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A Administrao Pblica no Brasil - Charle Ferreira Do Amaral - JurisWay

CENTRO UNIVERSITRIO DO LESTE DE MINAS GERAIS Unileste Curso de Direito


Augusto Balmant Charle do Amaral Hygor Fernando Lucas Silva Nayara Medeiros

Coronel Fabriciano 2012

Bacharelandos do curso de direito do Centro Universitrio do Leste de Minas Gerais

RESUMO O presente artigo procura esclarecer o que A Administrao Pblica no Brasil, atravs da anlise de seus conceitos, teoria, sua evoluo histrica e o envolvimento com o Direito Constitucional. sabido que a administrao no estado brasileiro aconteceu de trs formas, sendo a primeira na poca poltica do Imprio; herdamos da ptria me a chamada Patrimonialista, tendo o patrimnio do soberano se confundindo com do estado, de modo que o monarca nomeava os nobres para exercer cargos polticos a fim de gerenciar a futura Nao. Esta fase marcada pelo nepotismo e grande corrupo no servio pblico, no sendo parte apenas de um perodo, mas abrangendo vrios at a Constituio de 1934. J na Era Vargas, temos a Burocrtica, que tem por finalidade combater a corrupo e o nepotismo da primeira forma. Os princpios orientadores da administrao burocrtica so a profissionalizao, a ideia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em sntese, o poder racional legal. Enquanto que, a administrao Gerencial, busca a otimizao dos servios pblicos, bem como a sua expanso, em que se pretende a reduo dos custos, o aumento da efetividade e eficincia dos servios prestados aos cidados.

Palavras-chave: Evoluo histrica. Administrao patrimonialista. Administrao burocrtica. Administrao gerencial. Direito Constitucional.

INTRODUO A Administrao Pblica brasileira passou por trs fases distintas sendo que no perodo da colonizao Era Vargas, h predominncia da administrao patrimonialista; da Constituio de 1934 a Constituio Cidad, a burocrtica; e enfim j na Constituio de 1988, a existncia da gerencial.
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A primeira fase caracterizada pela descentralizao a centralizao do poder, ocorrendo de modo quase similar a Roma em que se tem a centralizao compartilhada (poca da Monarquia - 753 a 510 a.C.), descentralizao (Repblica 510 a 27 a.C.) e centralizao total do poder (Imprio 27 a.C. a 565 d.C.) - , porm em praticamente todos os perodos romanos havia ingressos aos cargos pblicos por eleies. Enquanto nesta fase por nomeao de Portugal. A segunda e a terceira fase se assemelham, pois o estado rompe com o modelo antigo, destina um ttulo da constituio abordando os funcionrios pblicos, a forma de ingressar em rgos da administrao concurso -, pr-requisitos etc. Porm, a forma de gerir o estado est espalhado por todo o corpo do texto constitucional, sem, contudo elencar um ttulo que trata do tema do presente artigo. Isto s ocorre na CF/88 com o Ttulo III (da Organizao do Estado) no Captulo VII (Da Administrao Pblica). A terceira fase o aperfeioamento da segunda, em que se busca o funcionalismo pblico com a otimizao dos resultados. A partir da anlise das Constituies brasileiras, procura identificar nos textos a manifestao do conceito de administrao pblica, com vista a alcanar a compreenso da organizao poltica-administrativa, bem como a disposio dos rgos dos poderes do estado democrtico de direito. Contudo, reflete-se sobre a importncia da administrao para o pas, alm da sua manifestao e forma em nosso sistema e em outros, como na Grcia e Roma antiga.

1 A Administrao Pblica 1.1 Conceito A expresso administrao advm do verbo latino ad (direo, tendncia para) e minister (subordinao e obedincia), que combinado com a res publica (coisa pblica, do povo) significam segundo o professor Jos Afonso da Silva, que a: Administrao Pblica o conjunto de meios institucionais, materiais, financeiros e humanos preordenados execuo das decises polticas.(SILVA, 2011, p. 656). Assim, tem-se que a administrao subordinada ao Poder poltico; consiste em um meio, que serve para atingir fins definidos, atravs de rgos pblicos (administrao direta) e privados (administrao indireta), em que se tem mo de obra para execuo das funes administrativas. 1.2 Histria O nosso exrdio pela administrao pblica no Brasil tem o primrdio da sociedade, no precisamente ao relato do cnon religioso (na tradio Judaica e Crist), mas voltaremos ao pretrito do Jardim do den, onde os indivduos isolados veem a necessidade de se associarem (Teoria do Impulso Associativo Natural) para formar uma famlia, para se ajudarem, entre outras necessidades. A unio entre o homem e a mulher fez surgir um agrupamento, mais precisamente a famlia, instituto perfeito para comear o povoamento da Terra. Estes comeam a viver de modo nmade, exercendo vrias profisses sendo que em determinado tempo foram caadores, pescadores e outro coletores e por fim agricultores. Profisso esta que ajudou o homem a se fixar num territrio, de modo a garantir e promover a existncia e o crescimento da sua plebe, respectivamente. A partir dessa concepo, temos que outros povos nmades foram se agrupando nas
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mesmas regies, destarte a sociedade simples (formada pelo grupamento social bsico: a famlia) torna-se uma sociedade complexa (conjunto de vrias famlias) que dia aps dia necessitava de uma organizao capaz de por fim aos conflitos existentes entre os cls. Quem seria o responsvel por esta organizao? Como se v na Grcia e em Roma, o patre (pai da famlia) que detinha o poder de organizar e ou administrar (Teoria Patriarcal). (FRIEDE, 2002). Na Grcia, os povos nmades foram formando pequenas aldeias-estado, estas pequenas uniram constituindo a polis, as considerada cidades-estados. Desta forma a administrao da cidade comea de forma simples, em que aqueles considerados cidados se renem em assembleia para discutir os assuntos de interesse local. J em Roma, temos o surgimento de diversos institutos e instituies ainda hoje presentes nos estados modernos (por exemplo, o Senado). Reportamos a poca poltica da Repblica (510 a 27 a.C.), onde ares publica era comandado pelos magistrados e senadores alm da Assembleia Centuriais e da Plebe, que tinha diversas funes, como o de recenseamento, recolher tributos, estabelecer leis, decretos, smulas vinculantes (editos dos pretores), administrar o tesouro pblico (administrao financeira) entre outras funes administrativas. Desse modo, o poder estava demasiadamente distribudo nas mos de muitos. Isto favoreceu o surgimento do Imprio (27 a.C. a 565 d.C,), tendo o imperador total poder. Da descentralizao a centralizao da administrao, levou a queda do mesmo, sendo o do Ocidente em 476 d.C. e Oriente em meados dos anos 1.455 d.C. (CASTRO, 2011).

2 BRASIL COLNIA Portugal vivia o momento de grande esplendor com as grandes navegaes, novas colnias, novos caminhos no mar entre outros. Com o descobrimento do Brasil, logo se teve a ideia de dividir a colnia em treze capitanias, no intuito de desenvolv-la a fim de manter a dinastia portuguesa. 2.1 Capitanias Hereditrias As capitanias foram treze pores de terras brasileiras, concedidas pela coroa portuguesa a treze nobres portugueses, estes na verdade eram amigos do rei que recebiam como prebendas. As pores pertenciam aos nobres e os seus descendentes gozavam do uso fruto hereditrio, que deviam investir na colnia a fim de promover a explorao dos seus recursos bem como inserir nela os produtos do imprio. Contudo, nesse perodo tem-se a caracterizao da administrao patrimonialista em que, o monarca dava a quem ele aprouvesse, uma poro territorial para administrar, bem como os cargos pblicos para serem geridos. Pois no havia diferenciao entre o patrimnio do soberano e do Estado. Esta se caracteriza pela res principis e no pela res publica, desta forma de 1504 a 1548 perdurou no Brasil o sistema de capitanias, porm sem sucesso, o monarca portugus instala no pas o Governo Geral. (VILLAS-BOAS, 2009). 2.2 Governo Geral No sistema anterior verifica que no existia uma centralizao do poder poltico-administrativo e sim uma descentralizao. Com o fracasso do sistema, Portugal cria no pas o Municpio (Salvador - Bahia), com
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organizao e atribuies polticas, administrativas e judicirias. Neste, ficava a sede do Governo Geral, que foi implantado com a chegada do primeiro governador do Brasil Tom de Sousa. Com a chegada deste foi feito um Regimento (que tido como o nosso primeiro diploma constitucional) que dispunha a competncia do Governador Geral, como por exemplo, conceder terras para o plantio e a construo dos engenhos. Alm deste, foram elaborados os especficos que dispunham das atribuies dos cargos de Provedor-Mor encarregado pela administrao das finanas -, Capito-Mor incumbido da organizao da defesa nacional- e Ouvidor-Mor responsvel pela administrao jurdica administrativa. A forma patrimonialista ainda permanece, porm verifica-se que h a centralizao do poder na mo de uma autoridade superior assessorada por trs ministros. Agora as capitanias teriam que seguir uma nica ordem, pois esta estava de acordo com os interesses da monarquia portuguesa. Durante esse perodo vrios cdigos foram criados entre eles o Cdigo Mineiro (1603 e1618), demonstrando que a organizao do futuro Imprio estava s comeando, e que as antigas capitanias se tornaro em provncias pela Constituio de 1824. (VILLASBOAS, 2009). 2.3 Imprio O Governo Geral como modo portugus de organizar a colnia, comeou em 1548 findando em 1808 com a chegada da famlia real no Brasil. Com destaque de Reino Unido de Portugal, o Brasil, moderniza a sua administrao com a criao de rgos pblicos e empresas que atendesse aos anseios do Reino. J em 25 de maro de 1824 depois de dois anos de independncia, Dom Pedro I outorga a primeira Constituio Poltica do Imperio do Brazil. (BRASIL, 1824, online). A nova Constituio declarava o Brasil um imprio formado por provncias e que estas eram presididas por pessoas nomeadas pelo imperador que concomitantemente exercia o Poder Moderador e do Executivo. Estabelecia os poderes Judicial e Legislativo, bem como as suas atribuies. Ao tempo em que Dom Pedro I passa a governar a nao, este assessorado por um Conselho (de carter consultivo) e Ministros de Estados. Administrao abordada de modo suprflua como se v no Ttulo 7, a partir do art.165 aos 172 da respectiva constituio. Porm, ao analisarmos todo corpo conclumos que a res publica ganha uma conotao diferente, pois, a organizao do estado comea a evoluir, ainda que de forma lenta, para algo mais complexo. Percebe-se que o Poder Executivo e Moderador detinha a chave de tudo, era um imprio de poderes centralizador, unitrio, monrquico que restringia a liberdade econmica e poltica das provncias. As competncias exclusivas comeam a ser desenhadas da mesma forma que a privativa. Assim, em toda matria se v a vontade do constitucional de elencar os fundamentos da administrare. (BRASIL, 1824, online). 2.4 A Repblica Em busca da liberdade financeira e devido s diversas crises enfrentadas, o perodo monrquico no Brasil durou aps a primeira Constituio 65 anos, levando a nao a mais um estgio de evoluo, em 15 de novembro de 1889 declarada a Repblica. Sendo promulgada em 24 de fevereiro de 1891 a Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil. O novo texto estabeleceu a forma de Estado e de Governo, pois transforma as provncias em Estados-membros e federados, que atravs da representao via voto elege os seus Governantes. Os novos estados ganham competncias e autopoder de se administrarem e
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normatizao prpria, sem contudo desvirtuar do poder central. Porm, o que se conclui que a nova Carta Magna no conseguiu provocar grandes mudanas na estrutura social do pas, afastaram o rei, mas a forma de ingressar no servio pblico guardava as marcas do patrimonialismo herdado da dinastia portuguesa. (BRASIL, 1891, online). 3 ADMINISTRAO PBLICA BUROCRTICA Ao analisarmos as Constituies de 1934, 1937 e 1946 Era Vargas temos enfim a evoluo da administrao brasileira da fase patrimonialista para a burocrtica (o momento em que a lei define qual ser a finalidade do rgo pblico, estabelecendo limites aos seus servidores) traos daquela ainda presente nesta em que se encontra pela primeira vez um ttulo relacionado aos funcionrios pblicos (Ttulo VII, dos artigos 168 a 173 da CR/34), (BRASIL, 1934, online), alm, da expresso concurso pblico como meio para provimento das vagas existentes, configurando o princpio da impessoalidade. (MAFRA, 2012, online). Durante este perodo existe a hierarquizao dos subordinados, em que h plena distino dos cargos pblicos, das funes, bem como os de direo e chefia. Ainda, tem se aqueles cargos de caractersticasad nutum. (BRASIL, 1937, online)

4 ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL Em plena Ditadura Militar, o Brasil experimenta mais uma Constituio (CRF/67), que renova a administrao pblica do pas com a insero no texto constitucional da administrao indireta pelo estado, atravs da qual ele transfere as mos de outros a responsabilidade de desenvolver a atividade ou a funo administrativa visando a o interesse pblico. Nela a sociedade tem uma maior participao na prestao de servios, atravs das organizaes do terceiro setor, das autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes pblicas. Assim sendo, a administrao pblica gerencial prioriza a eficincia da Administrao, o aumento da qualidade dos servios e a reduo dos custos, de maneira a aumentar a capacidade gerencial do estado em termos de efetividade e eficincia dos servios ofertados aos cidados brasileiros, a ponto de conquistar lugares inalcanveis. (VIEIRA, 2012). Com a promulgao da Constituio Cidad (CRF/88) tem se a organizao em um ttulo (Ttulo III, Captulo VII), contudo a evoluo leva o constituinte originrio a destacar os princpios bsicos da administrao pblica gerencial brasileira, os quais so o da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Para Alexandre de Morais (2012, p. 342), o administrador pblico somente poder fazer o que estiver na lei e nas demais espcies normativas (...), independente da sua vontade, respeitando assim a legalidade. Para o renomado autor o princpio da impessoalidade refere-se a finalidade administrativa em que o gestor pblico deve s executar ato administrativo para o seu fim legal. E este deve respeitar os princpios ticos de razoabilidade e justia (...) para que exista validade de todo o ato. Para confirm-lo deve fazer insero do mesmo no Dirio Oficial ou edital afixado no lugar prprio para divulgao de atos pblicos de maneira
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a confirmar a publicidade da sua gesto de modo que seja eficiente. (MORAIS, 2012).

5 ANLISE EVOLUTIVA De forma rudimentar a Administrao Pblica vai crescendo, ganhando corpo at se transforma em uma complexa funo do Estado. Na antiguidade, praticada pelo lder do cl, passa pelo patre, que se unem nas Assembleias e nos Senados para administrarem a cidade-estado depois a grande Repblica. J no Brasil, em meados dos anos 1824, a monarquia, institui quatro Poderes o Executivo, Legislativo, Judicial e o Moderador. A competncia exclusiva e comum era dos poderes e no das provncias. Grandes instituies estatais surgem neste perodo, o Tesouro Nacional, por exemplo. Alm de diversos rgos, que auxiliavam na organizao do novo Imprio. Os funcionrios ocupam cargos pblicos atravs da nomeao do prprio imperador, de modo, que no so elencados os princpios da administrao moderna. (CASTRO, 2011). Porm, a sede por autonomia e competncia nas provncias leva a queda do Imprio e a proclamao da Repblica. Que estabelece na Constituio de 1891 a forma de Governo Republicano. Extingue-se o quarto poder, concede autonomia e transforma em Estado as antigas provncias. As competncias so distribudas entre a federao e os entes federados, as responsabilidades so elencadas e novos rgos surgem como forma de descentralizao do poder. Durante toda a Era Vargas, o Brasil experimentou a centralizao das decises nas mos do presidente da Repblica. Contudo, os textos constitucionais traziam referencias acerca dos funcionrios pblicos, dos cargos, das responsabilidades, e o meio e os pr-requisitos para adentrarem ao servio pblico. (VILLASBOAS, 2009). Atualmente temos uma Constituio definida em termos de administrao pblica, pois esta elenca os princpios constitucionais que regem o administrador, as responsabilidades, as competncias dos entes federativos, entre outros. Os poderes continuam sendo trs (Executivo, Legislativo e Judicirio), so independentes, porm harmnicos entre si. Ressalta que a gesto no somente direta, agora h participaes indiretas, mantida pelo estado de acordo com a finalidade e o interesse coletivo, de sorte a promover o interesse social. (SILVA, 2011).

6 CONSIDERAES FINAIS Corroborando com o pensamento de Orlando Bitar, tem-se a Constituio como um instrumento jurdico que ao formar o Estado o estrutura e organiza-o, assim entende que a administrao da res publica tem relao direta com o Direito Constitucional, pois deste emana toda a forma de organizao da Nao. Assim, depreende que o progresso contribuiu para a evoluo do sistema de gesto pblica no Brasil, da mesma forma que levou o pas a produzir diversas Cartas Magnas necessrias para a sobrevivncia, o amadurecimento e o crescimento da Nao. Nas primeiras manifestaes, a administrao pblica comea de forma simples como se verifica na
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organizao do lar pelo patre na Roma antiga, enquanto a famlia era pequena a gesto no necessitava de tantos princpios e fundamentos, rgos pblicos e paraestatais entre outros, porm, cada vez mais a prole foi se multiplicando at formar uma nao; uma famlia maior e muito complexa surge, obrigando ospatres a abandonar a forma simples de gerenciar, levando-os a cada vez mais a buscar princpios norteadores desta. A procura constante por mudanas e formas diversificadas da gesto, tem por pilar o aumento da eficincia dos servios prestados a sociedade, de modo que todos possam ser alcanados de maneira proporcional e igualitria, sem, contudo favorecer aquele ou aquela entidade, cidado e ou grupos dominantes. Na sua forma complexa, a gesto incorpora princpios norteadores que obrigam os seus administradores e funcionrios, a se comportarem de forma tica, legal, pblica, eficiente e impessoal, tendo em vista a ordem pblica e a paz social, de modo que todos na forma da lei possam desfrutar dos bens, direitos e servios da Unio e de seus entes federados. REFERNCIAS BOAVENTURA, Edivaldo M. Como ordenar as ideias. 8. ed. So Paulo: tica, 2004. 59p (Princpios128). BONAVIDES, Paulo. A evoluo constitucional do Brasil: estudos avanados, vol.14 no. 40, So Paulo, Set./Dez. 2000. Disponvel em: Acesso em: 26 nov. 2012. BRASIL. Constituio poltica do imperio do brazil (1824). Disponvel em:

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