Aula 03 - Administração (Itens 1, 2 e 6)

CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO ITENS 1, 2 e 6 – TÉCNICO DO MPU
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS
Aula 03
Olá, pessoal!
Esta é a Aula 03 do curso de Administração para Técnico do MPU, itens 1, 2 e

6. Nela, veremos os seguintes itens:
Aula 03 – 02/04: 1.2 Evolução da administração pública no Brasil após 1930.

1.2.1 Reformas administrativas. 1.2.2 A nova gestão pública.
Boa Aula!
Sumário
1. EVOLUÇÃO DA ADM. PÚBLICA NO BRASIL ............................................................ 2
2. PATRIMONIALISMO ............................................................................................. 2
3. MODELO BUROCRÁTICO ....................................................................................... 6
3.1. A REVOLUÇÃO DE 1930 E A CONSTITUIÇÃO DE 1934....................................................... 7

3.2. REDEMOCRATIZAÇÃO E CONSTITUIÇÃO DE 1946 .......................................................... 12
3.3. JK E A ADMINISTRAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO ...................................................... 14
3.4. INSTABILIDADE POLÍTICA NA DÉCADA DE 1960 ............................................................ 18
4. ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL ............................................................................ 20
4.1. DECRETO-LEI 200/1967 ..................................................................................... 20

4.2. PROGRAMA NACIONAL DE DESBUROCRATIZAÇÃO .......................................................... 26
4.3. RETROCESSO BUROCRÁTICO NA CF88 ...................................................................... 28
4.4. PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO ................................................ 32
4.5. GOVERNO LULA ................................................................................................. 37
5. PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................... 41
6. QUESTÕES COMENTADAS ................................................................................... 42
6.1. LISTA DAS QUESTÕES ......................................................................................... 60

6.2. GABARITO ....................................................................................................... 66
7. LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 66
Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 1

1. Evolução da Adm. Pública no Brasil

Vamos ver como o Bresser Pereira traça um panorama geral da evolução da
administração público no Brasil. O autor montou a seguinte tabela:
1821-1930 1930 - 1985 1985 -
Sociedade Mercantil-Senhorial Capitalista-Industrial Pós-Industrial
Estado (política) Oligárquico Autoritário Democrático (1985)
Estado (adm) Patrimonial Burocrático Gerencial (1995)
De 1821 a 1930, a sociedade brasileira era baseada na produção agrícola des-

tinada ao comércio internacional (café, algodão, borracha) e era dirigida por
uma oligarquia patrimonialista, ou seja, por um pequeno grupo que se aprovei-
tava do Estado para conquistar vantagens pessoais.
A partir de 1930 a economia se volta para a industrialização e o governo passa

a ser comandado a mãos de ferro por Getúlio Vargas no Estado Novo, durante
o qual se implantou no país a administração burocrática. Após a saída de Var-
gas em 1945 há um período democrático, mas em 1964 os militares retornam
ao poder, colocando o país novamente sob os mandos de uma ditadura.
Em 1985 ocorre a redemocratização, a economia entra numa era pós-

industrial, em que os serviços e a tecnologia da informação ganham extrema
importância. Na administração, em 1995 é lançado o Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado, que implantaria a reforma gerencial no Brasil. No en-
tanto, aqui cabe uma observação. O próprio Bresser Pereira afirmou nesse
mesmo texto que o Decreto-Lei n° 200 de 1967 pode ser considerado como o
primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Veremos isso mais
adiante.
2. Patrimonialismo
No Brasil, o patrimonialismo perdurou até a década de 1930 como a forma de
dominação predominante. Não podemos dizer que ele está totalmente supera-
do. Quando um ministro confunde seu cartão de crédito pessoal com o cartão
corporativo do governo federal na hora de comprar uma tapioca, está claro que
o patrimonialismo ainda está bastante presente em nossa cultura, já que per-
manece a confusão entre o patrimônio público e privado. Mas é a partir da
década de 1930 que o país passa a adotar uma administração burocrática.
Segundo Bresser:

O Estado brasileiro, no início do século XX, era um Estado oligárquico e pa-

trimonial, no seio de uma economia agrícola mercantil e de uma sociedade
de classes mal saída do escravismo.
Portanto, vamos ver aqui um pouco da administração pública brasileira nesse

período anterior a 1930, da administração colonial até a República Velha. No
último concurso do MPOG eles cobraram alguns itens sobre isso.
Apesar de na época já existir no Brasil uma administração relativamente apa-

relhada, é com a transferência da sede do reino para o Brasil que se criam as
condições necessárias para constituição de um Estado Nacional.
Antes, prevalecia a enorme distância entre a colônia e a metrópole, que, jun-

tamente com a lentidão na troca de mensagens, criavam um vazio de autori-
dade legal. Somente com a chegada da coroa portuguesa ao Brasil em 1808
que começará a ser formada uma verdadeira administração pública no Brasil.
Segundo Frederico Lustosa:
A transferência da corte e mais tarde a elevação do Brasil a parte integrante

do Reino Unido de Portugal constituíram as bases do Estado nacional, com
todo o aparato necessário à afirmação da soberania e ao funcionamento do
autogoverno. A elevação à condição de corte de um império transcontinen-
tal fez da nova administração brasileira, agora devidamente aparelhada, a
expressão do poder de um Estado nacional.
No patrimonialismo, o Estado brasileiro era governado por uma oligarquia,

palavra que significa “governo de poucos”. A este pequeno grupo que controla-
va o governo, Raymundo Faoro deu o nome de “estamento burocrático”. Um
ponto importante aqui é não confundir o uso do termo “burocracia” sempre
como uma referência ao modelo burocrático de administração defendido por
Max Weber. O termo “burocracia” surgiu da junção da palavra francesa bure-
au, que significa escritório, com a palavra grega kratos, que significa poder.
Desde o Século XVII já se falava em “burocracia” para se referir à repartição
pública e aos grupos que administravam o governo. Assim, quando a questão
falar em estamento burocrático, não devemos associá-lo ao modelo burocráti-
co, mas sim ao grupo que controlava o Estado durante o patrimonialismo.
O estamento é semelhante à classe social. A diferença é que, nessa, o critério

de pertencimento é o econômico, enquanto no estamento é social, de status,
prestígios. Uma das diferenças principais entre os estamentos e as classes
sociais é a mobilidade social. Nas classes, a mobilidade é alta, já que as pesso-
as podem mudar de classe adquirindo renda. Nos estamentos há baixa mobili-
dade. Trata-se de grupos isolados, que se diferenciam pelo status que
possuem. Na Idade Média, por mais que um burguês acumulasse riqueza, não
se tornaria parte da nobreza, pois não tinha “sangue azul”.

O instrumento de poder do estamento é o controle patrimonialista do Estado,

traduzido em um Estado centralizador e administrado em prol da camada polí-
tico-social que lhe infunde vida. O patrimonialismo é intrinsecamente persona-
lista, tendendo a desprezar a distinção entre as esferas pública e privada. Vale
muito mais o poder particular e o privilégio, em detrimento do universalismo
de procedimentos e da igualdade formal-legal. O distanciamento do Estado dos
interesses da nação reflete o distanciamento do estamento dos interesses do
restante da sociedade
A expressão estamento burocrático foi usada por Faoro para designar o

grupo aristocrático-burocrático de juristas, letrados, e militares, que derivavam
seu poder e sua renda do próprio Estado. Para o autor, o país não era domina-
do por uma oligarquia de senhores de terra. A literatura clássica defende que
essas oligarquias, juntamente com a burguesia mercantil, constituíam as clas-
ses sociais dominantes. Faoro não as nega, mas afirma que foi reproduzida no
país a lógica do sistema montado em Portugal do século XIV: um estamento
patrimonial, originalmente aristocrático, formado pela nobreza decadente que
perde as rendas da terra, e, depois, vai se tornando cada vez mais burocrático,
sem perder, todavia, seu caráter aristocrático.
Este estamento não é mais senhorial, uma vez que a sua renda não é proveni-
ente da terra. É patrimonial porque ela é retirada do patrimônio do Estado, que
em parte se confunde com o patrimônio de cada um de seus membros. Os
impostos são arrecadados das classes, particularmente da burguesia mercantil,
e são usados para sustentar o estamento dominante e o grande corpo de fun-
cionários de nível médio a ele ligados.
São utilizados os termos “sinecura” e “prebenda” para descrever os empre-

gos públicos, já que significam ocupação rendosa de pouco trabalho. “Sinecu-
ra” significa “sem cuidado”, ou seja, não se tem muito esforço num cargo
público. “Prebenda” também traz o conceito de “ocupação rendosa e de pouco
trabalho”. É justamente isso o que ocorre no patrimonialismo brasileiro, em
que os ocupantes de cargos públicos recebem os cargos como “presentes”. É
tradicional a ideia de que uma função fundamental do Estado nessa época era
garantir empregos para a classe média pobre ligada por laços de família ou de
agregação aos proprietários rurais.
Enquanto os senhores de terra e os grandes comerciantes e traficantes de

escravos se ocupavam da economia, este estamento dominava com relativa
autonomia o Estado e a política. Havia ali uma nova classe média, uma classe
burocrática, em formação, mas naquele momento tratava-se antes de um es-
tamento de políticos e burocratas patrimonialistas, apropriando-se do exceden-
te econômico no seio do próprio Estado, e não diretamente através da
atividade econômica.

Faoro é bastante radical em afirmar que a burocracia patrimonialista detinha

ampla autonomia, que era isolada dos demais grupos da sociedade, governan-
do com ampla arbitrariedade. José Murilo de Carvalho discorda dele, defen-
dendo que faltava à elite política patrimonialista brasileira do Império poder
para governar sozinha. Haveria uma aliança do estamento patrimonialista com
burguesia mercantil de senhores de terra e grandes comerciantes. Tivemos
assim um Estado Patrimonial-Mercantil no Império, que se estenderá ainda
pela Primeira República.
A elite patrimonialista imperial, embora tivesse origem principalmente nas

famílias proprietárias de terra, vai ganhando aos poucos autonomia na sua
própria reprodução. O que a caracteriza é o saber jurídico formal, transforma-
do em ferramenta de trabalho e instrumento de poder. São todos burocratas
porque sua renda deriva essencialmente do Estado; são patrimonialistas por-
que os critérios de sua escolha não são racional-legais, e porque constroem
um complexo sistema de agregados e clientes em torno de si, sustentado pelo
Estado, confundindo o patrimônio privado com o estatal. Os critérios adminis-
trativos eram pessoais, e a preocupação com a eficiência da máquina estatal,
nula. Segundo Bresser:
É essa elite política letrada e conservadora que manda de forma autoritária

ou oligárquica. Não há democracia. As eleições são uma farsa. A distância
educacional e social entre a elite política e o restante da população, imensa.
E no meio dela temos uma camada de funcionários públicos, donos antes de
sinecuras do que de funções, dada a função do Estado patrimonial de lhes
garantir emprego e sobrevivência.
A proclamação da República em 1889 não alterou profundamente as estruturas

socioeconômicas do Brasil imperial. A riqueza nacional continuou concentrada
na economia agrícola de exportação, baseada na monocultura e no latifúndio.
O que se acentuou foi a transferência de seu centro dinâmico para a cafeicultu-
ra e a consequente mudança no polo dominante da política brasileira das anti-
gas elites cariocas e nordestinas para os grandes cafeicultores paulistas.
A Constituição de 1891, bastante inspirada na Constituição dos EUA de 1787,

consagrou a República, instituiu o federalismo e inaugurou o regime presiden-
cialista. A separação de poderes ficou mais nítida. O Legislativo continuava
bicameral, sendo agora formado pela Câmara dos Deputados e pelo Senado,
cujos membros passaram a ser eleitos para mandado de duração certa. Ampli-
ou-se a autonomia do Judiciário. Foi criado o Tribunal de Contas para fiscalizar
a realização da despesa pública. As províncias, transformadas em estados,
cujos presidentes (ou governadores) passaram a ser eleitos, ganharam grande
autonomia e substantiva arrecadação própria. Suas assembleias podiam legis-
lar sobre grande número de matérias.

A República Velha durou cerca de 40 anos. Nesse período, não houve grandes
alterações na conformação do Estado nem na estrutura do governo. Aos pou-
cos, foi se tornando disfuncional ao Brasil que se transformava, pela diversifi-
cação da economia, pelo primeiro ciclo de industrialização, pela urbanização e
pela organização política das camadas urbanas. Surgiam novos conflitos de
interesse dentro dos setores dominantes, entre as classes sociais e entre as
regiões, o que dificultava o pacto oligárquico. Além disso, desde a guerra con-
tra o Paraguai (1864-70), o Exército passou a ser um ator político cada vez
mais importante, como arena de revoltas ou sujeito de ações determinantes,
perseguindo ideais modernizadores ou salvacionistas.
Com o tempo, o estamento passa a ser infiltrado por grupos externos, de ori-
gem social mais baixa, como os militares do Exército. Não podemos mais falar
com precisão de um “estamento patrimonial” já que, como vimos, uma carac-
terística dos estamentos é a sua pequena permeabilidade. Aqui começa a nas-
cer a administração pública burocrática, juntamente com o autoritarismo
burocrático-capitalista que está emergindo através principalmente dos milita-
res e das revoluções que promovem em nome de uma abstrata “razão”.
O modelo burocrático surgiu no mundo em virtude da maior complexidade da

sociedade decorrente do capitalismo e da democracia. Contudo, no Brasil te-
mos uma situação diferente. O modelo burocrático não se desenvolve em um
momento democrático, pelo contrário, ele nasce durante o Estado Novo, uma
ditadura.
3. Modelo Burocrático
A crise da bolsa de Nova York em 1929 e a recessão que se alastrou pelo
mundo obrigaram o Brasil a buscar novas formas de desenvolvimento, já que
não havia mercado para o café, sobre o qual estava baseada quase toda nossa
economia. Como a recessão prejudicou também as exportações dos outros
países para o Brasil, o mercado interno, que havia se constituído após o fim da
escravidão e início da imigração, e que se abastecia em grande medida pelas
importações, se mostrou uma saída, principalmente como propulsor de uma
industrialização incipiente.
Dentro deste contexto, Getúlio Vargas comanda um movimento revolucionário

que vai marcar a reformulação completa do Estado brasileiro, abrindo caminho
para um amplo processo de modernização social e industrial, que resultou na
incorporação da classe trabalhadora, de setores médios urbanos e da incipiente
burguesia nacional. Este processo será comandado com mão de ferro pelo
ditador, especialmente depois de 1937 com a implantação do Estado Novo.

A administração burocrática surgiu no quadro da aceleração da industrialização

brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no
setor produtivo de bens e serviços. Segundo o Plano Diretor:
A implantação da administração pública burocrática é uma consequência

clara da emergência de um capitalismo moderno no país.
3.1. A revolução de 1930 e a constituição de 1934

Apesar de ser chamado de Revolução de 1930, o movimento não representou
mudanças drásticas no sistema social, representando apenas um novo arranjo
político nas esferas de poder. Com efeito, depois de 1930 as oligarquias não
perderam a liderança política e a questão agrária manteve-se inalterada.
A reforma administrativa, ou “civil service reform”, dá início a implantação do

modelo racional-legal no Brasil, através de um grande esforço de Vargas para
normatizar e padronizar os principais procedimentos da administração pública,
sob grande influência da administração científica. Busca-se racionalizar os pro-
cessos administrativos, principalmente em três áreas consideradas o tripé da
administração burocrática no país:
Tripé da implantação da administração

burocrática no Brasil
Administração de materiais
Administração de Pessoal
Administração Financeira:
A primeira perna do tripé, a administração de materiais, deu seu primeiro pas-

so com a criação da Comissão Permanente de Padronização em 1930 e da Co-
missão Permanente de Compras em 1931.
Antes da Constituição de 1934, algumas carreiras já eram organizadas com

base em ingresso mediante concurso público. Este era o caso dos militares, da
diplomacia e do Banco do Brasil. No entanto, a generalização das propostas
weberianas como modelo de organização do serviço civil federal deu-se a partir
da Constituição de 1934, que determinou:
Art. 170 - O Poder Legislativo votará o Estatuto dos Funcionários Públicos,

obedecendo às seguintes normas, desde já em vigor:

2º) a primeira investidura nos postos de carreira das repartições adminis-

trativas, e nos demais que a lei determinar, efetuar-se-á depois de exame
de sanidade e concurso de provas ou títulos;
A década de 1930, período pós Crise de 1929, assistiu ao abandono do libera-

lismo e de aumento do intervencionismo em todo o mundo, inclusive no Brasil.
Contudo, enquanto na maioria dos países, como nos Estados Unidos e na Eu-
ropa, significava um mecanismo de defesa contra a depressão, no Brasil, o
intervencionismo estatal representou uma forma de levar adiante uma estraté-
gia nacional de desenvolvimento.
Era preciso aumentar o tamanho do Estado, sua participação na economia.

Assim, entre 1930 e 1945 houve um aumento da Administração Direta consi-
derável e um exemplo deste fato foi o surgimento de três Ministérios: de Edu-
cação e Saúde, de 1930, do Trabalho, Indústria e Comércio, de 1931 e da
Aeronáutica, de 1941.
Contudo, em setembro de 1937 é divulgado nos jornais que o Estado-Maior do

exército havia “descoberto” um plano comunista de tomada violenta do poder:
o “Plano Cohen”. Em 10 de novembro de 1937 as portas do Senado e da Câ-
mara foram fechadas e guardadas por soldados, que impediam a entrada dos
parlamentares. O golpe de Estado estava dado. Nessa mesma manhã entrou
em vigor a Constituição de 1937, mais uma constituição outorgada. Foi cha-
mada de “polaca” por ter sido inspirada na Constituição do regime autoritário
vigente na Polônia.
Na administração pública, segundo Bresser, a reforma burocrática brasileira

inicia-se de fato em 1936 quando é criado o criado o Conselho Federal do Ser-
viço Público Civil, que teria responsabilidade sobre a segunda perna do tripé.
Já em 1938 tal Conselho foi transformado no Departamento Administrativo do
Serviço Público (DASP).
O DASP passou a ser o órgão executor e, também, formulador da nova forma

de pensar e organizar a administração pública. O DASP foi criado no início do
Estado Novo, um momento em que o autoritarismo brasileiro ganhava força,
com o objetivo de realizar a revolução modernizadora do país, industrializá-lo,
e valorizar a competência técnica. Representou, assim, no plano administrati-
vo, a afirmação dos princípios centralizadores e hierárquicos da burocracia
clássica. Entre as principais realizações do DASP, são citadas:
Ingresso no serviço público por concurso;

Critérios gerais e uniformes de classificação de cargos;
Organização dos serviços de pessoal e seu aperfeiçoamento sistemático;

Administração orçamentária;
Padronização das compras do Estado;
Racionalização geral de métodos.
O DASP ficou responsável pelas três pernas do tripé de que falamos acima. Na
administração dos recursos humanos, o DASP tentou formar uma burocracia
nos moldes weberianos, baseada no princípio do mérito profissional.
Em 1939 entrou em vigor o “Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da Uni-

ão”, por meio do Decreto-Lei 1.713. Os cargos foram agrupados em classes e
estruturados em carreiras e o concurso passou a ser utilizado para o provimen-
to dos cargos. Contudo, não é da noite para o dia que se consegue implantar o
concurso para todos os cargos. Segundo Luciano Martins, a profissionalização
da administração pública a partir da criação do DASP deu origem um duplo
padrão:
Para os altos escalões da burocracia, foram adotados acessos mediante

concurso, carreiras, promoção baseada em critérios de mérito e salários
adequados. Para os níveis médio e inferior, a norma era a admissão por in-
dicação clientelista; as carreiras eram estabelecidas de forma imprecisa; o
critério de promoção baseava-se no tempo de serviço e não no mérito; e a
erosão dos salários tornou-se intermitente.
Segundo o Plano Diretor:
No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP repre-

sentou a tentativa de formação da burocracia nos moldes weberianos, ba-
seada no princípio do mérito profissional. Entretanto, embora tenham sido
valorizados instrumentos importantes à época, tais como o instituto do con-
curso público e do treinamento, não se chegou a adotar consistentemente
uma política de recursos humanos que respondesse às necessidades do Es-
tado. O patrimonialismo (contra o qual a administração pública burocrática
se instalara), embora em processo de transformação, mantinha ainda sua
própria força no quadro político brasileiro. O coronelismo dava lugar ao cli-
entelismo e ao fisiologismo.
A terceira perna do tripé que vimos acima é a administração financeira. O

DASP também teve entre as suas atribuições a elaboração da proposta do or-
çamento federal e a fiscalização orçamentária. Antes da reforma burocrática da
década de 1930, o orçamento era visto como uma mera enumeração de recei-
tas e despesas. Foi a implantação do modelo racional-legal que permitiu que o
orçamento fosse visto como um instrumento de planejamento.
O DASP tinha um caráter eminentemente burocrático e era encarregado de

supervisionar os interventores. Também foi criado o DIP (Departamento de

Imprensa e Propaganda), grande arma ideológica do Estado Novo que, além de

ser órgão de censura, planejava a propaganda do governo e controlava a opi-
nião pública. Sua atuação incluiu a implantação da Hora do Brasil. Todas as
lojas, restaurantes e outros locais de negócios deviam exibir a fotografia de
Vargas.
Outro aspecto importante da Era Vargas, que irá permanecer até o golpe mili-
tar de 1964, é o populismo. A característica política mais marcante do perío-
do entre 1930 e 1964 foi a presença efetiva das camadas urbanas no processo
político nacional. Não era mais possível que os políticos tomassem qualquer
decisão se considerar a opinião pública.
De forma geral, o populismo é conceituado como uma política do Estado que

buscou satisfazer as necessidades mais imediatas das camadas populares,
mantendo inalterada a estrutura de poder dominante. Segundo Bóris Fausto:
O populismo foi um comportamento político, um estilo de política, uma ori-

entação de política pela qual o Estado, sobretudo, promoveu uma tentativa,
no plano econômico, de desenvolvimento nacional autônomo, reunindo em
torno de si diferentes classes sociais – em alguns casos especialmente a
classe operária.
A principal característica do relacionamento do Estado com as camadas urba-

nas foi a manipulação. O Estado aparecia perante as camadas populares na
figura de um líder carismático e paternalista, capaz de seduzir e empolgar a
grande massa. Ficaram famosos líderes populistas como Getúlio Vargas, Jânio
Quadros, Adhemar de Barros, Carlos Lacerda e Leonel Brizola.
Ao satisfazer necessidades imediatas das camadas sociais e atuando em orga-

nizações como os sindicatos e associações de bairros, o chefe populista conse-
guia manobrar a massa. Podemos então dizer que o populismo tinha um
caráter ambíguo, já que constituía um mecanismo de manipulação, mas ao
mesmo tempo satisfazia as camadas populares.
Segundo Francisco Weffort, o populismo acabou por:
Obscurecer a consciência social dessas classes, impedindo assim que parti-

cipassem da vida em sociedade com independência e autonomia de estraté-
gia política.
Uma vez que a participação popular no período popular ocorria dentro dos
limites colocados pelo líder populista, ela era relativa e limitada. Contudo, para
a grande massa populacional, as vantagens materiais proporcionavam uma
sensação de ter alcançado a esfera das decisões políticas.
A década de 1930, período pós Crise de 1929, assistiu ao abandono do libera-

lismo e de aumento do intervencionismo em todo o mundo, inclusive no Brasil.

Contudo, enquanto na maioria dos países, como nos Estados Unidos e na Eu-
ropa, significava um mecanismo de defesa contra a depressão, no Brasil, o
intervencionismo estatal representou uma forma de levar adiante uma estraté-
gia nacional de desenvolvimento.
Era preciso aumentar o tamanho do Estado, sua participação na economia.

Assim, entre 1930 e 1945 houve um aumento da Administração Direta consi-
derável e um exemplo deste fato foi o surgimento de três Ministérios: de Edu-
cação e Saúde, de 1930, do Trabalho, Indústria e Comércio, de 1931 e da
Aeronáutica, de 1941. No entanto, também houve a criação de agências esta-
tais descentralizadas, o que chamamos hoje de administração indireta. A maior
parte destas agências foi criada para a área econômica. Bresser observa que:
Já em 1938, temos um primeiro sinal da administração pública gerencial,

com a criação da primeira autarquia, a partir da ideia de descentralização na
prestação de serviços públicos para a administração indireta, que estaria li-
berada de obedecer a certos requisitos burocráticos da administração direta.
Assim, a burocracia pública teria ainda, no primeiro governo Vargas, um papel

importante ao participar da criação das primeiras empresas de economia mista
que teriam um papel decisivo no desenvolvimento do país. O país passava
agora a contar com dois tipos de burocracia pública moderna: a burocracia de
Estado e a burocracia das empresas estatais – dois grupos que teriam entre si
seus conflitos, mas que seriam principalmente solidários na busca, de um lado,
de maior poder e prestígio, e, de outro, de êxito no projeto de desenvolvimen-
to nacional em curso.
O ambiente cultural encontrado pela reforma modernizadora pretendida com a

criação do DASP foi o mais adverso possível, corroído e dominado por práticas
patrimonialistas amplamente arraigadas. Para se proteger deste patrimonia-
lismo, o DASP nasceu como uma instituição insulada, que deveria contrapor-se
à lógica do clientelismo e o personalismo no serviço público e na administração
do estado brasileiro. Utiliza-se o conceito de insulamento burocrático, que cor-
responde ao isolamento das entidades burocráticas, que deixam de ouvir os
políticos e a sociedade e trabalham de forma autorreferida.
No entanto, com o crescimento do poder, o DASP passou a ser usado como um

instrumento político na tarefa de garantir a sustentação do poder ditatorial de
Vargas. O DASP passou a apresentar um alto grau de engolfamento social, que
pode ser entendido como a influência externa exercida pela instituição. Segun-
do Edson Nunes:
O DASP era um organismo paradoxal, porque combinava insulamento buro-

crático com tentativas de institucionalização do universalismo de procedi-
mentos. Criado para racionalizar a administração pública e o serviço

público, o departamento preocupava-se com o universalismo de procedi-

mentos em assuntos relacionados com a contratação e a promoção dos fun-
cionários públicos. Nesse aspecto o DASP representava a fração moderna
dos administradores profissionais, das classes médias e dos militares, tor-
nando-se um agente crucial para a modernização da administração pública.
Embora jamais tenha completado sua missão, o DASP deu inúmeros passos
positivos para a modernização do aparelho de Estado e para a reforma ad-
ministrativa.
Mas o DASP possuía uma outra face: o papel de conceber e analisar critica-
mente o regime autoritário. Como tal, implementou o insulamento burocrá-
tico e desempenhou várias funções antagônicas ao universalismo de
procedimentos que ele próprio defendia, como agente de modernização.
O insulamento burocrático esteve presente em toda a evolução da nossa admi-

nistração pública. Veremos que o mesmo ocorreu no governo JK e na Ditadura
de 1964.
Ao longo do Estado Novo, o DASP foi ganhando cada vez mais funções e poder,
o que resultou na sua hipertrofia no contexto do Estado, extrapolando a função
de órgão central da administração, assumindo características de agência cen-
tral de governo com poderes legislativos, que abrigaria, de fato, a infraestrutu-
ra decisória do regime do Estado Novo.
Falei acima em hipertrofia. Muitos alunos confundem este termo com diminui-
ção, pois o associam com o termo atrofia. Mas tomem cuidado, porque ele
significa justamente o inverso. “Trofia” significa “ação de alimentar”, represen-
ta o desenvolvimento de um corpo, órgão, tecido ou membro. O prefixo “a”,
antes de trofia, significa negação, ou seja, um não crescimento. Já o prefixo
“hiper” significa “superiormente, muito, demais, para lá de”, ou seja, trata-se
de um crescimento desordenado, exagerado.
Foi isso que aconteceu com o DASP. Ele cresceu demais e se distanciou da sua
missão mais importante, que era modernizar a administração pública brasilei-
ra. O DASP só veio a ser extinto em 1986, com o Decreto 93.211, que criou a
Secretaria de Administração Pública. Contudo, com a saída de Getúlio em
1945, o DASP perdeu grande parte de suas atribuições.
3.2. Redemocratização e Constituição de 1946

O ano de 1943 marca o início do declínio do Estado Novo. Eram cada vez maio-
res as manifestações pró-democracia. Foram influenciadas em parte pela vitó-
ria dos Aliados na Segunda Guerra Mundial, ou seja, a vitória das democracias
contra os governos fascistas.

Vargas renunciou e decidiu apoiar Eurico Gaspar Dutra nas eleições, que saiu
vitorioso e o parlamentar que recebeu o maior número de votos foi Getúlio
Vargas. Tinha início um novo período na história brasileira, marcado pelo po-
pulismo e pelo liberalismo.
Na questão federativa, pela primeira vez em nossa história tivemos um equilí-

brio maior entre as esferas de governo. Os municípios ganharam importância
com uma maior participação na cobrança e recebimento de tributos, aumen-
tando assim sua autonomia.
Na administração pública, o fim do Estado Novo permitiu que houvesse um

retorno dos velhos componentes patrimonialistas e clientelistas. A reforma de
1936 havia sido imposta de cima para baixo, contrariando muitos interesses.
Com a deposição de Vargas, faltava à Reforma Burocrática o respaldo que o
regime autoritário lhe conferia.
Vimos que a burocracia se desenvolve em virtude do capitalismo e da demo-

cracia, que precisavam de uma administração racional. No Brasil, o capitalismo
foi o propulsor da burocracia, mas a democracia não. Ela foi implantada por
um governo autoritário. Na realidade, no Brasil, a democracia sempre cami-
nhou em sentido contrário à burocracia. Segundo Humberto Falcão Martins:
Sobretudo, dada a peculiaridade do nosso processo histórico de construção

nacional, a construção da ordem burocrática se chocou com a construção da
ordem democrática. Só conseguimos fortalecer de forma mais significativa o
universalismo de procedimentos e a capacidade de realização da burocracia
governamental em regimes autoritários, ao arrepio da democracia
Tanto em 1945, com a saída de Vargas e o fim do Estado Novo, quanto em

1985, com o fim da ditadura, o retorno da democracia foi marcado por uma
acentuação das práticas patrimonialistas. Por um lado a redemocratização
permitiu que Administração ficasse mais responsável perante o Congresso Na-
cional. Por outro, os mesmos instrumentos foram distorcidos e utilizados para
fins clientelistas. Nos cinco anos seguintes a queda de Vargas, a reforma ad-
ministrativa seria conduzida como uma ação governamental rotineira e sem
importância, enquanto práticas clientelistas ganhavam novo alento dentro do
Estado brasileiro.
Em 1951 Vargas é eleito para um segundo mandato, o que permitiu uma rea-
ção da burocracia a este retorno do clientelismo. Com a volta de Vargas ao
poder (1951-54), inicia-se uma fase de “novas tentativas de retomada do ím-
peto inicial”. Dentro desta reação ocorreu a promulgação da Lei nº 1.711 de
1951, que trazia o segundo “Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da Uni-
ão”. Tal estatuto veio a ser revogado apenas pela Lei 8.112 de 1990, que dis-
põe do regime jurídico dos servidores civis da União.

Porém, a eleição de Vargas desagradou grande parte da burguesia industrial e

outros setores políticos. Em três anos de governo Vargas tomou medidas po-
lêmicas: reajustou o salário mínimo, criou a Petrobrás e a Eletrobrás, enviou
ao Congresso a Lei dos Lucros Extraordinários. Ao limitar o investimento de
capitais externos e se aproximar das massas populares, surgiram protestos de
grupos nacionais ligados ao capital estrangeiro, empresários temerosos da
ascensão do proletariado, latifundiários descontentes com o contínuo fluxo de
trabalhadores rurais para as cidades, setores militares vinculados à orientação
da Escola Superior de Guerra e elementos da classe média, defensores de uma
política mais conservadora. Todos viam em Vargas um inimigo comum.
As forças que atuavam contra o prosseguimento da reforma burocrática não

eram mais apenas as do patrimonialismo e do clientelismo, mas também as
forças comprometidas com o desenvolvimento econômico, que já estavam
presentes no próprio governo Vargas, teriam continuidade com Kubitschek
(1956-60) e se reorganizariam no regime militar (1964-84), uma vez que elas
viam o formalismo burocrático como incompatível com as necessidades do
país.
3.3. JK e a Administração para o Desenvolvimento

Depois da queda de Vargas, o país viveu em constante instabilidade política. A
eleição de Juscelino Kubitschek para presidente, com João Goulart como vice,
gerou enorme insatisfação em alguns grupos antigetulistas. Piorava ainda mais
a situação o fato de a chapa vencedora ter recebido apenas 36% dos votos. Os
três meses antes da posse, que ocorreria em 31 de janeiro de 1936, forma
marcados por várias tentativas de anulação das eleições. Os militares se dividi-
ram entre aqueles que queriam acatar as eleições e manter a ordem constitu-
cional e os que pretendiam a anulação da eleição e a exigência de maioria
absoluta.
JK tomou posse na data marcada prometendo “cinquenta anos de progresso

em cinco anos”. Realmente, durante este período ocorreu a mais ampla e pro-
funda transformação econômica do país, marcada por acelerada expansão
industrial. Enquanto Vargas adotava uma postura de desenvolvimento naciona-
lista, JK optou pelo desenvolvimentismo, isto é, uma política de desenvolvi-
mento dependente do capital externo. Outro aspecto importante desse período
foi o fortalecimento do Executivo, que se tornou proprietário e empresários dos
transportes e da produção e refino do petróleo, o principal produtor de energia
elétrica, o grande exportador de minério de ferro, o regulador do câmbio e o
maior banqueiro do país.

JK buscou implantar no Brasil a “Administração para o Desenvolvimento”, con-

substanciada no Plano de Metas. A administração para o desenvolvimento foi
um conjunto de ideias que surgiu a partir da década de 1950 que buscava
discutir os meios administrativos necessários para alcançar as metas do de-
senvolvimento político, econômico e social. Defendia que era necessário refor-
mar o sistema administrativo para transformá-lo em instrumento de
modernização da sociedade. A ideia básica é a de que a administração pública
deve adaptar-se às tarefas estatais com o propósito de servir eficientemente o
desenvolvimento do país.
Outro princípio desta corrente era a necessidade de planejar o desenvolvimen-

to, visando estabelecer prioridades de investimento de recursos escassos para
utilizá-los da melhor forma possível. Assim, a ação do governo deveria estar
intimamente relacionada com o planejamento. Segundo Humberto Falcão Mar-
tins:
A velha Administração para o Desenvolvimento se baseava em uma ideia

nacionalista, xenófoba e autóctone de desenvolvimento a partir da qual se
buscava a independência econômica da nação. Dicotomizava desenvolvi-
mento econômico (primordialmente relacionado à industrialização e cresci-
mento do produto interno bruto) e desenvolvimento social (associado à
distribuição da renda). O modelo preconizava um crescimento centralizado,
com ênfase na composição das indústrias nacionais. Considerava o Estado
como grande motriz do desenvolvimento, mas atuando como produtor dire-
to inclusive de bens privados.
JK adotou a administração para o desenvolvimento, que foi mantida pela Dita-

dura. No entanto, temos que ter em mente que JK não se inseria neste aspecto
de aversão ao capital internacional. Ele atraiu para o país grandes empresas,
como as montadoras de automóveis Ford, Volkswagen, Willys e General Mo-
tors.
A aplicação da administração para o desenvolvimento no Brasil resultou, tanto

no governo de JK quanto na ditadura, no crescimento (inclusive desordenado,
hipertrofia) da administração indireta. Como se defendia a adequação da ad-
ministração pública às necessidades desenvolvimentistas do país, eram neces-
sárias estruturas administrativas mais flexíveis do que a rigidez do modelo
burocrático implantado pelo DASP.
Durante a primeira reunião de seu ministério, realizada no dia 1º de fevereiro

de 1956, Juscelino expôs seu plano de governo por meio do Programa de Me-
tas e instituiu o Conselho de Desenvolvimento, órgão controlador da economia,
diretamente subordinado à Presidência, designando para integrá-lo os minis-
tros de Estado, os chefes dos gabinetes Civil e Militar e os presidentes do Ban-
co do Brasil (BB) e do Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico (BNDE).

A criação do Conselho foi a primeira medida tomada no contexto da reorgani-

zação administrativa voltada para a preparação e a implementação do Progra-
ma de Metas. Sua atuação se dava através dos grupos executivos, que
funcionavam como braços do Conselho.
Quando, JK decide por um ambicioso Programa de Metas que, principalmente

por meio da indústria automobilística, completará a Revolução Industrial brasi-
leira iniciada por Vargas, um obstáculo se coloca a sua frente: a rigidez de
nossa burocracia que o DASP havia instituído. O governo JK diagnosticou a
incompatibilidade entre a estrutura burocrática vigente e o novo projeto nacio-
nal. Além da sobrevivência de valores tradicionais no núcleo da burocracia, a
implementação do Programa de Metas exigia estruturas flexíveis, não burocrá-
ticas e uma capacidade de coordenação dos esforços de planejamento.
JK não era uma pessoa que “batia de frente”, ele tinha a tendência a evitar
conflitos, a te mesmo por causa da falta de apoio político em alguns setores.
JK raramente tentara abolir ou alterar radicalmente as instituições administra-
tivas existentes. Preferiu uma atitude mais prática, como a de criar um novo
órgão para solucionar um novo problema.
A estratégia de JK direciona-se então para as estruturas “paralelas”, dotadas

de maior autonomia. Esta dicotomia entre dois setores da burocracia – estatu-
tário e “paralelo – já vinha de antes. Como vimos acima, em 1938 temos a
criação da primeira autarquia, dentro da ideia de que deveriam haver estrutu-
ras com maior autonomia e flexibilidade voltadas para a prestação de determi-
nado serviço. Foi dentro dessa lógica que se estruturaram as empresas
públicas e a aplicação do desenvolvimentismo no Brasil. Assim, se por um la-
do, a administração pública brasileira progredia, estimando-se que o número
de servidores selecionados segundo o mérito tenha subido de 4% em 1943
para 9% em 1952, o grande desenvolvimento da burocracia brasileira estava
realizando-se paralelamente, por meio das empresas estatais, de organizações
como a FGV ou autarquias como o BNDES.
A via paralela revela-se mais flexível e mais rápida. Ganha vulto a “aurtarqui-
zação” de órgãos da administração direta, mediante a criação de várias autar-
quias e sociedades de economia mista, mecanismos mais ágeis e flexíveis. A
administração do Plano de Metas de JK foi executada, em grande parte, fora
dos órgãos administrativos convencionais. Considerando-se os setores essenci-
ais do plano de desenvolvimento (energia, transportes, alimentação, indústrias
de base e educação), apenas 5,1% dos recursos previstos foram alocados na
administração direta.
Dentro desta lógica da administração paralela, era necessária uma coordena-

ção dos esforços de planejamento. Esta coordenação política das ações se fazia

através de grupos executivos nomeados diretamente pelo Presidente da Repú-

blica. Eles funcionavam como braços do Conselho de Desenvolvimento e for-
mulavam as políticas públicas para determinados setores da economia. São
exemplos o Grupo Executivo da Indústria Automobilística (GEIA) e o Grupo
Executivo da Indústria de Construção Naval (Geicon).
Empregava-se nessas estruturas paralelas uma burocracia pública não estatu-

tária, mas competente, recrutada segundo critérios de mérito. Segundo Bres-
ser, “é a burocracia gerencial que está surgindo, nem mal havia-se formalizado
a weberiana”. Segundo Celso Lafer:
Os auxiliares diretos de Kubitschek para a implementação do Programa de

Metas eram todos técnicos de alto nível, experimentados não apenas nas
tentativas anteriores de planejamento como também em cargos políticos re-
levantes.
Os grupos executivos, na sua maioria, eram ocupados por pessoas ligadas aos
grupos multinacionais, juntamente com a burocracia “gerencial”, que iriam
pensar a implementação do Plano de Metas. Faziam parte também dos grupos
executivos representantes dos órgãos responsáveis pela concessão de subsí-
dio. O objetivo era facilitar o acesso da indústria aos recursos governamentais.
Foi formada uma administração paralela que coexistia com o Executivo formal
e permitia que os interesses multinacionais ignorassem os canais tradicionais
de formação de decisão, contornando assim as estruturas de representação do
regime populista.
Por confrontar o modelo do DASP, dos órgãos de uma administração direta

burocrática, e por JK não ter apoio de muitos setores, essas entidades parale-
las tiveram que se isolar, constituindo mais um caso de insulamento. Como
eram entidades bastante qualificadas, em virtude de seus quadros serem tra-
zidos da iniciativa privada, passaram a ser consideradas “ilhas de excelência”.
Com o tempo, o governo JK foi perdendo poder, fazendo com que essas estru-
turas paralelas perdessem sua proteção. O resultado foi a sua absorção pela
administração direta, pela administração burocrática. Contudo, apesar desta
incorporação das estruturas paralelas à burocracia governamental, instalara-se
em diversos setores da administração a convicção de que a utilização dos prin-
cípios rígidos da administração pública burocrática constituía-se em um empe-
cilho ao desenvolvimento do país. Como o país apresentava um
desenvolvimento econômico acelerado, permitia que as soluções encontradas
para contornar o problema conseguissem empurrar o problema com a barriga.
No momento, entretanto, em que a crise se desencadeia, no início dos anos
60, a questão retorna

Os efeitos negativos do desenvolvimentismo foram sentidos ainda no final do

governo JK. A ênfase na industrialização provocou o gradativo abandono da
agricultura, a expansão desordenada do crédito e a desvalorização da moeda.
A inflação aumentou, elevando também os preços e os custos. Nem todas as
regiões foram beneficiadas da mesma forma, contribuindo para acentuar os
desequilíbrios já existentes. O início da década de 1960 será marcado pela
crise econômica.
3.4. Instabilidade política na década de 1960

Nas eleições de 1960, Jânio Quadros recebeu quase metade dos votos do país
e tomou posse em 31 de janeiro de 1961. Nem sete meses depois, em 25 de
agosto, ele renuncia ao cargo, surpreendendo a todos. Nesse curto período de
tempo, ele tomou várias medidas para combater a crise, aplicando um rigoroso
programa anti-inflacionário, restringindo o crédito, aumentando impostos, con-
gelando salários e reduzindo os vencimentos e vantagens dos militares. Apesar
das medidas terem repercutido bem no exterior, principalmente junto ao FMI,
internamente gerou reclamações de pequenos e médios empresários, das oli-
garquias tradicionais e das classes trabalhadoras.
Mas suas medidas mais polêmicas foram no plano internacional. Ele procurou
adotar uma política externa independente, ou seja, sem seguir as regras pró-
EUA. Primeiro firmou acordos comerciais com países como Bulgária, Hungria,
Romênia, Albânia. Restabeleceu a validade dos passaportes para esses países,
mais URSS, China e Vietnã do Norte. Por fim, concedeu a Che Guevara a con-
decoração da Ordem do Cruzeiro do Sul.
Sua renúncia veio depois que Carlos Lacerda afirmou que Jânio planejava um
golpe com o objetivo de reforçar seu poder. Muitos acreditam que Jânio renun-
ciou para tentar conquistar o apoio popular e retornar ao poder ainda mais
forte. Em 1992, ele mesmo confessou que sua renúncia foi um blefe, que ele
não acreditava que iriam aceitar sua renúncia.
O vice de Jânio era João Goulart, que estava viajando na China. Nesse meio
tempo, o exército colocou as tropas de prontidão em todo o país e cercou o
palácio presidencial com tanques. A posse de Goulart causava muita inquieta-
ção, pois desde a campanha ele defendia a necessidade de mudanças constitu-
cionais e uma série de reformas. Contra ele estavam congressistas, ministros
militares, a cúpula da Igreja Católica, além de outros setores conservadores.
Os militares aguardavam Goulart nos aeroportos.
Os ministros militares encaminharam uma mensagem ao Congresso para que

vetasse a posse de Jango. O Congresso negou-se. A solução encontrada foi a

aprovação de uma Emenda Constitucional que instalava o regime parlamenta-

rista no Brasil. Jango assumiria a presidência sem poderes para elaborar leis,
orientar a política externa ou fazer propostas de orçamento. Deveria dividir o
Poder Executivo com o Conselho de Ministros.
A emenda trazia ainda a previsão de um plebiscito para decidir se seria manti-

do o parlamentarismo ou o retorno do presidencialismo. O plebiscito acerca do
sistema de governo foi realizado em 6 de janeiro de 1963. O presidencialismo
ganhou de longe. Assim, Goulart reassumiu plenamente os poderes presidenci-
ais presentes na Constituição de 1946 e teria ainda três anos de governo.
Quando Jango tem seus poderes restabelecidos, o país vivia um de seus mo-
mentos mais críticos: crise econômica, agitações no campo, greves nas cida-
des, cisões partidárias e radicalização política. O presidente pregava a
realização das chamadas Reformas de Base, uma ampla proposta de reformu-
lação das estruturas administrativa, bancária, fiscal e agrária.
Na administração pública, ele nomeou, em 1963, o Deputado Federal Amaral

Peixoto como Ministro Extraordinário para a Reforma Administrativa, com a
incumbência de dirigir diversos grupos de estudos, encarregados da formula-
ção de projetos de reforma.
A Comissão Amaral Peixoto apresentou, ao final de 1963, quatro projetos im-

portantes, tendo em vista uma reorganização ampla e geral da estrutura e das
atividades do governo. Contudo, com o início da ditadura, o governo Castello
Branco retirou do Congresso todos os projetos de Goulart, inclusive estes da
Comissão.
Apesar disso, as bases para uma reforma ampla da administração pública es-
tavam lançadas, e o governo militar iria seguir o direcionamento da Comissão
na reforma do Decreto-Lei 200 de 1967.
A importância da Comissão Amaral Peixoto não decorre nem de sua produção

imediata nem da implementação de medidas específicas, que, na verdade, não
houve. Decorreram dos diagnósticos propostas e medidas idealizadas que pas-
saram, desde então, a fazer parte do acervo científico-administrativo brasilei-
ro. A partir daquele momento esse acervo é, com frequência, utilizado pelos
governantes e, pelo menos em parte, posto em prática.
Outra medida importante do governo João Goulart, principalmente para o pes-

soal que quer passar no concurso do MPOG, é a criação, em 1962, do cargo de
Ministro Extraordinário responsável pelo Planejamento do país, ocupado por
Celso Furtado, então o primeiro Ministro do Planejamento. Antes, só existia na
estrutura governamental o Conselho de Desenvolvimento, que detinha atribui-

ções de coordenação e planejamento da política econômica, que passou a ser

subordinado ao Ministério recém-criado
A mais polêmica de todas as reformas era a agrária. O Legislativo era compos-

to por representantes dos latifúndios, sendo contrário a qualquer mudança
constitucional que permitisse a reforma. Eles acusavam Jango de tentar instau-
rar o comunismo no país. A emenda constitucional que daria início à reforma
foi rejeitada.
4. Administração Gerencial
Segundo Bresser Pereira:
Em síntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superação da rigidez bu-

rocrática, podendo ser considerado como um primeiro momento da admi-
nistração gerencial no Brasil.
Assim, apesar de ter sido uma tentativa (não deu certo), o DL200 é considera-
do como o início da administração gerencial no país. O objetivo da reforma era
substituir o modelo burocrático por um mais flexível, até mesmo antecipando
muito do que viria com o NPM. Vejam o que diz o Bresser Pereira:
Reconhecendo que as formas burocráticas rígidas constituíam um obstáculo

ao desenvolvimento quase tão grande quanto as distorções patrimonialistas
e populistas, a reforma procurou substituir a administração pública burocrá-
tica por uma “administração para o desenvolvimento”: distinguiu com clare-
za a administração direta da administração indireta, garantiu-se às
autarquias e fundações deste segundo setor, e também às empresas esta-
tais, uma autonomia de gestão muito maior do que possuíam anteriormen-
te, fortaleceu e flexibilizou o sistema do mérito, tornou menos burocrático o
sistema de compras do Estado.
A reforma tinha um caráter nitidamente descentralizador e buscava modernizar

a administração pública através da utilização de instrumentos gerenciais de
gestão utilizados pela iniciativa privada.
4.1. Decreto-Lei 200/1967

Ainda em 1964 o governo militar cria a Comissão Especial de Estudos da Re-
forma Administrativa (Comestra), tendo Hélio Beltrão como seu presidente e
principal inspirador das inovações.

A administração para o desenvolvimento, adotada por JK, continuará na Dita-

dura, tanto Essa reforma ficou conhecida “reforma desenvolvimentista” porque
ela foi realizada no quadro do nacional-desenvolvimentismo, quando todos os
esforços do país voltavam a centrar-se na industrialização depois da crise da
primeira metade dos anos 1960, e porque vinha, de alguma forma, chancelar e
dar mais coerência à experiência de descentralização e de montagem de uma
administração paralela que caracterizara esse desenvolvimento no plano admi-
nistrativo. Segundo Bresser:
Duas ideias são centrais: a distinção entre a administração direta e indireta

e, nesta, a criação de fundações públicas que passam a poder contratar
empregados regidos pela legislação aplicada às empresas privadas.
Além de normatizar e padronizar procedimentos na áreas de pessoal, compras

e orçamentária (o mesmo tripé da implantação da administração burocrática
no governo Vargas), o decreto estabelece cinco princípios fundamentais que
irão estruturar a administração pública:
Princípios do DL200
Planejamento,
Descentralização,
Delegação de autoridade,
Coordenação e
Controle.
Segundo o DL 200:
Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover

o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional, nortean-
do-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Título III, e com-
preenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos:
a) plano geral de govêrno;
b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual;
c) orçamento-programa anual;
d) programação financeira de desembôlso.
O princípio do planejamento, que determina que sejam elaborados o plano

geral de governo, programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianu-
al, o orçamento-programa anual e, por fim, a programação financeira de de-
sembolso.

Art. 8º As atividades da Administração Federal e, especialmente, a execução

dos planos e programas de govêrno, serão objeto de permanente coordenação
§ 1º A coordenação será exercida em todos os níveis da administração, medi-
ante a atuação das chefias individuais, a realização sistemática de reuniões
com a participação das chefias subordinadas e a instituição e funcionamento
de comissões de coordenação em cada nível administrativo.
O princípio da coordenação buscava integrar os diversos ministérios e as ativi-

dades que se relacionam com determinado projeto. No nível superior, a coor-
denação seria assegurada com reuniões do Ministério, reuniões de Ministros de
Estado responsáveis por áreas afins, atribuição de incumbência coordenadora a
um dos Ministros de Estado, funcionamento das Secretarias Gerais e coordena-
ção central dos sistemas de atividades auxiliares.
O princípio da descentralização seria implantado em três aspectos:
Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser

amplamente descentralizada.
§ 1º A descentralização será posta em prática em três planos principais:
a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente
o nível de direção do de execução;
b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando este-
jam devidamente aparelhadas e mediante convênio;
c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou
concessões.
Neste último aspecto, como o setor privado não estava preparado para receber
muitas das incumbências do Estado, o resultado foi o crescimento da adminis-
tração indireta.
Aqui temos um ponto que devemos tomar cuidado, que é uma confusão que
ocorre entre descentralização e centralização. O DL200 promoveu uma ampla
descentralização administrativa. Foram criadas inúmeras entidades da admi-
nistração indireta, com elevada autonomia. Só não podemos confundir a des-
centralização administrativa com a política. A primeira ocorreu em grande
proporção. Contudo, não houve descentralização política para estados e muni-
cípios. O DL200 até fala que faria isso, dentro do princípio da descentralização,
mas o que houve na prática foi uma ampla centralização na União, retirando
dos entes subnacionais qualquer autonomia.
Assim, durante a ditadura, tivemos uma ampla CENTRALIZAÇÃO POLÍTICA, em

que estados e municípios não possuíam a autonomia característica de Estados
federados. Vamos ver algumas questões para diferenciar isso bem:

1. (FCC/MPE-SE/2009) A Reforma Administrativa de 1967, implementada pelo Decre-

to-lei federal nº 200, retomou o processo de centralização da atuação administrativa.
Questão errada, houve descentralização administrativa.
2. (FCC/MPE-SE/2009) A Reforma Administrativa de 1967, implementada pelo Decre-

to-lei federal nº 200, desencadeou um movimento de descentralização da atuação es-
tatal, com a transferência de atividades a autarquias, fundações, empresas públicas e
sociedades de economia mista.
Questão certa, houve ampla descentralização administrativa para as entidades

da administração indireta.
3. (ESAF/APO-MPOG/2010) A reforma trazida pelo Decreto-Lei n. 200/67 propugnou

pela descentralização funcional do aparelho do Estado mediante delegação de autori-
dade aos órgãos da administração indireta para a consecução de muitas das funções e
metas do governo.
Questão certa. A descentralização funcional é a descentralização administrativa

para entidades da administração indireta.
4. (ESAF/AFT/2010) A implantação do DASP e a expedição do Decreto-Lei n. 200/67

são exemplos de processos democráticos de reformismo baseados no debate, na ne-
gociação e em um modelo decisório menos concentrador.
Questão errada, copiada de Fernando Luís Abrúcio:
Um segundo aspecto que influenciou o debate foi o histórico das reformas

administrativas no Brasil. Tivemos duas grandes ações neste sentido, ambas
em períodos autoritários: o modelo daspiano e o Decreto-Lei nº 200. De tal
forma que não tínhamos uma experiência democrática de reformismo, base-
ado no debate, na negociação e num processo decisório menos concentrador.

5. (ESAF/AFC/2002) A exaustão do modelo de planejamento governamental centrali-

zado e o insulamento de estruturas da administração indireta são fatores disfuncionais
das reformas administrativas do regime militar entre 1964 e 1995.
A questão é certa. O planejamento governamental era centralizado, principal-

mente na União e na Secretaria de Planejamento (SEPLAN), mas havia descen-
tralização administrativa, insulamento das entidades da administração indireta.
6. (CESPE/MPS/2009) A reforma administrativa materializada pelo Decreto-lei n.º

200/1967 é associada à primeira experiência de implementação da administração ge-
rencial no país. Adotada em pleno período ditatorial, reforçou a centralização funcio-
nal e promoveu a criação das carreiras da administração pública de alto nível.
Questão errada, houve descentralização funcional.
7. (CESPE/TCU/2008) A estruturação da máquina administrativa no Brasil reflete a

forte tradição municipalista do país, cujo ímpeto descentralizante se manifesta, na
Constituição de 1988, reforçado pela longa duração do período transcorrido entre
1964 e 1985, marcadamente caracterizado pela associação entre autoritarismo e cen-
tralização.
Questão certa, fala em centralização política na Ditadura.
8. (ESAF/EPPGG/2009) durante o regime militar, principalmente a partir da Consti-

tuição de 1967, ocorreu um processo de centralização do poder e dos recursos.
Questão certa. Esta não deixa tão claro se é centralização política ou adminis-
trativa, mas podemos saber pelo uso do termo “poder”. Quando falamos em
poder, estamos nos referindo à política. Alguns justamente definem política
como a luta pelo poder.
Um exemplo de centralização política é a edição do Ato Institucional N.º 8, de

abril de 1969, que determinou a implantação pelos governos estaduais e muni-
cipais de reformas administrativas pautadas nos mesmos princípios da reforma
já dinamizada no Executivo federal.

Art. 11. A delegação de competência será utilizada como instrumento de

descentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez
e objetividade às decisões, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas
ou problemas a atender.
A delegação de competências tinha como objetivo aproximar os tomadores de

decisão das situações que ensejam uma deliberação do poder público, liberan-
do a direção para as tarefas de controle, formulação e normatização.
Art. 13 O contrôle das atividades da Administração Federal deverá exercer-

se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, particular-
mente:
a) o contrôle, pela chefia competente, da execução dos programas e da ob-
servância das normas que governam a atividade específica do órgão contro-
lado;
b) o contrôle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das
normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares;
c) o contrôle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da
União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria.
Art. 14. O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação
de processos e supressão de contrôles que se evidenciarem como puramen-
te formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.
Por fim, o controle seria exercido pelas chefias e órgãos responsáveis em todos
os níveis e repartições da administração pública, sendo facilitado pela busca da
simplificação dos processos e pelo abandono dos controles que se mostrem
puramente formais. Com relação à administração indireta fica estabelecida a
necessidade de supervisão ministerial. Segundo Bresser:
O aspecto mais marcante da Reforma Desenvolvimentista de 1967 foi a

desconcentração para a administração indireta, particularmente para as
fundações de direito privado criadas pelo Estado, as empresas públicas e as
empresas de economia mista, além das autarquias, que já existiam desde
1938.
Bresser fala em “desconcentração para a administração indireta”, mas o cor-

reto seria “descentralização”. O Estado brasileiro passou a ser representado
por quatro pilares básicos: Administração Direta, Autarquias, Empresas Públi-
cas e Sociedades de Economia Mista. Daí decorre a distinção entre administra-
ção direta e indireta, prevalecente até os nossos dias. A primeira é integrada
pelos ministérios e órgãos da Presidência da República, inclusive os autôno-
mos; a segunda, pelas autarquias, empresas públicas e sociedades de econo-
mia mista. Posteriormente, as fundações (que não pertenciam nem à
administração direta, nem à indireta) foram incluídas na administração indire-
ta, por força do que dispôs a Lei 7.596/87.

A estratégia de descentralização do governo autoritário possuía semelhança

com a criação da administração paralela de JK. A criação e expansão da admi-
nistração indireta foi uma tentativa de escapar dos órgãos centralizados para
que se instalassem novos princípios de uma nova onda de eficiência no setor
público, evitando-se, deste modo, o enfrentamento de conflitos advindos de
um possível reforma do sistema central.
As entidades da administração indireta foram dotadas de elevado grau de au-

tonomia. Novamente aqui ocorrerá o crescimento desordenado, a hipertrofia
da administração indireta, o que tornaria virtualmente impossível a retomada
do controle governamental, quer mediante o regime de supervisão ministerial,
quer mediante a instituição de mecanismos de controle econômico-financeiro
atrelados às políticas sucessivas de ajuste macroeconômico.
A estratégia de descentralização adotada pela reforma de 1967, predominan-

temente identificada com a criação da administração indireta, decorreu a ex-
pansão da intervenção estatal, que requereu a adoção de padrões de mercado
concorrendo para a seleção e recrutamento de pessoal dotado de habilidades
específicas e, deste modo, ajudando a consolidar um segmento de tecnocratas
de importância estratégica no âmbito da administração descentralizada. Se-
gundo o Decreto-Lei 200:
Art. 124. O pessoal técnico especializado destinado a funções de assesso-

ramento superior da Administração Civil será recrutado no setor público e
no setor privado, selecionado segundo critérios específicos, submetido a
contínuo treinamento e aperfeiçoamento que assegurem o conhecimento e
utilização das técnicas e instrumentos modernos de administração, e ficará
sujeito ao regime da Legislação Trabalhista.
Deste modo, a tecnocracia moderna passou a coexistir com a forma tradicional

da burocracia central. Esse padrão perdurou até os anos 90.
4.2. Programa Nacional de Desburocratização

A emergência do processo de abertura política no final da década de 70 foi
acompanhada da mobilização de segmentos fortes do setor privado contrários
à centralização burocrática que, apesar da ênfase na administração indireta, se
acentuou na sequência dos governos autoritários. Por força dessas pressões,
em 1979, durante o governo do Presidente Figueiredo tenta dar uma resposta
para a sociedade.
Segundo Bresser:

Apesar de todos os avanços em termos de flexibilização, o núcleo estratégi-

co do Estado foi, na verdade, enfraquecido indevidamente através da estra-
tégia oportunista ou ad hoc do regime militar de contratar os escalões
superiores da administração através das empresas estatais. Desta maneira,
a reforma administrativa prevista no DL 200 ficou prejudicada, especial-
mente pelo seu pragmatismo. Faltavam-lhe alguns elementos essenciais pa-
ra que houvesse se transformado em uma reforma gerencial do Estado
brasileiro, como a clara distinção entre as atividades exclusivas de estado e
as não-exclusivas, o uso sistemático do planejamento estratégico ao nível
de cada organização e seu controle através de contratos de gestão e de
competição administrada. Faltava-lhe também uma clara definição da im-
portância de fortalecer o núcleo estratégico do Estado.
De 1979 a 1982 a administração pública federal, embora enfrentando proble-

mas crônicos, abre duas novas frentes de atuação: a desburocratização e a
desestatização. No início dos anos 80 registrou-se uma nova tentativa de re-
formar a burocracia e orientá-la na direção da administração pública gerencial,
com a criação do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de
Desburocratização (PrND), cujos objetivos eram a revitalização e agilização das
organizações do Estado, a descentralização da autoridade, a melhoria e simpli-
ficação dos processos administrativos e a promoção da eficiência.
Hélio Beltrão, ministro da desburocratização, propõe uma administração públi-

ca voltada para o cidadão. Seu Programa Nacional de Desburocratização foi por
ele definido como uma proposta política visando, pela administração pública, a
“retirar o usuário da condição colonial de súdito para investi-lo na de cidadão,
destinatário de toda a atividade do Estado”. Portanto, a importância da criação
do Ministério é grande, na medida em que busca ressaltar que o contribuinte
não é um súdito do Estado, mas um cliente com direito a uma boa prestação
de serviços públicos.
Tânia Keinert afirma que a Administração Pública no Brasil passou por dois
paradigmas. De 1937 a 1979 o paradigma era o do “Público como estatal”. Era
uma visão centrada no aparelho do Estado de maneira unilateral, numa situa-
ção de inexistência ou negação da sociedade civil. A partir de 1979, com a
crise do Estado, é que as atenções se voltam para a sociedade e o público pas-
sa a ser entendido como “interesse público”.
As ações do PrND voltaram-se inicialmente para o combate à burocratização

dos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do
Programa Nacional de Desestatização, num esforço para conter os excessos da
expansão da administração descentralizada, estimulada pelo DL 200. A criação
do Ministério da Desburocratização pode ser considerada com um dos raros

movimentos de modernização do regime militar direcionados para a adminis-

tração direta.
O PrND, juntamente com mudanças promovidas pela área econômica do go-

verno, fez parte dos esforços de reforma para recuperação da credibilidade do
regime autoritário. Havia muitas críticas à autonomia excessiva da administra-
ção indireta e possíveis práticas de corrupção. Neste contexto, ressalta-se co-
mo relevante a criação, em maio de 1979, da Secretaria de Controle das
Empresas Estatais (SEST), que efetivou o rompimento com a natureza empre-
endedora, autônoma e descentralizadora das estatais promovida pela reforma
de 1967.
Portanto, podemos afirmar que esta nova reforma de 1979 apresentava três
principais linhas:
Desburocratização da administração direta;

Desestatização: papel suplementar do Estado no campo da iniciativa
privada
Maior controle das empresas estatais.
Vamos ver uma questão da ESAF:
9. (ESAF/MPOG/2009) Ao privilegiar o usuário do serviço público, o Programa Nacio-

nal de Desburocratização marcou pelo ineditismo, já que nenhum outro antes dele fo-
ra dotado de caráter social e político.
A questão é CERTA. Foi tirada de Frederico Lustosa:
Diferentemente dos outros programas, o da desburocratização privilegiava o

usuário do serviço público. Daí o seu ineditismo, porque nenhum outro pro-
grama antes era dotado de caráter social e político. Mas, ele também incluía
entre seus objetivos o enxugamento da máquina estatal, já que recomen-
dava a eliminação de órgãos pouco úteis ou cuidava para impedir a prolife-
ração de entidades com tarefas pouco definidas ou já desempenhadas em
outras instituições da administração direta e indireta.
4.3. Retrocesso Burocrático na CF88

Com a redemocratização do país em 1985, o governo da transição assumiu
tendo sob seu comando uma burocracia estruturada sob bases autoritárias e

forte intervencionismo econômico e social. A reforma administrativa foi incluída

na agenda das reformas a serem promovidas pelo governo para o restabeleci-
mento da nova ordem democrática.
No entanto, embora representasse uma grande vitória da sociedade, a rede-

mocratização do país trouxe consigo o loteamento dos cargos públicos. Segun-
do Bresser Pereira: da administração indireta e das delegacias dos ministérios
nos Estados para os políticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo pa-
trimonialista surgia no país. Segundo Humberto Falcão Martins:
Os desafios de resgatar a capacidade da burocracia pública em formular e

implementar políticas sociais e direcionar a administração pública para a
democracia foram sobrepostos pelo imperativo em tornar a administração
pública um instrumento de governabilidade, loteando áreas e cargos em
busca do apoio político necessário à superação das dificuldades da instabili-
dade política da transição.
O processo de expansão da administração indireta decorrente da descentrali-

zação implementada pelo Decreto-Lei 200/67 fora diagnosticado como danoso
ao Estado, que teria perdido o controle operacional da máquina pública por
excesso de flexibilidade administrativa. A autonomia da administração indireta
foi considerada excessiva e responsável pelo enfraquecimento dos mecanismos
de controle administrativo. Deste modo, em 1986, o governo Sarney constituiu
grupo de estudo para reforma administrativa federal, tendo como objetivo
central o fortalecimento da administração direta, por meio do restabelecimento
de mecanismos de controle burocrático.
Extinto o DASP em 1986, o governo Sarney criou, no mesmo ano, a Secretaria

de Administração Pública da Presidência da República (Sedap), diretamente
ligada ao Presidente e que ficou encarregada dos esforços de modernização e
racionalização da administração pública federal. Foi criada a carreira de gestor
governamental, o órgão de treinamento do governo federal, a FUNCEP, foi
transformado na Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) e foi criado
o Cadastro Nacional do Pessoal Civil, precursor do atual SIAPE.
Como reação ao loteamento de cargos após a redemocratização e por conside-

rar que o excesso de flexibilização concedido à administração indireta era uma
das causas da crise do Estado, a Constituição de 1988 dá um passo atrás na
caminhada rumo à administração gerencial, representando um retrocesso, já
que traz de volta a rigidez burocrática.
O regime militar ao invés de consolidar uma burocracia profissional no país,

através da redefinição das carreiras e de um processo sistemático de abertura
de concursos públicos para a alta administração, preferiu o caminho mais curto
do recrutamento de administradores através das empresas estatais. Com a

CF/88, se salta para o extremo oposto e a administração pública brasileira

passa a sofrer do enrijecimento burocrático extremo. Segundo Bresser Pereira:
A Constituição irá sacramentar os princípios de uma administração pública

arcaica, burocrática ao extremo. Uma administração pública altamente cen-
tralizada, hierárquica e rígida, em que toda a prioridade será dada à admi-
nistração direta ao invés da indireta.
Segundo Fernando Luiz Abrúcio, para combater o legado do regime militar, as

mudanças mais profundas vieram com a Constituição de 1988. Os constituintes
mexeram em várias questões atinentes à administração pública. Entre estas,
três conjuntos de mudanças podem ser destacados:
Em primeiro lugar, a democratização do Estado, que foi favorecida com o

fortalecimento do controle externo da administração pública, com
destaque, entre outras mudanças, para o novo papel conferido ao
Ministério Público (MP). Neste aspecto está, também, o reforço dos
princípios da legalidade e da publicidade;
A descentralização foi outra demanda construída nos anos de luta contra o
autoritarismo e que ganhou enorme relevância na Constituição de 1988.
Após 20 anos de centralismo político, financeiro e administrativo, o
processo descentralizador abriu oportunidades para maior participação
cidadã e para inovações no campo da gestão pública, levando em conta a
realidade e as potencialidades locais. Impulsionadas por esta mudança,
várias políticas públicas foram reinventadas e disseminadas pelo país;
Propôs-se, ainda, completar a chamada reforma do serviço civil, por meio
da profissionalização da burocracia. Nesta linha, houve ações importantes,
como o princípio da seleção meritocrática e universal, consubstanciada
pelo concurso público. Em consonância com este movimento, o Executivo
federal criou, em 1986, a Escola Nacional de Administração Pública.
Bresser é muito crítico desse terceiro aspecto, ele entende que era errado o
diagnóstico de que era necessário primeiro combater o patrimonialismo por
meio do fortalecimento de uma administração burocrática.
Como resultado, a CF88 irá fortalecer a administração direta pela extensão das
mesmas regras previstas e estipuladas na Constituição para todos os ramos da
administração, inclusive e principalmente para a administração indireta, que
perde boa parte de sua agilidade e autonomia, principalmente em duas áreas:
na gestão de pessoas e nos procedimentos de compras públicas. Vamos ver
uma questão do CESPE:

10. (CESPE/IBAMA/2003) A Constituição de 1988 acertou ao subordinar os entes des-

centralizados às mesmas regras de controle formal da administração central, visto que
nesses os níveis de corrupção são historicamente mais elevados.
O termo “acertou” é bastante opinativo. A questão é ERRADA porque as ban-

cas seguem a linha do Bresser Pereira, entendendo que foi um erro a CF/88
subordinar a administração indireta às mesmas regras da direta. Estas entida-
des da administração indireta são criadas justamente para dar maior flexibili-
dade e autonomia à gestão dos serviços públicos.
No que se refere à gestão de pessoas, a administração indireta foi obrigada a

adotar integralmente todos os procedimentos que regem a realização dos con-
cursos públicos, perdendo liberdade de contratar e demitir que o regime celeti-
sta anteriormente utilizado propiciava, instaurando o “regime jurídico único”.
Quanto às compras, o processo licitatório instituído pela Lei 8.666/93 deverá

também ser observado por toda a administração indireta, apesar de algumas
exceções concedidas às sociedades de economia mista e empresas públicas.
Apesar deste retrocesso, a CF/88 também trouxe coisas boas, uma delas foi a
descentralização política. Vamos dar uma olhada em uma questão.
11. (CESPE/TCU/2008) A estruturação da máquina administrativa no Brasil reflete a

forte tradição municipalista do país, cujo ímpeto descentralizante se manifesta, na
Constituição de 1988, reforçado pela longa duração do período transcorrido entre
1964 e 1985, marcadamente caracterizado pela associação entre autoritarismo e cen-
tralização.
Não acho correto afirmar que o país tenha uma forte tradição municipalista,
mas a questão é CERTA. Na realidade, ao longo de nossa história se alterna-
ram períodos de descentralização, como na Constituição de 1891, a redemo-
cratização em 1945 e em 1988; com outros de centralização, como o Estado
Novo e a Ditadura de 1964. No entanto, segundo o Plano Diretor:
Visando maior racionalização no uso de recursos, a Constituição de 1988 as-

segurou como princípio administrativo a descentralização da execução dos
serviços sociais e de infraestrutura, bem como dos recursos orçamentários
para os estados e municípios. Consequentemente, estes últimos aumentaram
sua participação na repartição da carga tributária. Entretanto, os avanços no
sentido de conceder maior autonomia na execução de serviços e de favorecer
as unidades subnacionais caminham lentamente, menos por falta de defini-

ção legal do problema, e mais pela crença arraigada na cultura política brasi-
leira de que cabe à União promover diretamente o desenvolvimento social do
país. Esta crença está em contradição com a profunda tradição municipalista
brasileira, que vem do período colonial, e aos poucos vai sendo abandonada,
à medida em que os municípios, melhor dotados de recursos financeiros,
vêm assumindo crescentes responsabilidades na área social.
Assim, a CF/88 representou um movimento contrário à centralização que per-

durou durante o período ditatorial. O Brasil é o único país em que os Municípios
são considerados entes da federação. Abrucio afirma que:
Pela primeira vez na história, os municípios transformaram-se em entes fe-

derativos, constitucionalmente com o mesmo status jurídico que os estados e
a União. Não obstante essa autonomia, os governos locais respeitam uma li-
nha hierárquica quanto à sua capacidade jurídica – a Lei Orgânica, por
exemplo, não pode contrariar frontalmente a Constituição estadual –, e são,
no mais das vezes, muito dependentes dos níveis superiores de governo no
que tange às questões políticas, financeiras e administrativas.
Contudo, as conquistas da descentralização não apagam os problemas dos

governos locais brasileiros. Apesar de ter ocorrido a descentralização dos re-
cursos orçamentários, muitos municípios ainda não apresentam capacidade
técnica, de recursos humanos ou de gestão para conseguirem desempenhar
adequadamente as tarefas complexas que lhes foram impostas.
4.4. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

Em 1995, Fernando Henrique Cardoso assume a Presidência da República. Ele
convoca então Luiz Carlos Bresser Gonçalves Pereira para assumir o Ministério
da Administração Federal e Reforma do Estado, que, no mesmo ano, viria a
propor uma reforma gerencial para a administração pública brasileira, o Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE).
O Plano Diretor buscou traçar um panorama da administração pública para, a

partir daí, identificar as mudanças necessárias. O primeiro ponto apontado é
que o resultado do retrocesso burocrático de 1988 foi um encarecimento signi-
ficativo do custeio da máquina administrativa, tanto no que se refere a gastos
com pessoal quanto bens e serviços, e um enorme aumento da ineficiência dos
serviços públicos.
O Plano entendia que a modernização da gestão se daria através da superação

da administração burocrática e dos traços de patrimonialismo existentes no
setor público com a introdução da administração gerencial, contemplando:

Medidas da Administração Gerencial no PDRAE
Descentralização e autonomia gerencial com flexibilidade de gestão;

Atingimento de resultados sob a ótica da eficiência, eficácia e efetividade com
a reorientação dos mecanismos de controle, no caso, de procedimentos para
resultado;
Foco no cidadão, ao invés de auto-referida;
Controle social com a introdução de mecanismos e instrumentos que garantam
a transparência, assim como a participação e controle por parte do cidadão.
O PDRAE adota muitos dos princípios das reformas gerenciais, entre eles o de
que o Estado deve transferir serviços para a iniciativa privada. Segundo o do-
cumento:
A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinição do

papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento
econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se
na função de promotor e regulador desse desenvolvimento. No plano econômi-
co o Estado é essencialmente um instrumento de transferências de renda, que
se torna necessário dada a existência de bens públicos e de economias exter-
nas, que limitam a capacidade de alocação de recursos do mercado.
Para por em prática essa nova visão acerca do papel do Estado, o documento
separou quatro segmentos de organização do Estado, formas de relacionamen-
to com a sociedade, no que concerne à distribuição de responsabilidades:
Setores de Atuação do Estado segundo o PDRAE
Núcleo Estratégico: Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que

define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É, portanto, o
setor onde as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes
Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no poder executivo, ao
Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores
diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.
Aqui, as decisões devem ser as melhores, atender ao interesse nacional e ter
efetividade. O regime de propriedade deve ser necessariamente estatal.
Atividades Exclusivas: É o setor em que são prestados serviços que só o

Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do
Estado – o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos,
temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social

básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas

sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o
controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão
de passaportes, etc. A propriedade só pode ser também estatal.
Atividades Não exclusivas: Corresponde ao setor onde o Estado atua

simultaneamente com outras organizações públicas não estatais e privadas. As
instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto, está
presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como
os da educação e da saúde, ou porque possuem “economias externas”
relevantes, na medida em que produzem ganhos que não podem ser
apropriados por esses serviços através do mercado. As economias produzidas
imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo ser
transformadas em lucros. São exemplos deste setor: as universidades, os
hospitais, os centros de pesquisa e os museus. A situação ideal de propriedade
é, nesse caso, a pública não estatal.
Produção de Bens e Serviços para o Mercado: Corresponde à área de

atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas
para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por
exemplo, as do setor de infraestrutura. Estão no Estado seja porque faltou
capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são
atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é
possível, tornando-se necessário no caso de privatização, a regulamentação
rígida. Aqui a propriedade privada é a regra.
O PDRAE não defendia que a administração burocrática deveria ser totalmente

eliminada. Segundo o Bresser Pereira:
Por outro lado, a combinação de princípios gerenciais e burocráticos deverá

variar de acordo com o setor. A grande qualidade da administração pública
burocrática é a sua segurança e efetividade. Por isso, no núcleo estratégico,
onde essas características são muito importantes, ela deverá estar ainda
presente, em conjunto com a administração pública gerencial. Já nos de-
mais setores, onde o requisito de eficiência é fundamental dado o grande
número de servidores e de cidadãos-clientes ou usuários envolvidos, o peso
da administração pública burocrática deverá ir diminuindo até praticamente
desaparecer no setor das empresas estatais.
Portanto, teríamos ainda presente no núcleo estratégico um misto de adminis-

tração burocrática com gerencial. Conforme vamos descendo nos setores, o
peso da administração burocrática vai diminuindo e o da gerencial aumentando
Para pôr em prática as reformas necessárias, o Plano foi pensado então em

três projetos básicos:

O Projeto Avaliação Estrutural, que teria como objetivo “analisar as

missões dos órgãos e entidades governamentais, identificando
superposições, inadequação de funções e possibilidades de
descentralização, visando dotar o Estado de uma estrutura
organizacional moderna e ágil e permeável à participação popular”. Com
base na avaliação, ocorreria a proposta de extinção, privatização,
publicização e descentralização de órgãos, e também de incorporação e
criação de órgãos.
O Projeto Agências Autônomas tinha como objetivo a transformação
de autarquias e de fundações que exerçam atividades exclusivas do
Estado, em agências autônomas, com foco na modernização da gestão.
As agências autônomas são chamadas hoje de Agências Executivas. Aqui
temos novamente a gestão por resultados, que se caracteriza pela
responsabilização por resultados em troca da maior autonomia de
gestão. O instrumento utilizado é o contrato de gestão. O plano não
falava ainda em agências executivas, mas sim em agências autônomas.
O Projeto Organizações Sociais e Publicização permitiria a
“publicização” dos serviços não exclusivos do Estado, ou seja, sua
transferência do setor estatal para o público não-estatal, onde
assumiriam a forma de “organizações sociais”. Tinha como objetivo
permitir a descentralização de atividades no setor de prestação de
serviços não exclusivos, a partir do pressuposto que esses serviços serão
mais eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado,
forem realizados pelo setor público não-estatal. Entende-se por
“organizações sociais” as entidades de direito privado que, por iniciativa
do Poder Executivo, obtêm autorização legislativa para celebrar contrato
de gestão com esse poder, e assim ter direito à dotação orçamentária.
Novamente aqui temos a gestão por resultados, já que as entidades que
obtivessem a qualidade de organizações sociais gozariam de maior
autonomia administrativa, e, em compensação, seus dirigentes teriam
maior responsabilidade pelo seu destino, utilizando-se também do
contrato de gestão.
O PDRAE previa que as atividades não exclusivas deixassem de ser de proprie-

dade estatal, sendo transferidas para a propriedade pública não-estatal. Vamos
ver uma definição do Bresser para setor público não-estatal:
O setor produtivo público não-estatal é também conhecido por “terceiro setor”,

“setor não-governamental”, ou “setor sem fins lucrativos”. Por outro lado, o es-
paço público não-estatal é também o espaço da democracia participativa ou di-

reta, ou seja, é relativo à participação cidadã nos assuntos públicos. Neste tra-
balho se utilizará a expressão “público não-estatal” que define com maior preci-
são do que se trata: são organizações ou formas de controle “públicas” porque
estão voltadas ao interesse geral; são “não-estatais” porque não fazem parte
do aparato do Estado, seja porque não utilizam servidores públicos ou porque
não coincidem com os agentes políticos tradicionais.
Esta transferência seria feita através de um programa de publicização, onde

assumiriam a forma de “organizações sociais”. O objetivo permitir a descentra-
lização de atividades no setor de prestação de serviços não exclusivos, nos
quais não existe o exercício do poder de Estado, a partir do pressuposto que
esses serviços serão mais eficientemente realizados se, mantendo o financia-
mento do Estado, forem realizados pelo setor público não-estatal. Entende-se
por “organizações sociais” as entidades de direito privado que, por iniciativa do
Poder Executivo, obtêm autorização legislativa para celebrar contrato de ges-
tão com esse poder, e assim ter direito à dotação orçamentária. Para Bresser:
As novas entidades receberão por cessão precária os bens da entidade extinta.

Os atuais servidores da entidade transformar-se-ão em uma categoria em ex-
tinção e ficarão à disposição da nova entidade. O orçamento da organização so-
cial será global; a contratação de novos empregados será pelo regime da
Consolidação das Leis do Trabalho; as compras deverão estar subordinadas aos
princípios da licitação pública, mas poderão ter regime próprio. O controle dos
recursos estatais postos à disposição da organização social será feito através de
contrato de gestão, além de estar submetido à supervisão do órgão de controle
interno e do Tribunal de Contas.
A publicização pode ser definida como o processo de descentralização para o

setor público não-estatal da execução de serviços que não envolvem o exercí-
cio do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como é o
caso dos serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa científica. Por exem-
plo, o Estado extingue uma fundação que administrava uma universidade pú-
blica e os bens desta universidade são transferidos para a gestão de uma
entidade privada, uma organização social. O mesmo ocorre com os servidores,
que continuam sendo pagos pelo Estado, e os recursos orçamentários a ela
destinados.
Os serviços não exclusivos são aque-

Economias Externas: são os efeitos gerados
les que, embora não envolvendo po-
por determinada atividade que beneficiam
der de Estado, o Estado realiza e/ou
pessoas ou empresas que não o executor de
subsidia porque os considera de alta
tal atividade. Por exemplo, a despoluição de
relevância para os direitos humanos,
um rio beneficia todos os municípios que se
ou porque envolvem economias ex-
situam abaixo do ponto escolhido. Estes
ternas, não podendo ser adequada-
benefícios não resultam em maiores lucros
mente recompensados no mercado
para aquele que realiza a despoluição.

através da cobrança dos serviços. Segundo Bresser Pereira:
No setor dos serviços não exclusivos de Estado, a propriedade deverá ser em

princípio pública não-estatal. Não deve ser estatal porque não envolve o uso
do poder-de-Estado. E não deve ser privada porque pressupõe transferências
do Estado. Deve ser pública para justificar os subsídios recebidos do Estado.
O fato de ser pública não-estatal, por sua vez, implicará na necessidade da
atividade ser controlada de forma mista pelo mercado e pelo Estado.
A transformação dos serviços não exclusivos estatais em organizações sociais

se daria de forma voluntária, a partir da iniciativa dos respectivos ministros,
através de um Programa Nacional de Publicização. Teriam prioridade os hospi-
tais, as universidades e escolas técnicas, os centros de pesquisa, as bibliotecas
e os museus. Segundo Maria Sylvia:
Embora o Plano Diretor fale em publicização e a própria Lei nº 9.637/98, logo

na ementa, fale em Programa Nacional de Publicização para definir a forma
como se substituirá uma entidade pública por uma entidade privada qualifi-
cada como organização social, não há qualquer dúvida quanto a tratar-se de
um dos muitos instrumentos de privatização de que o Governo vem se utili-
zando para diminuir o tamanho do aparelhamento da Administração Pública.
Contudo, nas provas, está errada a afirmação que diga que os bens serão
transferidos para as OS por meio de privatização. Os bens são cedidos, e não
vendidos ou doados, retornando para o Estado caso haja a desqualificação da
OS. Portanto, temos que diferenciar publicização de privatização.
4.5. Governo Lula

Em seu primeiro ano de mandato, o governo Lula lançou o Plano “Gestão pú-
blica para um país de todos”. Tal documento partiu do pressuposto de que
“tanto os desafios contextuais quanto as condições de funcionamento dos Es-
tados — principalmente aqueles em desenvolvimento —, exigem ações no sen-
tido de se buscar seu fortalecimento institucional”. Além disso:
“O quadro de desigualdades clama por um Estado ativista, promotor da jus-

tiça social; o de escassez clama por esforços de otimização; o quadro global
competitivo requer um Estado regulador e uma gestão econômica consis-
tente; e a conquista da democracia exige um novo padrão de deliberação
que considere o cidadão como o foco da ação pública”.
O Plano tinha como objetivo principal fortalecer o Estado através de:
Redução do “déficit institucional”, definido como a ausência do Estado

onde ele deveria estar atuando,

Aumento da governança, que significaria promover a capacidade do

governo em formular e implementar políticas públicas e em decidir, entre
diversas opções, qual a mais adequada.
Aumento da eficiência, otimizando recursos;
Transparência e participação, assegurando, dessa forma, o
comprometimento da sociedade e a legitimação do processo.
A expressão “déficit institucional” é bastante usada pelo Governo Lula para se

referir “ausência do Estado onde este deveria estar atuando”. Ele “é resultado
de um processo histórico de construção nacional, que produziu um Estado in-
completo, cujas lacunas vão sendo progressivamente preenchidas pelo “não-
Estado” — desde o crime organizado, que afronta a cidadania, ao mercado,
que ignora a equidade”. O déficit se manifesta tanto na amplitude do atendi-
mento dado pelas instituições públicas, quanto na qualidade desse atendimen-
to. Tal documento partiu do pressuposto de que “tanto os desafios contextuais
quanto as condições de funcionamento dos Estados — principalmente aqueles
em desenvolvimento —, exigem ações no sentido de se buscar seu fortaleci-
mento institucional”. Além disso:
O quadro de desigualdades clama por um Estado ativista, promotor da

justiça social; o de escassez clama por esforços de otimização; o quadro
global competitivo requer um Estado regulador e uma gestão econômica
consistente; e a conquista da democracia exige um novo padrão de delibe-
ração que considere o cidadão como o foco da ação pública.
A construção do novo modelo de gestão pública deveria pautar-se nos seguin-

tes princípios ou premissas orientadoras:
O Estado como parte essencial da solução, voltado à redução das

desigualdades e à promoção do desenvolvimento;
O cidadão como beneficiário principal. Trata-se de considerá-lo membro
de uma comunidade cívica, organizada e plena de direitos e deveres,
ampliando-se a consciência cidadã, recriando-se a solidariedade e
definindo-se critérios de justiça social; o cidadão não é um mero
consumidor de bens ou serviços públicos;
O Plano de Gestão Pública como uma definição de Governo,
supraministerial, independentemente da origem das proposições iniciais,
das modificações, das exclusões e das inclusões incorporadas durante o
processo de discussão. A proposta de gestão pública deve ser construída
coletivamente, sendo o Presidente da República o seu empreendedor
máximo;

Integração do Plano de Gestão Pública às demais políticas de Governo..

Será um instrumento de geração de resultados, flexível para permitir
soluções específicas para as diversas áreas da ação governamental, ao
mesmo tempo em que impede a fragmentação e a coexistência de
políticas, projetos, e programas concorrentes e/ou contraditórios;
Envolvimento, mobilização, incentivo e participação dos servidores e
demais atores envolvidos são fundamentais. A definição de estratégias de
intervenção ou indução de processos de mudança deve ser baseada na
adesão das organizações e setores, na capacitação e na motivação
intensivas, além da troca constante de informações. Superam-se, assim,
as transformações baseadas predominantemente no caráter legalista e
coercitivo, em favor de uma abordagem que resgate a formulação de
políticas de gestão baseadas em incentivos institucionais e pessoais;
Problemas em busca de soluções. O Plano de Gestão Pública será
formulado a partir de diagnóstico abrangente e sistemático, que
identifique problemas e suas causas e não apenas seus sintomas.
Abrangente, para permitir a identificação de problemas sistêmicos e
transversais; e contínuo, para dotar de maior racionalidade as decisões
estratégicas sobre objetivos e ações;
Pluralismo de instrumentos, ferramentas e metodologias. A escolha será
feita em função dos problemas identificados no diagnóstico ao invés da
adoção, a priori, de modismos gerenciais que possam induzir à
transplantação acrítica de ideias e soluções.
Na Estruturação da Administração Pública Federal seriam realizadas interven-

ções no curto e no longo prazos, no sentido de se proceder, entre outras medi-
das:
Recomposição da força de trabalho do setor público, segundo as

necessidades e requisitos identificados, além do redesenho dos sistemas
de cargos, carreiras, benefícios e concursos;
Realinhamento de salários, de carreiras, posições e condições gerenciais
da burocracia;
Redefinição de marcos regulatórios e à consequente redefinição do papel
das agencias reguladoras;
Simplificação administrativa, reduzindo-se os requisitos de formalidades
processuais e tornando as decisões mais ágeis e próximas dos
interessados;
Estabelecimento de altos padrões de conduta ética e de transparência no

trato de questões públicas.
No campo da recomposição da força de trabalho, todos nós vimos como au-

mentou a quantidade de concursos públicos durante o Governo Lula. Os salá-
rios também foram reajustados de forma significativa.
Quanto às Agências Reguladoras, Lula era muito crítico da independência que

elas obtiveram e afirma que elas estão formulando políticas no lugar dos Minis-
térios. O projeto de lei busca trazer para estes novamente as funções de rela-
cionadas com as concessões de serviços públicos. Segundo o Governo:
Uma das principais distorções do papel das Agências detectadas foi o exer-
cício de competências de governo pelas Agências Reguladoras, como a ab-
sorção da atividade de formulação de políticas públicas e do poder de
outorgar e conceder serviços públicos.
Assim, ainda em 2003 foi encaminhado ao Congresso a Lei Geral das Agências
Reguladoras, que ainda não foi votado. Entre as medidas propostas, estão:
Transferência do poder de celebrar contratos de outorga de concessões,

permissões e autorizações de serviços públicos das agências reguladoras
para os ministérios.
Contrato de Gestão anual com o ministério supervisor.
Nomeação de um ouvidor pelo Presidente da República.
Consultas públicas para propostas de alterações de normas legais, atos
normativos e decisões.
O Governo entendia que muitas proposições exigiriam o aperfeiçoamento do

quadro legal, tais como a edição da Lei Orgânica da Administração Pública, da
Lei de Simplificação Administrativa e da Lei de Diretrizes de Cargos e Carrei-
ras. Nenhuma ainda se concretizou.
O Plano Gestão Pública para um País de Todos foi então inserido no PPA 2004-
2007 como um programa orçamentário. No entanto, ainda em 2004, o Secre-
tário de Gestão do Ministério do Planejamento, Humberto Falcão Martins, prin-
cipal responsável pela elaboração do Plano, pediu exoneração em virtude de
desapontamento com a falta de apoio ao Plano por parte da cúpula do gover-
no. Na sua carta de exoneração ele afirmou que a Secretaria Executiva do Mi-
nistério do Planejamento anunciou que o Plano de Gestão seria "desconstruído"
e que se deveriam focar apenas dois ângulos: a eficiência (porque eficácia e
efetividade já haviam sido solucionados) e a atuação sobre sistemas adminis-
trativos centrais (compra, pessoal, sistemas).

Após o período de vigência do Plano, podemos observar algumas medidas que

foram adotadas. Uma das ações da estruturação da administração pública fe-
deral era a recomposição da força de trabalho do setor público, segundo as
necessidades, e o realinhamento de salários, de carreiras, posições e condições
gerenciais da burocracia. Realmente houve um aumento no número de servi-
dores; contudo, esse incremento, que atende à diretriz de recomposição da
força de trabalho no setor público, ainda não foi suficientemente vigoroso a
ponto de repor os que se aposentaram no período.
5. Pontos Importantes da Aula

Patrimonialismo: centralização, falta de diferenciação funcional, o
estamento burocrático seria dotado de elevada autonomia em relação ao
restante da sociedade e administrava o país de forma patrimonialista. Com o
fortalecimento do Exército, os militares começam a defender uma maior
racionalização.
Vargas e o modelo burocrático: dentro de um Estado autoritário e com o
desenvolvimento do capitalismo, é iniciado um processo de modernização da
adm. Pública, capitaneado pelo DASP. O Estado cresce, passa a intervir na
economia, e passa a criar uma série de estatutos e normas principalmente em
três áreas: administração de materiais, de pessoal e financeira.
Governo JK: os grupos contrários a burocratização são vários, entre eles
aqueles que buscavam o desenvolvimentismo. JK irá implantar a Administração
Para o Desenvolvimento, buscando modernizar o aparelho do Estado por meio
da administração paralela na adm. Indireta e nos grupos executivos.
Ditadura de 1964: o Decreto-lei 200 pode ser considerado o início da
administração gerencial no Brasil, vai continuar a administração para o
desenvolvimento, fortalecendo e dando ampla autonomia para a adm. indireta.
Haverá grande descentralização administrativa, mas uma forte centralização
política. O Programa Nacional de Desburocratização de 1979 volta suas
atenções para a adm. Direta, buscando simplificar procedimentos, dando
atenção ao usuário dos serviços públicos, e se volta também para a
desestatização, reduzindo a hipertrofia da adm. Indireta ocorrida no período
anterior.
CF88: A Constituição irá representar um retrocesso burocrático, restringindo
significativamente a flexibilidade da adm.indireta, que terá que seguir as
mesmas regras de pessoal e compras que a adm. Direta. Realiza uma ampla
descentralização política, fortalecendo os municípios.

Plano Diretor (1995): Contrário a esta burocratização da CF88, irá tentar

reverter algumas de suas mudanças. Irá diferenciar quatro setores de atuação
do Estado. Para as atividades exclusivas cria o projeto Agências Autônomas
(atuais agências executivas); para os serviços não-exclusivos o projeto
Publicização e Organizações Sociais; e para a produção de bens e serviços para
o mercado promove as privatizaçãoes.
Governo Lula: critica a redução das atividades estatais, afirma que gerou-
se um “déficit institucional” que se manifesta tanto na forma de qualidade
quanto quantidade de serviços públicos. Propõe a recomposição da força de
trabalho do setor público, o realinhamento de salários, de carreiras, posições e
condições gerenciais da burocracia, e a redefinição de marcos regulatórios e à
conseqüente redefinição do papel das agencias reguladoras.
6. Questões Comentadas
(CESPE/CAPES/2012) Com referência à evolução da administração pública
no Brasil após 1930, julgue os itens a seguir.
1. O Decreto-lei n.º 200/1967 impôs novos rumos para a administração
pública brasileira, tendo proporcionado a expansão da administração indireta
por intermédio da criação de empresas estatais e da autonomia de gestão.
2. A estrutura administrativa implantada pelo governo de Getúlio Vargas
previa uma administração desburocratizada.
3. O DASP, implantado em 1936 com o objetivo de suprir a administração
patrimonialista até então existente, foi extinto no governo de Juscelino Ku-
bitschek.
A questão 01 foi dada como certa. A ditadura realmente ampliou a administra-

ção indireta, privilegiou a flexibilidade das empresas estatais por meio do au-
mento de sua autonomia. Porém, acho equivocado dizer que ela deu novos
rumos, pois essa estratégia, chamada de “Administração para o Desenvolvi-
mento”, já vinha sendo adotada por JK.
A questão 02 é errada, foi uma reforma burocrática.
A questão 03 é errada, o DASP só foi extinto em 1986, no governo Sarney.
Gabarito: C, E, E.

(CESPE/DPRF/2012) Com referência à Reforma da Gestão Pública do Brasil

em 1995, julgue os itens que se seguem.
4. Embora tenha sido apoiada pelo Centro Latino-Americano de Adminis-
tração e pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento, a Reforma do Es-
tado do Brasil não obteve apoio das Nações Unidas.
5. A primeira reforma da administração pública do Brasil foi a reforma bu-
rocrática.
6. A reforma em questão teve início com a publicação do Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE).
7. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) veio em res-
posta à crise generalizada do Estado brasileiro.
8. O Brasil foi um dos últimos países em desenvolvimento a iniciar a sua
reforma na gestão pública.
A questão 04 é errada. Em 1996, o então Ministério da Administração Federal

e Reforma do Estado do Brasil (MARE), Luiz Carlos Bresser Pereira, foi o anfi-
trião de um Seminário sobre o tema da reforma do Estado e da mudança de
paradigma da administração pública em face da mundialização do capital pós
os anos setenta. O evento teve apoio das Nações Unidas, do Centro Latino-
Americano de Administração para o Desenvolvimento e, em especial, do Banco
Interamericano de Desenvolvimento.
A questão 05 é certa. A primeira reforma que tivemos ocorreu com Getúlio

Vargas e a implantação do modelo burocrático na década de 1930. Não signifi-
ca que nenhuma medida tenha sido tomada em relação a administração públi-
ca durante o período patrimonialista. Mas não podemos dizer que era uma
reforma, ou seja, um conjunto de medidas sistematizado, eram medidas pon-
tuais.
A questão 06 é certa. O Plano Diretor foi o documento referencial da reforma,

que propôs os principais projetos. Sua implementação ocorreu principalmente
com a Emenda Constitucional 29/1998.
A questão 07 é certa. Era uma crise fiscal, na administração pública e até certo
ponto política, tendo em vista o impeachment de Collor recentemente. Segun-
do o Plano Diretor:
A reforma do aparelho do Estado tornou-se imperativa nos anos 90 por uma

segunda razão. Não apenas ela se constituiu em uma resposta à crise ge-
neralizada do Estado, mas também está sendo caracterizada como uma
forma de defender o Estado enquanto res publica, enquanto coisa pública,
enquanto patrimônio que, sendo público, é de todos e para todos.

A questão 08 é errada. Foi um dos primeiros. Segundo Bresser Pereira:
Os países que foram mais adiante na reforma da gestão pública são Grã-
Bretanha, Nova Zelândia, Austrália, todos os países escandinavos, Estados
Unidos, Brasil e Chile.
Gabarito: E, C, C, C, E.
(CESPE/ANCIENE/2012) No que se refere à evolução da administração públi-

ca no Brasil após 1930, julgue os itens subsequentes.
9. O modelo da administração pública gerencial tem como um dos seus
pressupostos a centralização das decisões e funções do Estado.
10. A criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) foi
o primeiro movimento de reforma administrativa do país.
11. No que diz respeito à administração dos recursos humanos, a criação do

Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) representou uma
tentativa de formação da burocracia nos moldes weberianos, baseada no
princípio do mérito profissional.
12. O modelo burocrático tradicional, priorizado pela CF e pelo direito admi-
nistrativo brasileiro, baseia-se no formalismo, no excesso de normas e na
flexibilidade de procedimentos.
A questão 09 é errada, um dos maiores princípios do gerencialismo é a descen-

tralização.
A questão 10 é certa, a primeira reforma administrativa foi a burocrática de

Vargas.
A questão 11 é certa, o DASP buscou implantar uma administração burocráti-

ca, nos moldes weberianos.
A questão 12 é errada, é rigidez de procedimentos.
Gabarito: E, C, C, E.
(CESPE/ANCINE/2012) A respeito do Plano Diretor da Reforma do Aparelho

do Estado, julgue os seguintes itens.

13. De acordo com o referido plano, no núcleo estratégico do aparelho de

Estado a propriedade ideal deveria ser a pública, não a estatal.
14. No denominado aparelho do Estado, serviços não exclusivos correspon-

dem ao setor em que o Estado atua simultaneamente com outras organiza-
ções públicas não estatais e privadas.
A questão 13 é errada, o núcleo estratégico corresponde à cúpula do Estado, é

sim estatal. O setor de serviços não exclusivos que é público não-estatal.
A questão 14 é certa, segundo o Plano Diretor:
Os serviços não-exclusivos correspondem ao setor onde o Estado atua si-

multaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas.
As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretan-
to, está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamen-
tais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem “economias
externas” relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser
apropriados por esses serviços através do mercado. As economias produzi-
das imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo
ser transformadas em lucros. São exemplos deste setor: as universidades,
os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.
Gabarito: E, C.
(CESPE/ANAC/2012) Acerca da estruturação da máquina administrativa no

Brasil, julgue os itens a seguir.
15. Os princípios da administração burocrática clássica foram introduzidos
na administração pública brasileira por meio do Decreto-lei n.º 200/1967, o
que marca o fim da hegemonia do modelo patrimonialista.
16. A primeira tentativa de reforma gerencial da administração pública bra-
sileira ocorreu em 1936, com a criação do Departamento Administrativo do
Serviço Público (DASP).
17. O governo autoritário de Vargas investiu na modernização da máquina
administrativa do Estado por meio da difusão dos paradigmas burocráticos
de Max Weber.
18. A administração pública burocrática representou uma tentativa de subs-
tituição das práticas patrimonialistas, originárias das monarquias absolutis-
tas, em que inexistia clara distinção entre a res pública e a res privada.

A questão 15 é errada, foram introduzidos pela reforma burocrática de Vargas,

com o DASP.
A questão 16 é errada, a primeira tentativa de reforma gerencial foi o DL200.
A questão 17 é certa, foi uma reforma burocrática.
A questão 18 é certa, a burocracia busca combater o patrimonialismo.
Gabarito: E, E, C, C.
(CESPE/TRE-ES/2011) Em relação às reformas administrativas empreendi-

das no Brasil nos anos de 1930 a 1967, julgue os itens a seguir.
19. Nesse período, a preocupação governamental direcionava-se mais ao
caráter impositivo das medidas que aos processos de internalização das
ações administrativas.
20. Entre os anos 1950 e 1960, o modelo de gestão administrativa proposto
estava voltado para o desenvolvimento, especialmente para a expansão do
poder de intervenção do Estado na vida econômica e social do país.
21. A instituição, em 1936, do Departamento de Administração do Serviço
Público (DASP) teve como objetivo principal suprimir o modelo patrimonialis-
ta de gestão.
22. As tentativas de reformas ocorridas na década de 50 do século passado
guiavam-se estrategicamente pelos princípios autoritários e centralizados,
típicos de uma nação em desenvolvimento.
A questão 19 é certa. Eram regimes ditatoriais, que impunham as reformas

administrativas de cima para baixo, se preocupação com a sua assimilação
pela administração pública.
A questão 20 é certa. Vivíamos o desenvolvimentismo, a ideia de colocar o

Brasil entre os países industriais. E para isso se usava muito o estado como
empresário, produtor direto de bens e serviços.
A questão 21 é certa. Tem um errinho, que é o fato de o DASP ter sido criado
em 1938, mas esse erro está no Plano Diretor. O seu objetivo era instituir a
administração burocrática.
A questão 22 é errada. Já na década de 1950 o governo JK buscou a descen-

tralização.
Gabarito: C, C, C, E.

23. (CESPE/TRE-ES/2011) Após a reforma ocorrida na década de 90 do sé-

culo XX, o Estado brasileiro superou o paradigma burocrático, adotando,
com êxito, o modelo gerencial.
A questão é errada. Apesar de prevalecer a administração gerencial, o modelo

burocrático não foi superado totalmente, ainda estamos numa caminhada lon-
ga. Nossa administração pública mantém muitos aspectos da burocracia e do
patrimonialismo.
Gabarito: E.
(CESPE/INMETRO/2011) Julgue os itens abaixo acerca das reformas para a

modernização da administração pública brasileira.
24. O Decreto-lei n.º 200/1967 caracterizou-se como uma tentativa do go-
verno federal de conferir maior efetividade à ação governamental por meio
de intensa centralização do aparelho estatal.
25. Por meio das mudanças desencadeadas pela reforma administrativa do
final da década de sessenta do século passado, pode-se perceber o claro en-
fraquecimento do Estado desenvolvimentista e do Estado empresário-
produtor.
26. A reforma da administração pública empreendida na década de trinta do
século passado representou, em todos os seus aspectos, o fortalecimento da
lógica patrimonialista de Estado.
A questão 24 é errada porque o Decreto-Lei defendia a descentralização admi-

nistrativa.
A questão 25 é errada, a reforma do DL200 ainda se insere na administração

para o desenvolvimento, com a implantação de um Estado empresário, que
intervém sim na economia. O DL200 traz cinco princípios:
Planejamento,
Descentralização,
Delegação de autoridade,
Coordenação e
Controle;

O princípio da descentralização seria implantado em três aspectos:
Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser

amplamente descentralizada.
§ 1º A descentralização será posta em prática em três planos principais:
a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente

o nível de direção do de execução;
b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando este-

jam devidamente aparelhadas e mediante convênio;
c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou

concessões.
Podemos ver que eles previam, na alínea “c”, a transferência de atividades

para a iniciativa privada. Porém, na prática, isso não aconteceu, pois o setor
privado não estava preparado para receber muitas das incumbências do Esta-
do, e o resultado foi o crescimento da administração indireta.
A questão 26 é errada, a reforma do governo Vargas era voltada para o mode-

lo burocrático.
Gabarito: E, E, E.
(CESPE/INMETRO/2011) Julgue os itens abaixo acerca dos modelos de ges-

tão pública adotados pelo Estado brasileiro.
27. Na administração pública burocrática, o combate à corrupção e ao ne-
potismo patrimonialista, por meio do controle administrativo, é sempre a
priori, visto que consiste em um princípio norteador desse tipo de adminis-
tração.
28. No patrimonialismo, a res publica diferencia-se completamente errada
das res principis.
29. Apesar de a administração pública burocrática ser, de uma forma geral,
ineficiente, os serviços que oferece aos cidadãos/clientes são referenciais de
qualidade de prestação de serviço.
A questão 27 foi dada como certa. Não concordo com o sempre, pois sempre
existiram formas de controle a posteriori, a própria prestação de contas é uma
delas. Mas, quando fazem as questões, eles são simplistas demais e cometem
esse tipo de erro.

A questão 28 é errada. Não entendi o “diferencia-se completamente errada”,

mas no patrimonialismo não há distinção entre o patrimônio público e o parti-
cular.
A questão 29 é errada, além da ineficiência, a burocracia pela falta de qualida-

de, pois ela não é voltada para o atendimento ao cidadão.
Gabarito: C, E, E.
30. (CESPE/INMETRO/2011) As medidas adotadas entre os anos de 1995 e

1998 introduziram uma cultura gerencial na administração pública brasileira
e contribuíram para o fortalecimento de valores democráticos, tais como a
transparência, a participação e o controle social.
A questão é certa, pelo menos na teoria. Isso porque alguns autores afirmam
que a administração gerencial é participativa apenas no nível do discurso, que
na prática é concentradora nas mãos de uma elite. Vimos isso na aula passa-
da, com a administração pública societal.
Gabarito: C.
31. (CESPE/INMETRO/2011) O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do

Estado não compreendeu entre seus princípios a necessidade de ênfase na
qualidade, na produtividade e na satisfação do cidadão.
A questão é errada, todos esses princípios faziam parte do Plano Diretor.
Gabarito: E.
32. (CESPE/TRE-BA/2010) O período de 1937 a 1945, que ficou conhecido

como Estado Novo, caracterizou-se pelas ações do poder absoluto de Getúlio
Vargas, que suspendeu os direitos individuais do povo e extinguiu partidos
políticos. Por outro lado, esse mesmo poder atendeu reivindicações traba-
lhistas como a limitação da jornada de trabalho, a instituição do salário mí-
nimo e o reconhecimento do direito de férias remuneradas.

A questão é certa. O governo Vargas, a partir do Estado Novo, foi ditatorial e

extremamente centralizador. Porém, ele foi responsável pela introdução dos
direitos sociais no país, que na época se restringiam aos trabalhadores urbanos
de carteira assinada.
Essa política de assistência direcionada apenas para os trabalhadores recebe o

nome de cidadania regulada. O Estado formaliza uma legislação especial de
garantia de direitos aos trabalhadores formais, fato que excluía a expansão dos
direitos sociais aos demais indivíduos da sociedade, como os trabalhadores
rurais e os trabalhadores autônomos urbanos. Wanderley dos Santos traz a
seguinte definição de cidadania regulada:
Por cidadania regulada entendo o conceito de cidadania cujas raízes encon-

tram-se, não em um código de valores políticos, mas em um sistema de es-
tratificação ocupacional e que, ademais, tal sistema de estratificação
ocupacional é definido por norma legal. Em outras palavras, são cidadãos
todos aqueles membros da comunidade que se encontram localizados em
qualquer uma das ocupações reconhecidas e definidas em lei.
Gabarito: C.
33. (CESPE/TRE-BA/2010) A época em que predominava o patrimonialismo

no Brasil corresponde a um período de alta centralização político-
administrativa no país.
Acho essa questão equivocada. O patrimonialismo no Brasil pode ser dividido

em dois períodos: monarquia e república velha. No primeiro, tivemos sim cen-
tralização; no segundo, houve uma grande descentralização com a criação do
federalismo. Mas eles deram a questão como certa.
Caio Prado Júnior aponta como principais características da administração co-

lonial:
a centralização,
a ausência de diferenciação (de funções),
o mimetismo,
a profusão e minudência das normas,
o formalismo e a morosidade.

Já no período da República Velha teremos uma forte descentralização. Segun-

do Fernando Luis Abrucio:
A história federativa brasileira foi marcada por sérios desequilíbrios entre os

níveis de governo. No período inicial, na República Velha, predominou um
modelo centrífugo, com estados tendo ampla autonomia, pouca cooperação
entre si e um governo federal bastante fraco.
Centrífugo significa “fuga do centro”, ou seja, é descentralização. Centrípeto é

que é centralização.
Gabarito: C.
34. (CESPE/MPS/2009) O Estado oligárquico, modelo adotado no século

passado, no Brasil, antes do primeiro governo Vargas, atribuía pouca impor-
tância às políticas sociais, o que fortaleceu o papel de instituições religiosas,
voltadas para o atendimento das populações mais pobres e desprotegidas.
A questão é errada. Mais uma questão em que eles cobram essa história de
políticas sociais. Estas só começam com o governo Vargas, ainda restritas aos
trabalhadores de carteira assinada.
Gabarito: E.
35. (CESPE/MPS/2009) A reforma administrativa materializada pelo Decre-

to-lei n.º 200/1967 é associada à primeira experiência de implementação da
administração gerencial no país. Adotada em pleno período ditatorial, refor-
çou a centralização funcional e promoveu a criação das carreiras da adminis-
tração pública de alto nível.
A questão é errada porque o DL200 promoveu uma descentralização funcional.

Aqui é preciso tomar cuidado, pois a ditadura fez uma ampla descentralização
administrativa, mas foi extremamente centralizadora em termos políticos. Es-
tados e municípios não possuíam autonomia.
Gabarito: E.

36. (CESPE/MPS/2009) A reforma administrativa concebida a partir de

1985, com a redemocratização do país, tinha como premissa a necessidade
de fortalecimento da administração direta, partindo do diagnóstico da exis-
tência de uma multiplicidade de entidades, com alto grau de feudalização, o
que inviabilizava a efetiva coordenação das ações governamentais.
Segundo Luiz Alberto dos Santos:
A reforma proposta adotava a premissa de que era necessário fortalecer a

administração direta, a partir do diagnóstico de que a fuga para a adminis-
tração indireta inviabilizava a adequada coordenação das ações governa-
mentais, em face da multiplicidade de entidades e do excessivo grau de
“feudalização” verificado.
Podemos ver que a questão é certa, é cópia.
A partir daí, propunha-se a reunificação do regime jurídico aplicável aos servi-

dores, em tomo do regime estatutário, a implantação de um plano de classifi-
cação de cargos e de carreiras para os servidores públicos federais, a criação
da Escola Nacional de Administração Pública - ENAP. destinada à formação de
quadros dirigentes da Administração Federal, e a redução progressiva dos car-
gos comissionados de livre provimento.
O processo de reforma administrativa, porém, teve seus trabalhos interrompi-

dos com o Plano Cruzado e em função da instabilidade dos apoios políticos
obtidos pelo Executivo.
Gabarito: C.
37. (CESPE/MPS/2009) Em uma reforma administrativa, mais difícil que de-

finir as atribuições do governo é dividir as responsabilidades públicas entre
suas diferentes esferas. Nesse sentido, no plano nacional, estariam incluídas
as atividades cuja execução em escala reduzida não compromete a eficiência
produtiva.
A questão é errada. No caso de ser ineficiente prestar determinado serviço em

escala reduzida, é melhor que ele seja prestado em larga escala, ou seja, pela
União. Como a questão fala que a escala reduzida não compromete a eficiên-
cia, é melhor que o município preste o serviço.
O federalismo fiscal pode ser definido como o estabelecimento de que nível de

governo deve ser responsável por quais tributos e pelo provimento de quais

bens públicos. A ideia é que essa escolha leve em consideração a busca pela
maior eficiência. Por exemplo, o Imposto de Renda é mais facilmente gerenci-
ado pelo governo federal porque os cidadãos podem ter fontes de renda em
diferentes regiões, o que dificultaria a sua fiscalização pelos estados. Já o IPTU
está sob a responsabilidade dos municípios porque estes possuem um conhe-
cimento melhor acerca do valor dos imóveis. Já o IPVA é arrecadado pelos
estados porque, caso cada município estabelecesse sua alíquota, as pessoas
poderiam registrar seus veículos em outras cidades. Isso inclusive ocorre entre
os estados, mas em menor escala.
Quanto à prestação de serviços públicos, muitos defendem o princípio da sub-

sidiariedade, segundo o qual a responsabilidade deve ficar com as unidades
inferiores, os municípios, só havendo intervenção federal quando essencial. A
União atuará principalmente nas áreas de interesse de todo o país, como segu-
rança nacional, transporte aéreo, controle da inflação, etc.
Gabarito: E.
38. (CESPE/INMETRO/2009) A reforma administrativa realizada na década

de 60 foi marcada pelo abandono do isolamento burocrático, tendo como
premissa básica a substituição de celetistas por funcionários estatutários.
Assim, a reforma norteou-se pelo enfraquecimento da ação central de plane-
jamento, coordenação e controle e pela centralização da ação do Estado na
órbita da administração pública direta.
A questão é errada. A ditadura não só manteve como intensificou o insulamen-

to burocrático. Ela privilegiou a administração indireta, ou seja, o regime cele-
tista, e fortaleceu o planejamento central na SEPLAN. Além disso, houve
descentralização para a administração indireta.
Segundo Bresser Pereira:
O aspecto mais marcante da Reforma Desenvolvimentista de 1967 foi a

desconcentração para a administração indireta, particularmente para as
fundações de direito privado criadas pelo Estado, as empresas públicas e as
empresas de economia mista, além das autarquias, que já existiam desde
1938.
Bresser fala em “desconcentração para a administração indireta”, mas o cor-

reto seria “descentralização”.
Gabarito: E.

39. (CESPE/MTE/2008) O Estado oligárquico, no Brasil, é identificado com a

República Velha, e caracteriza-se pela associação entre as instituições políti-
cas tradicionais e as entidades da sociedade civil mobilizadas em torno dos
segmentos mais pobres e desprotegidos da população, por meio de fortes
redes de proteção social.
O Estado Oligárquico foi característico da Monarquia e da República Velha,

marcada pela política do café com leite, quando grupos de são Paulo e Minas
Gerais se revezavam no poder. Ele era caracterizado pelo patrimonialismo,
quando estes grupos tiravam suas rendas do Estado. Não havia uma associa-
ção em torno dos segmentos mais pobres e nenhuma rede de proteção social.
A questão é errada.
Gabarito: E.
40. (CESPE/MTE/2008) No século XVI, na colônia portuguesa, o emprego

público ainda era atributo do nobre de sangue ou do cortesão protegido pelo
rei. Para a investidura em muitas funções públicas, era condição essencial
que o candidato fosse considerado homem fidalgo, de limpo sangue ou de
boa linhagem. O conceito de homens bons, que incluía, além dos nobres de
linhagem, os senhores de terras e engenhos, e a burocracia civil e militar,
agregava, continuamente, burgueses comerciantes.
A questão é certa. Segundo Raymundo Faoro:
O cargo público em sentido amplo, a comissão do rei, transforma o titular

em portador de autoridade. Confere-lhe a marca de nobreza, por um fenô-
meno de interpenetração inversa de valores. Como o emprego público era,
ainda no século XVI, atributo do nobre de sangue ou do cortesão criado nas
dobras do manto real, o exercício do cargo infunde o acatamento aristocrá-
tico aos súditos. Para a investidura em muitas funções públicas era condição
essencial que o candidato fosse "homem fidalgo, de limpo sangue", ou de
"boa linhagem". Nas Câmaras se exigia igual qualificação para a escolha dos
vereadores entre os "homens bons", embora, na realidade, esses caracteres
fossem muitas vezes ignorados. Os "homens bons" compreendiam, num
alargamento contínuo, além dos nobres de linhagem, os senhores de terras
e engenhos, a burocracia civil e militar, com a contínua agregação de bur-
gueses comerciantes.

Gabarito: C.
41. (CESPE/MTE/2008) À época da Assembléia Constituinte, a bandeira da

descentralização fiscal foi vista como indispensável ao reforço da autonomia
política de estados e municípios e à redução do poder de intervenção do go-
verno federal. Um dos efeitos positivos da descentralização de atribuições
consiste na reorientação das ações do governo central, menos voltadas para
a administração de convênios e prestação de serviços, e mais orientadas pa-
ra atividades de formulação de políticas, planejamento e controle.
A questão é certa. Após a redemocratização, o Brasil caminhou na direção da

descentralização, principalmente por causa do enfraquecimento do governo
federal. Houve uma grande descentralização política, em que os municípios
assumiram uma série de responsabilidades
Gabarito: C.
(CESPE/MTE/2008) Acerca da redefinição do papel do Estado e, mais especi-

ficamente, sobre a reforma do serviço civil, julgue os itens de 73 a 77.
42. Nos objetivos da reforma do Estado expressos no Plano Diretor aprova-
do em 1995, distinguiu-se a reforma do Estado da reforma do seu aparelho.
Os setores de sua atuação, os assim chamados serviços não exclusivos,
compreendem instituições como universidades e centros de pesquisa, sob
controle estrito do Estado, cujos serviços devem ser disponibilizados à soci-
edade em geral e a quaisquer interessados do setor privado a título não one-
roso.
43. Na busca de novos modelos capazes de aumentar a eficiência na pres-
tação de seus serviços, o Estado adotou práticas de privatização em sentido
amplo e de associação e cooperação com particulares, como a terceirização,
para o desempenho tanto de atividades-meio como das atividades-fim da
administração pública.
44. A exigência, para investidura em cargo ou emprego público, de aprova-
ção prévia ou posterior em concurso público de provas ou de provas e títu-
los, conjugada com o instituto da ascensão funcional, é uma imposição
constitucional inspirada em princípio da administração burocrática, que con-
sagra a admissão segundo critérios de mérito.

A questão 42 é errada porque os serviços não exclusivos são prestados tanto

pelo Estado quanto pelo mercado.
A questão 43 é errada. Não pode haver terceirização de atividades-fim. Se-

gundo o Decreto 2.271/1997:
Art. 1º No âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e

fundacional poderão ser objeto de execução indireta as atividades materiais
acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem
área de competência legal do órgão ou entidade.
A questão 44 é errada. A necessidade de concurso segundo o mérito é um

instituto tipicamente burocrático. Só que o concurso é sempre prévio, não pos-
terior. Além disso, não é mais permitida a ascensão no serviço público.
Gabarito: E, E, E.
45. (CESPE/TCE-AC/2008) A função orçamentária, como atividade formal e

permanentemente vinculada ao planejamento, já estava consagrada na ges-
tão pública brasileira quando da implantação do modelo de administração
burocrática.
A questão é errada. Segundo o Plano Diretor:
Nos primórdios, a administração pública sofre a influência da teoria da ad-

ministração científica de Taylor, tendendo à racionalização mediante a sim-
plificação, padronização e aquisição racional de materiais, revisão de
estruturas e aplicação de métodos na definição de procedimentos. Registra-
se que, neste período, foi instituída a função orçamentária enquanto ativi-
dade formal e permanentemente vinculada ao planejamento.
A questão é errada porque, antes do DASP, a função orçamentária não estava

vinculada ao planejamento. Até a criação do DASP, a proposta das despesas da
União era realizada da seguinte maneira:
Estabelecimento de normas/prazos orçamentários através de lei ou

Decreto-lei;
Designação de funcionários do Ministério da Fazenda para acompanha-
rem a organização de propostas parciais das despesas dos Ministérios;
Apresentação, pelos ministérios, de propostas parciais de suas despe-
sas, com justificativas minuciosas quanto às alterações realizadas;

Designação de comissão, sob a presidência do chefe de Gabinete do

Ministro da Fazenda, para organizar a proposta geral;
Encaminhamento ao Presidente da República pelo Ministro da Fazenda,
acompanhado de minuciosas exposições;
Encaminhamento à Câmara dos Deputados, após aprovação definitiva
do Presidente da República.
Tratava-se de um orçamento clássico, em que não existiam metas bem defini-

das e as projeções de gastos são estabelecidas considerando-se os orçamentos
dos anos anteriores, ou seja, se baseia em dados históricos.
Gabarito: E.
46. (CESPE/TCE-AC/2008) A reforma iniciada pelo Decreto n.º 200/1967 foi

uma tentativa de superação da rigidez burocrática, e pode ser considerada
como o começo da administração gerencial no Brasil.
A questão é certa, foi copiada de Bresser Pereira, segundo o qual:
Em síntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superação da rigidez bu-

rocrática, podendo ser considerado como um primeiro momento da admi-
nistração gerencial no Brasil.
O objetivo da reforma era substituir o modelo burocrático por um mais flexível,

até mesmo antecipando muito do que viria com o NPM. Vejam o que diz o
Bresser Pereira:
Reconhecendo que as formas burocráticas rígidas constituíam um obstáculo

ao desenvolvimento quase tão grande quanto às distorções patrimonialistas
e populistas, a reforma procurou substituir a administração pública burocrá-
tica por uma “administração para o desenvolvimento”: distinguiu com clare-
za a administração direta da administração indireta, garantiu-se às
autarquias e fundações deste segundo setor, e também às empresas esta-
tais, uma autonomia de gestão muito maior do que possuíam anteriormen-
te, fortaleceu e flexibilizou o sistema do mérito, tornou menos burocrático o
sistema de compras do Estado.
A reforma tinha um caráter nitidamente descentralizador e buscava modernizar

a administração pública através da utilização de instrumentos gerenciais de
gestão utilizados pela iniciativa privada.
Gabarito: C.

47. (CESPE/TCU/2008) A estruturação da máquina administrativa no Brasil

reflete a forte tradição municipalista do país, cujo ímpeto descentralizante se
manifesta, na Constituição de 1988, reforçado pela longa duração do período
transcorrido entre 1964 e 1985, marcadamente caracterizado pela associa-
ção entre autoritarismo e centralização.
Ao longo de nossa história se alternaram períodos de descentralização, como

na Constituição de 1891, a redemocratização em 1945 e em 1988; com outros
de centralização, como o Estado Novo e a Ditadura de 1964. No entanto, se-
gundo o Plano Diretor:
Visando maior racionalização no uso de recursos, a Constituição de 1988

assegurou como princípio administrativo a descentralização da execução
dos serviços sociais e de infraestrutura, bem como dos recursos orçamentá-
rios para os estados e municípios. Consequentemente, estes últimos au-
mentaram sua participação na repartição da carga tributária. Entretanto, os
avanços no sentido de conceder maior autonomia na execução de serviços e
de favorecer as unidades subnacionais caminham lentamente, menos por
falta de definição legal do problema, e mais pela crença arraigada na cultu-
ra política brasileira de que cabe à União promover diretamente o desenvol-
vimento social do país. Esta crença está em contradição com a profunda
tradição municipalista brasileira, que vem do período colonial, e aos
poucos vai sendo abandonada, à medida em que os municípios, melhor do-
tados de recursos financeiros, vêm assumindo crescentes responsabilidades
na área social.
Assim, a CF88 representou um movimento contrário à centralização que per-

durou durante o período ditatorial. A questão é certa.
Gabarito: C.
48. (CESPE/TCU/2008) De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Apa-

relho do Estado (1995), os serviços não-exclusivos constituem um dos seto-
res correspondentes às atividades-meio, que deveriam ser executadas
apenas por organizações privadas, sem aporte de recursos orçamentários,
exceto pela aquisição de bens e serviços produzidos.
Segundo o PDRAE:

Os serviços não-exclusivos correspondem ao setor onde o Estado atua si-

multaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas.
As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretan-
to, está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamen-
tais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem “economias ex-
externas” relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser
apropriados por esses serviços através do mercado. As economias produzi-
das imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo
ser transformadas em lucros. São exemplos deste setor: as universidades,
os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.
Portanto, os serviços não-exclusivos não são atividades-meio, mas sim ativi-

dades-fim, como educação e saúde. Além disso, há aporte de recursos orça-
mentários. A questão é errada.
Gabarito: E.
49. (CESPE/MCT/2008) Atualmente, o modelo vivenciado pelo Estado brasi-

leiro é o modelo racional-legal.
A questão é errada. Podemos dizer que prevalece atualmente a administração

gerencial, e não o modelo racional-legal.
Gabarito: E.
50. (CESPE/INMETRO/2007) A criação do Departamento Administrativo do

Serviço Público (DASP), na década de 30, representou um marco na busca
da racionalização e do desenvolvimento de métodos e procedimentos padro-
nizados para a atuação dos agentes públicos.
A questão é certa. A Revolução de 1930, um contraponto às oligarquias regio-

nais, teve como desdobramento principal a criação do Estado administrativo no
Brasil, através de dois mecanismos típicos da administração racional-legal:
estatutos normativos e órgãos normativos e fiscalizadores. O modelo racional-
legal começa a ser implantado no Brasil, através de um grande esforço de Var-
gas para normatizar e padronizar os principais procedimentos da administração
pública.
Gabarito: C.

6.1. Lista das Questões

(CESPE/CAPES/2012) Com referência à evolução da administração pública no
Brasil após 1930, julgue os itens a seguir.
1. O Decreto-lei n.º 200/1967 impôs novos rumos para a administração pú-
blica brasileira, tendo proporcionado a expansão da administração indireta por
intermédio da criação de empresas estatais e da autonomia de gestão.
2. A estrutura administrativa implantada pelo governo de Getúlio Vargas
previa uma administração desburocratizada.
3. O DASP, implantado em 1936 com o objetivo de suprir a administração
patrimonialista até então existente, foi extinto no governo de Juscelino Kubits-
chek.
(CESPE/DPRF/2012) Com referência à Reforma da Gestão Pública do Brasil em

1995, julgue os itens que se seguem.
4. Embora tenha sido apoiada pelo Centro Latino-Americano de Administra-
ção e pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento, a Reforma do Estado do
Brasil não obteve apoio das Nações Unidas.
5. A primeira reforma da administração pública do Brasil foi a reforma buro-
crática.
6. A reforma em questão teve início com a publicação do Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE).
7. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) veio em respos-
ta à crise generalizada do Estado brasileiro.
8. O Brasil foi um dos últimos países em desenvolvimento a iniciar a sua
reforma na gestão pública.
(CESPE/ANCIENE/2012) No que se refere à evolução da administração pública

no Brasil após 1930, julgue os itens subsequentes.
9. O modelo da administração pública gerencial tem como um dos seus pres-
supostos a centralização das decisões e funções do Estado.
10. A criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) foi o
primeiro movimento de reforma administrativa do país.
11. No que diz respeito à administração dos recursos humanos, a criação do
Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) representou uma ten-
tativa de formação da burocracia nos moldes weberianos, baseada no princípio
do mérito profissional.

12. O modelo burocrático tradicional, priorizado pela CF e pelo direito admi-

nistrativo brasileiro, baseia-se no formalismo, no excesso de normas e na fle-
xibilidade de procedimentos.
(CESPE/ANCINE/2012) A respeito do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do

Estado, julgue os seguintes itens.
13. De acordo com o referido plano, no núcleo estratégico do aparelho de
Estado a propriedade ideal deveria ser a pública, não a estatal.
14. No denominado aparelho do Estado, serviços não exclusivos correspon-
dem ao setor em que o Estado atua simultaneamente com outras organizações
públicas não estatais e privadas.
(CESPE/ANAC/2012) Acerca da estruturação da máquina administrativa no

Brasil, julgue os itens a seguir.
15. Os princípios da administração burocrática clássica foram introduzidos na
administração pública brasileira por meio do Decreto-lei n.º 200/1967, o que
marca o fim da hegemonia do modelo patrimonialista.
16. A primeira tentativa de reforma gerencial da administração pública brasi-
leira ocorreu em 1936, com a criação do Departamento Administrativo do Ser-
viço Público (DASP).
17. O governo autoritário de Vargas investiu na modernização da máquina
administrativa do Estado por meio da difusão dos paradigmas burocráticos de
Max Weber.
18. A administração pública burocrática representou uma tentativa de substi-
tuição das práticas patrimonialistas, originárias das monarquias absolutistas,
em que inexistia clara distinção entre a res pública e a res privada.
(CESPE/TRE-ES/2011) Em relação às reformas administrativas empreendidas

no Brasil nos anos de 1930 a 1967, julgue os itens a seguir.
19. Nesse período, a preocupação governamental direcionava-se mais ao ca-
ráter impositivo das medidas que aos processos de internalização das ações
administrativas.
20. Entre os anos 1950 e 1960, o modelo de gestão administrativa proposto
estava voltado para o desenvolvimento, especialmente para a expansão do
poder de intervenção do Estado na vida econômica e social do país.

21. A instituição, em 1936, do Departamento de Administração do Serviço

Público (DASP) teve como objetivo principal suprimir o modelo patrimonialista
de gestão.
22. As tentativas de reformas ocorridas na década de 50 do século passado
guiavam-se estrategicamente pelos princípios autoritários e centralizados, típi-
cos de uma nação em desenvolvimento.
23. (CESPE/TRE-ES/2011) Após a reforma ocorrida na década de 90 do século

XX, o Estado brasileiro superou o paradigma burocrático, adotando, com êxito,
o modelo gerencial.
(CESPE/INMETRO/2011) Julgue os itens abaixo acerca das reformas para a

modernização da administração pública brasileira.
24. O Decreto-lei n.º 200/1967 caracterizou-se como uma tentativa do gover-
no federal de conferir maior efetividade à ação governamental por meio de
intensa centralização do aparelho estatal.
25. Por meio das mudanças desencadeadas pela reforma administrativa do
final da década de sessenta do século passado, pode-se perceber o claro en-
fraquecimento do Estado desenvolvimentista e do Estado empresário-produtor.
26. A reforma da administração pública empreendida na década de trinta do
século passado representou, em todos os seus aspectos, o fortalecimento da
lógica patrimonialista de Estado.
(CESPE/INMETRO/2011) Julgue os itens abaixo acerca dos modelos de gestão

pública adotados pelo Estado brasileiro.
27. Na administração pública burocrática, o combate à corrupção e ao nepo-
tismo patrimonialista, por meio do controle administrativo, é sempre a priori,
visto que consiste em um princípio norteador desse tipo de administração.
28. No patrimonialismo, a res publica diferencia-se completamente errada das
res principis.
29. Apesar de a administração pública burocrática ser, de uma forma geral,
ineficiente, os serviços que oferece aos cidadãos/clientes são referenciais de
qualidade de prestação de serviço.
30. (CESPE/INMETRO/2011) As medidas adotadas entre os anos de 1995 e

1998 introduziram uma cultura gerencial na administração pública brasileira e

contribuíram para o fortalecimento de valores democráticos, tais como a

transparência, a participação e o controle social.
31. (CESPE/INMETRO/2011) O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Esta-

do não compreendeu entre seus princípios a necessidade de ênfase na quali-
dade, na produtividade e na satisfação do cidadão.
32. (CESPE/TRE-BA/2010) O período de 1937 a 1945, que ficou conhecido

como Estado Novo, caracterizou-se pelas ações do poder absoluto de Getúlio
Vargas, que suspendeu os direitos individuais do povo e extinguiu partidos
políticos. Por outro lado, esse mesmo poder atendeu reivindicações trabalhis-
tas como a limitação da jornada de trabalho, a instituição do salário mínimo e
o reconhecimento do direito de férias remuneradas.
33. (CESPE/TRE-BA/2010) A época em que predominava o patrimonialismo no

Brasil corresponde a um período de alta centralização político-administrativa
no país.
34. (CESPE/MPS/2009) O Estado oligárquico, modelo adotado no século pas-

sado, no Brasil, antes do primeiro governo Vargas, atribuía pouca importância
às políticas sociais, o que fortaleceu o papel de instituições religiosas, voltadas
para o atendimento das populações mais pobres e desprotegidas.
35. (CESPE/MPS/2009) A reforma administrativa materializada pelo Decreto-

lei n.º 200/1967 é associada à primeira experiência de implementação da ad-
ministração gerencial no país. Adotada em pleno período ditatorial, reforçou a
centralização funcional e promoveu a criação das carreiras da administração
pública de alto nível.
36. (CESPE/MPS/2009) A reforma administrativa concebida a partir de 1985,

com a redemocratização do país, tinha como premissa a necessidade de forta-
lecimento da administração direta, partindo do diagnóstico da existência de
uma multiplicidade de entidades, com alto grau de feudalização, o que inviabi-
lizava a efetiva coordenação das ações governamentais.

37. (CESPE/MPS/2009) Em uma reforma administrativa, mais difícil que defi-

nir as atribuições do governo é dividir as responsabilidades públicas entre suas
diferentes esferas. Nesse sentido, no plano nacional, estariam incluídas as
atividades cuja execução em escala reduzida não compromete a eficiência pro-
dutiva.
38. (CESPE/INMETRO/2009) A reforma administrativa realizada na década de

60 foi marcada pelo abandono do isolamento burocrático, tendo como premis-
sa básica a substituição de celetistas por funcionários estatutários. Assim, a
reforma norteou-se pelo enfraquecimento da ação central de planejamento,
coordenação e controle e pela centralização da ação do Estado na órbita da
administração pública direta.
39. (CESPE/MTE/2008) O Estado oligárquico, no Brasil, é identificado com a

República Velha, e caracteriza-se pela associação entre as instituições políticas
tradicionais e as entidades da sociedade civil mobilizadas em torno dos seg-
mentos mais pobres e desprotegidos da população, por meio de fortes redes
de proteção social.
40. (CESPE/MTE/2008) No século XVI, na colônia portuguesa, o emprego pú-

blico ainda era atributo do nobre de sangue ou do cortesão protegido pelo rei.
Para a investidura em muitas funções públicas, era condição essencial que o
candidato fosse considerado homem fidalgo, de limpo sangue ou de boa linha-
gem. O conceito de homens bons, que incluía, além dos nobres de linhagem,
os senhores de terras e engenhos, e a burocracia civil e militar, agregava, con-
tinuamente, burgueses comerciantes.
41. (CESPE/MTE/2008) À época da Assembléia Constituinte, a bandeira da

descentralização fiscal foi vista como indispensável ao reforço da autonomia
política de estados e municípios e à redução do poder de intervenção do go-
verno federal. Um dos efeitos positivos da descentralização de atribuições con-
siste na reorientação das ações do governo central, menos voltadas para a
administração de convênios e prestação de serviços, e mais orientadas para
atividades de formulação de políticas, planejamento e controle.
(CESPE/MTE/2008) Acerca da redefinição do papel do Estado e, mais especifi-

camente, sobre a reforma do serviço civil, julgue os itens de 73 a 77.

42. Nos objetivos da reforma do Estado expressos no Plano Diretor aprovado

em 1995, distinguiu-se a reforma do Estado da reforma do seu aparelho. Os
setores de sua atuação, os assim chamados serviços não exclusivos, compre-
endem instituições como universidades e centros de pesquisa, sob controle
estrito do Estado, cujos serviços devem ser disponibilizados à sociedade em
geral e a quaisquer interessados do setor privado a título não oneroso.
43. Na busca de novos modelos capazes de aumentar a eficiência na presta-
ção de seus serviços, o Estado adotou práticas de privatização em sentido am-
plo e de associação e cooperação com particulares, como a terceirização, para
o desempenho tanto de atividades-meio como das atividades-fim da adminis-
tração pública.
44. A exigência, para investidura em cargo ou emprego público, de aprovação
prévia ou posterior em concurso público de provas ou de provas e títulos, con-
jugada com o instituto da ascensão funcional, é uma imposição constitucional
inspirada em princípio da administração burocrática, que consagra a admissão
segundo critérios de mérito.
45. (CESPE/TCE-AC/2008) A função orçamentária, como atividade formal e

permanentemente vinculada ao planejamento, já estava consagrada na gestão
pública brasileira quando da implantação do modelo de administração burocrá-
tica.
46. (CESPE/TCE-AC/2008) A reforma iniciada pelo Decreto n.º 200/1967 foi

uma tentativa de superação da rigidez burocrática, e pode ser considerada
como o começo da administração gerencial no Brasil.
47. (CESPE/TCU/2008) A estruturação da máquina administrativa no Brasil

reflete a forte tradição municipalista do país, cujo ímpeto descentralizante se
manifesta, na Constituição de 1988, reforçado pela longa duração do período
transcorrido entre 1964 e 1985, marcadamente caracterizado pela associação
entre autoritarismo e centralização.
48. (CESPE/TCU/2008) De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Apare-

lho do Estado (1995), os serviços não-exclusivos constituem um dos setores
correspondentes às atividades-meio, que deveriam ser executadas apenas por
organizações privadas, sem aporte de recursos orçamentários, exceto pela
aquisição de bens e serviços produzidos.

49. (CESPE/MCT/2008) Atualmente, o modelo vivenciado pelo Estado brasilei-

ro é o modelo racional-legal.
50. (CESPE/INMETRO/2007) A criação do Departamento Administrativo do

Serviço Público (DASP), na década de 30, representou um marco na busca da
racionalização e do desenvolvimento de métodos e procedimentos padroniza-
dos para a atuação dos agentes públicos.
6.2. Gabarito
1. C 11. C 21. C 31. E 41. C
2. E 12. E 22. E 32. C 42. E
3. E 13. E 23. E 33. C 43. E
4. E 14. C 24. E 34. E 44. E
5. C 15. E 25. E 35. E 45. E
6. C 16. E 26. E 36. C 46. C
7. C 17. C 27. C 37. E 47. C
8. E 18. C 28. E 38. E 48. E
9. E 19. C 29. E 39. E 49. E
10. C 20. C 30. C 40. C 50. C
7. Leitura Sugerida
“As reformas administrativas no Brasil: modelos, sucessos e fracassos”. Olavo
Brasil de Lima Junior
http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid
=1563

Aula 03 - Administração (Itens 1, 2 e 6)

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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO ITENS 1, 2 e 6 – TÉCNICO DO MPU

PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Esta é a Aula 03 do curso de Administração para Técnico do MPU, itens 1, 2 e

Aula 03 – 02/04: 1.2 Evolução da administração pública no Brasil após 1930.

1. EVOLUÇÃO DA ADM. PÚBLICA NO BRASIL ............................................................ 2

3. MODELO BUROCRÁTICO ....................................................................................... 6

3.1. A REVOLUÇÃO DE 1930 E A CONSTITUIÇÃO DE 1934....................................................... 7

4. ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL ............................................................................ 20

4.1. DECRETO-LEI 200/1967 ..................................................................................... 20

5. PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................... 41

6. QUESTÕES COMENTADAS ................................................................................... 42

6.1. LISTA DAS QUESTÕES ......................................................................................... 60

7. LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 66

Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 1

1. Evolução da Adm. Pública no Brasil

1821-1930 1930 - 1985 1985 -

Sociedade Mercantil-Senhorial Capitalista-Industrial Pós-Industrial

Estado (política) Oligárquico Autoritário Democrático (1985)

Estado (adm) Patrimonial Burocrático Gerencial (1995)

De 1821 a 1930, a sociedade brasileira era baseada na produção agrícola des-

A partir de 1930 a economia se volta para a industrialização e o governo passa

Em 1985 ocorre a redemocratização, a economia entra numa era pós-

Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 2

O Estado brasileiro, no início do século XX, era um Estado oligárquico e pa-

Portanto, vamos ver aqui um pouco da administração pública brasileira nesse

Apesar de na época já existir no Brasil uma administração relativamente apa-

Antes, prevalecia a enorme distância entre a colônia e a metrópole, que, jun-

A transferência da corte e mais tarde a elevação do Brasil a parte integrante

No patrimonialismo, o Estado brasileiro era governado por uma oligarquia,

O estamento é semelhante à classe social. A diferença é que, nessa, o critério

Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 3

O instrumento de poder do estamento é o controle patrimonialista do Estado,

A expressão estamento burocrático foi usada por Faoro para designar o

São utilizados os termos “sinecura” e “prebenda” para descrever os empre-

Enquanto os senhores de terra e os grandes comerciantes e traficantes de

Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 4

Faoro é bastante radical em afirmar que a burocracia patrimonialista detinha

A elite patrimonialista imperial, embora tivesse origem principalmente nas

É essa elite política letrada e conservadora que manda de forma autoritária

A proclamação da República em 1889 não alterou profundamente as estruturas

A Constituição de 1891, bastante inspirada na Constituição dos EUA de 1787,

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O modelo burocrático surgiu no mundo em virtude da maior complexidade da

Dentro deste contexto, Getúlio Vargas comanda um movimento revolucionário

Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 6

A administração burocrática surgiu no quadro da aceleração da industrialização

A implantação da administração pública burocrática é uma consequência

3.1. A revolução de 1930 e a constituição de 1934

A reforma administrativa, ou “civil service reform”, dá início a implantação do

Tripé da implantação da administração

A primeira perna do tripé, a administração de materiais, deu seu primeiro pas-

Antes da Constituição de 1934, algumas carreiras já eram organizadas com

Art. 170 - O Poder Legislativo votará o Estatuto dos Funcionários Públicos,

Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 7

2º) a primeira investidura nos postos de carreira das repartições adminis-

A década de 1930, período pós Crise de 1929, assistiu ao abandono do libera-

Era preciso aumentar o tamanho do Estado, sua participação na economia.

Contudo, em setembro de 1937 é divulgado nos jornais que o Estado-Maior do

Na administração pública, segundo Bresser, a reforma burocrática brasileira

O DASP passou a ser o órgão executor e, também, formulador da nova forma

Ingresso no serviço público por concurso;

Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 8

Em 1939 entrou em vigor o “Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da Uni-