais o poder particular e o
privilégio, em detrimento do universalismo de procedimentos e da igualdade formal-
legal. O distanciamento do Estado dos interesses da nação reflete o distanciamento do
estamento dos interesses do restante da sociedade
O termo estamento burocrático foi usado por Faoro para designar o grupo aristocrático-
burocrático de juristas, letrados, e militares, que derivavam seu poder e sua renda do
próprio Estado.
Para Raymundo Faoro, o país não era dominado por uma oligarquia de senhores de
terra. A literatura clássica defende que essas oligarquias, juntamente com a burguesia
mercantil, constituíam as classes sociais dominantes. Faoro não as nega, mas afirma
que foi reproduzida no país a lógica do sistema montado em Portugal do século XIV:
um estamento patrimonial, originalmente aristocrático, formado pela nobreza decadente
que perde as rendas da terra, e, depois, vai se tornando cada vez mais burocrático,
sem perder, todavia, seu caráter aristocrático.
Este estamento não é mais senhorial, uma vez que a sua renda não é proveniente da
terra. É patrimonial porque ela é retirada do patrimônio do Estado, que em parte se
confunde com o patrimônio de cada um de seus membros. Os impostos são
arrecadados das classes, particularmente da burguesia mercantil, e são usados para
sustentar o estamento dominante e o grande corpo de funcionários de nível médio a ele
ligados por laços de toda ordem.
São utilizados os termos “sinecura” e “prebenda” para descrever os empregos públicos,

já que significam ocupação rendosa de pouco trabalho. “Sinecura” significa “sem
cuidado”, ou seja, não se tem muito esforço num cargo público. “Prebenda” também
traz o conceito de “ocupação rendosa e de pouco trabalho”. É justamente isso o que
ocorre no patrimonialismo brasileiro, em que os ocupantes de cargos públicos recebem
os cargos como “presentes”, moeda de troca. É tradicional a ideia de que uma função
fundamental do Estado nessa época era garantir empregos para a classe média pobre
ligada por laços de família ou de agregação aos proprietários rurais.
Enquanto os senhores de terra e os grandes comerciantes e traficantes de escravos se

ocupavam da economia, este estamento dominava com relativa autonomia o Estado e
a política. Havia ali uma nova classe média, uma classe burocrática, em formação, mas
naquele momento tratava-se antes de um estamento de políticos e burocratas

patrimonialistas, apropriando-se do excedente econômico no seio do próprio Estado, e
não diretamente através da atividade econômica.
Faoro é bastante radical em afirmar que a burocracia patrimonialista detinha ampla

autonomia, que era isolada dos demais grupos da sociedade, governando com ampla
arbitrariedade. José Murilo de Carvalho discorda dele, defendendo que faltava à elite
política patrimonialista brasileira do Império poder para governar sozinha. Haveria uma
aliança do estamento patrimonialista com burguesia mercantil de senhores de terra e
grandes comerciantes. Tivemos assim um Estado Patrimonial-Mercantil no Império,
que se estenderá ainda pela Primeira República.
A elite patrimonialista imperial, embora tivesse origem principalmente nas famílias

proprietárias de terra, vai ganhando aos poucos autonomia na sua própria reprodução.
O que a caracteriza é o saber jurídico formal, transformado em ferramenta de trabalho
e instrumento de poder. São todos burocratas porque sua renda deriva essencialmente
do Estado; são patrimonialistas porque os critérios de sua escolha não são racional-
legais, e porque constroem um complexo sistema de agregados e clientes em torno de
si, sustentado pelo Estado, confundindo o patrimônio privado com o estatal. Os critérios
administrativos eram pessoais, e a preocupação com a eficiência da máquina estatal,
nula.
Segundo Bresser:
É essa elite política letrada e conservadora que manda de forma

autoritária ou oligárquica. Não há democracia. As eleições são uma
farsa. A distância educacional e social entre a elite política e o
restante da população, imensa. E no meio dela temos uma camada
de funcionários públicos, donos antes de sinecuras do que de
funções, dada a função do Estado patrimonial de lhes garantir
emprego e sobrevivência.
A proclamação da República em 1889 não alterou profundamente as estruturas

socioeconômicas do Brasil imperial. A riqueza nacional continuou concentrada na
economia agrícola de exportação, baseada na monocultura e no latifúndio. O que se
acentuou foi a transferência de seu centro dinâmico para a cafeicultura e a
consequente mudança no polo dominante da política brasileira das antigas elites
cariocas e nordestinas para os grandes cafeicultores paulistas.
A Constituição de 1891, bastante inspirada na Constituição dos EUA de 1787,

consagrou a República, instituiu o federalismo e inaugurou o regime presidencialista. A
separação de poderes ficou mais nítida. O Legislativo continuava bicameral, sendo
agora formado pela Câmara dos Deputados e pelo Senado, cujos membros passaram
a ser eleitos para mandado de duração certa. Ampliou-se a autonomia do Judiciário.
Foi criado o Tribunal de Contas para fiscalizar a realização da despesa pública. As
províncias, transformadas em estados, cujos presidentes (ou governadores) passaram
a ser eleitos, ganharam grande autonomia e substantiva arrecadação própria. Suas
assembleias podiam legislar sobre grande número de matérias.
A República Velha durou cerca de 40 anos. Nesse período, não houve grandes
alterações na conformação do Estado nem na estrutura do governo. Aos poucos, foi se
tornando disfuncional ao Brasil que se transformava, pela diversificação da economia,
pelo primeiro ciclo de industrialização, pela urbanização e pela organização política das
camadas urbanas. Surgiam novos conflitos de interesse dentro dos setores
dominantes, entre as classes sociais e entre as regiões, o que dificultava o pacto
oligárquico. Além disso, desde a guerra contra o Paraguai (1864-70), o Exército passou
a ser um ator político cada vez mais importante, como arena de revoltas ou sujeito de
ações determinantes, perseguindo ideais modernizadores ou salvacionistas.
Com o tempo, o estamento passa a ser infiltrado por grupos externos, de origem social
mais baixa, como os militares do Exército. Não podemos mais falar com precisão de
um “estamento patrimonial” já que, como vimos, uma característica dos estamentos é a
sua pequena permeabilidade. Aqui começa a nascer a administração pública
burocrática, juntamente com o autoritarismo burocrático-capitalista que está emergindo
através principalmente dos militares e das revoluções que promovem em nome de uma
abstrata “razão”.
Vimos que o modelo burocrático surgiu no mundo em virtude da maior complexidade

da sociedade decorrente do capitalismo e da democracia. Contudo, no Brasil temos
uma situação diferente. O modelo burocrático não se desenvolve em um momento
democrático, pelo contrário, ele nasce durante o Estado Novo, uma ditadura.
1.2 VARGAS E O MODELO BUROCRÁTICO

A crise da bolsa de Nova York em 1929 e a recessão que se alastrou pelo mundo
obrigaram o Brasil a buscar novas formas de desenvolvimento, já que não havia
mercado para o café, sobre o qual estava baseada quase toda nossa economia. Como
a recessão prejudicou também as exportações dos outros países para o Brasil, o
mercado interno, que havia se constituído após o fim da escravidão e início da
imigração, e que se abastecia em grande medida pelas importações, se mostrou uma
saída, principalmente como propulsor de uma industrialização incipiente.
Dentro deste contexto, Getúlio Vargas comanda um movimento revolucionário que vai
marcar a reformulação completa do Estado brasileiro, abrindo caminho para um amplo
processo de modernização social e industrial, que resultou na incorporação da classe
trabalhadora, de setores médios urbanos e da incipiente burguesia nacional. Este
processo será comandado com mão de ferro pelo ditador, especialmente depois de
1937 com a implantação do Estado Novo.
A administração burocrática surgiu no quadro da aceleração da industrialização

brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor
produtivo de bens e serviços. Segundo o Plano Diretor:
A implantação da administração pública burocrática é uma

consequência clara da emergência de um capitalismo moderno no
país.
Assim, a reforma administrativa, ou “civil service reform”, dá início a implantação do

modelo racional-legal no Brasil, através de um grande esforço de Vargas para
normatizar e padronizar os principais procedimentos da administração pública. Nos
primórdios, a administração pública sofre a influência da teoria da administração
científica de Taylor, tendendo à racionalização mediante a simplificação, padronização
e aquisição racional de materiais, revisão de estruturas e aplicação de métodos na
definição de procedimentos. São princípios da administração científica:
1. Princípio de Planejamento: substituir a improvisação pela ciência, por meio do

planejamento do método.
2. Princípio de Preparo: selecionar cientificamente os trabalhadores de acordo com
suas aptidões e prepará-los e treiná-los para produzirem mais e melhor, de
acordo com o método planejado.
3. Princípio de controle: controlar o trabalho para se certificar de que o mesmo está
sendo executado corretamente.
4. Princípio da execução: distribuir distintamente as atribuições e as
responsabilidades, para que a execução do trabalho seja bem mais disciplinada.
É iniciado um amplo processo de criação de estatutos e normas para as áreas

fundamentais da administração pública, principalmente em três áreas que são
consideradas o tripé da implantação da administração burocrática no país:
Administração de materiais
Administração de Pessoal
Administração Financeira:
A primeira perna do tripé, a administração de materiais, deu seu primeiro passo com a
criação da Comissão Permanente de Padronização em 1930 e da Comissão
Permanente de Compras em 1931.
Segundo Bresser, a reforma burocrática brasileira inicia-se de fato em 1936 quando é

criado o criado o Conselho Federal do Serviço Público Civil, que teria responsabilidade
sobre a segunda perna do tripé. Já em 1938 tal Conselho foi transformado no
Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP).
O DASP viria a ter uma longa e importante trajetória na administração pública, vindo a
ser extinto apenas em 1986. Ele passou a ser o órgão executor e, também, formulador
da nova forma de pensar e organizar a administração pública. O DASP foi criado no
início do Estado Novo, um momento em que o autoritarismo brasileiro ganhava força,
com o objetivo de realizar a revolução modernizadora do país, industrializá-lo, e
valorizar a competência técnica. Representou, assim, no plano administrativo, a
afirmação dos princípios centralizadores e hierárquicos da burocracia clássica.
Entre as principais realizações do DASP, são citadas:

Ingresso no serviço público por concurso;
Critérios gerais e uniformes de classificação de cargos;
Organização dos serviços de pessoal e de seu aperfeiçoamento
sistemático;
Administração orçamentária;
Padronização das compras do Estado;
Racionalização geral de métodos.
O DASP ficou responsável pelas três pernas do tripé de que falamos acima.
Na segunda perna do tripé, na administração dos recursos humanos, o DASP tentou

formar uma burocracia nos moldes weberianos, baseada no princípio do mérito
profissional. Surgiram as primeiras carreiras burocráticas e tentou-se adotar o concurso
como forma de acesso ao serviço público.
Antes da Constituição de 1934, algumas carreiras já eram organizadas com base em

ingresso mediante concurso público. Este era o caso dos militares, da diplomacia e do
Banco do Brasil. No entanto, a generalização das propostas weberianas como modelo
de organização do serviço civil federal deu-se a partir da Constituição de 1934, que
determinou:
Art. 170 - O Poder Legislativo votará o Estatuto dos Funcionários

Públicos, obedecendo às seguintes normas, desde já em vigor:
2º) a primeira investidura nos postos de carreira das repartições

administrativas, e nos demais que a lei determinar, efetuar-se-á
depois de exame de sanidade e concurso de provas ou títulos;
Em 1939 entrou em vigor o “Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União”, por
meio do Decreto-Lei 1.713. Os cargos foram agrupados em classes e estruturados em
carreiras e o concurso passou a ser utilizado para o provimento dos cargos. Contudo,
não é da noite para o dia que se consegue implantar o concurso para todos os cargos.
Segundo no Martins, a profissionalização da administração pública a partir da
criação do DASP deu origem um duplo padrão:
Para os altos escalões da burocracia, foram adotados acessos

mediante concurso, carreiras, promoção baseada em critérios de
mérito e salários adequados. Para os níveis médio e inferior, a norma
era a admissão por indicação clientelista; as carreiras eram
estabelecidas de forma imprecisa; o critério de promoção baseava-se
no tempo de serviço e não no mérito; e a erosão dos salários tornou-
se intermitente.
Vamos dar uma olhada em uma questão do CESPE:
1. (CESPE/MC/2008) No que tange à administração de recursos

humanos, foram valorizados instrumentos importantes como o
instituto do concurso público e do treinamento; deste modo, foi
adotada consistentemente uma política de recursos humanos que
respondia às necessidades do Estado.
À primeira vista, está questão parece certa, já que, valorizando o concurso e o

treinamento, estaria sendo adotada uma política que respondesse às necessidades do
Estado. Contudo, na prática a coisa era diferente. Essa questão foi tirada do Plano
Diretor, segundo o qual:
No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP

representou a tentativa de formação da burocracia nos moldes
weberianos, baseada no princípio do mérito profissional. Entretanto,
embora tenham sido valorizados instrumentos importantes à época,
tais como o instituto do concurso público e do treinamento, não se
chegou a adotar consistentemente uma política de recursos humanos
que respondesse às necessidades do Estado. O patrimonialismo

(contra o qual a administração pública burocrática se instalara),
embora em processo de transformação, mantinha ainda sua própria
força no quadro político brasileiro. O coronelismo dava lugar ao
clientelismo e ao fisiologismo.
Portanto, a questão é ERRADA porque, apensar de terem sido valorizados estes

instrumentos, o patrimonialismo e o clientelismo ainda estavam bastante presentes,
uma vez que muitos cargos ainda eram usados como moeda de troca, por indicação
política.
A terceira perna do tripé que vimos acima é a administração financeira. O DASP

também teve entre as suas atribuições a elaboração da proposta do orçamento federal
e a fiscalização orçamentária. Antes da reforma burocrática da década de 1930, o
orçamento era visto como uma mera enumeração de receitas e despesas. Foi a
implantação do modelo racional-legal que permitiu que o orçamento fosse visto como
um instrumento de planejamento. Até a criação do DASP, a proposta das despesas da
União era realizada da seguinte maneira:
Estabelecimento de normas/prazos orçamentários através de lei ou Decreto-

lei;
Designação de funcionários do Ministério da Fazenda para acompanharem a
organização de propostas parciais das despesas dos Ministérios;
Apresentação, pelos ministérios, de propostas parciais de suas despesas,
com justificativas minuciosas quanto às alterações realizadas;
Designação de comissão, sob a presidência do chefe de Gabinete do Ministro
da Fazenda, para organizar a proposta geral;
Encaminhamento ao Presidente da República pelo Ministro da Fazenda,
acompanhado de minuciosas exposições;
Encaminhamento à Câmara dos Deputados, após aprovação definitiva do
Presidente da República.
Tratava-se de um orçamento clássico, em que não existiam metas bem definidas e as

projeções de gastos são estabelecidas considerando-se os orçamentos dos anos
anteriores, ou seja, se baseia em dados históricos.
Até 1940, as iniciativas relativas à política orçamentária permaneceram nas mãos do

Ministério da Fazenda. Nesse ano, a situação foi contornada com a criação, no interior
daquele ministério, da Comissão de Orçamento, cuja presidência passava a ser
acumulada pelo presidente do DASP. Somente no princípio de 1945 o DASP assumiu
plenamente a responsabilidade pela elaboração da proposta do orçamento federal,

com a consequente extinção da comissão do Ministério da Fazenda.
A década de 1930, período pós Crise de 1929, assistiu ao abandono do liberalismo e

de aumento do intervencionismo em todo o mundo, inclusive no Brasil. Contudo,
enquanto na maioria dos países, como nos Estados Unidos e na Europa, significava
um mecanismo de defesa contra a depressão, no Brasil, o intervencionismo estatal
representou uma forma de levar adiante uma estratégia nacional de desenvolvimento.
Era preciso aumentar o tamanho do Estado, sua participação na economia. Assim,

entre 1930 e 1945 houve um aumento da Administração Direta considerável e um
exemplo deste fato foi o surgimento de três Ministérios: de Educação e Saúde, de
1930, do Trabalho, Indústria e Comércio, de 1931 e da Aeronáutica, de 1941. No
entanto, também houve a criação de agências estatais descentralizadas, o que
chamamos hoje de administração indireta. A maior parte destas agências foi criada
para a área econômica. Bresser Pereira observa que:
Já em 1938, temos um primeiro sinal da administração pública

gerencial, com a criação da primeira autarquia, a partir da ideia de
descentralização na prestação de serviços públicos para a
administração indireta, que estaria liberada de obedecer a certos
requisitos burocráticos da administração direta.
Assim, a burocracia pública teria ainda, no primeiro governo Vargas, um papel

importante ao participar da criação das primeiras empresas de economia mista que
teriam um papel decisivo no desenvolvimento do país. O país passava agora a contar
com dois tipos de burocracia pública moderna: a burocracia de Estado e a burocracia
das empresas estatais – dois grupos que teriam entre si seus conflitos, mas que seriam
principalmente solidários na busca, de um lado, de maior poder e prestígio, e, de outro,
de êxito no projeto de desenvolvimento nacional em curso.
O ambiente cultural encontrado pela reforma modernizadora pretendida com a criação

do DASP foi o mais adverso possível, corroído e dominado por práticas patrimonialistas
amplamente arraigadas. Para se proteger deste patrimonialismo, o DASP nasceu como
uma instituição insulada, que deveria contrapor-se à lógica do clientelismo e o
personalismo no serviço público e na administração do estado brasileiro. Já vimos o
conceito de insulamento burocrático, que corresponde ao isolamento das entidades
burocráticas, que deixam de ouvir os políticos e a sociedade e trabalham de forma
auto-referida.
No entanto, com o crescimento do poder, o DASP passou a ser usado como um

instrumento político na tarefa de garantir a sustentação do poder ditatorial de Vargas. O
DASP passou a apresentar um alto grau de engolfamento social, que pode ser
entendido como a influência externa exercida pela instituição. Segundo Edson Nunes:
O DASP era um organismo paradoxal, porque combinava insulamento

burocrático com tentativas de institucionalização do universalismo de
procedimentos. Criado para racionalizar a administração pública e o
serviço público, o departamento preocupava-se com o universalismo
de procedimentos em assuntos relacionados com a contratação e a
promoção dos funcionários públicos. Nesse aspecto o DASP
representava a fração moderna dos administradores profissionais, das
classes médias e dos militares, tornando-se um agente crucial para a
modernização da administração pública. Embora jamais tenha
completado sua missão, o DASP deu inúmeros passos positivos para
a modernização do aparelho de Estado e para a reforma
administrativa.
Mas o DASP possuía uma outra face: o papel de conceber e analisar

criticamente o regime autoritário. Como tal, implementou o
insulamento burocrático e desempenhou várias funções antagônicas
ao universalismo de procedimentos que ele próprio defendia, como
agente de modernização.
O insulamento burocrático esteve presente em toda a evolução da nossa administração

pública. Veremos que o mesmo ocorreu no governo JK e na Ditadura de 1964.
Ao longo do Estado Novo, o DASP foi ganhando cada vez mais funções e poder, o que
resultou na sua hipertrofia no contexto do Estado, extrapolando a função de órgão
central da administração, assumindo características de agência central de governo com
poderes legislativos, que abrigaria, de fato, a infraestrutura decisória do regime do
Estado Novo.
Falei acima em hipertrofia. Muitos alunos confundem este termo com diminuição, pois o
associam com o termo atrofia. Mas tomem cuidado, porque ele significa justamente o
inverso. “Trofia” significa “ação de alimentar”, representa o desenvolvimento de um
corpo, órgão, tecido ou membro. O prefixo “a”, antes de trofia, significa negação, ou
seja, um não crescimento. Já o prefixo “hiper” significa “superiormente, muito, demais,
para lá de”, ou seja, trata-se de um crescimento desordenado, exagerado.
Foi isso que aconteceu com o DASP. Ele cresceu demais e se distanciou da sua
missão mais importante, que era modernizar a administração pública brasileira. O
DASP só veio a ser extinto em 1986, com o Decreto 93.211, que criou a Secretaria de
Administração Pública. Contudo, com a saída de Getúlio em 1945, o DASP perdeu

grande parte de suas atribuições.
O fim do Estado Novo em 1945 permitiu que houvesse um retorno dos velhos
componentes patrimonialistas e clientelistas. A reforma de 1936 havia sido imposta de
cima para baixo, contrariando muitos interesses. Vargas foi deposto em outubro de
1945, fazendo com que faltasse à Reforma Burocrática o respaldo que o regime
autoritário lhe conferia.
Vimos que a burocracia se desenvolve em virtude do capitalismo e da democracia, que

precisavam de uma administração racional. No Brasil, o capitalismo foi o propulsor da
burocracia, mas a democracia não. Ela foi implantada por um governo autoritário. Na
realidade, no Brasil, a democracia sempre caminhou em sentido contrário à burocracia.
Segundo Humberto Falcão Martins:
Sobretudo, dada a peculiaridade do nosso processo histórico de

construção nacional, a construção da ordem burocrática se chocou
com a construção da ordem democrática. Só conseguimos fortalecer
de forma mais significativa o universalismo de procedimentos e a
capacidade de realização da burocracia governamental em regimes
autoritários, ao arrepio da democracia.
Tanto em 1945, com a saída de Vargas e o fim do Estado Novo, quanto em 1985, com
o fim da ditadura, o retorno da democracia foi marcado por uma acentuação das
práticas patrimonialistas. Por um lado a redemocratização permitiu que Administração
ficasse mais responsável perante o Congresso Nacional. Por outro, os mesmos
instrumentos foram distorcidos e utilizados para fins clientelistas. Nos cinco anos
seguintes a queda de Vargas, a reforma administrativa seria conduzida como uma ação
governamental rotineira e sem importância, enquanto práticas clientelistas ganhavam
novo alento dentro do Estado brasileiro.
O retorno de Vargas ao governo por meio de eleições em 1951 permitiu uma reação da
burocracia a este retorno do clientelismo. Com a volta de Vargas ao poder (1951-54),
inicia-se uma fase de “novas tentativas de retomada do ímpeto inicial”.
Dentro desta reação ocorreu a promulgação da Lei nº 1.711 de 1951, que trazia o
segundo “Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União”. Tal estatuto passou a
reger o trabalho no setor público e o concurso público, mais uma vez, tornou-se a regra
geral de admissão. Ele veio a ser revogado apenas pela Lei 8.112 de 1990, que dispõe
do regime jurídico dos servidores civis da União.
As forças que atuavam contra o prosseguimento da reforma burocrática não eram mais
apenas as do patrimonialismo e do clientelismo, mas também as forças comprometidas
com o desenvolvimento econômico, que já estavam presentes no próprio governo

Vargas, teriam continuidade com Kubitschek (1956-60) e se reorganizariam no regime
militar (1964-84), uma vez que elas viam o formalismo burocrático como incompatível
com as necessidades do país.
1.3 GOVERNO JK E A ADMINISTRAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO

Juscelino Kubitschek tomou posse em 1956 e tentou implantar no Brasil a
“Administração para o Desenvolvimento”, consubstanciada no Plano de Metas. A
administração para o desenvolvimento foi um conjunto de ideias que surgiu a partir da
década de 1950 que buscava discutir os meios administrativos necessários para
alcançar as metas do desenvolvimento político, econômico e social. Defendia que era
necessário reformar o sistema administrativo para transformá-lo em instrumento de
modernização da sociedade. A ideia básica é a de que a administração pública deve
adaptar-se às tarefas estatais com o propósito de servir eficientemente o
desenvolvimento do país.
Outro princípio desta corrente era a necessidade de planejar o desenvolvimento,

visando estabelecer prioridades de investimento de recursos escassos para utilizá-los
da melhor forma possível. Assim, a ação do governo deveria estar intimamente
relacionada com o planejamento.
Segundo Humberto Falcão Martins:
A velha Administração para o Desenvolvimento se baseava em uma

ideia nacionalista, xenófoba e autóctone de desenvolvimento a partir
da qual se buscava a independência econômica da nação.
Dicotomizava desenvolvimento econômico (primordialmente
relacionado à industrialização e crescimento do produto interno bruto)
e desenvolvimento social (associado à distribuição da renda). O
modelo preconizava um crescimento centralizado, com ênfase na
composição das indústrias nacionais. Considerava o Estado como
grande motriz do desenvolvimento, mas atuando como produtor direto
inclusive de bens privados.
JK adotou a administração para o desenvolvimento, que foi mantida pela Ditadura. No

entanto, temos que ter em mente que JK não se inseria neste aspecto de aversão ao
capital internacional. Ele atraiu para o país grandes empresas, como as montadoras de
automóveis Ford, Volkswagen, Willys e General Motors.
A aplicação da administração para o desenvolvimento no Brasil resultou, tanto no

governo de JK quanto na ditadura, no crescimento (inclusive desordenado, hipertrofia)
da administração indireta. Como se defendia a adequação da administração pública às
necessidades desenvolvimentistas do país, eram necessárias estruturas
administrativas mais flexíveis do que a rigidez do modelo burocrático implantado pelo
DASP.
Durante a primeira reunião de seu ministério, realizada no dia 1º de fevereiro de 1956,

Juscelino expôs seu plano de governo por meio do Programa de Metas e instituiu o
Conselho de Desenvolvimento, órgão controlador da economia, diretamente
subordinado à Presidência, designando para integrá-lo os ministros de Estado, os
chefes dos gabinetes Civil e Militar e os presidentes do Banco do Brasil (BB) e do
Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico (BNDE). A criação do Conselho foi a
primeira medida tomada no contexto da reorganização administrativa voltada para a
preparação e a implementação do Programa de Metas. Sua atuação se dava através
dos grupos executivos, que funcionavam como braços do Conselho.
Quando, JK decide por um ambicioso Programa de Metas que, principalmente por meio
da indústria automobilística, completará a Revolução Industrial brasileira iniciada por
Vargas, um obstáculo se coloca a sua frente: a rigidez de nossa burocracia que o
DASP havia instituído. O governo JK diagnosticou a incompatibilidade entre a estrutura
burocrática vigente e o novo projeto nacional. Além da sobrevivência de valores
tradicionais no núcleo da burocracia, a implementação do Programa de Metas exigia
estruturas flexíveis, não burocráticas e uma capacidade de coordenação dos esforços
de planejamento.
JK não era uma pessoa que “batia de frente”, ele tinha a tendência a evitar conflitos, a
te mesmo por causa da falta de apoio político em alguns setores. JK raramente tentara
abolir ou alterar radicalmente as instituições administrativas existentes. Preferiu uma
atitude mais prática, como a de criar um novo órgão para solucionar um novo
problema.
A estratégia de JK direciona-se então para as estruturas “paralelas”, dotadas de maior

autonomia. Esta dicotomia entre dois setores da burocracia – estatutário e “paralelo –
já vinha de antes. Como vimos acima, em 1938 temos a criação da primeira autarquia,
dentro da ideia de que deveriam haver estruturas com maior autonomia e flexibilidade
voltadas para a prestação de determinado serviço. Foi dentro dessa lógica que se
estruturaram as empresas públicas e a aplicação do desenvolvimentismo no Brasil.
Assim, se por um lado, a administração pública brasileira progredia, estimando-se que
o número de servidores selecionados segundo o mérito tenha subido de 4% em 1943
para 9% em 1952, o grande desenvolvimento da burocracia brasileira estava
realizando-se paralelamente, por meio das empresas estatais, de organizações como a

FGV ou autarquias como o BNDES.
A via paralela revela-se mais flexível e mais rápida. Ganha vulto a “aurtarquização” de
órgãos da administração direta, mediante a criação de várias autarquias e sociedades
de economia mista, mecanismos mais ágeis e flexíveis. A administração do Plano de
Metas de JK foi executada, em grande parte, fora dos órgãos administrativos
convencionais. Considerando-se os setores essenciais do plano de desenvolvimento
(energia, transportes, alimentação, indústrias de base e educação), apenas 5,1% dos
recursos previstos foram alocados na administração direta.
Dentro desta lógica da administração paralela, era necessária uma coordenação dos
esforços de planejamento. Esta coordenação política das ações se fazia através de
grupos executivos nomeados diretamente pelo Presidente da República. Eles
funcionavam como braços do Conselho de Desenvolvimento e formulavam as políticas
públicas para determinados setores da economia. São exemplos o Grupo Executivo da
Indústria Automobilística (GEIA) e o Grupo Executivo da Indústria de Construção Naval
(Geicon).
Empregava-se nessas estruturas paralelas uma burocracia pública não estatutária, mas
competente, recrutada segundo critérios de mérito. Segundo Bresser, “é a burocracia
gerencial que está surgindo, nem mal havia-se formalizado a weberiana”. Segundo
Celso Lafer:
Os auxiliares diretos de Kubitschek para a implementação do

Programa de Metas eram todos técnicos de alto nível,
experimentados não apenas nas tentativas anteriores de
planejamento como também em cargos políticos relevantes.
Destacam-se, entre eles, Lúcio Meira, Lucas Lopes, Roberto Campos, e, mais adiante,
já para criar a Sudene, Celso Furtado.
Os grupos executivos, na sua maioria, eram ocupados por pessoas ligadas aos grupos
multinacionais (empresários com qualificação profissional, oficiais militares), juntamente
com a burocracia “gerencial”, que iriam pensar a implementação do Plano de Metas.
Faziam parte também dos grupos executivos representantes dos órgãos responsáveis
pela concessão de subsídio. O objetivo era facilitar o acesso da indústria aos recursos
governamentais. Foi formada uma administração paralela que coexistia com o
Executivo formal e permitia que os interesses multinacionais ignorassem os canais
tradicionais de formação de decisão, contornando assim as estruturas de
representação do regime populista.
Por confrontar o modelo do DASP, dos órgãos de uma administração direta

burocrática, e por JK não ter apoio de muitos setores, essas entidades paralelas
tiveram que se isolar, constituindo mais um caso de insulamento. Como eram
entidades bastante qualificadas, em virtude de seus quadros serem trazidos da
iniciativa privada, elas passaram a ser classificadas como “ilhas de excelência”.
Com o tempo, o governo JK foi perdendo poder, fazendo com que essas estruturas
paralelas perdessem sua proteção. O resultado foi a sua absorção pela administração
direta, pela administração burocrática. Isso já foi cobrado pelo CESPE:
2. (CESPE/MCT/2004) O principal mecanismo de implementação do

desenvolvimentismo do período JK foram os grupos executivos que,
embora constituíssem estruturas ad hoc dotadas de grande
flexibilidade, acabaram sendo posteriormente engolfadas pela
burocracia governamental.
A expressão “ad hoc” significa “destinado a essa finalidade, designado, nomeado para
executar determinada tarefa”. Podemos entender então que os grupos executivos
foram criados com uma finalidade específica; isso é correto, uma vez que eles eram
utilizados como instrumentos de formulação de políticas de forma paralela para
determinados setores. Eram dotados de grande flexibilidade e acabaram sendo
posteriormente “engolfados” pela administração direta. Questão CERTA.
Contudo, apesar desta incorporação das estruturas paralelas à burocracia

governamental, instalara-se em diversos setores da administração a convicção de que
a utilização dos princípios rígidos da administração pública burocrática constituía-se em
um empecilho ao desenvolvimento do país. Como o país apresentava um
desenvolvimento econômico acelerado, permitia que as soluções encontradas para
contornar o problema conseguissem empurrar o problema com a barriga. No momento,
entretanto, em que a crise se desencadeia, no início dos anos 60, a questão retorna.
O Presidente João Goulart nomeou, em 1963, o deputado nomeou o Deputado Federal

Amaral Peixoto como Ministro Extraordinário para a Reforma Administrativa, com a
incumbência de dirigir diversos grupos de estudos, encarregados da formulação de
projetos de reforma.
A Comissão Amaral Peixoto apresentou, ao final de 1963, quatro projetos importantes,

tendo em vista uma reorganização ampla e geral da estrutura e das atividades do
governo. Contudo, com o início da ditadura, o governo Castello Branco retirou do
Congresso todos os projetos de Goulart, inclusive estes da Comissão.
Apesar disso, as bases para uma reforma ampla da administração pública estavam
lançadas, e o governo militar iria seguir o direcionamento da Comissão na reforma do
Decreto-Lei 200 de 1967.
A importância da Comissão Amaral Peixoto não decorre nem de sua produção imediata
nem da implementação de medidas específicas, que, na verdade, não houve.
Decorreram dos diagnósticos propostas e medidas idealizadas que passaram, desde
então, a fazer parte do acervo científico-administrativo brasileiro. A partir daquele
momento esse acervo é, com frequência, utilizado pelos governantes e, pelo menos em
parte, posto em prática.
Os dois principais projetos da Comissão foram a Lei Orgânica do Sistema

Administrativo Federal e o projeto referente ao Conselho de Defesa do Sistema de
Mérito. O primeiro defende a utilização de uma série de instrumentos de gestão que,
posteriormente, foram incorporadas ao Decreto-lei 200, sobretudo aqueles referentes à
descentralização e à flexibilização via administração indireta.
Outra medida importante do governo João Goulart, principalmente para o pessoal que
quer passar no concurso do MPOG, é a criação, em 1962, do cargo de Ministro
Extraordinário responsável pelo Planejamento do país, ocupado por Celso Furtado,
então o primeiro Ministro do Planejamento. Antes, só existia na estrutura
governamental o Conselho de Desenvolvimento, que detinha atribuições de
coordenação e planejamento da política econômica, que passou a ser subordinado ao
Ministério recém-criado.
1.4 DECRETO-LEI N° 200 DE 1967

Ainda em 1964 o governo militar cria a Comissão Especial de Estudos da Reforma
Administrativa (Comestra), tendo Hélio Beltrão como seu presidente e principal
inspirador das inovações.
A administração para o desenvolvimento, adotada por JK, continuará na Ditadura, tanto

Essa reforma ficou conhecida “reforma desenvolvimentista”porque ela foi realizada no
quadro do nacional-desenvolvimentismo, quando todos os esforços do país voltavam a
centrar-se na industrialização depois da crise da primeira metade dos anos 1960, e
porque vinha, de alguma forma, chancelar e dar mais coerência à experiência de
descentralização e de montagem de uma administração paralela que caracterizara
esse desenvolvimento no plano administrativo. Segundo Bresser:
Duas ideias são centrais: a distinção entre a administração direta e

indireta e, nesta, a criação de fundações públicas que passam a
poder contratar empregados regidos pela legislação aplicada às

empresas privadas.
Vamos ver uma questão do CESPE.
3. (CESPE/TCE-AC/2008) A reforma iniciada pelo Decreto n.º

200/1967 foi uma tentativa de superação da rigidez burocrática, e
pode ser considerada como o começo da administração gerencial no
Brasil.
Esta questão foi tirada do texto de Bresser Pereira, segundo o qual:
Em síntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superação da

rigidez burocrática, podendo ser considerado como um primeiro
momento da administração gerencial no Brasil.
A questão é CERTA, já que é cópia do texto do Bresser. O objetivo da reforma era

substituir o modelo burocrático por um mais flexível, até mesmo antecipando muito do
que viria com o NPM. Vejam o que diz o Bresser Pereira:
Reconhecendo que as formas burocráticas rígidas constituíam um

obstáculo ao desenvolvimento quase tão grande quanto as distorções
patrimonialistas e populistas, a reforma procurou substituir a
administração pública burocrática por uma “administração para o
desenvolvimento”: distinguiu com clareza a administração direta da
administração indireta, garantiu-se às autarquias e fundações deste
segundo setor, e também às empresas estatais, uma autonomia de
gestão muito maior do que possuíam anteriormente, fortaleceu e
flexibilizou o sistema do mérito, tornou menos burocrático o sistema
de compras do Estado.
A reforma tinha um caráter nitidamente descentralizador e buscava modernizar a

administração pública através da utilização de instrumentos gerenciais de gestão
utilizados pela iniciativa privada. Além de normatizar e padronizar procedimentos na
área de pessoal, compras governamentais e execução orçamentária (o mesmo tripé da
implantação da administração burocrática no governo Vargas), o decreto estabelece
cinco princípios fundamentais que irão estruturar a administração pública:
Planejamento,
Descentralização,
Delegação de autoridade,
Coordenação e
Controle;
Segundo o DL 200:
Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a

promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança
nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na
forma do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos
seguintes instrumentos básicos:
a) plano geral de govêrno;
b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual;
c) orçamento-programa anual;
d) programação financeira de desembôlso.
O princípio do planejamento, que determina que sejam elaborados o plano geral de

governo, programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual, o orçamento-
programa anual e, por fim, a programação financeira de desembolso.
Art. 8º As atividades da Administração Federal e, especialmente, a

execução dos planos e programas de govêrno, serão objeto de
permanente coordenação.
§ 1º A coordenação será exercida em todos os níveis da
administração, mediante a atuação das chefias individuais, a
realização sistemática de reuniões com a participação das chefias
subordinadas e a instituição e funcionamento de comissões de
coordenação em cada nível administrativo.
O princípio da coordenação buscava integrar os diversos ministérios e as atividades

que se relacionam com determinado projeto. No nível superior, a coordenação seria
assegurada com reuniões do Ministério, reuniões de Ministros de Estado responsáveis
por áreas afins, atribuição de incumbência coordenadora a um dos Ministros de Estado,
funcionamento das Secretarias Gerais e coordenação central dos sistemas de
atividades auxiliares.
O princípio da descentralização seria implantado em três aspectos:
Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá

ser amplamente descentralizada.
§ 1º A descentralização será posta em prática em três planos

principais:
a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se
claramente o nível de direção do de execução;
b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando
estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio;
c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos
ou concessões.
Neste último aspecto, como o setor privado não estava preparado para receber muitas
das incumbências do Estado, o resultado foi o crescimento da administração indireta.
Não devemos confundir esta descentralização administrativa com a centralização
política que ocorreu nas mãos do governo federal. Se por uma lado houve uma grande
descentralização para a administração indireta, não houve nenhuma descentralização
política, pelo contrário, ocorreu uma grande centralização. Um exemplo é a edição do
Ato Institucional N.º 8, de abril de 1969, que determinou a implantação pelos governos
estaduais, municipais e do Distrito Federal, de reformas administrativas pautadas nos
mesmos princípios estabelecidos para a reforma já dinamizada no Executivo federal.
Art. 11. A delegação de competência será utilizada como instrumento

de descentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior
rapidez e objetividade às decisões, situando-as na proximidade dos
fatos, pessoas ou problemas a atender.
A delegação de competências tinha como objetivo aproximar os tomadores de decisão

das situações que ensejam uma deliberação do poder público, liberando a direção para
as tarefas de controle, formulação e normatização.
Art. 13 O contrôle das atividades da Administração Federal deverá

exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo,
particularmente:
a) o contrôle, pela chefia competente, da execução dos programas e
da observância das normas que governam a atividade específica do
órgão controlado;
b) o contrôle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância
das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares;
c) o contrôle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos
bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e
auditoria.
Art. 14. O trabalho administrativo será racionalizado mediante

simplificação de processos e supressão de contrôles que se
evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja
evidentemente superior ao risco.
Por fim, o controle seria exercido pelas chefias e órgãos responsáveis em todos os
níveis e repartições da administração pública, sendo facilitado pela busca da
simplificação dos processos e pelo abandono dos controles que se mostrem puramente
formais. Com relação à administração indireta fica estabelecida a necessidade de
supervisão ministerial.
Segundo Bresser Pereira:
O aspecto mais marcante da Reforma Desenvolvimentista de 1967 foi

a desconcentração para a administração indireta, particularmente
para as fundações de direito privado criadas pelo Estado, as
empresas públicas e as empresas de economia mista, além das
autarquias, que já existiam desde 1938.
Bresser fala em “desconcentração para a administração indireta”, mas o correto seria

“descentralização”. O Estado brasileiro passou a ser representado por quatro pilares
básicos: Administração Direta, Autarquias, Empresas Públicas e Sociedades de
Economia Mista. Daí decorre a distinção entre administração direta e indireta,
prevalecente até os nossos dias. A primeira é integrada pelos ministérios e órgãos da
Presidência da República, inclusive os autônomos; a segunda, pelas autarquias,
empresas públicas e sociedades de economia mista. Posteriormente, as fundações
(que não pertenciam nem à administração direta, nem à indireta) foram incluídas na
administração indireta, por força do que dispôs a Lei 7.596/87.
A estratégia de descentralização do governo autoritário possuía semelhança com a

criação da administração paralela de JK. A criação e expansão da administração
indireta foi uma tentativa de escapar dos órgãos centralizados para que se instalassem
novos princípios de uma nova onda de eficiência no setor público, evitando-se, deste
modo, o enfrentamento de conflitos advindos de um possível reforma do sistema
central.
As entidades da administração indireta foram dotadas de elevado grau de autonomia.

Novamente aqui ocorrerá o crescimento desordenado, a hipertrofia da administração
indireta, o que tornaria virtualmente impossível a retomada do controle governamental,
quer mediante o regime de supervisão ministerial, quer mediante a instituição de
mecanismos de controle econômico-financeiro atrelados ao planejamento ao às
políticas sucessivas de ajuste macroeconômico.
Como consequência, empresas estatais e outras entidades dispunham de ampla

autonomia para realização de vultosos investimentos em projetos de infraestrutura
econômica mediante parcerias com a iniciativa privada, bem como para o
estabelecimento de sistemas de seguridade e remuneração segundo seus próprios
critérios.
Na questão que vimos acima, pode-se observar que Bresser Pereira deixa claro que o
DL 200 foi uma “tentativa” de superação da burocracia. Isto porque a reforma teve duas
consequências inesperadas e indesejáveis. De um lado, ao permitir a contratação de
empregados sem concurso público, facilitou a sobrevivência de práticas clientelistas ou
fisiológicas. De outro lado, ao não se preocupar com mudanças no âmbito da
administração direta ou central, que foi vista pejorativamente como “burocrática” ou
rígida, deixou de realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos
administradores. O foco da reforma do DL 200 foi a concessão de maior autonomia e
flexibilidade para a administração indireta. No entanto, a administração direta continuou
rígida, nos moldes da administração burocrática. Segundo o Plano Diretor da reforma
do Aparelho do Estado:
As reformas operadas pelo Decreto-Lei nº 200/67 não

desencadearam mudanças no âmbito da administração burocrática
central, permitindo a coexistência de núcleos de eficiência e
competência na administração indireta e formas arcaicas e
ineficientes no plano da administração direta ou central. O núcleo
burocrático foi, na verdade, enfraquecido indevidamente através de
uma estratégia oportunista do regime militar, que não desenvolveu
carreiras de administradores públicos de alto nível, preferindo, ao
invés, contratar os escalões superiores da administração através das
empresas estatais.
A estratégia de descentralização adotada pela reforma de 1967, predominantemente

identificada com a criação da administração indireta, decorreu a expansão da
intervenção estatal. Esta expansão, sobretudo no setor econômico, requereu a adoção
de padrões de mercado concorrendo para a seleção e recrutamento de pessoal dotado
de habilidades específicas e, deste modo, ajudando a consolidar um segmento de
tecnocratas de importância estratégica no âmbito da administração descentralizada.
Segundo o Decreto-Lei 200:
Art. 124. O pessoal técnico especializado destinado a funções de

assessoramento superior da Administração Civil será recrutado no
setor público e no setor privado, selecionado segundo critérios
específicos, submetido a contínuo treinamento e aperfeiçoamento que
assegurem o conhecimento e utilização das técnicas e instrumentos
modernos de administração, e ficará sujeito ao regime da Legislação

Trabalhista.
Deste modo, a tecnocracia moderna passou a coexistir com a forma tradicional da

burocracia central. Esse padrão perdurou até os anos 90.
1.5 PROGRAMA NACIONAL DE DESBUROCRATIZAÇÃO

A emergência do processo de abertura política no final da década de 70 foi
acompanhada da mobilização de segmentos fortes do setor privado contrários à
centralização burocrática que, apesar da ênfase na administração indireta, se acentuou
na sequencia dos governos autoritários. Por força dessas pressões, em 1979, durante
o governo do Presidente Figueiredo tenta dar uma resposta para a sociedade.
Segundo Bresser:
Apesar de todos os avanços em termos de flexibilização, o núcleo

estratégico do Estado foi, na verdade, enfraquecido indevidamente
através da estratégia oportunista ou ad hoc do regime militar de
contratar os escalões superiores da administração através das
empresas estatais. Desta maneira, a reforma administrativa prevista
no DL 200 ficou prejudicada, especialmente pelo seu pragmatismo.
Faltavam-lhe alguns elementos essenciais para que houvesse se
transformado em uma reforma gerencial do Estado brasileiro, como a
clara distinção entre as atividades exclusivas de estado e as não-
exclusivas, o uso sistemático do planejamento estratégico ao nível de
cada organização e seu controle através de contratos de gestão e de
competição administrada. Faltava-lhe também uma clara definição da
importância de fortalecer o núcleo estratégico do Estado.
De 1979 a 1982 a administração pública federal, embora enfrentando problemas

crônicos, abre duas novas frentes de atuação: a desburocratização e a desestatização.
No início dos anos 80 registrou-se uma nova tentativa de reformar a burocracia e
orientá-la na direção da administração pública gerencial, com a criação do Ministério da
Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização (PrND), cujos
objetivos eram a revitalização e agilização das organizações do Estado, a
descentralização da autoridade, a melhoria e simplificação dos processos
administrativos e a promoção da eficiência.
Hélio Beltrão, que havia participado ativamente da Reforma Desenvolvimentista de

1967, volta à cena, agora na chefia do Ministério da Desburocratização. Beltrão critica,
mais uma vez, a centralização do poder, o formalismo do processo administrativo e a

desconfiança que estava por trás do excesso de regulamentação burocrática. Segundo
Beltrão:
“Na porta do cemitério, o atestado de óbito tem mais valor que o

defunto”.
Beltrão propõe uma administração pública voltada para o cidadão. Seu Programa
Nacional de Desburocratização foi por ele definido como uma proposta política visando,
pela administração pública, a “retirar o usuário da condição colonial de súdito para
investi-lo na de cidadão, destinatário de toda a atividade do Estado”. Portanto, a
importância da criação do Ministério é grande, na medida em que busca ressaltar que o
contribuinte não é um súdito do Estado, mas um cliente com direito a uma boa
prestação de serviços públicos.
Tânia Keinert afirma que a Administração Pública no Brasil passou por dois
paradigmas. De 1937 a 1979 o paradigma era o do “Público como estatal”. Era uma
visão centrada no aparelho do Estado de maneira unilateral, numa situação de
inexistência ou negação da sociedade civil. A partir de 1979, com a crise do Estado, é
que as atenções se voltam para a sociedade e o público passa a ser entendido como
“interesse público”.
As ações do PrND voltaram-se inicialmente para o combate à burocratização dos

procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa
Nacional de Desestatização, num esforço para conter os excessos da expansão da
administração descentralizada, estimulada pelo DL 200. A criação do Ministério da
Desburocratização pode ser considerada com um dos raros movimentos de
modernização do regime militar direcionados para a administração direta.
O PrND, juntamente com mudanças promovidas pela área econômica do governo, fez
parte dos esforços de reforma para recuperação da credibilidade do regime autoritário.
Havia muitas críticas à autonomia excessiva da administração indireta e possíveis
práticas de corrupção. Neste contexto, ressalta-se como relevante a criação, em maio
de 1979, da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST), que efetivou o
rompimento com a natureza empreendedora, autônoma e descentralizadora das
estatais promovida pela reforma de 1967.
Portanto, podemos afirmar que esta nova reforma de 1979 apresentava três principais
linhas:
Desburocratização da administração direta;

Desestatização: papel suplementar do Estado no campo da iniciativa privada
Maior controle das empresas estatais.
1.6 RETROCESSO BUROCRÁTICO NA CF/88

Com a redemocratização do país em 1985, o governo da transição democrática
assumiu tendo sob seu comando uma burocracia estruturada sob bases autoritárias e
forte intervencionismo econômico e social. A reforma administrativa foi incluída na
agenda das reformas a serem promovidas pelo governo para o restabelecimento da
nova ordem democrática.
No entanto, embora representasse uma grande vitória da sociedade, a

redemocratização do país trouxe consigo o loteamento dos cargos públicos. Segundo
Bresser Pereira: da administração indireta e das delegacias dos ministérios nos
Estados para os políticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista
surgia no país. Segundo Humberto Falcão Martins:
Os desafios de resgatar a capacidade da burocracia pública em

formular e implementar políticas sociais e direcionar a administração
pública para a democracia foram sobrepostos pelo imperativo em
tornar a administração pública um instrumento de governabilidade,
loteando áreas e cargos em busca do apoio político necessário à
superação das dificuldades da instabilidade política da transição.
O processo de expansão da administração indireta decorrente da descentralização

implementada pelo Decreto-Lei 200/67 fora diagnosticado como danoso ao Estado, que
teria perdido o controle operacional da máquina pública por excesso de flexibilidade
administrativa. A autonomia da administração indireta foi considerada excessiva e
responsável pelo enfraquecimento dos mecanismos de controle administrativo. Deste
modo, em 1986, o governo Sarney constituiu grupo de estudo para reforma
administrativa federal, tendo como objetivo central o fortalecimento da administração
direta, por meio do restabelecimento de mecanismos de controle burocrático.
Extinto o DASP em 1986, o governo Sarney criou, no mesmo ano, a Secretaria de

Administração Pública da Presidência da República (Sedap), diretamente ligada ao
Presidente e que ficou encarregada dos esforços de modernização e racionalização da
administração pública federal. Foi criada a carreira de gestor governamental, o órgão
de treinamento do governo federal, a FUNCEP, foi transformado na Escola Nacional de
Administração Pública (ENAP) e foi criado o Cadastro Nacional do Pessoal Civil,
precursor do atual SIAPE.
Como reação ao loteamento de cargos após a redemocratização e por considerar que

o excesso de flexibilização concedido à administração indireta era uma das causas da
crise do Estado, a Constituição de 1988 dá um passo atrás na caminhada rumo à
administração gerencial, representando um retrocesso, já que traz de volta a rigidez
burocrática.
O regime militar ao invés de consolidar uma burocracia profissional no país, através da

redefinição das carreiras e de um processo sistemático de abertura de concursos
públicos para a alta administração, preferiu o caminho mais curto do recrutamento de
administradores através das empresas estatais. Com a CF/88, se salta para o extremo
oposto e a administração pública brasileira passa a sofrer do enrijecimento burocrático
extremo. Segundo Bresser Pereira:
A Constituição irá sacramentar os princípios de uma administração

pública arcaica, burocrática ao extremo. Uma administração pública
altamente centralizada, hierárquica e rígida, em que toda a prioridade
será dada à administração direta ao invés da indireta.
Em primeiro lugar, há uma forte tendência em fortalecer a administração direta pela

extensão das mesmas regras previstas e estipuladas na Constituição para todos os
ramos da administração, inclusive e principalmente para a administração indireta, que
perde boa parte de sua agilidade e autonomia, principalmente em duas áreas: na
gestão de pessoas e nos procedimentos de compras públicas. Vamos ver uma questão
do CESPE:
4. (CESPE/IBAMA/2003) A Constituição de 1988 acertou ao

subordinar os entes descentralizados às mesmas regras de controle
formal da administração central, visto que nesses os níveis de
corrupção são historicamente mais elevados.
O termo “acertou” é bastante opinativo. A questão é ERRADA porque as bancas

seguem a linha do Bresser Pereira, entendendo que foi um erro a CF/88 subordinar a
administração indireta às mesmas regras da direta. Estas entidades da administração
indireta são criadas justamente para dar maior flexibilidade e autonomia à gestão dos
serviços públicos.
No que se refere à gestão de pessoas, a administração indireta foi obrigada a adotar

integralmente todos os procedimentos que regem a realização dos concursos públicos,
perdendo sua liberdade de contratar e demitir que o regime celetista anteriormente
utilizado propiciava, instaurando o “regime jurídico único”.
Quanto às compras públicas, o processo licitatório instituído pela Lei 8.666/93 deverá
também ser observado por toda a administração indireta, apesar de algumas exceções
concedidas às sociedades de economia mista e empresas públicas.
Apesar deste retrocesso, a CF/88 também trouxe coisas boas, uma delas foi a
descentralização política. Vamos dar uma olhada em uma questão do CESPE.
5. (CESPE/TCU/2008) A estruturação da máquina administrativa no

Brasil reflete a forte tradição municipalista do país, cujo ímpeto
descentralizante se manifesta, na Constituição de 1988, reforçado
pela longa duração do período transcorrido entre 1964 e 1985,
marcadamente caracterizado pela associação entre autoritarismo e
centralização.
Não acho correto afirmar que o país tenha uma forte tradição municipalista, mas a
questão é CERTA. Na realidade, ao longo de nossa história se alternaram períodos de
descentralização, como na Constituição de 1891, a redemocratização em 1945 e em
1988; com outros de centralização, como o Estado Novo e a Ditadura de 1964. No
entanto, segundo o Plano Diretor:
Visando maior racionalização no uso de recursos, a Constituição de

1988 assegurou como princípio administrativo a descentralização da
execução dos serviços sociais e de infraestrutura, bem como dos
recursos orçamentários para os estados e municípios.
Consequentemente, estes últimos aumentaram sua participação na
repartição da carga tributária. Entretanto, os avanços no sentido de
conceder maior autonomia na execução de serviços e de favorecer as
unidades subnacionais caminham lentamente, menos por falta de
definição legal do problema, e mais pela crença arraigada na cultura
política brasileira de que cabe à União promover diretamente o
desenvolvimento social do país. Esta crença está em contradição com
a profunda tradição municipalista brasileira, que vem do período
colonial, e aos poucos vai sendo abandonada, à medida em que os
municípios, melhor dotados de recursos financeiros, vêm assumindo
crescentes responsabilidades na área social.
Assim, a CF/88 representou um movimento contrário à centralização que perdurou

durante o período ditatorial. O Brasil é o único país em que os Municípios são
considerados entes da federação. Abrucio afirma que:
Pela primeira vez na história, os municípios transformaram-se em

entes federativos, constitucionalmente com o mesmo status jurídico
que os estados e a União. Não obstante essa autonomia, os governos
locais respeitam uma linha hierárquica quanto à sua capacidade
jurídica – a Lei Orgânica, por exemplo, não pode contrariar
frontalmente a Constituição estadual –, e são, no mais das vezes,
muito dependentes dos níveis superiores de governo no que tange às
questões políticas, financeiras e administrativas.
Contudo, as conquistas da descentralização não apagam os problemas dos governos

locais brasileiros. Apesar de ter ocorrido a descentralização dos recursos
orçamentários, muitos municípios ainda não apresentam capacidade técnica, de
recursos humanos ou de gestão para conseguirem desempenhar adequadamente as
tarefas complexas que lhes foram impostas.
1.7 PLANO DIRETOR DE REFORMA DO APARELHO DO ESTADO

Em 1995, Fernando Henrique Cardoso assume a Presidência da República. Ele
convoca então Luiz Carlos Bresser Gonçalves Pereira para assumir o Ministério da
Administração Federal e Reforma do Estado. No mesmo ano ele viria a propor uma
reforma gerencial para a administração pública brasileira, o Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado (PDRAE).
O PDRAE baseou-se num diagnóstico de crise do Estado – crise do modo de

intervenção, dos modelos de administração e de financiamento do setor público – e foi
concebido levando-se em conta o conjunto das mudanças estruturais da ordem
econômica, política e social necessárias à inserção do Brasil na nova ordem mundial.
O Plano Diretor buscou traçar um panorama da administração pública para, a partir daí,
traçar as mudanças necessárias. O primeiro ponto apontado é que o resultado do
retrocesso burocrático de 1988 foi um encarecimento significativo do custeio da
máquina administrativa, tanto no que se refere a gastos com pessoal como bens e
serviços, e um enorme aumento da ineficiência dos serviços públicos.
Assim, a reforma terá dois objetivos principais:
a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal, particularmente nos Estados e

municípios, onde existe um claro problema de excesso de quadros;
a médio prazo, tornar mais eficiente e moderna a administração pública,
voltando-a para o atendimento dos cidadãos.
O Plano diretor entendia que a modernização da gestão se daria através da superação

da administração burocrática e dos traços de patrimonialismo existentes no setor
público com a introdução da administração gerencial, contemplando:
Descentralização e autonomia gerencial com flexibilidade de gestão;

Atingimento de resultados sob a ótica da eficiência, eficácia e
efetividade com a reorientação dos mecanismos de controle, no caso,
de procedimentos para resultado;
Foco no cidadão, ao invés de auto-referida;
Controle social com a introdução de mecanismos e instrumentos que
garantam a transparência, assim como a participação e controle por
parte do cidadão.
Os problemas foram classificados em três dimensões distintas, mas inter-relacionadas:
Dimensão institucional-legal: relacionada aos obstáculos de ordem legal

para o alcance de uma maior eficiência do aparelho do Estado;
Dimensão cultural: definida pela coexistência de valores patrimonialistas
e principalmente burocráticos com os novos valores gerenciais e
modernos na administração pública brasileira; e
Dimensão de gestão: associada às práticas administrativas.
Os problemas, fortemente relacionados com sua dimensão institucional-legal,

dependiam de uma reforma constitucional, ou de mudança na legislação
infraconstitucional. Por isso, ainda no primeiro semestre de 1995, junto com a
elaboração do PDRAE, foi elaborada a proposta de emenda constitucional 175, que iria
ser aprovada na EC 19/98.
O PDRAE adota muitos dos princípios das reformas gerenciais, entre eles o de que o
Estado deve transferir serviços para a iniciativa privada. Segundo o documento:
A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da

redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto
pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de
bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador
desse desenvolvimento. No plano econômico o Estado é
essencialmente um instrumento de transferências de renda, que se
torna necessário dada a existência de bens públicos e de economias
externas, que limitam a capacidade de alocação de recursos do
mercado.
O PDRAE identificou então quatro segmentos de organização do Estado, formas de

relacionamento com a sociedade, no que concerne à distribuição de responsabilidades.
Núcleo Estratégico: Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que

define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É, portanto, o
setor onde as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes
Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no poder executivo, ao
Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores
diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.
Aqui, as decisões devem ser as melhores, atender ao interesse nacional e ter
efetividade. O regime de propriedade deve ser necessariamente estatal.
Atividades Exclusivas: É o setor em que são prestados serviços que só o Estado

pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado – o
poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos, temos: a cobrança
e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço de
desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de
trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio
ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes,
etc. A propriedade só pode ser também estatal.
Atividades Não exclusivas: Corresponde ao setor onde o Estado atua

simultaneamente com outras organizações públicas não estatais e privadas. As
instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto, está
presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os
da educação e da saúde, ou porque possuem “economias externas” relevantes,
na medida em que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses
serviços através do mercado. As economias produzidas imediatamente se
espalham para o resto da sociedade, não podendo ser transformadas em lucros.
São exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de
pesquisa e os museus. A situação ideal de propriedade é, nesse caso, a pública
não estatal.
Produção de Bens e Serviços para o Mercado: Corresponde à área de atuação

das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o
lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do
setor de infraestrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor
privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente
monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se
necessário no caso de privatização, a regulamentação rígida. Aqui a propriedade
privada é a regra.
O PDRAE não defendia que a administração burocrática deveria ser totalmente

eliminada. Segundo o Bresser Pereira:
Por outro lado, a combinação de princípios gerenciais e burocráticos

deverá variar de acordo com o setor. A grande qualidade da
administração pública burocrática é a sua segurança e efetividade.
Por isso, no núcleo estratégico, onde essas características são muito
importantes, ela deverá estar ainda presente, em conjunto com a
administração pública gerencial. Já nos demais setores, onde o
requisito de eficiência é fundamental dado o grande número de
servidores e de cidadãos-clientes ou usuários envolvidos, o peso da
administração pública burocrática deverá ir diminuindo até
praticamente desaparecer no setor das empresas estatais.
Portanto, teríamos ainda presente no núcleo estratégico um misto de administração

burocrática com gerencial. Conforme vamos descendo nos setores, o peso da
administração burocrática vai diminuindo.
O Plano foi pensado então em três projetos básicos:
O Projeto Avaliação Estrutural, que teria como objetivo “analisar as missões dos órgãos
e entidades governamentais, identificando superposições, inadequação de funções e
possibilidades de descentralização, visando dotar o Estado de uma estrutura
organizacional moderna e ágil e permeável à participação popular”. Com base na
avaliação, ocorreria a proposta de extinção, privatização, publicização e
descentralização de órgãos, e também de incorporação e criação de órgãos.
O Projeto Agências Autônomas tinha como objetivo a transformação de autarquias e de

fundações que exerçam atividades exclusivas do Estado, em agências autônomas,
com foco na modernização da gestão. As agências autônomas são chamadas hoje de
Agências Executivas. Aqui temos novamente a gestão por resultados, que se
caracteriza pela responsabilização por resultados em troca da maior autonomia de
gestão. O instrumento utilizado é o contrato de gestão. O plano não falava ainda em
agências executivas, mas sim em agências autônomas.
O Projeto Organizações Sociais e Publicização permitiria a “publicização” dos serviços

não exclusivos do Estado, ou seja, sua transferência do setor estatal para o público
não-estatal, onde assumiriam a forma de “organizações sociais”. Tinha como objetivo
permitir a descentralização de atividades no setor de prestação de serviços não
exclusivos, a partir do pressuposto que esses serviços serão mais eficientemente
realizados se, mantendo o financiamento do Estado, forem realizados pelo setor
público não-estatal. Entende-se por “organizações sociais” as entidades de direito
privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtêm autorização legislativa para
celebrar contrato de gestão com esse poder, e assim ter direito à dotação
orçamentária. Novamente aqui temos a gestão por resultados, já que as entidades que
obtivessem a qualidade de organizações sociais gozariam de maior autonomia
administrativa, e, em compensação, seus dirigentes teriam maior responsabilidade pelo
seu destino, utilizando-se também do contrato de gestão.
O PDRAE previa que as atividades não exclusivas deixassem de ser de propriedade

estatal, sendo transferidas para a propriedade pública não-estatal. Vamos ver uma
definição do Bresser para setor público não-estatal:
O setor produtivo público não-estatal é também conhecido por

“terceiro setor”, “setor não-governamental”, ou “setor sem fins
lucrativos”. Por outro lado, o espaço público não-estatal é também o
espaço da democracia participativa ou direta, ou seja, é relativo à
participação cidadã nos assuntos públicos. Neste trabalho se utilizará
a expressão “público não-estatal” que define com maior precisão do
que se trata: são organizações ou formas de controle “públicas”
porque estão voltadas ao interesse geral; são “não-estatais” porque
não fazem parte do aparato do Estado, seja porque não utilizam
servidores públicos ou porque não coincidem com os agentes
políticos tradicionais.
Esta transferência seria feita através de um “programa de publicização”, onde

assumiriam a forma de “organizações sociais”. O objetivo permitir a descentralização
de atividades no setor de prestação de serviços não exclusivos, nos quais não existe o
exercício do poder de Estado, a partir do pressuposto que esses serviços serão mais
eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado, forem realizados
pelo setor público não-estatal. Entende-se por “organizações sociais” as entidades de
direito privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtêm autorização legislativa
para celebrar contrato de gestão com esse poder, e assim ter direito à dotação
orçamentária. Segundo Bresser Pereira:
As novas entidades receberão por cessão precária os bens da

entidade extinta. Os atuais servidores da entidade transformar-se-ão
em uma categoria em extinção e ficarão à disposição da nova
entidade. O orçamento da organização social será global; a
contratação de novos empregados será pelo regime da Consolidação
das Leis do Trabalho; as compras deverão estar subordinadas aos
princípios da licitação pública, mas poderão ter regime próprio. O
controle dos recursos estatais postos à disposição da organização
social será feito através de contrato de gestão, além de estar
submetido à supervisão do órgão de controle interno e do Tribunal de

Contas.
A publicização pode ser definida como o processo de descentralização para o setor

público não-estatal da execução de serviços que não envolvem o exercício do poder de
Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços de
educação, saúde, cultura e pesquisa científica. Por exemplo, o Estado extingue uma
fundação que administrava uma universidade pública e os bens desta universidade são
transferidos para a gestão de uma entidade privada, uma organização social. O mesmo
ocorre com os servidores, que continuam sendo pagos pelo Estado, e os recursos
orçamentários a ela destinados.
Os serviços não exclusivos ou competitivos do Estado são aqueles que, embora não
envolvendo poder de Estado, o Estado realiza e/ou subsidia porque os considera de
alta relevância para os direitos humanos, ou porque envolvem economias externas,
não podendo ser adequadamente recompensados no mercado através da cobrança
dos serviços. Segundo Bresser Pereira:
No setor dos serviços não exclusivos de Estado, a propriedade deverá

ser em princípio pública não-estatal. Não deve ser estatal porque não
envolve o uso do poder-de-Estado. E não deve ser privada porque
pressupõe transferências do Estado. Deve ser pública para justificar
os subsídios recebidos do Estado. O fato de ser pública não-estatal,
por sua vez, implicará na necessidade da atividade ser controlada de
forma mista pelo mercado e pelo Estado.
A transformação dos serviços não exclusivos estatais em organizações sociais se daria

de forma voluntária, a partir da iniciativa dos respectivos ministros, através de um
Programa Nacional de Publicização. Teriam prioridade os hospitais, as universidades e
escolas técnicas, os centros de pesquisa, as bibliotecas e os museus. Segundo Maria
Sylvia:
Embora o Plano Diretor fale em publicização e a própria Lei nº

9.637/98, logo na ementa, fale em Programa Nacional de Publicização
para definir a forma como se substituirá uma entidade pública por uma
entidade privada qualificada como organização social, não há
qualquer dúvida quanto a tratar-se de um dos muitos instrumentos de
privatização de que o Governo vem se utilizando para diminuir o
tamanho do aparelhamento da Administração Pública.
Contudo, nas provas, está errada a afirmação que diga que os bens serão transferidos
para as OS por meio de privatização. Os bens são cedidos, e não vendidos ou doados,
retornando para o Estado caso haja a desqualificação da OS. Portanto, temos que
diferenciar publicização de privatização.
Vimos que o PDRAE identificou três dimensões de problemas. Em relação a

institucional-legal, era preciso alterar as leis, a própria Constituição. Por isso, ainda em
1995 foi elaborada a Proposta de Emenda Constitucional, que iria ser aprovada na
Emenda Constitucional nº 19 de 1998.
Como inovações desta emenda temos:
Inclusão do princípio da eficiência no caput do art. 37;

Previsão de lei que trate das formas de participação do usuário na
administração pública direta e indireta;
Previsão do contrato de gestão como instrumento de gestão por
resultados;
Possibilidade de perda do cargo em avaliação periódica de desempenho;
Possibilidade de exoneração de servidores não estáveis em função de
excesso de gastos com pessoal;
Quebra do regime jurídico único.
O STF suspendeu o dispositivo que derrubou o RJU, por isso ele ainda está valendo.
1.8 O GOVERNO LULA

Em seu primeiro ano de mandato, o governo Lula lançou o Plano “Gestão pública para
um país de todos”. Tal documento partiu do pressuposto de que “tanto os desafios
contextuais quanto as condições de funcionamento dos Estados — principalmente
aqueles em desenvolvimento —, exigem ações no sentido de se buscar seu
fortalecimento institucional”. Além disso:
“O quadro de desigualdades clama por um Estado ativista, promotor

da justiça social; o de escassez clama por esforços de otimização; o
quadro global competitivo requer um Estado regulador e uma gestão
econômica consistente; e a conquista da democracia exige um novo
padrão de deliberação que considere o cidadão como o foco da ação
pública”.
O Plano tinha como objetivo principal fortalecer o Estado através de:
1. redução do “déficit institucional”, definido como a ausência do Estado onde
ele deveria estar atuando,

2. aumento da governança, que significaria promover a capacidade do governo
em formular e implementar políticas públicas e em decidir, entre diversas
opções, qual a mais adequada.
3. aumento da eficiência, otimizando recursos (fazer mais e melhor com menos);
4. transparência e participação, assegurando, dessa forma, o comprometimento
da sociedade e a legitimação do processo.
A expressão “déficit institucional” é bastante usada pelo Governo Lula para se referir
“ausência do Estado onde este deveria estar atuando”. Ele “é resultado de um
processo histórico de construção nacional, que produziu um Estado incompleto, cujas
lacunas vão sendo progressivamente preenchidas pelo “não-Estado” — desde o crime
organizado, que afronta a cidadania, ao mercado, que ignora a equidade”. O déficit se
manifesta tanto na amplitude do atendimento dado pelas instituições públicas, quanto
na qualidade desse atendimento. Nas organizações do Poder Executivo Federal, o
Plano de Gestão Pública tinha como objetivo contemplar, no médio e longo prazos:
z a redefinição das estratégias,

z a recomposição da força de trabalho,
z a reconfiguração das estruturas e processos
z o redimensionamento de recursos em bases mais eficientes e direcionadas
para resultados.
A construção do novo modelo de gestão pública deveria pautar-se nos seguintes

princípios ou premissas orientadoras:
O Estado como parte essencial da solução, voltado à redução das

desigualdades e à promoção do desenvolvimento;
O cidadão como beneficiário principal. Trata-se de considerá-lo membro de
uma comunidade cívica, organizada e plena de direitos e deveres, ampliando-
se a consciência cidadã, recriando-se a solidariedade e definindo-se critérios
de justiça social; o cidadão não é um mero consumidor de bens ou serviços
públicos;
O Plano de Gestão Pública como uma definição de Governo, supraministerial,
independentemente da origem das proposições iniciais, das modificações,
das exclusões e das inclusões incorporadas durante o processo de discussão.
A proposta de gestão pública deve ser construída coletivamente, sendo o
Presidente da República o seu empreendedor máximo;
Integração do Plano de Gestão Pública às demais políticas de Governo. Com

o endosso do Presidente da República, o Plano adquire poder de integração
de políticas. Será um instrumento de geração de resultados, flexível para
permitir soluções específicas para as diversas áreas da ação governamental,
ao mesmo tempo em que impede a fragmentação e a coexistência de
políticas, projetos, e programas concorrentes e/ou contraditórios;
Envolvimento, mobilização, incentivo e participação dos servidores e demais
atores envolvidos são fundamentais. A definição de estratégias de
intervenção ou indução de processos de mudança deve ser baseada na
adesão das organizações e setores, na capacitação e na motivação
intensivas, além da troca constante de informações. Superam-se, assim, as
transformações baseadas predominantemente no caráter legalista e
coercitivo, em favor de uma abordagem que resgate a formulação de políticas
de gestão baseadas em incentivos institucionais e pessoais;
Problemas em busca de soluções. O Plano de Gestão Pública será formulado
a partir de diagnóstico abrangente e sistemático, que identifique problemas e
suas causas e não apenas seus sintomas. Abrangente, para permitir a
identificação de problemas sistêmicos e transversais; e contínuo, para dotar
de maior racionalidade as decisões estratégicas sobre objetivos e ações;
Pluralismo de instrumentos, ferramentas e metodologias. A escolha será feita
em função dos problemas identificados no diagnóstico ao invés da adoção, a
priori, de modismos gerenciais que possam induzir à transplantação acrítica
de ideias e soluções.
As ações se concentrariam em três frentes de atuação, paralelas, integradas e

complementares:
1. Modelo de Gestão dos Programas do PPA

2. Instrumentos de Gestão
3. Estruturação da Administração Pública Federal
As ações do Plano de Gestão Pública estariam voltadas à implementação e redefinição

dos programas — quando da revisão do PPA —, tendo como objeto, principalmente:
a definição do papel do gerente do programa e suas intersecções com os

quadros dirigentes;
a integração em rede entre programas, organizações e processos de trabalho
relativos aos mesmos;
o dimensionamento e a alocação de recursos necessários à geração dos
resultados previstos pelos programas; e
o monitoramento e a avaliação de resultados.
No aspecto dos Instrumentos de Gestão, seriam considerados tanto instrumentos

consagrados pelas experiências públicas e privadas, nacionais e internacionais, quanto
soluções desenvolvidas para problemas de gestão específicos. As escolhas
priorizariam os problemas que se referiam principalmente:
à integração interorganizacional, mediante a formação de redes para

tratamento de questões transversais, intergovernamentais e com segmentos
da sociedade civil;
à coordenação governamental;
à otimização de recursos;
à interlocução e à negociação; e
à contratualização de resultados.
Na Estruturação da Administração Pública Federal seriam realizadas intervenções no

curto e no longo prazos, no sentido de se proceder:
à recomposição da força de trabalho do setor público, segundo as

necessidades e requisitos identificados, além do redesenho dos sistemas de
cargos, carreiras, benefícios e concursos;
ao realinhamento de salários, de carreiras, posições e condições gerenciais
da burocracia;
à definição de requisitos e modalidades de capacitação técnica e gerencial
permanente de servidores;
à promoção da saúde ocupacional e melhoria da qualidade de vida;
ao redesenho de estruturas e processos de trabalho, mediante, inclusive,
adoção de novas concepções institucionais, e o consequente
redimensionamento de recursos orçamentários, logísticos e de tecnologias da
informação, de forma intensiva e em bases confiáveis;
à integração entre planejamento e orçamento, tanto no que se refere à
elaboração quanto à execução e avaliação orçamentária;
à redefinição de marcos regulatórios e à consequente redefinição do papel
das agencias reguladoras;
ao aprimoramento dos mecanismos de controle e prestação de contas;
à simplificação administrativa, reduzindo-se os requisitos de formalidades
processuais e tornando as decisões mais ágeis e próximas dos interessados;
à definição de indicadores objetivos de desempenho organizacional, que

permitam uma contratualização efetiva de resultados e a avaliação do custo-
benefício, dotando o processo orçamentário de mais racionalidade;
ao estabelecimento de formas de interlocução, participação e atendimento ao
cidadão, que o informe a respeito de seus interesses legítimos e proporcione
uma prestação de serviços condizente com altos padrões de qualidade; e
ao estabelecimento de altos padrões de conduta ética e de transparência no
trato de questões públicas.
Estas três frentes de atuação se aplicavam, em diferentes extensões, às empresas

estatais, na medida em que era necessário integrá-las ao projeto de desenvolvimento
do País. Partindo de um diagnóstico que contemplaria mais do que os aspectos
econômico e financeiro, as empresas seriam avaliadas segundo critérios de
desempenho que considerariam tanto o interesse empresarial quanto o interesse
público. Poderiam ser propostos incentivos como a concessão de maior autonomia
decisória às empresas que demonstrassem melhor desempenho.
O Plano entendia que muitas proposições exigiriam o aperfeiçoamento do quadro legal,

tais como a edição da Lei Orgânica da Administração Pública, da Lei de Simplificação
Administrativa e da Lei de Diretrizes de Cargos e Carreiras.
A construção do Plano seria de forma participativa e transparente, com amplo processo

de debate, envolvendo as organizações e setores no âmbito do governo federal e os
grupos interessados da sociedade civil. A identificação prévia dos reais problemas e
dificuldades da Administração Pública Federal se daria mediante um diagnóstico
institucional abrangente.
O Plano foi então inserido no PPA 2004-2007 como um programa orçamentário. No

entanto, ainda em 2004, o Secretário de Gestão do Ministério do Planejamento,
Humberto Falcão Martins, principal responsável pela elaboração do Plano, pediu
exoneração em virtude de desapontamento com a falta de apoio ao Plano por parte da
cúpula do governo. Na sua carta de exoneração ele afirmou que a Secretaria Executiva
do Ministério do Planejamento anunciou que o Plano de Gestão seria "desconstruído" e
que se deveriam focar apenas dois ângulos: a eficiência (porque eficácia e efetividade
já haviam sido solucionados) e a atuação sobre sistemas administrativos centrais
(compra, pessoal, sistemas).
Após o período de vigência do Plano, podemos observar algumas medidas que foram
adotadas. Duas das ações da estruturação da administração pública federal era a
recomposição da força de trabalho do setor público, segundo as necessidades, e o
realinhamento de salários, de carreiras, posições e condições gerenciais da burocracia.
O gráfico abaixo mostra o crescimento do número de servidores que entraram para a

administração pública federal no governo Lula em comparação com o segundo
mandato do governo FHC. Contudo, esse incremento, que atende à diretriz de
recomposição da força de trabalho no setor público, ainda não foi suficientemente
vigoroso a ponto de repor os que se aposentaram no período.
2 Exercícios
Como não encontrei muitas questões da evolução da administração pública no Brasil
em concursos para tribunais, inclui questões de outros cargos. O que eu vi mais é que
a FCC cobra bastante o Plano Diretor, já o CESPE varia mais suas questões.
1. (CESPE/STM/2004) A década de 30 do século passado caracterizou-se por uma

significativa centralização no nível político e econômico. Nesse período, assistiu-se ao
fortalecimento do Estado intervencionista, cuja expansão se deu mediante três linhas
de ação: criação de órgãos e departamentos formuladores de políticas públicas;
expansão dos órgãos da administração direta; e expansão empresarial do Estado.
2. (CESPE/TRE-BA/Analista Administrativo/2010) O período de 1937 a 1945, que

ficou conhecido como Estado Novo, caracterizou-se pelas ações do poder absoluto de
Getúlio Vargas, que suspendeu os direitos individuais do povo e extinguiu partidos

políticos. Por outro lado, esse mesmo poder atendeu reivindicações trabalhistas como
a limitação da jornada de trabalho, a instituição do salário mínimo e o reconhecimento
do direito de férias remuneradas.
3. (CESPE/TCE-AC/2008) A função orçamentária, como atividade formal e

permanentemente vinculada ao planejamento, já estava consagrada na gestão pública
brasileira quando da implantação do modelo de administração burocrática.
4. (CESPE/TRE-GO/Analista Administrativo/2009) As atribuições do Departamento de

Administração de Serviço Público (DASP), previstas em seu ato de criação, não
incluem:
(A) selecionar os candidatos aos cargos públicos federais, excetuados os das
secretarias da Câmara dos Deputados e do Conselho Federal.
(B) auxiliar o presidente da República no exame dos projetos de lei submetidos à
sanção.
(C) coordenar os órgãos integrantes do sistema de controle interno do serviço público
federal.
(D) estudar e fixar os padrões e especificações do material para uso nos serviços
públicos.
5. (FCC/MPE-SE/Analista/2009) A Reforma Administrativa de 1967, implementada

pelo Decreto-lei federal nº 200,
(A) cerceou a autonomia das entidades integrantes da Administração indireta,
submetendo-as às mesmas regras previstas para a Administração direta, como
licitações e concurso público.
(B) retomou o processo de centralização da atuação administrativa.
(C) introduziu mecanismos de parceria com instituições privadas sem fins lucrativos.
(D) desencadeou um movimento de descentralização da atuação estatal, com a
transferência de atividades a autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades
de economia mista.
(E) priorizou a atuação do Estado no fomento e regulamentação dos setores produtivos
e a sua retirada como prestador direto de serviços públicos.
6. (FCC/TCE-MA/2005) O Decreto-Lei nº 200, que embasou a reforma administrativa

de 1967, é considerado um avanço na busca de superação da rigidez burocrática e é
tido como um marco na introdução da administração gerencial no Brasil. A respeito do
referido diploma legal, é correto afirmar que
(A) desencadeou um movimento de centralização progressiva das decisões no
Executivo Federal.
(B) introduziu uma política desenvolvimentista, fundada em parcerias com o setor
privado.
(C) possibilitou a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas
públicas e sociedades de economia mista, visando alcançar a descentralização
funcional.
(D) promoveu a multiplicação de órgãos de planejamento junto à Administração Pública
federal, estadual e municipal, com o objetivo de formularem planos regionalizados de
fomento à indústria.
(E) estabeleceu mecanismos de controle de desempenho e avaliação de resultados da
atuação dos servidores.
(CESPE/TRE-ES/Analista Judiciário/2011) Em relação às reformas administrativas

empreendidas no Brasil nos anos de 1930 a 1967, julgue os itens a seguir.
7. Nesse período, a preocupação governamental direcionava-se mais ao caráter
impositivo das medidas que aos processos de internalização das ações administrativas.
8. Entre os anos 1950 e 1960, o modelo de gestão administrativa proposto estava
voltado para o desenvolvimento, especialmente para a expansão do poder de
intervenção do Estado na vida econômica e social do país.
9. A instituição, em 1936, do Departamento de Administração do Serviço Público
(DASP) teve como objetivo principal suprimir o modelo patrimonialista de gestão.
10. As tentativas de reformas ocorridas na década de 50 do século passado guiavam-
se estrategicamente pelos princípios autoritários e centralizados, típicos de uma nação
em desenvolvimento.
11. (CESPE/TCE-AC/2006) No início dos anos 80 do século passado, com a criação

do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização,
registrou-se uma nova tentativa de reformar o Estado na direção da administração
gerencial.
12. (FCC/TCE-MA/2005) Constituição Federal de 1988 consolidou vários avanços na

Administração Pública, em especial no tocante à participação do cidadão. Entretanto, é
vista também por muitos analistas como responsável por uma tendência ao
enrijecimento burocrático, do qual constituem exemplos
(A) a transferência maciça de atribuições e recursos a Estados e Municípios,
organização de carreiras rígidas e adoção de modelos gerenciais privados.
(B) a generalização do procedimento licitatório também para os entes descentralizados,
não obstante a exclusão, em relação aos mesmos, da regra do concurso público.
(C) a ênfase no planejamento central, aplicação de tetos remuneratórios e
obrigatoriedade de isonomia salarial.
(D) a subordinação dos entes descentralizados às mesmas regras de controle formal
utilizadas na Administração direta.
(E) a não delimitação das atribuições e competências da União, Estados e Municípios,
gerando sobreposição de órgãos nas diversas esferas de governo.
13. (CESPE/TCE-AC/2006) Apesar dos esforços reformadores, um dos custos mais

surpreendentes da transição democrática de 1985 foi o loteamento, entre os políticos
dos partidos vitoriosos, de cargos públicos da administração indireta e das delegacias
estaduais dos ministérios.
14. (CESPE/TCE-AC/2006) A Constituição de 1988 promoveu um avanço significativo

na gestão pública, concedendo mais flexibilidade ao aparelho estatal.
15. (CESPE/TRE-TO/2005) Uma das principais estratégias modernizadoras da gestão

pública no governo Collor consistiu no incentivo à implementação de programas de
gestão da qualidade em organizações públicas.
16. (FCC/TRE-RN/Analista Administrativo/2011) O principal objetivo do Plano Diretor

de Reforma do Aparelho do Estado, proposta pelo Ministério da Administração Federal
e Reforma do Estado (MARE), publicado em 1995, foi
(A) reduzir o planejamento centralizado, transferindo os instrumentos de coordenação e
regulação do Aparelho de Estado federal para os governos estaduais.
(B) implantar a gestão por resultados, fortalecendo os sistemas de controle a posteriori
da ação governamental.
(C) aprofundar a participação direta do Estado nos diversos setores da sociedade e da

economia.
(D) propor a substituição do modelo patrimonial pela administração pública, com foco
no cidadão, reforçando os sistemas de controles burocráticos.
(E) fortalecer os órgãos centrais de planejamento estratégico do Estado, ampliando os
sistemas de controle de processos.
17. (FCC/SEFAZ-SP/Agente Fiscal de Rendas/2009) Uma inovação adotada a partir da

Emenda Constitucional 19, de 04/06/1998, que pode contribuir para a modernização da
administração pública no Brasil é a
(A) descentralização dos serviços públicos.
(B) obrigatoriedade de licitações na administração pública.
(C) instituição dos contratos de gestão.
(D) privatização de empresas estatais.
(E) terceirização de funções na administração pública.
18. (FCC/TCE-CE/Analista Auditoria Governamental/2008) O Plano Diretor da Reforma

do Aparelho do Estado, de 1995, é considerado um marco importante no processo de
transição de um modelo burocrático de administração pública, no qual a ênfase recaía
no controle formal e rígido de processos (meios), para uma administração pública
gerencial, com mais autonomia de gestão, controle por resultado e foco no atendimento
do cidadão (fins). Nesse Plano, a proposta de reforma do aparelho do Estado está
consubstanciada na existência de quatro setores dentro do Estado: núcleo estratégico,
atividades exclusivas, serviços não exclusivos e produção de bens e serviços para o
mercado. Em relação ao setor de produção de bens e serviços para o mercado, sua
implementação implicava
I. privatizar empresas estatais.
II. transformar entidades ou órgãos públicos em Organizações Sociais (OS).
III. transferir para o setor público não-estatal serviços não exclusivos.
IV. reorganizar e fortalecer os órgãos de regulação de monopólios naturais
privatizados.
V. realizar parcerias público-privadas.
Está correto o que se afirma APENAS em
(A) I e II.
(B) I e IV.
(C) II e III.
(D) II e IV.
(E) IV e V.
19. (FCC/MPE-SE /Analista/2009) O conceito de “publicização”, idealizado pela

Reforma do Aparelho do Estado, significa
(A) a estatização de atividades estratégicas.
(B) a transferência de atividades antes desempenhadas por entes públicos,
especialmente na área social, a entidades privadas sem fins lucrativos.
(C) a ampliação da atuação direta do Estado na área social e a redução da sua
atuação em setores produtivos.
(D) o movimento de ampliação das informações à sociedade acerca da atuação da
Administração.
(E) a transferência compulsória ao poder público de atividades originalmente de
responsabilidade do Estado, como saúde e educação.
20. (FCC/MPE-SE /Analista/2009) NÃO se inclui entre as principais causas que

levaram à Reforma do Aparelho do Estado, implementada no Brasil nos anos 90, a
(A) crise fiscal, caracterizada pela crescente perda de crédito por parte do Estado e
pelo esgotamento da poupança pública.
(B) intenção de ampliar a intervenção direta do Estado no domínio econômico, dada a
crescente demanda da sociedade por bens e serviços públicos.
(C) necessidade de implementação de uma política de ajuste fiscal, como
consequência do cumprimento de obrigações com organismos internacionais.
(D) a crise do modelo burocrático de administração, permeado por práticas
patrimonialistas e clientelistas.
(E) a incapacidade do governo de gerar poupança interna e com isso realizar os
investimentos públicos demandados pela sociedade.
21. (CESPE/STJ/2004) A reforma buscada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho

do Estado está relacionada com a focalização da ação do Estado no cidadão e com a
flexibilidade administrativa, sem que haja a preocupação com os mecanismos de
controle.
22. (CESPE/TCE-PE/2004) O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

priorizava o planejamento estratégico das organizações públicas em vez da
reestruturação organizacional.
23. (CESPE/STJ/2004) Apesar de a administração pública burocrática no Brasil ter

conseguido, no decorrer das últimas décadas, evitar o patrimonialismo, é muito difícil e
complexo fazer que essa administração pública burocrática, tão arraigada nos diversos
setores públicos, ceda espaço para a administração pública gerencial.
24. (CESPE/TRE-ES/Analista Administrativo/2011) Atualmente, o setor público

enfrenta o desafio de transformar as estruturas burocratizadas e flexíveis da gestão
pública em estruturas empreendedoras.
25. (CESPE/TRE-ES/Analista Administrativo/2011) Após a reforma ocorrida na década

de 90 do século XX, o Estado brasileiro superou o paradigma burocrático, adotando,
com êxito, o modelo gerencial.
26. (CESPE/INMETRO/Analista Executivo/2011) Assinale a opção correta a respeito

das reformas para a modernização da administração pública brasileira.
(A) O Decreto-lei n.º 200/1967 caracterizou-se como uma tentativa do governo federal
de conferir maior efetividade à ação governamental por meio de intensa centralização
do aparelho estatal.
(B) O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado não compreendeu entre seus
princípios a necessidade de ênfase na qualidade, na produtividade e na satisfação do
cidadão.
(C) Por meio das mudanças desencadeadas pela reforma administrativa do final da
década de sessenta do século passado, pode-se perceber o claro enfraquecimento do
Estado desenvolvimentista e do Estado empresário-produtor.
(D) A reforma da administração pública empreendida na década de trinta do século
passado representou, em todos os seus aspectos, o fortalecimento da lógica
patrimonialista de Estado.
(E) As medidas adotadas entre os anos de 1995 e 1998 introduziram uma cultura
gerencial na administração pública brasileira e contribuíram para o fortalecimento de
valores democráticos, tais como a transparência, a participação e o controle social.
27. (CESPE/INMETRO/Analista Executivo/2011) Assinale a opção correta acerca dos

modelos de gestão pública adotados pelo Estado brasileiro.
(A) Na administração pública burocrática, o combate à corrupção e ao nepotismo
patrimonialista, por meio do controle administrativo, é sempre a priori, visto que
consiste em um princípio norteador desse tipo de administração.
(B) No patrimonialismo, a res publica diferencia-se completamente errada das res
principis.
(C) Apesar de a administração pública burocrática ser, de uma forma geral, ineficiente,
os serviços que oferece aos cidadãos/clientes são referenciais de qualidade de
prestação de serviço.
(D) Por meio do modelo de administração pública gerencial, rompeu-se com o modelo
burocrático e, como consequência, aboliram-se os princípios vigentes na administração
burocrática.
(E) No modelo gerencial, o foco das atividades consiste nos procedimentos e
processos próprios desse modelo, de modo que a participação dos agentes privados e
da sociedade civil é preterida.
2.1 QUESTÕES COMENTADAS
1. (CESPE/STM/2004) A década de 30 do século passado caracterizou-se por uma

significativa centralização no nível político e econômico. Nesse período, assistiu-se ao
fortalecimento do Estado intervencionista, cuja expansão se deu mediante três linhas
de ação: criação de órgãos e departamentos formuladores de políticas públicas;
expansão dos órgãos da administração direta; e expansão empresarial do Estado.
O modelo burocrático foi implantado no Brasil a partir da década de 1930, por meio de
um governo autoritário. Vargas lutava contra os poderes regionais, principalmente
coronelistas, por isso a forte centralização política. O Estado deixou de ser apenas
regulador, sempre de acordo com interesses das classes rurais, e passou a intervir na
economia ajudando o desenvolvimento de uma indústria nacional. Para isso, era
preciso que o Estado crescesse, então foram criados órgãos e ministérios da
administração direta.
Gabarito: C.
2. (CESPE/TRE-BA/Analista Administrativo/2010) O período de 1937 a 1945, que ficou

conhecido como Estado Novo, caracterizou-se pelas ações do poder absoluto de
Getúlio Vargas, que suspendeu os direitos individuais do povo e extinguiu partidos
políticos. Por outro lado, esse mesmo poder atendeu reivindicações trabalhistas como
a limitação da jornada de trabalho, a instituição do salário mínimo e o reconhecimento
do direito de férias remuneradas.
O governo Vargas, a partir do Estado Novo, foi ditatorial e extremamente centralizador.

Porém, ele foi responsável pela introdução dos direitos sociais no país, que na época
se restringiam aos trabalhadores urbanos de carteira assinada.
Gabarito: C.
3. (CESPE/TCE-AC/2008) A função orçamentária, como atividade formal e

permanentemente vinculada ao planejamento, já estava consagrada na gestão pública
brasileira quando da implantação do modelo de administração burocrática.
Segundo o Plano Diretor:
Nos primórdios, a administração pública sofre a influência da teoria da

administração científica de Taylor, tendendo à racionalização
mediante a simplificação, padronização e aquisição racional de
materiais, revisão de estruturas e aplicação de métodos na definição
de procedimentos. Registra-se que, neste período, foi instituída a
função orçamentária enquanto atividade formal e permanentemente
vinculada ao planejamento.
A questão é errada porque, antes do DASP, a função orçamentária não estava

vinculada ao planejamento.
Gabarito: E.
4. (CESPE/TRE-GO/Analista Administrativo/2009) As atribuições do Departamento de

Administração de Serviço Público (DASP), previstas em seu ato de criação, não
incluem:
(A) selecionar os candidatos aos cargos públicos federais, excetuados os das
secretarias da Câmara dos Deputados e do Conselho Federal.
(B) auxiliar o presidente da República no exame dos projetos de lei submetidos à

sanção.
(C) coordenar os órgãos integrantes do sistema de controle interno do serviço público
federal.
(D) estudar e fixar os padrões e especificações do material para uso nos serviços
públicos.
Eram atribuições do DASP previstas no Decreto-lei nº 579/1938.

a) o estudo pormenorizado das repartições, departamentos e estabelecimentos
públicos, com o fim de determinar do ponto de vista da economia e eficiência, as
modificações a serem feitas na organização dos serviços públicos, sua
distribuição e agrupamento, dotações orçamentárias, condições e processos de
trabalho, relações de um com outros e com o público;
b) organizar anualmente, de acordo com as instruções do Presidente da República,
a proposta orçamentária a ser enviada por este à Câmara dos Deputados;
c) fiscalizar, por delegação do Presidente da República e na conformidade das suas
instruções, a execução orçamentária;
d) selecionar os candidatos aos cargos públicos federais, excetuados os das
Secretarias da Câmara dos Deputados e do Conselho Federal e os do magistério
e da magistratura;
e) promover a readaptação e o aperfeiçoamento dos funcionários civis da União;
f) estudar e fixar os padrões e especificações do material para uso nos serviços
públicos;
g) auxiliar o Presidente da República no exame dos projetos de lei submetidos à
sanção;
h) inspecionar os serviços públicos;
i) apresentar anualmente ao Presidente da República relatório pormenorizado dos
trabalhos realizados e em andamento.
Gabarito: C.
5. (FCC/MPE-SE/Analista/2009) A Reforma Administrativa de 1967, implementada pelo

Decreto-lei federal nº 200,
(A) cerceou a autonomia das entidades integrantes da Administração indireta,

submetendo-as às mesmas regras previstas para a Administração direta, como
licitações e concurso público.
(B) retomou o processo de centralização da atuação administrativa.
(C) introduziu mecanismos de parceria com instituições privadas sem fins lucrativos.
(D) desencadeou um movimento de descentralização da atuação estatal, com a
transferência de atividades a autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades
de economia mista.
(E) priorizou a atuação do Estado no fomento e regulamentação dos setores produtivos
e a sua retirada como prestador direto de serviços públicos.
A letra “A” é errada, quem fez isso foi a CF88.

A letra “B” é errada, o DL200 implementou a descentralização.
A letra “C” é errada, isso surge com o Plano Diretor.
A letra “D” é certa. O DL200 descentralizou agressivamente para a administração
indireta.
A letra “E” é errada, isso é do Plano Diretor.
Gabarito: D.
6. (FCC/TCE-MA/2005) O Decreto-Lei nº 200, que embasou a reforma administrativa

de 1967, é considerado um avanço na busca de superação da rigidez burocrática e é
tido como um marco na introdução da administração gerencial no Brasil. A respeito do
referido diploma legal, é correto afirmar que
(A) desencadeou um movimento de centralização progressiva das decisões no
Executivo Federal.
(B) introduziu uma política desenvolvimentista, fundada em parcerias com o setor
privado.
(C) possibilitou a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas
públicas e sociedades de economia mista, visando alcançar a descentralização
funcional.
(D) promoveu a multiplicação de órgãos de planejamento junto à Administração Pública
federal, estadual e municipal, com o objetivo de formularem planos regionalizados de
fomento à indústria.
(E) estabeleceu mecanismos de controle de desempenho e avaliação de resultados da

atuação dos servidores.
A letra “A” fala em centralização progressiva das decisões no Executivo Federal. Acho
que ela permite dupla interpretação, pois, se falarmos em decisões políticas, tal
alternativa estaria certa. Mas ela foi dada como errada, o que indica que eles estão se
referindo à descentralização administrativa.
A letra “B” está errada porque o projeto desenvolvimentista foi tocado basicamente pelo
Estado, por meio das empresas estatais. O DL 200 até previa a descentralização para
a iniciativa privada, mas isso não chegou a se consolidar.
A letra “C” é correta. Como vimos, o aspecto mais marcante da reforma do DL 200 foi a
descentralização para administração indireta. Maria Sylvia Zanella Di Pietro classifica a
descentralização administrativa em três tipos:
Territorial ou Geográfica: verifica-se quando uma entidade local é dotada de

personalidade jurídica própria, de direito público, com capacidade administrativa
genérica. É própria dos Estados unitários, constituídos por Departamentos,
Regiões, Províncias, etc.
Por Serviços, Funcional ou Técnica: ocorre quando o poder público cria uma
pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribui a titularidade e a
execução de determinado serviço público. No Brasil, esta criação somente pode
dar-se por meio de lei e corresponde, basicamente, à figura de autarquia, mas
abrange também as fundações governamentais, sociedades de economia mista
e empresas públicas, que exerçam serviços públicos.
Por Colaboração: ocorre quando se transfere a execução de determinado

serviços público a pessoa jurídica de direito privado, previamente existente,
conservando o Poder Público a titularidade do serviço. Ocorre por meio da
concessão, permissão ou autorização de serviço público.
Portanto, a descentralização para a administração indireta é a funcional, como afirma a

questão. O Plano Diretor mudará o foco e dará privilégio para a descentralização por
colaboração, substituindo as fundações por OS.
A letra “D” é errada porque o DL centralizou o planejamento, não promovendo esta

multiplicação de órgãos.
A letra “E” é errada porque o DL 200 não falava ainda em avaliação de desempenho,
controle de resultados.
Gabarito: C.
(CESPE/TRE-ES/Analista Judiciário/2011) Em relação às reformas administrativas

empreendidas no Brasil nos anos de 1930 a 1967, julgue os itens a seguir.
7. Nesse período, a preocupação governamental direcionava-se mais ao caráter
impositivo das medidas que aos processos de internalização das ações administrativas.
8. Entre os anos 1950 e 1960, o modelo de gestão administrativa proposto estava
voltado para o desenvolvimento, especialmente para a expansão do poder de
intervenção do Estado na vida econômica e social do país.
9. A instituição, em 1936, do Departamento de Administração do Serviço Público
(DASP) teve como objetivo principal suprimir o modelo patrimonialista de gestão.
10. As tentativas de reformas ocorridas na década de 50 do século passado
guiavam-se estrategicamente pelos princípios autoritários e centralizados, típicos de
uma nação em desenvolvimento.
A primeira questão é certa. Eram regimes ditatoriais, que impunham as reformas

administrativas de cima para baixo, se preocupação com a sua assimilação pela
administração pública.
A segunda questão é certa. Vivíamos o desenvolvimentismo, a ideia de colocar o Brasil

entre os países industriais. E para isso se usava muito o estado como empresário,
produtor direto de bens e serviços.
A terceira questão é certa. Tem um errinho, que é o fato de o DASP ter sido criado em
1938, mas esse erro está no Plano Diretor. O seu objetivo era instituir a administração
burocrática.
A quarta afirmação é errada. Já na década de 1950 o governo JK buscou a

descentralização.
Gabarito: C, C, C, E.
11. (CESPE/TCE-AC/2006) No início dos anos 80 do século passado, com a criação

do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização,
registrou-se uma nova tentativa de reformar o Estado na direção da administração
gerencial.
No final da década de 1970, houve a criação do Ministério da Desburocratização, que

possibilitou um avanço em direção a um repensar do modelo burocrático, modificando
vários pressupostos essenciais desse modelo e fazendo que a máquina administrativa
assumisse uma gestão mais moderna, mais de acordo com técnicas utilizadas por
empresas privadas.
Gabarito: C.
12. (FCC/TCE-MA/2005) Constituição Federal de 1988 consolidou vários avanços

na Administração Pública, em especial no tocante à participação do cidadão.
Entretanto, é vista também por muitos analistas como responsável por uma tendência
ao enrijecimento burocrático, do qual constituem exemplos
(A) a transferência maciça de atribuições e recursos a Estados e Municípios,
organização de carreiras rígidas e adoção de modelos gerenciais privados.
(B) a generalização do procedimento licitatório também para os entes descentralizados,
não obstante a exclusão, em relação aos mesmos, da regra do concurso público.
(C) a ênfase no planejamento central, aplicação de tetos remuneratórios e
obrigatoriedade de isonomia salarial.
(D) a subordinação dos entes descentralizados às mesmas regras de controle formal
utilizadas na Administração direta.
(E) a não delimitação das atribuições e competências da União, Estados e Municípios,
gerando sobreposição de órgãos nas diversas esferas de governo.
A letra “A” é errada porque a descentralização política promovida pela CF/88 não foi
uma coisa ruim, que promovesse o enrijecimento burocrático. Pelo contrário, a
administração gerencial defende este tipo de descentralização.
A letra “B” é errada porque os entes descentralizados também devem fazer concurso
público.
A letra “C” é errada porque a CF promoveu a descentralização no planejamento.
A letra “D” é a correta, como vimos o fato de a CF ter submetido as entidades da

administração indireta às mesmas regras da direta significou um retrocesso
significativo.
A letra “E” é errada porque a CF estabeleceu as competências de cada ente da

federação.
Gabarito: D.
13. (CESPE/TCE-AC/2006) Apesar dos esforços reformadores, um dos custos mais

surpreendentes da transição democrática de 1985 foi o loteamento, entre os políticos
dos partidos vitoriosos, de cargos públicos da administração indireta e das delegacias
estaduais dos ministérios.
Embora representasse uma grande vitória da sociedade, a redemocratização do país

trouxe consigo o loteamento dos cargos públicos. Isso vai fazer com que a CF seja
ainda mais burocrática, retrocedendo os avanços conquistados com o DL 200.
Gabarito: C.
14. (CESPE/TCE-AC/2006) A Constituição de 1988 promoveu um avanço

significativo na gestão pública, concedendo mais flexibilidade ao aparelho estatal.
A CF retrocedeu na caminhada rumo à administração gerencial, aumentando a rigidez

da administração pública.
Gabarito: E.
15. (CESPE/TRE-TO/2005) Uma das principais estratégias modernizadoras da

gestão pública no governo Collor consistiu no incentivo à implementação de programas
de gestão da qualidade em organizações públicas.
Em 1991, o Governo Collor criou o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade

(PBQP) que tinha como objetivo fomentar a utilização de técnicas de qualidade nas
empresas visando aumentar a produtividade, reduzindo os custos e tornando-as
competitivas em relação ao mercado internacional. Estudaremos este programa na
Aula 07, no item excelência nos serviços públicos.
Gabarito: C.
16. (FCC/TRE-RN/Analista Administrativo/2011) O principal objetivo do Plano Diretor

de Reforma do Aparelho do Estado, proposta pelo Ministério da Administração Federal
e Reforma do Estado (MARE), publicado em 1995, foi
(A) reduzir o planejamento centralizado, transferindo os instrumentos de coordenação e
regulação do Aparelho de Estado federal para os governos estaduais.
(B) implantar a gestão por resultados, fortalecendo os sistemas de controle a posteriori
da ação governamental.
(C) aprofundar a participação direta do Estado nos diversos setores da sociedade e da
economia.
(D) propor a substituição do modelo patrimonial pela administração pública, com foco
no cidadão, reforçando os sistemas de controles burocráticos.
(E) fortalecer os órgãos centrais de planejamento estratégico do Estado, ampliando os
sistemas de controle de processos.
Vimos que o Plano Diretor estabeleceu dois objetivos principais:
a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal, particularmente nos Estados e

municípios, onde existe um claro problema de excesso de quadros;
a médio prazo, tornar mais eficiente e moderna a administração pública,
voltando-a para o atendimento dos cidadãos.
A letra “A” não é o principal objetivo. Apesar de o Plano defender a descentralização,

esta se insere num objetivo maior, que é o da eficiência.
A letra “B” é a correta. Também não diria que é o principal objetivo, pois a gestão por
resultados seriam mais uma forma de alcançar a eficiência e a administração voltada
para os cidadãos.
A letra “C” é errada, o Plano queria diminuir a participação do Estado.
A letra “D” é errada, pois o objetivo era substituir a burocrática pela gerencial, e não a
patrimonialista pela burocrática.
A letra “E” é errada. O Plano até falava em fortalecer o núcleo estratégico, com o
objetivo de aumentar sua efetividade, aumentando sua capacidade gerencial para
definir e supervisionar contratos de gestão. Porém, o controle é de resultados, e não de
processos.
Gabarito: B.
17. (FCC/SEFAZ-SP/Agente Fiscal de Rendas/2009) Uma inovação adotada a partir

da Emenda Constitucional 19, de 04/06/1998, que pode contribuir para a modernização
da administração pública no Brasil é a
(A) descentralização dos serviços públicos.
(B) obrigatoriedade de licitações na administração pública.
(C) instituição dos contratos de gestão.
(D) privatização de empresas estatais.
(E) terceirização de funções na administração pública.
A EC 19/1998 inseriu na CF88 o dispositivo prevendo o contrato de gestão:

§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e
entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada
mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder
público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para
o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - o prazo de duração do contrato;
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos,

obrigações e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remuneração do pessoal.
Estudaremos melhor esse contrato na próxima aula.
Gabarito: C.
18. (FCC/TCE-CE/Analista Auditoria Governamental/2008) O Plano Diretor da

Reforma do Aparelho do Estado, de 1995, é considerado um marco importante no
processo de transição de um modelo burocrático de administração pública, no qual a
ênfase recaía no controle formal e rígido de processos (meios), para uma
administração pública gerencial, com mais autonomia de gestão, controle por resultado
e foco no atendimento do cidadão (fins). Nesse Plano, a proposta de reforma do
aparelho do Estado está consubstanciada na existência de quatro setores dentro do
Estado: núcleo estratégico, atividades exclusivas, serviços não exclusivos e produção
de bens e serviços para o mercado. Em relação ao setor de produção de bens e

serviços para o mercado, sua implementação implicava
I. privatizar empresas estatais.
II. transformar entidades ou órgãos públicos em Organizações Sociais (OS).
III. transferir para o setor público não-estatal serviços não exclusivos.
IV. reorganizar e fortalecer os órgãos de regulação de monopólios naturais
privatizados.
V. realizar parcerias público-privadas.
Está correto o que se afirma APENAS em
(A) I e II.
(B) I e IV.
(C) II e III.
(D) II e IV.
(E) IV e V.
Os objetivos do setor de produção de bens e serviços para o mercado eram:

Dar continuidade ao processo de privatização através do Conselho de
Desestatização.
Reorganizar e fortalecer os órgãos de regulação dos monopólios naturais que
forem privatizados.
Implantar contratos de gestão nas empresas que não puderem ser privatizadas.
Temos aqui os itens I e IV.
Os itens II e III eram do setor de serviços não exclusivos.
As Parcerias Público-Privadas ainda não estavam previstas.
Gabarito: B.
19. (FCC/MPE-SE /Analista/2009) O conceito de “publicização”, idealizado pela

Reforma do Aparelho do Estado, significa
(A) a estatização de atividades estratégicas.
(B) a transferência de atividades antes desempenhadas por entes públicos,
especialmente na área social, a entidades privadas sem fins lucrativos.
(C) a ampliação da atuação direta do Estado na área social e a redução da sua

atuação em setores produtivos.
(D) o movimento de ampliação das informações à sociedade acerca da atuação da
Administração.
(E) a transferência compulsória ao poder público de atividades originalmente de
responsabilidade do Estado, como saúde e educação.
Segundo o Plano:
Neste plano, entretanto, salientaremos um outro processo tão
importante quanto, e que no entretanto não está tão claro: a
descentralização para o setor público não-estatal da execução de
serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado, mas
devem ser subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços de
educação, saúde, cultura e pesquisa científica. Chamaremos a esse
processo de “publicização”.
A letra “B” é a alternativa que traz a descrição correta.
As letras “A”, “C” e “E” são erradas porque falam em ampliação da atuação estatal.
A letra “D” tenta confundir publicização com publicidade.
Gabarito: B.
20. (FCC/MPE-SE /Analista/2009) NÃO se inclui entre as principais causas que

levaram à Reforma do Aparelho do Estado, implementada no Brasil nos anos 90, a
(A) crise fiscal, caracterizada pela crescente perda de crédito por parte do Estado e
pelo esgotamento da poupança pública.
(B) intenção de ampliar a intervenção direta do Estado no domínio econômico, dada a
crescente demanda da sociedade por bens e serviços públicos.
(C) necessidade de implementação de uma política de ajuste fiscal, como
consequência do cumprimento de obrigações com organismos internacionais.
(D) a crise do modelo burocrático de administração, permeado por práticas
patrimonialistas e clientelistas.
(E) a incapacidade do governo de gerar poupança interna e com isso realizar os

investimentos públicos demandados pela sociedade.
Segundo o Plano Diretor:

A crise do Estado define-se então (1) como uma crise fiscal,
caracterizada pela crescente perda do crédito por parte do Estado e
pela poupança pública que se torna negativa; (2) o esgotamento da
estratégia estatizante de intervenção do Estado, a qual se reveste de
várias formas: o Estado do bem-estar social nos países
desenvolvidos, a estratégia de substituição de importações no terceiro
mundo, e o estatismo nos países comunistas; e (3) a superação da
forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração
pública burocrática.
No item (1) temos a crise fiscal (letras “A” e “C”) e a poupança pública (letra “E”). No
item (3) temos a necessidade de superação da burocracia (letra “D”).
A letra “B” é errada porque, segundo o item (2), o objetivo era reduzir a intervenção
estatal.
Gabarito: B.
21. (CESPE/STJ/2004) A reforma buscada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho

do Estado está relacionada com a focalização da ação do Estado no cidadão e com a
flexibilidade administrativa, sem que haja a preocupação com os mecanismos de
controle.
A reforma do PDRAE buscava uma administração voltada para o cidadão, e não auto-
referida, como era a administração burocrática. Também defendia a flexibilidade
administrativa. No entanto, isto não quer dizer que abandonou o controle. A principal
diferença da administração gerencial para a burocrática é que o controle deixa de ser a
priori com foco no processo para ser a posteriori com foco no resultado.
Gabarito: E.
22. (CESPE/TCE-PE/2004) O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

priorizava o planejamento estratégico das organizações públicas em vez da
reestruturação organizacional.
O PDRAE buscava corrigir os entraves burocráticos à gestão do Estado. Para isso,

uma das ações foi a redução da verticalização das estruturas do estado, eliminando
assim níveis hierárquicos e descentralizando o poder de decisão. Segundo o PDRAE
O diagnóstico mostra que para uma reforma consistente do aparelho

do Estado necessita-se, hoje, mais que um mero rearranjo de
estruturas. A superação das formas tradicionais de ação estatal
implica descentralizar e redesenhar estruturas, dotando-as de
inteligência e flexibilidade, e, sobretudo desenvolver modelos
gerenciais para o setor público capazes de gerar resultados.
Gabarito: E.
23. (CESPE/STJ/2004) Apesar de a administração pública burocrática no Brasil ter

conseguido, no decorrer das últimas décadas, evitar o patrimonialismo, é muito difícil e
complexo fazer que essa administração pública burocrática, tão arraigada nos diversos
setores públicos, ceda espaço para a administração pública gerencial.
A administração burocrática não conseguiu evitar o patrimonialismo, até mesmo por

causa disso que a administração gerencial ganha força.
Gabarito: E.
24. (CESPE/TRE-ES/Analista Administrativo/2011) Atualmente, o setor público

enfrenta o desafio de transformar as estruturas burocratizadas e flexíveis da gestão
pública em estruturas empreendedoras.
As estruturas atuais não são flexíveis. Quem faz a prova com pressa não pega esse
tipo de erro.
Gabarito: E.
25. (CESPE/TRE-ES/Analista Administrativo/2011) Após a reforma ocorrida na

década de 90 do século XX, o Estado brasileiro superou o paradigma burocrático,
adotando, com êxito, o modelo gerencial.
Já vimos que o modelo burocrático não foi superado totalmente, ainda estamos numa
caminhada longa.
Gabarito: E.
26. (CESPE/INMETRO/Analista Executivo/2011) Assinale a opção correta a respeito

das reformas para a modernização da administração pública brasileira.
(A) O Decreto-lei n.º 200/1967 caracterizou-se como uma tentativa do governo federal
de conferir maior efetividade à ação governamental por meio de intensa centralização
do aparelho estatal.
(B) O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado não compreendeu entre seus
princípios a necessidade de ênfase na qualidade, na produtividade e na satisfação do
cidadão.
(C) Por meio das mudanças desencadeadas pela reforma administrativa do final da
década de sessenta do século passado, pode-se perceber o claro enfraquecimento do
Estado desenvolvimentista e do Estado empresário-produtor.
(D) A reforma da administração pública empreendida na década de trinta do século
passado representou, em todos os seus aspectos, o fortalecimento da lógica
patrimonialista de Estado.
(E) As medidas adotadas entre os anos de 1995 e 1998 introduziram uma cultura
gerencial na administração pública brasileira e contribuíram para o fortalecimento de
valores democráticos, tais como a transparência, a participação e o controle social.
A letra “A” é errada porque o Decreto-Lei defendia a descentralização administrativa.

A letra “B” é errada, todos esses princípios faziam parte do Plano Diretor.
A letra “C” é errada, a reforma do DL200 ainda se insere na administração para o
desenvolvimento, com a implantação de um Estado empresário.
A letra “D” é errada, a reforma do governo Vargas era voltada para o modelo
burocrático.
A letra “E” é certa, pelo menos na teoria.
Gabarito: E.
27. (CESPE/INMETRO/Analista Executivo/2011) Assinale a opção correta acerca

dos modelos de gestão pública adotados pelo Estado brasileiro.
(A) Na administração pública burocrática, o combate à corrupção e ao nepotismo
patrimonialista, por meio do controle administrativo, é sempre a priori, visto que
consiste em um princípio norteador desse tipo de administração.
(B) No patrimonialismo, a res publica diferencia-se completamente errada das res
principis.
(C) Apesar de a administração pública burocrática ser, de uma forma geral, ineficiente,
os serviços que oferece aos cidadãos/clientes são referenciais de qualidade de
prestação de serviço.
(D) Por meio do modelo de administração pública gerencial, rompeu-se com o modelo
burocrático e, como consequência, aboliram-se os princípios vigentes na administração
burocrática.
(E) No modelo gerencial, o foco das atividades consiste nos procedimentos e
processos próprios desse modelo, de modo que a participação dos agentes privados e
da sociedade civil é preterida.
A letra “A” foi dada como certa. Não concordo com o sempre, pois sempre existiram
formas de controle a posteriori, a própria prestação de contas é uma delas. Mas,
quando fazem as questões, eles cometem esse tipo de erro.
A letra “B” é errada. Não entendi o “diferencia-se completamente errada”, mas no
patrimonialismo não há distinção entre o patrimônio público e o particular.
A letra “C” é errada, além da ineficiência, a burocracia pela falta de qualidade, pois ela
não é voltada para o atendimento ao cidadão.
A letra “D” é errada, muitos dos princípios da administração burocrática permanecem.
Vimos na aula passada (pg. 26) que o Plano Diretor fala que:
A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo
ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto
não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo
contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior,
da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios
fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a
existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as
carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento

sistemático.
A letra “E” é errada, o foco é no resultado e defende-se a participação dos agentes

privados e da sociedade.
Gabarito: A.
2.2 GABARITO
1. C 7. C 13. C 19. B 25. E
2. C 8. C 14. E 20. B 26. E
3. E 9. C 15. C 21. E 27. A
4. C 10. E 16. B 22. E
5. D 11. C 17. C 23. E
6. C 12. D 18. B 24. E

1 Estruturação Da Maquina Adm

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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA TRIBUNAIS

PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Esta é a primeira aula do curso da Administração Pública para Tribunais. Como

Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: dimensões

Já estudamos na aula demonstrativa como foi a evolução da administração pública no

1 ESTRUTURAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL ....................................................................... 2

1.1 ADMINISTRAÇÃO COLONIAL A REPÚBLICA VELHA ....................................................................................................... 3

2.1 QUESTÕES COMENTADAS .................................................................................................................................... 49

1 Estruturação da Administração Pública no Brasil

1822 1889 1930 1937 1945 1964 1968 1985

1824 1891 1934 1937 1946 1967 1969 1988

Ao longo dessa evolução poderemos observar períodos sucessivos de concentração e

Essa relação da Constituição com a estrutura de poder está de acordo com a

Vamos ver como o Bresser Pereira traça um panorama geral da evolução da

1821-1930 1930 - 1985 1985 -

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Estado (política) Oligárquico Autoritário Democrático (1985)

Estado (administração) Patrimonial Burocrático Gerencial (1995)

De 1821 a 1930, a sociedade brasileira era baseada na produção agrícola destinada ao

A partir de 1930 a economia se volta para a industrialização e o governo passa a ser

Em 1985 ocorre a redemocratização, a economia entra numa era pós-industrial, em

1.1 ADMINISTRAÇÃO COLONIAL A REPÚBLICA VELHA

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É a partir da administração pombalina que há um processo maior de racionalização.

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O estamento se diferencia da classe social porque, nessa, o critério de pertencimento é

Uma das diferenças principais entre os estamentos e as classes sociais é a mobilidade

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O instrumento de poder do estamento é o controle patrimonialista do Estado, traduzido

São utilizados os termos “sinecura” e “prebenda” para descrever os empregos públicos,

Enquanto os senhores de terra e os grandes comerciantes e traficantes de escravos se

naquele momento tratava-se antes de um estamento de políticos e burocratas

Faoro é bastante radical em afirmar que a burocracia patrimonialista detinha ampla

A elite patrimonialista imperial, embora tivesse origem principalmente nas famílias

É essa elite política letrada e conservadora que manda de forma

A proclamação da República em 1889 não alterou profundamente as estruturas

A Constituição de 1891, bastante inspirada na Constituição dos EUA de 1787,

Vimos que o modelo burocrático surgiu no mundo em virtude da maior complexidade

1.2 VARGAS E O MODELO BUROCRÁTICO

A administração burocrática surgiu no quadro da aceleração da industrialização

A implantação da administração pública burocrática é uma

Assim, a reforma administrativa, ou “civil service reform”, dá início a implantação do

1. Princípio de Planejamento: substituir a improvisação pela ciência, por meio do

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Segundo Bresser, a reforma burocrática brasileira inicia-se de fato em 1936 quando é

Entre as principais realizações do DASP, são citadas:

Na segunda perna do tripé, na administração dos recursos humanos, o DASP tentou

Antes da Constituição de 1934, algumas carreiras já eram organizadas com base em

Art. 170 - O Poder Legislativo votará o Estatuto dos Funcionários

2º) a primeira investidura nos postos de carreira das repartições

Para os altos escalões da burocracia, foram adotados acessos

Vamos dar uma olhada em uma questão do CESPE:

1. (CESPE/MC/2008) No que tange à administração de recursos

À primeira vista, está questão parece certa, já que, valorizando o concurso e o

No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP

que respondesse às necessidades do Estado. O patrimonialismo

Portanto, a questão é ERRADA porque, apensar de terem sido valorizados estes

A terceira perna do tripé que vimos acima é a administração financeira. O DASP

Estabelecimento de normas/prazos orçamentários através de lei ou Decreto-