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Teoria da Administrao

Pblica
Resumo AP2
Unidade 4: O Patrimonialismo na Administrao Pblica brasileira
O Patrimonialismo no Brasil oriundo do Portugus trazido quando ainda ramos
uma colnia. O governo patrimonial portugus tinha caractersticas, como:

Governado por um Rei Monarca;


No fazia distino dos bens pblicos e privados;
Concesso de terras e cargos de acordo com a vontade do Rei;
Obedincia direta, Rei era senhor de guerra e de terra, no tinha ningum para
intermediar o governo com o povo;
Dominao tradicional baseado em crenas e tradies;
Iseno tributria para parte da nobreza que obtinha terras concedidas pelo Rei;
Crescia a categoria dos funcionrios pblicos mordomos, almoxarifes
responsveis por recolher os tributos do povo;
Criao da nova classe social chamada Burguesia (comerciantes);
Fortalecimento do comrcio martimo;
Surgimento do Estamento, criando o Estado Patrimonial de Estamento em que
um grupo de pessoas gerenciava o Estado (manter justia e elaborao de leis)
a mando do Rei;

Administrao Pblica no Brasil:


Patrimonialista e Centralizadora
Acesso aos cargos pblicos: paternalismo e favoritismo
Sem distino do bem pblico e privado
Centralizao do Estado
Dominao Tradicional
Criao do Conselho Ultramarino em Portugal tratava do comrcio das
colnias
Doao de capitanias
Criao de Cmaras Municipais

No incio, Portugal no estava muito interessado em colonizar o Brasil e enviava


apenas expedies para explorao. Porm, o Brasil passou a sofrer constantes
ataques de outros pases, fazendo com que Portugal comeasse a se importar. Este
doou capitanias para os nobres para que pudessem proteg-las e desenvolv-las,
gerando uma Administrao Pblica descentralizada mas ainda sendo parte do
patrimonialismo encontrado. A doao das capitanias era feita a um donatrio com
direitos e deveres pr-estabelecidos de ambos os lados. O donatrio passaria a ter

poder extremo sobre a sua capitania, tendo tambm que arcar com as despesas de
colonizao. O direito capitania passava a ser hereditrio e deveriam pagar uma
parte da produo ao Estado. Porm, ao passar do tempo, foram aparecendo vrias
adversidades que no levou esse sistema ao seu xito. Com isso, o governo voltou
a ser centralizado e foi criado o Governo-Geral em 1548 nomeando Toms de
Souza como o primeiro governador geral. Foi criado o Regimento Real, um
documento que mostrava os direitos e deveres do governador-geral, sendo
conhecida como primeira constituio brasileira.
Mais tarde, o Brasil foi dividido em 2 Estados para tentarem obter a eficincia e
eficcia no governo devido ao vasto territrio do pas. Somente em 1774 que os
Estados foram reunificados e o Rio de Janeiro se tornou capital, tambm
extinguidas as capitanias.
Obs: A Burocracia Estatal vista no Patrimonialismo bem diferente da vista
atualmente.

Unidade 5: A Administrao Pblica Brasileira rumo burocratizao


Em 1808, D. Joo VI veio ao Brasil e trouxe pessoas do alto escalo junto,
desapropriando alguns moradores de suas casas para utilizar suas casas para estes
funcionrios. As casas que eram escolhidas para confisco, eram marcadas com um
carimbo de PR Prncipe Regente que ficou conhecido como Ponha-se na rua. Este
acontecimento gerou muito descontentamento dos moradores.
D. Joo VI ficou conhecido, tambm, pela abertura dos portos s naes
amigas; fundao do Banco do Brasil; permisso para atividades industriais; criao
da academia militar e da marinha; construo de duas escolas de medicina,
declarao do Brasil como Reino Unido Portugal, entre outros. A abertura dos portos
fez com que a Inglaterra e Frana fundassem empresas no Brasil. Em 1818, foi feita
uma poltica de atrao de migrantes europeus. Mesmo aps todas essas mudanas,
o pas continuava com o Patrimonialismo em seu governo. Mesmo com a criao do
Banco do Brasil e com o aumento da receita pblica, a maior parte continuava sendo
destinada para gastos com luxria do governo.
Com a sada de D. Joo VI do poder, a Corte Constituinte pediu que seu filho, D.
Pedro tambm voltasse para Portugal. Porm, D. Pedro conseguiu um documento com
oito mil assinaturas pedindo a sua permanncia no Brasil, resultando o famoso Dia
do Fico, j que decidiu descumprir a exigncia e ficar no pas. Dia 7 de Setembro foi
proclamada a independncia de Portugal.
Em 1824, D. Pedro I outorgou uma Constituio estabelecendo direitos civis e
polticos, instaurando uma monarquia representativa. Alm disso, criou os 4 poderes:
Executivo, Judicirio, Legislativo e Moderador. Em 1831, D. Pedro I abdica do trono e
deixa seu filho como sucessor, D. Pedro II. Porm, como era menor de idade, o Brasil
foi governado por regncias at D. Pedro II atingir a maioridade.
Em 1889 foi instaurada a Repblica no Brasil e extinta a Monarquia devido a
presses militares monarquia. J em 1891 foi criada a 1 Constituio Republicana

em que acabava com o Poder Moderador, com o senado vitalcio, entre outros
costumes do Patrimonialismo. Foi instaurado o presidencialismo atravs de eleies
ainda que com o voto no secreto. Os Estados passaram a ter mais autonomia e a
poder organizar suas prprias leis. Seus governantes passaram a ser chamados de
presidentes de Estado.
Mesmo que tenha virado Repblica, ainda foram vistos muitos pontos marcantes
do Patrimonialismo em vigor. Um dos fatores vistos foi o contnuo poder no
legitimado dos coronis, mesmo com a extino da Guarda Nacional (presena do
Clientelismo/Coronelismo). O fim da Repblica Velha se deu em 1930, marcando um
rompimento com a Administrao Pblica da poca.
Atravs do coronelismo muito comum na Repblica Velha que pode ter a
Repblica do Caf com Leite (So Paulo e Minas Gerais no poder) j que, atravs do
voto de cabresto, as eleies eram totalmente manipuladas. Era muito difcil para o
eleitor exercer o seu desejo de voto devido a essa poltica dos governadores e ao voto
que no era secreto.
O predomnio oligrquico rural acabou em 1922 quando jovens oficiais tenentes
lideram um movimento chamado tenentismo contra as prticas da oligarquia rural.
Em 1929, houve a crise mundial que derrotou a elite produtora rural de caf e sua
economia. O estopim para essa oligarquia foi a quebra do acordo feito entre MG e SP
quando foi eleito um paulista, Jlio Prestes na vez de um mineiro, Getlio Vargas.
Porm, este liderou a Revoluo de 1930, tomando a presidncia.
Em 1930, Getlio Vargas assumiu a presidncia, acabando com a Repblica
Velha e a sua concentrao de produo rural e dando incio industrializao. Os
governadores passaram a ser indicados por ele e chamados interventores. Congresso
foi suspenso e a imprensa censurada, alm do Poder Executivo tornar-se soberano.
Com a industrializao, o Estado se assume intervencionista e d entrada
burocratizao das mquinas industriais. A Era Vargas modernizou o Estado e adotou
princpios baseados na racionalidade legal, gerando a Administrao Pblica
Burocrtica. Houve a poltica da substituio de importaes para aprimorar as
indstrias brasileiras e apoiou a migrao do rural para o urbano. No perodo de
Vargas, foram criados diversos rgos estatais para a gesto do Estado. Em 1936, foi
criado o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), rgo responsvel
pela concepo, conduo e execuo das mudanas pretendidas, afirmando os
princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica. A DASP precisava
estudar e ver as possveis necessrias mudanas na economia, organizao e
acompanhamento anuais da pea oramentria enviada ao Legislativo, organizao
de concursos pblicos, definio das polticas de gesto de materiais, assessoramento
ao Presidente nas sanes de projetos de Lei, inspees no servio pblico e criar
relatrios anuais sobre o que foi feito e o que faro para apresentar ao Presidente.
A burocratizao permite a profissionalizao, levando posse de
conhecimento, gerando os tecnocratas que eram pessoas de altos cargos na
administrao. Logo, a populao foi isolada das decises j que no detinham o
conhecimento necessrio para entender a gesto destes. O funcionrio denominado

tcnico, pois executa as aes de forma coerente, mas sempre o intuito de atingir
objetivos que no so neutros, tornando-o um tcnico-poltico.
Outras iniciativas importantes da Era Vargas:

Fortalecimento do Banco do Brasil ingresso atravs de concursos pblicos


(tcnicos);
Destaque ao Ministrio da Fazenda;
Criao da Superintendncia da Moeda e do Crdito (SUMOC), responsvel pelas
diretrizes da poltica financeira estatal e que, mais tarde, deu origem ao Banco
Central;
Criao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), responsvel
pelo financiamento do desenvolvimento econmico do pas. Atualmente
chamado de Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, BNDES;
Instalao da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE)
para melhorar o desenvolvimento econmico da regio.

Resumindo, podemos ver que a burocratizao teve incio em 1930, com Vargas, j
que o pas estava caminhando para a industrializao e era necessria a interveno
do Estado na economia. Aps, com Juscelino Kubitschek na Presidncia, houve o Plano
de Metas com o objetivo do crescimento do Brasil de 50 anos em apena 5. Em 1961,
Joo Goulart, Jango, tomou a presidncia aps a renncia de Jnio Quadros e tinha
propostas de reformas de base como na educao e na administrao tributria.
Foi deposto por militares que continuaram com a fase desenvolvimentista, porm, de
forma autoritria. Nesse perodo, os governos militares inauguraram o que se pde
chamar de segunda fase das reformas administrativas brasileiras, iniciativa essa que
trouxe a conjugao entre aperfeioamento da burocracia e certa flexibilidade da
ao estatal, em busca de sua agilidade, prejudicada pelos rgidos mandamentos
burocrticos. Houve a separao entre Administrao Direta da Indireta, com criaes
de autarquias, fundaes pblicas, sociedade de economia mista e empresas pblicas
na Indireta. Houve o fortalecimento da Administrao Indireta que foi maior do que os
ministrios, como o caso da Petrobrs. As da Direta estavam muito lentas e
deficientes, ento, foi criado o Ministrio da Desburocratizao e o Programa Nacional
de Desburocratizao, com o intuito de reformar e agilizar as organizaes do Estado;
descentralizar o poder do Estado; melhorar e simplificar os procedimentos
administrativos e a promoo da eficincia.
notvel que mesmo com a ruptura do Patrimonialismo para a entrada da Burocracia
em 1930, ainda vemos atualmente diversas prticas do Patrimonialismo. Surgiram
quatro padres na gesto em 1930 os quais foram ganhando/perdendo importncia
ao longo do tempo. Obs: Clientelismo foi influenciado pelo Patrimonialismo.

Clientelismo mecanismo de controle de recursos materiais e mediao de


interesses por intermdio de relaes pessoais;
Corporativismo - mediao de interesses via instrumentos formalizados cujos
agentes so representativos de determinadas categorias sociais diferenciadas,
reconhecidas ou at mesmo criadas pelo Estado;
Universalismo de procedimentos princpio de igualdade a todos os cidados
perante a Lei.

Insulamento Burocrtico - definio de instrumentos que promovem certa


proteo do ncleo tcnico do Estado, ou, ainda, certo distanciamento do
tcnico em relao poltica, em busca de evitar a interferncia da sociedade
civil nas aes estatais.

Unidade 6: A Administrao Pblica Gerencial no Brasil

Somente em 1985 que a democracia foi reinstalada no pas, com Jos Sarney
assumindo a presidncia. Foi uma poca de combate inflacionrio alto, mas sem xito,
devido a uma crise fiscal. Em 1990, Collor foi o primeiro Presidente eleito com voto
direto aps o fim da ditadura. Tinha como prioridades a reforma estatal e econmica,
diminuindo a presena do Estado na economia e no social. Seu governo foi marcado
por:

Extino e fuso de vrias entidades governamentais;


Afastamento e remanejamento de pessoal;
Privatizao de empresas estatais;
Desgaste da imagem do servio pblico perante a sociedade;
Corrupo, levando ao seu impeachment em 1992.

Em 1993, seu vice, Itamar Franco assume a presidncia e nomeia Fernando


Henrique Cardoso (FHC) como Ministro da Fazenda. FHC colocou em prtica o Plano de
Metas, levando a sua posse na presidncia em 1995. Tiveram fatores importantes
como:

Processo de substituio de importaes;


Originou o nacional-desenvolvimentismo em que as empresas nacionais eram
subdesenvolvidas, em desvantagem na concorrncia com os pases
industrializados;
Adoo de medidas protecionistas para empresas nacionais;
Ao forte do Estado na economia;
Criao da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD);
Regime da Oferta mercado com produtos de baixo custo e em grandes
quantidades para estimular o consumo em massa;
Sistema de governo internacionalizado com a criao de um mercado de
emprstimos e investimentos internacionais;
Criao do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE),
como Ministro Bresser-Pereira, defendendo um processo de reestruturao do
Estado com reformas, ficando conhecida como a Administrao Pblica
Gerencial.

Bresser-Pereira identificou algumas falhas/aspectos que seriam corrigidas com a


sua reforma, como:

Fiscal ou financeiro: poupana pblica negativa e perda do crdito pblico,


diminuindo a capacidade de interveno do Estado.
Modo de interveno na economia: falncia do modelo de substituio de
importaes adotado no Pas a partir dos anos de 1930.

Forma de administrao do Estado nos moldes burocrticos: incapacidade de


atendimento com eficcia aos cidados.
Poltico: crises de legitimidade do regime militar, de adaptao ao regime
democrtico (transio democrtica) e moral (impeachment de Collor).

Criado pelo MARE, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado continha


princpios da Administrao Pblica Gerencial de FHC. Seus objetivos principais
eram:

Modernizar e aumentar a eficincia dos governos;


Enxugamento de quadros de pessoal;
Fixao de tetos de remunerao para os servidores pblicos;
Mudana das regras de previdncia e aposentadoria
Profissionalizao dos servidores pblicos;
Busca de resultados atravs de indicadores de desempenho;
Descentralizao administrativa;
Influncia do setor privado atravs das tcnicas utilizadas na gesto;
Utilizao mais racional dos recursos pblicos;
Distino das atividades inerentes ao Estado e identificao das que no eram
inerentes a ele. Logo, o Estado ficou responsvel por pensar, controlar e avaliar
as polticas de governo, apoiadas por agncias executivas e reguladoras. Estas
agncias ficavam responsveis pela arrecadao de impostos, garantir
segurana pblica, entre outros;
Atividades empresariais estatais que deveriam ser transferidas para o mercado
por meio de processos de privatizaes.
Competncias no mais do Estado: servios pblicos, como sade, educao,
cultura e pesquisa cientfica, prestados diretamente por entidades estatais,
passariam a ser realizados por entidades pblicas no estatais denominadas de
Organizaes Sociais (OS), ou seja, prestadoras de servios de interesse
pblico, sem, entretanto, pertencerem ao Estado, sendo constitudas na esfera
do Direito privado.
Criao do Programa de Qualidade e Participao, cuja inteno era a de
implantar princpios de programas de qualidade total, fartos no setor privado,
em todos os rgos estatais do Poder Executivo, incentivando a aplicao de
tcnicas que buscassem a participao dos servidores pblicos e seus
compromissos com a avaliao e melhoria de resultados de satisfao dos seus
clientes, internos e externos, dentre outras.
Programa de Reestruturao e Qualidade dos Ministrios, para reestruturar os
ministrios.

Agncias Executivas x Reguladoras:


Executivas: qualificao que uma autarquia ou fundao pblica recebia por
meio de decreto presidencial e tinham como papel executar as polticas
formuladas pelo Estado.
Reguladoras: tinha maior autonomia que as executivas e eram criadas por Lei
no Congresso Nacional e no apenas decretadas. Tinham como

responsabilidade a regulamentao e regulao dos servios pblicos. Ex:


Banco Central, ANP, ANEEL, ANATEL.
Assim, a Administrao passou pelo processo da Burocrtica para a Gerencial em que
buscava a qualidade, eficincia e eficcia dos servios pblicos, mesmo ainda
contando com alguns princpios da burocracia, como a formao de pessoal. Foi criada
para corrigir as falhas da Burocrtica, como:

Rigidez excessiva de regras e procedimentos operacionais;


Insuficincias oramentrias, de recursos materiais e tecnolgicos;
Expanso exacerbada da Administrao Indireta se comparada Direta;
Carncia ou excesso de pessoal em uma rea, carreiras, nveis de remunerao,
etc.

No segundo governo de FHC, o MARE foi extinto, sendo suas atribuies


transferidas para a Secretaria de Gesto (SEGES) que desenvolveu outros diversos
programas. As agncias executivas no obtiveram muito xito e as reguladoras
tiveram seu quantitativo aumentado. Aps o trmino do mandato, Lula assumiu a
presidncia e deu continuidade a alguns princpios da Administrao Gerencial, mas
acabou com outros, como a publicizao, como as OS. O governo federal criou o
Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (GESPBLICA) que tinha
como objetivo:

Avaliao de entidades estatais por meio de autoavaliao e do Programa de


Qualidade no Servio Pblico, j existente.
A desburocratizao por meio da simplificao de processos administrativos e a
melhoria na gesto do atendimento direto aos cidados.

Crticas Administrao Pblica Gerencial:


Fortalecimento de uma nova elite gerencial.
Reforo do poder de agncias executivas, centralizando o poder decisrio nos
ncleos estratgicos de governo.
Excessivo reforo da autonomia gerencial, dificultando uma viso global,
coletiva, participativa e sistmica de gesto governamental.
Dificuldade no contorle social do poder decisrio das elites gerenciais devido a
sua autonomia.
Aplicao de modismos gerenciais (Qualidade Total, Reengenharia)
Flexibilizao do modelo burocrtico de gesto estatal baseada na concepo
do Estado Gerencial.
NPG queria substituir os administradores pblicos (ineficientes) por
gerentes (eficientes). Acreditavam os gerentes no agiriam como tcnicospolticos iguais aos administradores.
Nem tudo praticado pelo setor privado pode ser feito no pblico devido a
interesses distintos. Como por exemplo, a nfase ao mercado dada pela NGP
que no pode ser adotada no pblico.

Vemos que a Burocracia entrou em vigor para corrigir as falhas do Patrimonialismo,


assim como o Gerencialismo entrou para corrigir a Burocracia. Uma possvel

alternativa para corrigir o Gerencialismo a Administrao Pblica Societal. Neste


modelo, o mercado no seria mais o centro das relaes. Este passaria a ser s mais
uma alternativa e os indivduos no estariam exclusivamente preocupados em
maximizar suas atividades em prol do mercado. Alm disso, defendia a ideia de que
os indivduos no eram obrigados a adotar valores impostos pela sociedade, ou seja,
no deviam ser escravos do mercado, visto que este tornava os indivduos egostas. A
ideia a de construo de sistemas e prticas multidimensionais nos quais o mercado
seja apenas mais uma alternativa, dentre tantas outras, no tocante s capacidades
dos indivduos para desenvolverem atualizaes em sua vida pessoal, valorizando o
ser. Neste modelo, os indivduos seriam mais livres para fazer o que quiser e no o
que o mercado quer que ele seja. O indivduo se torna importante no mercado de
consumo, portanto, o seu nvel de importncia de acordo com o de consumo. Logo,
somente o fato de existir j lhe garantiria importncia na sociedade e no pelos seus
bens e riquezas. Alm disso, defendiam uma sociedade menos competitiva, mais
ativos em preservao do social e em busca de uma melhoria de vida. H uma
caracterizao hbrida de estilos de vida multicntrica: economia, isonomia e
fenonomia.
Economia so as organizaes formais que prestam ou vendem bens e servios
a clientes; sobrevivem devido a sua eficincia; tendem a ser grandes e
complexas; empregam pessoas que ocupam cargos e tem sua vida profissional
avaliada pelo desempenho e resultados alcanados e no socializam as
informaes estratgicas nem internamente e nem para o pblico.

Isonomia a possibilidade de criao de ambientes mais igualitrios de


convivncias sociais. Participao das pessoas de forma voluntria e motivadas
pela satisfao pessoal. Pessoas desempenham atividades buscando a
satisfao intrnseca e por vocao e no por algo obrigatrio; a no imposio
de ordens, j que todos so iguais. Prticas de relaes interpessoais entre os
diversos cargos.

Fenonomia pressupe um sistema social, de carter espordico ou mais ou


menos estvel, iniciado e orientado por um indivduo, ou ainda por um pequeno
grupo, que permite a seus membros o mximo de opo pessoal e o mnimo de
subordinao a imposies operacionais formais.
Espao pleno para
criatividades, integrantes possuem conscincia social, entre outros.

Resumindo, este modelo contra o aprisionamento do indivduo s regras e padres a


ele impostos numa sociedade de consumo. Seria uma sociedade com mais
solidariedade, mais conscincia coletiva do que individual, menos egosta e com
atitudes mais proativas. proposto um modelo que busque um equilbrio na alocao
de recursos pblicos entre as atividades de mercado e as fenonomias e isonomias. O
Estado deveria utilizar os recursos pblicos no somente destinado ao mercado, mas
sim mais ao social. Deve criar um ambiente com qualidade de vida para aquelas
pessoas que no so do interesse do mercado, aos desempregados, por exemplo.
A Administrao Pblica Societal teria nfase na participao social em processos
decisrios de polticas pblicas; criaria uma proposta poltica para repensar o modelo
de desenvolvimento do Brasil, incentivo Gesto Social, entre outros