Regulação Governamental - FAGEN41007 - V1

UFU – Universidade Federal de Uberlândia
FAGEN – Faculdade de Gestão e Negócios

Programa de Pós-Graduação em Gestão Organizacional –
PPGGO
Mestrado Profissional
Regulação Governamental – FAGEN41007
Prof. Dr. José Eduardo

AGENDA
1.Introdução
2. Formação do Estado
3. Modelos de Gestão
4. Administração Pública Brasileira
5. Reformas da Gestão Pública no Brasil
6. O Estado Regulador
7. Serviços Públicos
8. Regulação
Introdução
• Regulação é tema complexo, que demanda conhecimentos
técnicos, visão humanista e histórica
• Regulação é uma política pública, uma política econômica e,
portanto, uma opção governamental
• Existem diferentes alternativas e mecanismos para sua
implementação, demandando o envolvimento de vários órgãos
e entidades da Administração Pública
3
AGENDA
1. Introdução
8. Regulação
Formação do Estado
• Duas Instituições:
– Estado: é uma construção social caracterizada pelo poder que detém e
que é utilizado para emanar ordens e fazê-las ser cumpridas
– Governo: diz respeito às pessoas que executam esses atos
• Do ponto de vista de uma definição formal e instrumental, a

condição necessária e suficiente para que exista um Estado é
que sobre um determinado território se tenha formado um
poder em condição de tomar decisões e emanar os
comandos correspondentes, vinculatórios para todos aqueles
que vivem naquele território e efetivamente cumpridos pela
grande maioria dos destinatários na maior parte dos casos em
que a obediência é requisitada (BOBBIO, 1987).
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• Chamamos de Estado o aparelho social de compulsão e
coerção, que induz as pessoas a obedecerem às regras de vida
em sociedade; chamamos de Lei as regras, segundo as quais o
Estado age; e de Governo, os órgãos encarregados da
responsabilidade de administrar o aparelho coercitivo (VON
MISES, 1987, p. 38-9).
6
• Estado:
– É uma instituição organizada políticamente, socialmente e, também,
juridicamente, ocupando um território definido, normalmente onde a
lei máxima é uma Constituição escrita, e dirigida por um governo
que possui soberania reconhecida tanto interna como externamente.
Um Estado soberano é sintetizado pela máxima: Governo, Povo e
Território.
– Estado é o responsável pela organização e pelo controle social, pois
detém, segundo Max Weber, o monopólio legítimo do uso da força (da
coerção, claro que dentro dos limites da legalidade).
Formação do Estado – Correntes Teóricas
• Não Contratualistas:
– Para os não contratualistas, a origem do Estado pode ser familiar ou
patriarcal. Essa corrente se inpira em Aristóteles. Para ele, o homem é
um animal político que vive em grupo e é naturalmente social. A própria
família já é uma espécie de sociedade (sociedade doméstica), onde já
surge uma autoridade, a quem cabe estabelecer as regras.
– É também não contratualista a teoria que atribui a origem do Estado a
atos de força. Essa teoria baseia-se na imposição de regras de um grupo
por meio da coerção física. É a "lei do mais forte" típica do estado de
natureza.
– Finalmente, há a origem derivada de causas econômicas, que atribiui as
origens do Estado à dominação por meio da acumulação primitiva de
excedentes de produção e na apropriação. Está normalmente associada
à teoria marxista.
Formação do Estado – Correntes Teóricas
• Contratualistas:
– As terorias contratualistas, normalmente atribuídas a Thomas Hobbes e
John Locke, explicitam em comum a interpretação individualista, dado o
contrato ser um ato firmado entre indivíduos conscientes e deliberados
que abrem mão em parte ou em todo de seu arbítrio para que outrem o
exerça.
– Esse é o exercício estatal, ao prescrever condutas que devem ser
observadas e seguidas de forma heterônoma e externa pelos indivíduos
sob a sua tutela.
• A evolução do Estado compreende, segundo a divisão mais
aceita em ciência política, cinco fases distintas:
– Estado Antigo,
– Estado Grego,
– Estado Romano,
– Estado Medieval,
– Estado Moderno.
• Estado Antigo
– Também designado oriental ou teocrático, significando as formas de
Estado mais recuadas no tempo. Normalmente se originou de Grandes
Impérios que se formaram no Oriente, desde 3.000 antes da era Cristã,
até o século V da era cristã, quando o império romano desmoronou
ante a invasão dos bárbaros, dando início à Idade Média.
– As características distintivas deste tipo de Estado são:
• sua natureza unitária;
• religiosidade.
– O Estado antigo sempre aparece como uma unidade, não admitindo

qualquer divisão interior.
• Estado Antigo
– Eram formados e mantidos pela força das armas, e os povos viviam em
constantes guerras. Disso decorrem duas importantes observações:
• Os impérios não tinham base física definida: seus territórios ora
aumentavam em decorrência de conquistas, ora diminuíam, em decorrência
de derrotas militares;
• Não eram Estados nacionais, pois reuniam povos de diferentes raças,
conquistados e escravizados.
– A monarquia absoluta era a única forma de governo conhecida, e o

poder exercido em nome dos deuses tutelares do povo.
• Estado Grego
– Esse Estado, apontado como a fonte da democracia, curiosamente
nunca chegou a ser um Estado Democrático, pelo menos na acepção do
direito público moderno.
– Em Atenas, por exemplo, de uma população de cerca de meio milhão de
habitantes, cerca de 60% eram escravos (sem direitos políticos) e 20 mil
eram estrangeiros (também não dotados de direitos políticos). Além do
fato de que as mulherres não tinham os mesmos direitos dos homens
gregos, os cidadãos daquele Estado.
– A principal característica do Estado Grego era a separação entre a
religião e a política.
– Outra característica importante eram as cidades-Estado ou polis, com
poder político circunscrito aos limites territoriais da comunidade
urbana.
• Estado Grego
– Os atenienses entendiam que a verdade do Estado consistia na boa
opinião.
– A República, de Platão, por isso considerada ideal, é o Estado justo, que
realiza a unidade possível e está nas mãos dos filósofos.
– Segundo o ideal platônico, incumbe aos sábios reinar, aos guerreiros
proteger e às classes obreiras obedecer.
– E só no Estado que o homem pode atingir sua perfeição e realizar a
plena satisfação de seu destino.
• Estado Romano
– O Estado romano tinha, em sua organização, uma base familiar. Os
elementos das gens deveriam ser obrigatoriamente ligados às famílias e,
ainda que ex-escravos ou estrangeiros, tinham de obter uma ligação a
uma família para poder, como membro da gens, participar da sociedade
romana.
– A reunião de gens formava uma cúria. A reunião de cúria, formava uma
tribo. A reunião da tribo formava a civitas, primitivo Estado romano.
– No Estado romano, o homem gozava de relativa liberdade em face do
poder estatal, não sendo obrigado, praticamente, a fazer ou deixar de
fazer alguma coisa senão em virtude de lei. O Estado romano era
famoso pela evolução do seu direito, o que tornou o Império
extremamente poderoso e um Estado organizada, no qual a vontade
nacional era a fonte legítima do Direito.
• Estado Mediaval
– Com a queda do império romano, deu-se a decadência do Estado na
Europa Ocidental e a ascensão do feudalismo. Da velha Roma, somente
o direito romano sobreviveu, ainda que restrito aos mosteiros católicos.
– O Estado medieval, essencialmente fragmentário, não conhecia o
conceito de personalidade jurídica do Estado, e, assim, todas as
situações eram encaradas e solucionadas como relações de ordem
individual, no plano do direito natural.
– No Estado Medieval firma-se a supremacia da lei, sendo os usos e os
costumes fontes principais do Direito, juntamente com as regras do
Direito Natural. O Direito Natural é a própria lei eterna, imutável, que
Deus inseriu na consicência de todos, tendo como preceito basilar que o
homem não deve fazer aos outros o que não quer que lhe façam.
• Estado Mediaval
– O senhor feudal era o proprietário exclusivo de terras, sendo todos os
seus habitantes seus súditos. Exercia o senhor feudal, atribuições de
chefe de Estado, ao arrecadar tributos, administrar a justiça e expedir
ordens e regulamentos.
– É exatamente essa fragmentação do poder exercido pelo Imperador e
uma infinidade de poderes menores dos senhores feudais, que levaram
a uma multiplicidade de ordens jurídicas e uma instabilidade política,
econômica e social, gerando uma intensa necessidade de ordem e de
autoridade, que seria o germe da criação do Estado Moderno.
• Estado Moderno
– As deficiências da sociedade política medieval determinaram as
características fundamentais do Estado Moderno. A necessidade de
restaurar a unidade do Estado romano fez despertar a consciência para
a busca da unidade, que afinal se concretizaria com a afirmação de um
poder soberano, no sentido de supremo, o mais alto de todos dentro de
uma precisa delimitação territorial.
– A palavra Estado foi empregada pela primeira vez, em sentido próximo
ao moderno, por Maquiavel, que a define como a sociedade política
organizada, o que implica a existência de uma autoridade própria e de
regras definidas para a convivência de seus membros.
– O pensamento político de Maquiavel rompe com o tradicionalismo e
seculariza o Estado, ou seja, torna-o laico. Assume a independência
estatal em relação à religião.
• Estado Moderno
– O Estado Moderno serve de base à Ciência Política. Esta é uma
consequência da própria modernização da sociedade que começa no
século XVI e culmina com a Revolução Industrial.
– Este processo tem um elemento central, a tecnologia. Esta
modernização possibilita igualmente uma maior mobilidade social. A
sociedade moderna é caracterizada pela tecnologia, pelo aumento da
produtividade, pela mobilidade da população e pelo aparecimento de
novos grupos sociais.
– É a época da ascensão da Burguesia. Outra novidade do Estado
Moderno é a nova forma de legitimação de poder.
– Antes quem legitimava o poder era um Deus Absoluto, mas quem vai se
tornar o novo elemento legitimador é o Povo. Assim, surgem novas
Instituições como os Parlamentos, onde o povo se faz representar.
• Estado Moderno
– Este Estado Moderno não nasceu de uma só vez, mas foi o resultado e
um longo processo de mais e três séculos.
• A fase mais antiga é a Monarquia. A Monarquia acompanha o
desenvolvimento do Estado Moderno e vai, pelo processo de
burocratização, lançar a primeira forma de Estado Moderno.
• O primeiro monarca a governar um Estado centralizado e burocratizado,
que atendia as características de um Esatado moderno foi D. João II, Rei de
Portugal.
• O Estado monárquico absolutista vai acabar, na Inglaterra e na França, com
as duas revoluções burguesas: a revolução gloriosa de 1689 e a revolução
francesa de 1789, respectivamente.
• Estado Moderno
• A segunda fase do Estado Moderno é o Estado Liberal, consequência
direta das Revoluções burguesas na França e na Inglaterra.
• Este Estado é representativo e oligárquico, mas potenciou, entre outras
coisas, ao aparecimento do ideal dos Direitos do Homem e pela separação
de poderes.
• No século XIX o Estado Liberal tornou-se imperial e vai dominar
globalmente o Mundo graças ao processo chamado Imperialismo.
• Estado Moderno
• A terceira fase do Estado Moderno assenta na crise do Estado Liberal,
depois de diversas revoltas das camadas mais populares contra a
exploração burguesa, que surge nos finais do século XIX.
• O Estado liberal perde a sua capacidade para responder às exigências
sociais.
• Surgem assim as ideologias extremistas de Direita (Fascismo) e de Esquerda
(Comunismo).
• Estado Moderno
• A quarta fase fica marcada pelo aparecimento do Estado
Democrático Liberal, consequência da grande crise econômica e social de
1929.
• A resposta à crise passou pelo alargamento da democracia a toda a
sociedade, adotando para a administração do Estado medidas de cariz
social, derivadas do pensamento de John Maynard Keynes.
AGENDA
1. Introdução
3.Modelos de Gestão
8. Regulação
Modelos de Gestão - Burocracia
• Como concebida originalmente, a burocracia tinha as seguintes
características:
– Divisão de trabalho - as atividades são desmembradas em tarefas
simples, de tal modo que qualquer pessoa, de qualquer tipo de
organização, poderia se tornar especializado num tempo mínimo; a
especialização faz o trabalho humano intercambiável, o que contribui
grandemente para a eficiência organizacional. Cada posição tem
claramente definidas as responsabilidades e a delegação de autoridade
competentes.
– Hierarquia de autoridade - posições ou empregados são organizados de
modo a formar a hierarquia (cadeia de comando) na qual a organização
está estruturada; cada posição na hierarquia organizacional contém
responsabilidade e deveres específicos, bem como privilégios;
características:
– Racionalidade - todos os membros da organização são selecionados com
base na qualificação técnica para um desempenho adequado; as
promoções ocorrem por desempenho e capacitação técnica (mérito):
um esforço consciente é feito para adequar o desempenho do trabalho
às qualificações do funcionário e/ou candidato, independentemente das
características de raça, sexo, religião ou classe social deste. O critério
guia deveria ser simplesmente o grau de adequação do potencial do
empregado em termos de educação, treinamento, conhecimento e
habilidade, para desempenhar a atividade numa organização;
– Regras e padrões - as decisões gerenciais são guiadas por regras,
disciplina e controles, relacionados à conduta dos deveres oficiais.
aplicados de forma impessoal tanto aos empregados da organização
como aos clientes, fora dela;
características:
– Compromisso profissional - os administradores trabalham por salários
fixos e não são os donos dos negócios que administram; os gerentes são
treinados para as atividades administrativas visando a melhor
qualificação para o alcance da eficiência organizacional e para o
controle da atividades dos empregados neste mesmo sentido; Critérios
de proteção e ascensão definidos de antemão, em contraposição ao
arbítrio pessoal; Predominância do controle legal como critério de
avaliação da ação administrativa (due process);
– Registros escritos - com o objetivo de estabelecer continuidade
organizacional e com o propósito de alcançar uniformidade de ação, as
burocracias mantêm registros, elaborados para detalhamento das
transações da organização;
• Como concebida originalmente, a burocracia tinha as seguintes características:
– Impessoalidade - as regras e os procedimentos são aplicados de modo uniforme e
imparcial; todos os funcionários são avaliados de acordo com regras objetivas, de tal
modo que não se permita ao superior considerações pessoais ou emocionais para
"colorir" as avaliações.
– Seleção meritocrática do corpo de funcionários, a partir de critérios de seleção e
promoção baseados em competências definidas pela especialização profissional;
– A eficácia como princípio norteador da racionalidade, isto é, a criação de meios para
atingir certos resultados definidos como produtos tangíveis, com pouca preocupação
sobre os custos, a otimização, a democratização e o impacto da ação governamental
(efetividade);
– Rígida divisão entre políticos e burocratas – embora o próprio Weber propusesse o
controle dos primeiros em relação aos segundos, não obstante ele manteve a
separação entre os que têm o saber técnico e os que têm a legitimidade política.
O Modelo Ideal da Burocracia de Weber
Gestores são
profissionais, não
Aplicação uniforme a proprietários Pessoas são selecionadas
todos as pessoas das com base nas suas
mesma regras e normas aptidões técnicas
Orientarão para
a Carreira
Impessoalidade Seleção
Formal
Princípios da
Burocracia
Divisão do Autoridade
Trabalho Hierárquica
Elevada
Formalização
Organizações
Funções são subdivididas hierárquicas, com uma
em tarefas simples, cadeia de comando clara
rotineiras e bem-definidas
Sistema de regras e
padrões escritos de todos
procedimentos operativos
• Problemas Endógenos:
– O mito tecnocrata e a visão negativa em relação aos políticos e a falta
de accountability;
– Criação de espaços de poder definidos por aqueles que controlam a
produção das regras, que concentrariam para si as informações e as
decisões referentes à interpretação dos regulamentos, estabelecendo
verdadeiros cartórios: A complexificação da atividade política: o
nascimento dos policy-makers;
– O fortalecimento do formalismo
– O apego exagerado a regulamentos, meios dominando os fins: o
processo organizacional seria mais voltado a responder, quase que
exclusivamente, à legalidade e não aos resultados das políticas.
– O controle da delegação pelos entes políticos torna-se mais difícil
• Problemas Endógenos:
– Uma evolução em prol do insulamento. A Burocracia e o interesse
público: os “caçadores de renda” e o corporativismo;
– Os problemas de desempenho: Procedimentos versus resultados
– A complexificação dos “Es” da Administração Pública (economia,
eficácia, eficiência, efetividade, equidade e ética)
A crise da Burocracia e a crise do Estado
• A crise atual da burocracia é vinculada a seus problemas
endógenos, mas deriva principalmente dos novos desafios
colocados pelo mundo contemporâneo, desde pelo menos a
década de 1970.
• Tais desafios relacionam-se à crise do Estado, às mudanças
sociais e tecnológicas do mundo contemporâneo e á
democratização.
• Tudo isso leva à necessidade de reconstrução do modelo de
administração pública, sob o alicerce do lado mais positivo do
modelo burocrático, que é a profissionalização do serviço civil.
• Crise fiscal do Estado, resultante, inicialmente, da crise
econômica mundial da década de 1970 (as duas crises do
petróleo) e das suas consequências nos anos 1980. Após ter
crescido por décadas, principalmente no período seguinte ao
pós-guerra, a maior parte dos governos não tinha mais como
financiar seus déficits.
• Além disso, a pressão por novos gastos derivados das
mudanças sociais originadas após a Segunda Guerra Mundial
(como a elevação da expectativa de vida e aumento da
participação da mulher no mercado de trabalho, com o
consequente aumento das despesas previdenciárias) tem
dificultado o financiamento dos déficits governamentais;
• Internacionalização e enfraquecimento do poder estatal: A
globalização do capital e a interdependência dos mercados
financeiros tornaram o Estado mais frágil perante o capital
internacional;
• Por exemplo a circulação de capital entre as grandes economias,
que até a década de 1980 respondia por menos de 25% do PIB
destes países, hoje supera, e muito, esse produto interno bruto.
• As transformações tecnológicas e produtivas, que exigem um
Estado mais ágil e eficiente;
• Mudanças sociais e culturais, como o envelhecimento da
população, a maior inserção das mulheres no mercado de
trabalho, aumento da escolaridade média, a urbanização, entre
as principais, aumentaram as demandas por direitos e novas
políticas estatais, com melhor qualidade na provisão;
• Democratização e ampliação da esfera pública, aumentando o
número de atores sociais importantes e criando novas formas
de controle e participação na esfera pública (por exemplo: o
papel do Terceiro Setor, a descentralização etc.)
Administração Pública Gerencial – (NGP/NPM)
• O modelo burocrático, afora os seus problemas endógenos,

não consegue responder a estes novos desafios. A
administração pública atual precisa responder a estes novos
imperativos, aumentando a eficiência, a efetividade e a
accountability pública.
• Dessa conclusão, nasceu a Nova Gestão Pública, cujas

características principais são, resumidamente, as seguintes:
Administração Pública Gerencial
1. Profissionalização da alta burocracia: É o ponto de partida da
Nova Gestão Pública. Para isso, deve-se constituir um núcleo
estatal estratégico, fundamental na formulação, supervisão e
regulação das políticas, e formado por uma elite burocrática
tecnicamente preparada e motivada. Esta elite burocrática
terá também que desenvolver a capacidade de negociação e
responsabilização perante o sistema político.
2. Transparência: A administração pública deve ser transparente
e seus administradores, responsabilizados democraticamente
perante a sociedade. Isto porque a profissionalização da
burocracia não a torna completamente imune à corrupção,
fenômeno mundial que tem aumentado demasiadamente na
América Latina.
3. Descentralização: Descentralizar a execução dos serviços
públicos é tarefa essencial no caminho da modernização
gerencial do Estado latino-americano. Primordialmente, as
funções que podem ser realizadas pelos governos
subnacionais e que antes estavam centralizadas, devem ser
descentralizadas. Esta medida busca não somente ganhos de
eficiência e efetividade, mas também aumentar a fiscalização
e o controle social dos cidadãos sobre as políticas públicas
4. Desconcentração: Nas atividades exclusivas de Estado que
permanecerem a cargo do Governo Central, a administração
deve ser baseada na desconcentração organizacional. Os
órgãos centrais devem delegar a execução das funções para
agências descentralizadas ou para organizações públicas não
estatais. Dessa maneira, orienta-se a administração pública
pelo controle dos resultados obtidos pelas agências
autônomas ou organizações sociais (exemplo: Holanda)
5. Gestão por resultados: A Nova Administração Pública (New
Public Management) orienta-se, basicamente, pelo controle dos
resultados, ao invés do controle passo a passo das normas e
procedimentos, como fazia o modelo burocrático weberiano. No
caso latino-americano, entretanto, as normas e procedimentos
estatais terão de receber ainda um destaque especial, em razão
da fragilidade histórica do Estado de direito.
6. Novas formas de controle: A maior autonomia gerencial das
agências e de seus gestores deve ser complementada por novas
formas de controle. O controle deixa de ser o primordialmente
burocrático, que buscava aferir se todos os procedimentos
tinham sido cumpridos de forma correta, para se preocupar
mais com os ganhos de eficiência e efetividade das políticas.
• Combinação de quatro tipos de controle.
– Controle por resultados: realizado a partir de indicadores de
desempenho estipulados de forma precisa nos contratos de gestão.
– Controle contábil de custos: que estará preocupado não somente com a
checagem dos gastos realizados, mas também com a descoberta de
formas mais econômicas e eficientes de fazer as políticas públicas
– Controle por competição administrada (ou por quase-mercados): nos
quais as diversas agências buscam oferecer o melhor serviço público aos
usuários
– Controle social: por meio do qual os cidadãos avaliarão os serviços
públicos ou participaram de sua gestão.
7. Orientação para o cidadão-usuário: Trata-se de uma
revolução na administração pública, já que o antigo modelo
burocrático weberiano era auto referenciado, isto é, voltado
mais para a afirmação do poder do Estado e da burocracia
estatal do que para responder às demandas dos cidadãos.
8. Accountability (responsabilização): É fundamental modificar

o papel da burocracia em relação à democratização do Poder
público. Segundo os princípios da Reforma Gerencial, é preciso
aumentar o grau de responsabilização do servidor público em
três aspectos:
• Responsabilização do servidor público em três aspectos
1. Perante a sociedade, tornando a administração pública mais
transparente, voltada para a prestação de contas. Neste sentido, é
preciso treinar os funcionários públicos para que comecem a tratar os
cidadãos como consumidores cujos direitos devem ser respeitados.
Além disso, a burocracia terá que enxergar o usuário do serviço como
um possível aliado na busca para resolver os problemas
2. Perante os políticos eleitos nos termos da democracia representativa,
sejam do governo sejam da oposição;
3. Perante os representantes formais e informais da sociedade que
estejam atuando junto à esfera pública não-estatal
A Nova Gestão Pública
• A definição clara de objetivos para cada unidade da
administração, da descentralização, da mudança de estruturas
organizacionais e da adoção de valores e de comportamentos
modernos no interior do Estado, se revelou mais capaz de
promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviços
sociais.
• Foi na Inglaterra e nos EUA de Thatcher e Reagan que a
administração gerencial ou managerialism mais prosperou. Em
função disso, foi rápida a identificação dessas práticas com o
neoliberalismo
• Na Grã-Bretanha a administração gerencial tinha três tipos
ideais, que podiam ser distinguidos em Managerialism puro,
Consumerism e Public Service Orientation – PSO
• Managerialism – ou “gerencialismo puro”:
– Tinha como eixo central o conceito de produtividade e sua utilização
visava buscar a diminuição e otimização dos gastos públicos em uma era
de escassez, em um contexto que tinha como ponto central a busca da
eficiência, com clara definição das responsabilidades dos funcionários,
dos objetivos organizacionais e maior consciência acerca do valor dos
recursos públicos.
• Consumerism:
– Podendo ser traduzido como “satisfação dos consumidores” introduzia a
perspectiva da qualidade como uma estratégia voltada para a satisfação
do consumidor, através de medidas que visavam tornar o poder público
mais leve, ágil e competitivo: descentralização administrativa, criação
de opções de atendimento, como incentivo à competição entre
organizações públicas e adoção de um novo modelo contratual.
• Public Service Orientation – PSO:
– Tendo uma ótica de “serviço orientado para o público”, é um conceito
que levanta novas questões e põe em xeque antigos valores, não estando,
ainda, com seu arcabouço teórico fechado. Tem como uma de suas ideias-
chave a conjugação entre a accountability e o binômio justiça/equidade.
Embora contenha críticas ao managerialism e ao consumerism, a PSO não
descarta as ideias desenvolvidas no seu âmbito.
– Ao invés de se constituir em uma doutrina rígida e fechada, a NGP tem
apresentado um grande poder de transformação, incorporando as críticas
à sua prática, e assim modificando algumas peças de seu arcabouço. Mais
do que isso: as atuais transformações apontam para uma pluralidade de
concepções organizacionais que ultrapassam o mero gerencialismo, de
modo que não existe um paradigma global capaz de responder a todos os
problemas enfrentados pela crise do modelo burocrático weberiano.
AGENDA
1. Introdução
4.Administração Pública Brasileira

8. Regulação
Administração Pública Brasileira
• O Estado Brasileiro em 1930 - Vargas
– Ausência do Estado Nacional
– Ausência de instituições nacionais
– Comando político das oligarquias estaduais
– Ausência de alternância no poder
– Prática do clientelismo em todos níveis
– Fragilidade das Forças Armadas frente às forças públicas estaduais (RS,
MG, SP)
• As primeiras iniciativas modernizantes - Vargas
– “O problema do funcionalismo”: A questão do Mérito
– A Comissão de Compras e Materiais
– O aparelhamento das Forças Armadas
– A Problemática Previdenciária
– A ascensão do Corporativismo
• Objetivos da Reforma de 1937
– A situação de instabilidade política de Vargas nos períodos de
1930/1934 e 1934/1937 impediu que as reformas caminhassem mais
rapidamente, conquanto se percebesse os primeiros ensaios do que
pudesse vir a ser uma administração burocrática. Mas, em muitos
aspectos, o País ainda era o de antes de 1930.
– Era necessário dar um salto que pudesse levar a:
• Organização de um serviço público nacional, com a realização dos primeiros
concursos públicos;
• Necessária acomodação mérito & clientelismo;
• Necessidade de um equacionamento da questão “pessoal” e do seu
impacto orçamentário e financeiro. CRISE DO CAFÉ
• As Reformas
– Uma comissão funcionando no Palácio: A Comissão Federal do Serviço
Público
• A inspiração norte-americana
• A Lei de Classificação de Cargos e Salários
• As Comissões de Eficiência
• Problemas
– A contínua criação de novos órgãos para cada novo problema: A
influência intelectual do “departamentalismo”
– O impasse com a área econômica (Fazenda)
• A Reforma de 1937
– Uma solução centralizadora por causa da Ditadura do Estado Novo
• A sobrecentralização inesperada: as funções legislativas e processuais do
extinto Congresso
• Mais órgãos e mais complexidade
• A hipercentralização na Presidência: pessoal, compras, normas e
Orçamento
– A difícil estruturação da área orçamentária no âmbito de um crise fiscal

– Consolidação de uma agenda da administração pública e dos processos
de planejamento e orçamento
• A Reforma de 1937 - Balanço
– A reforma de Vargas foi motivada pela necessidade da criação de um
Estado Nacional, que fosse dotado de um serviço público meritocrático,
compatível com as necessidades de um Estado que estava sofrendo um
processo de centralização.
– A reforma de fato logrou a constituição da arquitetura administrativa do
Estado brasileiro, com uma iniciante organização burocrática.
– O fato de o Estado da era Vargas ser fruto de grande período de
autoritarismo e centralização, levou o serviço público brasileiro a ter
forte característica de formalismo excessivo, notando-se também a
persistência do clientelismo e do patrimonialismo característicos da
República velha.
• As reformas do início dos anos 50
– As novas formas de organização do Estado via empresas estatais
– O Estatuto de Funcionalismo Público de 1952
– A reforma administrativa abortada de 1953
– A criação da Fundação Getúlio Vargas em São Paulo
– A criação do Instituto Brasileiro de Administração Municipal
– Os programas de formação em parceria com Universidades Norte-
Americanas
• As reformas da segunda metade dos anos 50
– O Prestígio da administração Indireta
• A Comissão de Simplificação Burocrática - COSB e Hélio Beltrão: A questão
da simplificação
• A Comissão de Estudos e Projetos Administrativos - CEPA e Simões Lopes
• A gestação do domínio do planejamento
• O Plano de Metas
• Os Grupos Executivos
• O protagonismo do BNDES
• A recorrência do clientelismo
• O Breve Governo João Goulart
– O Plano Trienal de Celso Furtado
– O Ministério Extraordinário da Administração
– Mas há a politização da reforma
– Foco em estruturas
– O aprofundamento do clientelismo
• A administração pública Antes da Revolução de 1964
– A hipercentralização no topo do executivo
– A rigidez e inadequação das estruturas
– O fracasso do projeto modernizador
• A fragmentação da Administração Direta
• A resiliência do clientelismo
• A politização da administração
– A mudança inconclusa para Brasília

Administração Pública Brasileira - 1964-1969
• A reforma prioritária de Castelo Branco
– Com os Governos militares, notadamente na década de 60, grande
ênfase foi dada ao Planejamento e à estruturação da administração
pública. Não houve, no entanto, consenso entre os condutores da
reformas da administração pública: Teixeira Dias, Hélio Beltrão e, ainda,
Simões Lopes.
– A criação do Ministério Extraordinário do Planejamento e Coordenação
Geral
– A convergência entre Castelo Branco e Roberto Campos (e entre este e
seu auxiliar Teixeira Dias)
– A prioridade dada à reforma administrativa pede um novo projeto, mais
ambicioso e abrangente
• COMESTRA – Comissão Especial de Estudos da Reforma
Administrativa
– Em 1964, o governo Castelo Branco instituiu comissão especial
(Comestra) para cuidar da reforma administrativa, ungida de grande
prestígio, pois seu presidente não era o ministro-extraordinário para a
Reforma Administrativa, mas sim o ministro-extraordinário para o
Planejamento e Coordenação, Roberto Campos. A Comissão tratou de
rever todas as propostas existentes para a área desde o governo
Kubitschek, tendo, inclusive, retirado projetos de lei em tramitação no
Congresso. Ao final de 36 meses de trabalho, apresentou um
anteprojeto que se transformou no Decreto-lei no 200, de 25/2/67.
– “Embora a constituição tivesse sido promulgada um mês antes, Castello
Branco baseou-se, ainda, nos poderes extraordinários conferidos pelo
Ato Institucional no 4, de 7/12/66, para editá-lo.
• ASESTRA - Assessoria Especial de Estudos de Reforma
Administrativa
– Nota-se a grande preocupação em prestigiar os técnicos em detrimento
dos políticos, situação facilitada pela ditadura.
– Campos e Dias sempre tiveram a preocupação de interação entre
planejamento e administração, com o prestígio a um “embrionário
núcleo duro” de tomadores de decisão e de formuladores de planos. Os
principais pontos da proposta podem ser sintetizados como:
• A institucionalização do planejamento
• A institucionalização do orçamento programa, com cuidado com a
dimensão financeira
• Descentralização e delegação horizontais e verticais
• A redefinição do papel do DASP (Departamento Administrativo do Serviço
Público - serviço público da administração direta)
• ASESTRA - Os principais pontos da proposta
– A institucionalização do planejamento
– A institucionalização do orçamento programa
– A dimensão financeira
– Descentralização e delegação horizontais e verticais
– A desenhada simbiose de dois “policy domains”: administração e
planejamento
– A reformulação da função controle
• A divisão do controle interno e do controle externo
• A criação do controle interno
• A resistência do TCU
• O fim do controle ex-ante
• A Reforma de 1967 - Balanço
– A reforma de 1967 foi feita para dotar o Brasil de condições para crescer, já que
outros países já haviam conseguido conjugar o binômio Administração &
desenvolvimento, conseguindo altas taxas de crescimento, principalmente depois da
segunda guerra. Era a prevalência da administração científica.
– Assim, a reforma objetivava combater a disfuncionalidade e paralisia da
administração federal, criando as condições necessárias para a emergência do
Estado Desenvolvimentista.
– A reforma investiu fortemente na criação das condições para a descentralização da
Administração Direta, passando muitas das funções desempenhadas pelo Estado
para sociedades de economia mista e autarquias, mas também desconcentrando
atribuições para os Estados Membros e mesmo para municípios.
– O esvaziamento do núcleo do estado e a expansão descontrolada da administração
indireta, no entanto, foram algumas das consequências negativas da Reforma
militar.
• Médici/Geisel/Figueiredo - 1970-1984
– A ascensão do planejamento
– O declínio e as subordinação e da esfera da administração pública à
esfera econômica
– O crescimento da administração indireta
• O descontrole da expansão da administração indireta
– A visão de modernização do regime autoritário e a questão da
corrupção
• A impossibilidade de accountability em regime fechado
– O esvaziamento da administração direta
– O atrofiamento da comunidade de administração pública (vis a vis o
clímax no final dos anos 60)
• A questão do mérito
– O abandono da tentativa de se implantar reformas meritocráticas na
administração direta: A consolidação da dicotomia direta & indireta
– As diferentes formas de tratamento da questão do mérito na
administração indireta
– O desinteresse acadêmico pela administração direta
– A ascensão e consolidação da tecnocracia desenvolvimentista em
enclaves: Ilhas de excelência, autonomia e insulamento burocrático
– A falta de estatísticas e de instrumental teórico para analisar,
destrinchar e compreender a problemática do mérito
• A Volta de Hélio Beltrão (Final do Governo de Figueiredo)
– Beltrão se incorpora ao Ministério da Abertura: Um ministro a serviço
da população
– Uma força tarefa a cargo da desburocratização
– A conexão direta com o cidadão e com o empresariado
– O apoio do Presidente e a localização na Presidência
– Simplificação como tarefa permanente e Confiança como premissa da
administração
– Beltrão antecipou vários elementos da Nova Gestão Pública, tanto em
67-69 quanto quem 79-82
• Fim do Regime Militar: Administração Direta era um quadro
desolador
– Ausência de estatísticas
– Proliferação de quadros e regimes
– Desinformação generalizada
– Descontrole e corrupção
– Absoluta predominância dos quadros indicados politicamente, mesmo
que técnicos
– Obsolescência do DASP
– Descolamento do debate internacional
• 1985-1989 A Reforma da Redemocratização
– Blindar e proteger a PETROBRAS
– DASP é transformado em Ministério Extraordinário da Administração
Pública
– Criação do Grupo de Trabalho da Reforma
– Criação de Subgrupos Temáticos
– Participação de acadêmicos e especialistas
– Merece destaque o fato de o DASP ser transformado em Ministério
Extraordinário da Administração Pública. O Governo Sarney tentou
fortalecer a administração direta, mantendo a descentralização e a
delegação, mantendo também a dicotomia entre administração direta e
indireta.
– São criados neste período a STN, a ENAP, a SEPLAN – PR. Também são
criadas importantes carreiras do Serviço Público brasileiro, como as de
Gestor, AFC e APO. Iniciam-se também aqui os estudos e projetos para
Planos de Carreira e para o Regime Jurídico Único - RJU.
• Com redemocratização, antigos debates, antes ocultos na
ditadura militar voltam à tona:
– Políticos x Técnicos
– Democracia x Corrupção x accountability
– A revanche dos outros poderes
– O contágio da questão previdenciária
– A extensão do regime estatutário
– O fim das fundações públicas
– Mérito versus populismo
• Redemocratização - Balanço
– A reforma de Sarney foi feita num ambiente de transição democrática,
de Crise fiscal do Estado e de Hiperinflação e num Estado inchado,
ingovernável, não accountable, permeado por interesses políticos e
corporativos.
– Seu objetivo primordial era o de restabelecer as normas de
funcionamento do Estado de Direito Democrático, promovendo a
redemocratização do funcionamento da administração pública.
– A redemocratização do funcionamento da administração pública de fato
ocorreu, mas à custa do enrijecimento excessivo, das regras de
transição desastrosas e do retorno do formalismo.
• 1990 – 1994 - Desmanche & Truncamento – Collor de Mello
– A retórica anti-Marajás
– A criação da Secretaria de Administração Federal ligada diretamente ao
Presidente
– Downsizing sem planejamento
– O ministério da Economia (Planejamento e Fazenda juntos)
– Desestruturação, descontinuidade e desorganização da memória
administrativa
– A retirada do Plano de Carreiras
– A marcha inexorável do Regime Jurídico Único (RJU) - aprovação por
consenso em dezembro 90
– A ausência de concursos
– A regeneração interrompida - Carreiras (APO, AFC, EPPGG)
– A problemática reintegração dos colocados em disponibilidade
• 1990 – 1994 - Desmanche & Truncamento – Itamar
– A recriação da SAF e o breve experimento da Gestão Erundina/Cahim
– A reincorporação dos colocados em disponibilidade
– A recomposição salarial
– A Lei 8666 - Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal,
institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá
outras providências.
– Os impactos da estabilização macroeconômica:
• o fim das mágicas com salários
• a clarificação das contas da Previdência
• 1995-1999 - A Reforma Gerencial de Bresser Pereira -
Primeiros Passos
– A criação do Ministério da Administração e Reforma do Estado
– O discurso de posse: a preocupação com o terceiro setor, flexibilidade,
eficiência e mérito
– A ascensão da reforma do Estado à agenda das Reformas
Constitucionais
– A opção pela estratégia de “constitucionalização”, não de “limpeza” da
Constituição
• O desenho da Reforma Bresser
– O contato com o debate internacional
– A opção pelo diálogo com os britânicos
– A opção cega pela Nova Gestão Pública
– O desenho de uma nova estrutura para o Estado Brasileiro
– O Plano Diretor da Reforma do Estado
– Estatísticas e transparência
– A retomada parcimoniosa de alguns concursos
• O Plano Diretor da Reforma do Aparato do Estado
– A delimitação da reforma ao aparato estatal
– A comparação com o mercado de trabalho do setor privado
– A publicação de dados sobre os três poderes
– O conceito de atividades típicas do Estado
– O conceito de público mas não estatal
– Agências Executivas e Organizações Sociais
– A visão linear da evolução da administração pública: patrimonialismo,
burocracia, gerencialismo
• A Reforma Bresser - Balanço
– A reforma ocorreu num ambiente de consolidação democrática e de
Estabilização macroeconômica. Foi fortemente inspirada na Nova
Gestão Pública, em voga no Reino Unido.
– A reforma visava combater a paralisia e desestruturação da
administração pública. Flexibilizando a administração pública de modo a
torná-la mais eficiente, principalmente com a criação de novos arranjos
organizacionais e trabalhistas na Administração Federal.
– A problemática implementação dos novos arranjos organizacionais,
principalmente as agências executivas e as organizações sociais foram
pontos negativos dessa importante reforma.
AGENDA
1. Introdução
5.Reformas da Gestão Pública no

Brasil
8. Regulação
Reformas de Gestão Pública no Brasil Moderno –
Esquemas e Resumo
• O que explica as mudanças

– Novas ideias
– Novo contexto social e econômico
– Sclerosis (falência) de velhas estruturas
– Redefinição de como os interesses interagem
– A ação de empreendedores de políticas públicas
As Reformas dos anos 30
Contexto econômico Brasil rural – Sociedade oligárquica – Estado

e social fragmentado – Baixa complexidade
Ideias Reforma orçamentária e do serviço público norte-
americano
Sclerosis Erosão das bases de poder oligárquicas –

exacerbação do clientelismo - disfuncionalidade
Interesses Classes médias – setores industriais – militares
Empreendedores Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes

As reformas de 1967-Castelo Branco
Contexto econômico Polarização política – crise econômica –

e social industrialização e urbanização desequilibradas
Ideias Administração & desenvolvimento – PPBS – UK, US

e França
Sclerosis Disfuncionalidade e paralisia da administração
federal
Interesses Classes médias – tecnocracia – militares –
empresariado moderno
Empreendedores José Nazareth Teixeira Dias
Roberto Campos e Hélio Beltrão
A reforma do Estado da Redemocratização (1988)
Contexto econômico e Transição democrática – Crise fiscal do Estado–

social Hiperinflação
Ideias “Progressive Public Administration” – França
Sclerosis Um Estado inchado, ingovernável, não

accountable
Interesses Administrativistas - Políticos – Outros Poderes
– Corporativos
Empreendedores Assembleia Constituinte
Aluísio Alves
Gileno Marcelino
A Reforma Gerencial de Bresser Pereira
Contexto econômico Consolidação democrática – Estabilização macro-
e social econômica – Consenso de Washington
Ideias Nova Gestão Pública – Reino Unido
Sclerosis Paralisia e desestruturação da administração pública

1988-1994
Interesses Equipe econômica – Governadores
Empreendedores Luiz Carlos Bresser Pereira

O objetivo da reforma
Reforma Visão do problema
1937 Criação de um Estado Nacional dotado de um serviço público

meritocrático
1967 Criação das condições necessárias para a emergência do Estado

Desenvolvimentista
1988 Restabelecer as normas de funcionamento do Estado de Direito

Democrático
1998 Flexibilizar a administração pública de modo a torná-la mais

eficiente
As conquistas de cada reforma
Reforma Os pontos positivos
1937 A constituição da arquitetura administrativa do Estado

brasileiro
1967 A criação das condições para a descentralização da

Administração Direta
1988 A redemocratização do funcionamento da administração

pública
1998 A criação de novos arranjos organizacionais e trabalhistas na

Administração Federal
Os Principais Problemas das Reformas
Reforma Os problemas derivados

1937 Autoritarismo e centralização – Formalismo excessivo – Persistência
do clientelismo
1967 O esvaziamento do núcleo do estado – Isomorfismo organizacional -

A expansão descontrolada da adm. indireta
1988 O enrijecimento excessivo e isonômico - As regras de transição

desastrosas – O retorno do formalismo – O desbalanceamento dos
poderes
1998 A problemática implementação dos novos arranjos organizacionais -
Sustentabilidade
A Reforma de Bresser
• A crise do Estado Brasileiro
– Na visão de Bresser Pereira, o mundo assiste a um debate acalorado
sobre o papel que o Estado deve desempenhar na vida contemporânea
e o grau de intervenção que deve ter na economia.
– Para Bresser Pereira, a crise do Estado teve início nos anos 70, mas só
nos anos 80 se tornou evidente. Tornou-se claro afinal que a causa da
desaceleração econômica nos países desenvolvidos e dos graves
desequilíbrios na América Latina e no Leste Europeu era a própria crise
do Estado, que não soubera processar de forma adequada a sobrecarga
de demandas a ele dirigidas.
• A Administração Pública Burocrática surge na segunda metade do século
XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o
nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu
desenvolvimento
– a profissionalização,
– a ideia de carreira,
– a hierarquia funcional,
– a impessoalidade,
– o formalismo,
– O poder racional-legal.
• Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são
sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores
públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso são sempre
necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo na admissão
de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.
• A Administração Pública Gerencial emerge na segunda metade
do século XX, como resposta, de um lado, à expansão das
funções econômicas e sociais do Estado, e, de outro, ao
desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia
mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas
associados à adoção do modelo anterior.
• A eficiência da administração pública - a necessidade de reduzir
custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão
como beneficiário - torna-se então essencial.
• A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada
predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na
prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma
cultura gerencial nas organizações.
• A administração pública gerencial constitui um avanço e até um
certo ponto um rompimento com a administração pública
burocrática.
• Isto não significa, entretanto, que negue todos os seus
princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial
está apoiada na anterior, da qual conserva, embora
flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a
admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de
um sistema estruturado e universal de remuneração, as
carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento
sistemático.
• A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de
basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e
não na rigorosa profissionalização da administração pública, que
continua um princípio fundamental.
• Na administração pública gerencial há uma busca para que haja:
– a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá
atingir em sua unidade,
– a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos
humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição
para que possa atingir os objetivos contratados, e
– o controle ou cobrança a posteriori dos resultados.
• Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser
permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das
organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos
procedimentos (meios) para os resultados (fins).
• No esforço de diagnóstico da administração pública brasileira
centrou-se a atenção, de um lado, nas condições do mercado
de trabalho e na política de recursos humanos, e, de outro, na
distinção de três dimensões dos problemas:
– a dimensão institucional-legal, relacionada aos obstáculos de ordem
legal para o alcance de uma maior eficiência do aparelho do Estado;
– a dimensão cultural, definida pela coexistência de valores
patrimonialistas e principalmente burocráticos com os novos valores
gerenciais e modernos na administração pública brasileira; e
– a dimensão gerencial, associada às práticas administrativas.
• As três dimensões estavam inter-relacionadas. O plano era o de
promover de imediato a mudança da cultura administrativa e
reformar a dimensão-gestão do Estado, enquanto se
providenciava a mudança do sistema legal, que seria feita via
emenda constitucional.
• Mérito, Flexibilização e Responsabilização
– Bresser admitia que a cultura burocrática havia superado, embora não
destruído, o patrimonialismo. Mas ele também afirmava que o modelo
burocrático implantado no país somava aos defeitos inerentes à
administração pública burocrática com a carência de mecanismos auto
reguladores e era refratária às inovações.
– Sua capacidade de resposta aos novos e constantes estímulos era
limitada, fato que a tornava arcaica e ineficiente.
– O mecanismo por excelência de motivação, na administração pública
burocrática, é o da promoção por mérito em carreiras formalmente
estabelecidas.
– Através desse mecanismo, em que o tempo, além dos cursos, a
avaliação de desempenho e os exames são essenciais, o administrador
ascende lentamente na sua profissão. Mas, dada a dinâmica do
desenvolvimento tecnológico das sociedades contemporâneas, esse
sistema de carreira foi se tornando crescentemente superado, pois os
jovens administradores não estão dispostos a esperar o alcance dos 50
anos para ocuparem cargos de direção.
– Por outro lado, a instabilidade do sistema político e administrativo
brasileiro dificultou adicionalmente desenvolvimento de carreiras. O
sistema de premiação e motivação dos funcionários públicos foi
crescentemente identificado com a ocupação de cargos em comissão.
– Torna-se, assim, essencial repensar o sistema de motivação dos
servidores públicos brasileiros, relacionando-a com a missão do
servidor, reconhecendo o mérito daqueles que melhor desempenho
apresentam.
– Para o servidor público é mais fácil definir esse sentido do que para o
empregado privado, já que a atividade do Estado está diretamente
voltada para o interesse público, enquanto que a atividade privada só o
está indiretamente, através do controle via mercado.
– Entretanto, em momentos de crise e de transição, o papel do Estado e
do servidor público ficam confusos. A ideia burocrática de um Estado
voltado para si mesmo está claramente superada, mas não foi possível
ainda implantar na administração pública brasileira uma cultura de
atendimento ao cidadão-cliente. A meritocracia na administração
pública brasileira está apenas começando.
– Mas a implantação de uma meritocracia na Administração Pública
brasileira não viria desacompanhada da flexibilização de nossas pesadas
estruturas, herança da burocracia. Ele indicou que a modernização da
gestão se faria através da implantação de laboratórios especialmente
nas autarquias voltadas para as atividades exclusivas do Estado, visando
iniciar o processo de transformação em agências autônomas, ou seja,
em agências voltadas para resultados, dotadas de flexibilidade
administrativa e ampla autonomia de gestão.
– Primeiramente seria implementada uma ação de avaliação institucional, com
o objetivo de identificar a finalidade de cada órgão da administração pública
no sentido de promover o (re)alinhamento com o objetivos maiores do
Estado. Depois, seria elaborada uma sistemática de avaliação, a partir da
construção de indicadores de desempenho, para mensurar os graus de
consecução dos objetivos pretendidos.
– Em paralelo, seriam implementadas ações na área de recursos humanos, que
permitissem o aperfeiçoamento das capacidades gerenciais e técnicas do
setor público, através de recrutamento de pessoal estratégico, a partir de
concursos e processos seletivos públicos anuais caracterizando, desta forma,
um processo permanente de atualização dos quadros do aparelho do Estado.
– O conjunto de ações na área de recursos humanos tem por objetivo, a
valorização do servidor público eficiente, através do reconhecimento por
parte do cidadão de seu trabalho e, da consequente mudança de imagem
perante a sociedade, envolvendo maior grau de autonomia, iniciativa e
responsabilização, diminuindo controles formalistas e incentivando a adoção
de uma política que seja consequente tanto com o bom desempenho quanto
com o mau desempenho.
• Críticas à Reforma Bresser
– A despeito de sua reconhecida importância, a reforma Bresser não
deixou de ser alvo de pesadas críticas. A maior delas foi a de que a
Administração Pública Gerencial não conseguiu romper com o
neopatrimonialismo e com as tendências autoritárias da gestão pública
brasileira.
– Bresser imaginava a existência de diversos controles democráticos para
garantir a cooperação desinteressada dos burocratas públicos, mas
esses controles sugeridos não se manifestam na realidade, pois os
burocratas continuaram escapando ao controle pela sociedade.
– Além disso, acusam a reforma pela fragmentação do Aparelho de
Estado, pois os novos formatos organizacionais sugeridos (agências
executivas e reguladoras e o terceiro setor) pela reforma não
substituíram os antigos (autarquias, fundações públicas), havendo uma
convivência de ambos. A causa disso foi o fracasso do projeto das
agências executivas e das organizações sociais, que não alcançou a
extensão esperada por Bresser.
• Críticas à Reforma Bresser
– Uma outra série de críticas refere-se à elitização do modelo proposto
por Bresser, já que não houve efetivamente uma participação popular
na reforma, que foi idealizada e realizada de forma top-down. As
decisões estratégicas são tomadas por um pequeno grupo (insulamento
burocrático) que se situa fora do controle político e do escrutínio
público, gerando o isolamento dos decisores, ou seja, a administração
pública continua sustentando a centralização do poder e o idealismo
tecnocrático (autoritarismo e neopatrimonialismo).
– O modelo preconizado por Bresser preza o ideal tecnocrático e valoriza
mais as carreiras ligadas ao núcleo estratégico em detrimento aos
servidores públicos que prestam serviços diretamente ao cidadão,
revivendo outras épocas em que a administração direta era
desprestigiada.
AGENDA
1. Introdução
6.O Estado Regulador

8. Regulação
O Estado Regulador
• O Plano de Bresser levava em conta que a reforma do Estado
envolvia múltiplos aspectos. Um deles era o ajusta fiscal, que
devolve ao Estado a capacidade de definir e implementar
políticas públicas.
• O programa de privatizações e desestatizações, com parcerias
entre entes públicos e privados ou com a passagem via
contratos administrativos de atividades para a iniciativa
privada, refletia a conscientização da gravidade da crise fiscal e
da correlata limitação da capacidade do Estado de promover
poupança forçada através das empresas estatais.
O Estado Regulador
• Bresser também acreditava que, através de um programa de
publicização, haveria a transferência para o setor público não-
estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos
de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre
Estado e sociedade para seu financiamento e controle.
• Deste modo o Estado reduziria seu papel de executor ou
prestador direto de serviços, mantendo-se entretanto no papel
de regulador e provedor ou promotor destes serviços.
O Estado Regulador
• Nesta nova perspectiva, buscava-se o fortalecimento das
funções de regulação e de coordenação do Estado,
particularmente no nível federal, e a progressiva
descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal,
das funções executivas no campo da prestação de serviços
sociais e de infraestrutura.
• Paralelamente, é enfatizada a importância de uma
flexibilização da ação pública, propondo-se um conjunto de
medidas inspiradas na Nova Gestão Pública, que visam dar ao
administrador público mais autonomia gerencial, numa
tentativa de tornar a administração pública mais parecida com
a administração de empresas: o chamado movimento de
"agencificação", que no Brasil tem sua face mais visível na
independência das agências reguladoras.
O Estado Regulador
• A reforma regulatória no Estado brasileiro é extremamente
complexa por casa de nosso sistema federativo. As agências
reguladoras multiplicam-se em diferentes unidades da
federação, não apenas como resultado da reforma de
desestatização que abrange estados e municípios, mas também
visando responder às titularidades que a própria Constituição
define quanto aos serviços públicos, que podem ser prestados
pela União, pelos Estados e mesmo pelos municípios.
• Mas a transformação do Estado brasileiro em um Estado
regulador foi prejudicada pela prioridade que foi dada aos
objetivos econômicos em detrimento de outras metas da
reforma gerencial, relativas, por exemplo, à consolidação da
governança e da governabilidade do Estado brasileiro. Nesse
sentido, é importante frisar que muitas privatizações foram
feitas antes mesmo de agências estarem operando.
O Estado Regulador
• Além disso, a extinção do Ministério da Administração e
Reforma do Estado em 1998, a descontinuidade no processo de
implementação de conjuntos de projetos contidos no Plano
Diretor de Bresser e a força política que o Programa Nacional
de Desestatização ganhou depois disso, também contribuíram
para a imperfeição do Estado Regulador brasileiro.
AGENDA
1. Introdução
7.Serviços Públicos
8. Regulação
Serviços Públicos e Reforma Bresser
• No Aparelho do Estado é possível distinguir quatro setores:
– NÚCLEO ESTRATÉGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. É o
setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu
cumprimento. É portanto o setor onde as decisões estratégicas são
tomadas.
– Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público
e, no poder executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos
seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e
formulação das políticas públicas.
– ATIVIDADES EXCLUSIVAS. É o setor em que são prestados serviços que
só o Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder
extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar.
– Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia,
a previdência social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do
cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de
serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio
à educação básica, o serviço de emissão de passaportes, etc.
– SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS. Corresponde ao setor onde o Estado atua
simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e
privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado.
Este, entretanto, está presente porque os serviços envolvem direitos
humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque
possuem “economias externas” relevantes, na medida que produzem
ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do
mercado.
– As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da
sociedade, não podendo ser lucrativas. São exemplos deste setor: as
universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.
– PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO.
– Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas
atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no
aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infraestrutura.
Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar
o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas,
nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessário
no caso de privatização, a regulamentação rígida.
AGENDA
1. Introdução
8.Regulação
Economia e Regulação
• Três pontos...
– A boa regulação é fundamental para o investimento que, por sua vez, é
essencial para o crescimento econômico
– Regulação está associada a falhas de mercado e as agências reguladoras
requerem arquitetura institucional adequada
– Experiência brasileira em regulação é recente e ainda precisa de grande
salto institucional
Regulação em perspectiva histórica...
• Do estado empreendedor ao estado regulador...
1930 1980-90 Pós-anos 90
Estado empreendedor
Transição para
economia
aberta Estado regulador
• A regulação e as fases da economia brasileira...
Sec.XVI e XVII Sec.XIX e XX 1930/55 1956/60 1974/76 1987/92 1993/02 2003/....
Brasil
Colonial Economia
primário- 1ª onda de
exportadora substituição de
importações
Substituição de Plano de Metas:
Importações 2ª onda de II PND: 3ª Constrangimento
Substituição de onda de externo absoluto
Importações Substituição e crise de
de endividamento
Importações Superação das
crises de
superinflação e Mudança estrutural
endividamento no
externo constrangimento
externo
• Boa regulação é essencial para crescimento...
Estabilidade de regras
Segurança jurídica
Maior Investimento
Maior crescimento
Regulação
• A importância do ambiente regulatório…
Fatores de Atração de Investimentos diretos
Tamanho do mercado 83%

Estabilidade Política 54%
Ambiente regulatório 52%
Estabilidade Macroeconômica 43%
Presença de Fornecedores 41%
Presença de Competidores 30%
Repatriação dos Lucros 29%
Custos trabalhistas e qualificação… 28%
Acesso ao mercado de exportações 23%
Suporte do governo local 23%
Fonte: A. T. KEARNEY
Regulação
• Mudanças estruturais explicam a importância crescente da
regulação no Brasil...
– Privatizações
– Abertura comercial
– Estabilização
– Convergência às práticas internacionais
• Liberalização do comércio começou antes do governo Collor…
– Esgotamento da substituição de importações nos anos 1980
– Liberalização do comércio começou durante do governo do Sarney
Regulação
• Processo de privatização...
Após 1995
Ênfase: serviços de
1980’s utilidade pública,
“Reprivatiza” concessões, reestruturação
menor escala e privatização de bancos
públicos (nível Estadual)
1991/94 2013
Ex-estatais - Restam operações em
estratégicas bancos e setores de
infraestrutura
(aço, fertilizantes,
petroquímica) - PPP’s
Regulação
• Privatizações pós 2002...
Privatização Valor Ano
Banco do Estado do Maranhão US$ 26,6 milhões 2004

(BEM)
Banco do Estado do Ceará (BEC) US$ 297,7 milhões 2005
Decreto 1.068* US$ 18,7 milhões 2005 - 2008
*Dispõe sobre a inclusão no Programa Nacional de Desestatização (PND) das participações

societárias minoritárias, detidas pelas entidades da Administração Federal, além de outras
providências.
Fonte: BNDES
Regulação
• Nível de privatização variou de acordo com os setores …
Alto Médio Baixo
Petroquímica Energia Serviços Financeiros
Fertilizantes Gás Natural Petróleo
Aço Saneamento
Telecomunicações
Regulação
• Privatização até 2009: participação por setores...
Energia Elétrica
30% Petróleo e Gás
32%
Saneamento
Outros
US$105,89 Financeiro
Siderúrgico
bilhões Petroquímico
Decreto 1.068
Transportes
7%
8% Mineração
1%
1% Telecomunicações
1% 6%
2% 4%
8%
Fonte: BNDES
Regulação
• Regulação ganha importância quando Estado deixa de prestar

serviços diretamente...
– 1991-1994: privatização das indústrias de aço, petroquímica e

fertilizantes. Esse processo não exigiu a introdução de uma estrutura
específica regulatória
– 1995-1998: venda de estatais do setor de infraestrutura:

telecomunicações, eletricidade e ferrovias
Regulação
• Mudanças institucionais dos anos noventa…
Controle de Preços Defesa da Concorrência
Monopólio Estatal Regulação

Regulação
• Marcos da evolução regulatória no Brasil…
1993 1995 1995-2000 1996-2005 1997-2001 2003 2004 Após...
Lei de
Lei de
Licitações
Concessões Privatização
do setor de
eletricidade Criação de Privatizaçã
várias agências o das Lei PPP
reguladoras telecomuni MG Lei PPP
SP, BA, CE, Lei PPP
cações PE, RS, PI,
GO e SC
Lei PPP RN, DF, SE,
Federal PB e ES
Regulação
• O que é regulação?
– “ ....limitação imposta sobre a decisão discricionária dos indivíduos ou
organizações, garantida pelo poder de sanção”
(Alan Stone, citado em Viscusi e outros, p. 307)
123
Regulação
• Por que Regular?
– Para Evitar falhas de mercado
– Para cultivar um ambiente competitivo
– Para proteger o interesse dos consumidores
– Para aumentar o acesso à tecnologia e serviços
Fonte: ICT Regulation Toolkit

Regulação
• Continuum de estruturas de mercado…
Concorrência Concorrência Oligopólio Empresa Monopólio Monopólio

Perfeita Monopolística Dominante Natural
Competição Regulação
Regulação
• Fontes de falhas de mercado...
– Poder de mercado
– Externalidades (positivas ou negativas)
– Bens públicos
– Informação assimétrica
Regulação
– Poder de mercado
• Capacidade de um agente em influenciar a formação de preços em um
mercado relevante
• Exemplos:
– Monopólio: mercado com apenas um vendedor
– Monopsônio: mercado com apenas um comprador

Regulação
• Monopólio Natural…
– O mesmo setor pode apresentar monopólios naturais em segmentos

especificos da mesma cadeia produtiva.
– Adequada definição destes segmentos é crucial para uma regulação

eficiente.
– Tarefa difícil: tornar a regulação compatível com as estruturas de

mercado.
128
Regulação
• Uma mesma cadeia produtiva pode ter várias estruturas de
mercado: exemplo da energia...
Potencial
Geração Geração Geração
competitivo
Transmissão Monopólio
Natural
Distribuição Temporário
Comercialização Potencial
competitivo
Consumidor
129
Regulação
• Exemplo de regulação: gás natural…
SITUAÇÃO BRASILEIRA
MERCADO CARACTERÍSTICAS
AGENTES REGULAÇÃO
• Petrobrás única
produtora
•Vários produtores no
EXPLORAÇÃO E Competitiva futuro ANP
PRODUÇÃO •Várias empresas (licitações)
explorando com a
Petrobrás
Petrobrás, TBG
(Petrobrás) e ANP
TRANSPORTE Monopólio Natural outros gasodutos (Autorizações e
em construção e open access)
planejamento
Monopólio Natural Concessionárias Agências

DISTRIBUIÇÃO
estaduais estaduais
COMERCIALIZAÇÃO Competitiva Sem

Não há
Definição
Regulação
– Externalidades
• Efeito das atividades de produção e consumo não internalizadas pelo

cálculo econômico dos agentes
• Positivas: quando a ação de uma das partes beneficia a outra
• Negativas: quando a ação de uma das partes impõe custos a outra

Regulação
– Bens Públicos
• Apresentam duas características:
– Não exclusivo: custo marginal de fornecimento para um consumidor

adicional é zero, por isso é muito difícil ou impossível cobrar alguém
pelo seu uso
– Não rival: as pessoas não podem ser excluídas do consumo do bem. O

uso por um, não rivaliza com o uso dos outros.
Regulação
– Informações Assimétricas...
• Situação em que o comprador e o vendedor possuem diferentes conjuntos
de informações sobre uma determinada transação....
Regulação
• Formas de Regulação
– Intervenção nos mecanismos do mercado:
• Preço
• Quantidade
• Outros (qualidade, padrões técnicos, etc...)
– Alteração nas condições de entrada
– Critérios para acesso à infraestrutura essencial

Regulação
• Regulação requer comparação criteriosa entre falhas de

mercado e falhas de estado
• Antes de criar uma agência regulatória…
– Há falha de mercado?
– A regulação gera uma falha de Estado maior do que a falha de mercado?
– A regulação requer uma agência regulatória?
135
Regulação
• Agências são úteis quando as falhas de mercado resultam em…
– Altos custos irrecuperáveis e circunstâncias propícias para o

comportamento oportunista
– Frequentes disputas judiciais
– Emissão sistemática de regulações
– Conhecimento altamente especializado
– Monitoramento permanente do mercado
136
Regulação
• Uma boa agência reguladora requer…
– Definição precisa da sua jurisdição
– Coordenação com as diferentes agências
– Forte conhecimento técnico
– Independência:
• Administração central
• Interesse privado
137
Regulação
• Perfil de uma agência reguladora independente…
– Participação do Congresso na indicação dos diretores da agência
– Conhecimento técnico dos diretores exigido por lei
– Mandato longo para os diretores
– Autonomia orçamentária
– Decisão colegiada
– Quarentena após a conclusão do mandato
– Transparência
138
Regulação
• Cinco características de uma boa agência reguladora...
– Autonomia financeira e gerencial
– Sistemática prestação de contas
– Transparência
– Delimitação precisa de competência
– Excelência técnica
139
Regulação
• Instrumentos úteis para uma agência reguladora...
– Transparência: sessões públicas de julgamento, consultas e audiências

públicas
– Prestação de contas: relatórios anuais, revisões plurilaterais, exercícios

de benchmarking
– Códigos de ética
– Excelência técnica: integração com universidades e institutos de

pesquisa
140
Regulação
• Risco regulatório: problemas gerais...
– Falta de regra definidora de competências
– Ausência de locus de coordenação
– Cultura de centralização administrativa
– Morosidade dos processos decisórios
– Inexperiência no Judiciário
141
Regulação
• Exemplos de setores regulados no Brasil…
– Telecomunicações
– Energia elétrica
– Gás natural
– Saneamento
– Petróleo
– Saúde
142
Regulação
• As agências reguladoras federais foram criadas nos anos
noventa e 2000…
1996 1997 1999 2000 2001 2002 2005
143
Regulação
• Exemplos de agências de saneamento também recentes…
1997 1999 2000 2001 2002 2004 2005 2007
AGERGS (RS)
ARCE
(CE) ARSAM
(Manaus)
ARPE(PE
AGR ) AMAE (Joinville)
(GO) ARSAL(AL)
ARTESP (SP)
AGERSA ARSBAN (RN)
ADASA(DF)
(Cachoeiro do
Itapemirim) AGESC(SC)
ARSESP(SP)
ATR(TO)
144
Regulação
• As agências reguladoras ainda não detêm condições técnicas

ideais…
– Autonomia
– Transparência
– Estabelecimento e delimitação de competências
– Autonomia financeira e administrativa
– Excelência técnica vs. nomeações políticas

Regulação
• Problemas enfrentados pelas agências reguladoras...
– As agências reguladoras foram enfraquecidas, além do aparelhamento

político.
– As agências perderam autonomia e capacidade de fiscalização.
– É recorrente a vacância nas diretorias das agências, o que causa diversas

ineficiências como falta de planejamento e descontinuidade nas ações.
146
Regulação
• Falta corpo técnico nas agências...
– A ANAC ficou sem três diretores desde março. O Presidente Lula

nomeou os três novos diretores apenas em 29/julho. A agência ficou 5
meses sem quórum na Diretoria.
– As três diretorias que ficaram vagas foram Infraestrutura Aeroportuária,

Regulação Econômica e Operação de Aeronaves.
147
Regulação
• Mais exemplos...
– ANTAQ (regulação do transporte fluvial e dos portos) ficou 5 meses sem
nenhum diretor no ano de 2006.
– ANA (gestão e proteção dos recursos hídricos) ficou os anos de 2003 e 2004
(até outubro) sem três dos seus cinco diretores.
– ANTT (Agência Nacional de Transporte Terrestres) ficou 22 meses sem três
dos seus cinco diretores.
– ANP (Agência Nacional do Petróleo) ficou cinco meses sem três de cinco dos
seus diretores.
– Estudo da ABDIB indica que em 2008 os 28 cargos de diretoria das seis
agências federais analisadas ficaram em média 27 dias desocupados. Em
2006 essa média foi de 99 dias.
148

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UFU – Universidade Federal de Uberlândia

FAGEN – Faculdade de Gestão e Negócios

Regulação Governamental – FAGEN41007

Prof. Dr. José Eduardo

4. Administração Pública Brasileira

5. Reformas da Gestão Pública no Brasil

4. Administração Pública Brasileira

5. Reformas da Gestão Pública no Brasil

• Do ponto de vista de uma definição formal e instrumental, a

– O Estado antigo sempre aparece como uma unidade, não admitindo

– A monarquia absoluta era a única forma de governo conhecida, e o

5. Reformas da Gestão Pública no Brasil

• O modelo burocrático, afora os seus problemas endógenos,

• Dessa conclusão, nasceu a Nova Gestão Pública, cujas

8. Accountability (responsabilização): É fundamental modificar

4.Administração Pública Brasileira

– A difícil estruturação da área orçamentária no âmbito de um crise fiscal

– A mudança inconclusa para Brasília

4. Administração Pública Brasileira

5.Reformas da Gestão Pública no

• O que explica as mudanças

Contexto econômico Brasil rural – Sociedade oligárquica – Estado

Sclerosis Erosão das bases de poder oligárquicas –

Interesses Classes médias – setores industriais – militares

Empreendedores Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes

Contexto econômico Polarização política – crise econômica –

Ideias Administração & desenvolvimento – PPBS – UK, US

Contexto econômico e Transição democrática – Crise fiscal do Estado–

Ideias “Progressive Public Administration” – França

Sclerosis Um Estado inchado, ingovernável, não

Ideias Nova Gestão Pública – Reino Unido

Sclerosis Paralisia e desestruturação da administração pública

Empreendedores Luiz Carlos Bresser Pereira

Reforma Visão do problema

1937 Criação de um Estado Nacional dotado de um serviço público

1967 Criação das condições necessárias para a emergência do Estado

1988 Restabelecer as normas de funcionamento do Estado de Direito

1998 Flexibilizar a administração pública de modo a torná-la mais

Reforma Os pontos positivos

1937 A constituição da arquitetura administrativa do Estado

1967 A criação das condições para a descentralização da

1988 A redemocratização do funcionamento da administração

1998 A criação de novos arranjos organizacionais e trabalhistas na

Reforma Os problemas derivados

1967 O esvaziamento do núcleo do estado – Isomorfismo organizacional -

1988 O enrijecimento excessivo e isonômico - As regras de transição

4. Administração Pública Brasileira

5. Reformas da Gestão Pública no Brasil

6.O Estado Regulador

4. Administração Pública Brasileira

5. Reformas da Gestão Pública no Brasil

4. Administração Pública Brasileira

5. Reformas da Gestão Pública no Brasil

1930 1980-90 Pós-anos 90

Sec.XVI e XVII Sec.XIX e XX 1930/55 1956/60 1974/76 1987/92 1993/02 2003/....

Tamanho do mercado 83%

Privatização Valor Ano

Banco do Estado do Maranhão US$ 26,6 milhões 2004

Banco do Estado do Ceará (BEC) US$ 297,7 milhões 2005

Decreto 1.068* US$ 18,7 milhões 2005 - 2008

*Dispõe sobre a inclusão no Programa Nacional de Desestatização (PND) das participações

Alto Médio Baixo

Petroquímica Energia Serviços Financeiros

Fertilizantes Gás Natural Petróleo