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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA ESAF PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Aula 02

Olá, Pessoal!

Chegamos na segunda do curso da Administração Pública para ESAF. Como combinamos, nela veremos o seguinte conteúdo:

Evolução da administração pública no Brasil. Experiências de reformas administrativas. O processo de modernização da Administração Pública.

Já estudamos na aula demonstrativa como foi a evolução da administração pública no mundo, como saímos de um modelo patrimonialista para o burocrático até chegar ao gerencial. Nesta aula veremos como foi essa evolução aqui no Brasil. Estudaremos o processo de modernização da administração pública brasileira e, dentro dele, as reformas administrativas que ocorreram nesse período.

Essa aula é muito importante, pois a ESAF tem cobrado em todos os concursos mais de uma questão referente à evolução da administração pública no Brasil.

Boa Aula!

SUMÁRIO

1 ESTRUTURAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL

2

2 PATRIMONIALISMO

3

2.1

PERÍODO COL ONIAL E CHEGADA DA CORTE EM 1808

4

2.2

I NDEPENDÊNCIA E C ONSTITUIÇÃO DE 1824

8

2.3

E STAMENTO B UR OCRÁTICO

12

3 MODELO BUROCRÁTICO

15

3.1

A REVOL UÇÃO DE 1930 E A CONSTITUIÇÃO DE 1934

15

3.2

E STADO N OVO E C ONSTITUIÇÃO DE 1937

18

3.3

R EDEMOCRATIZA ÇÃO E C ONSTITUI ÇÃO DE 1946

23

3.4

JK E A A DMINISTRAÇÃO PARA O D ES ENVOLVIMENTO

26

3.5

C RI SE ECONÔMICA E INSTABILIDADE POLÍTICA NA DÉCADA DE 1960

30

4 ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL

32

4.1 GOLPE M ILITAR E C ONSTITUIÇÃO DE 1967

33

4.2 D ECRETO LEI N° 200 DE 1967

35

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4.3

A TO INSTITUCIONAL Nº 5 E C ONSTI TUIÇÃO DE 1969

39

4.4

R EDEMOCRATIZA ÇÃO E R ETROCE SSO B UROC RÁTICO NA CF88

42

4.5

PLANO D IRETOR DE R EFORMA DO A PARELHO DO E ST ADO

47

4.6

O GOVERNO LUL A

53

5

QUESTÕES

57

 

5.1

GABARITO

107

5.2

LISTA DAS QUESTÕES

107

6

RESUMO

125

7

LEITURA SUGERIDA

126

8

BIBLIOGRAFIA

126

1 Estruturação da Administração Pública no Brasil

Antes de entrarmos nos modelos patrimonialista, burocrático e gerencial na evolução da administração pública brasileira, para começar nosso estudo, vamos dar uma olhada na evolução das constituições brasileiras. A seguir temos a evolução cronológica das constituições com momentos históricos importantes.

1822 1889 1930 1937 1945 1964 1968 1985 Indepen Proclam. Revolução Estado Redemocra Golpe de
1822
1889
1930
1937
1945
1964
1968
1985
Indepen
Proclam.
Revolução
Estado
Redemocra
Golpe de
AI-5
Redemocra
dência
República
de 30
Novo
tização
64
tização
1824
1891 1934
1937 1946
1967
1969 1988
1ª Const
2ª Const
3ª Const
4ª Const
5ª Const
6ª Const
7ª Const
8ª Const

Toda essa evolução assinala o quanto a lei maior está sujeita às mudanças na estrutura de poder do país. Sempre que ocorrem transformações significativas nos grupos que detêm o poder, é elaborada uma nova Constituição. Por isso que, no Brasil, não podemos dissociar o direito constitucional do estudo das forças políticas.

Ao longo dessa evolução poderemos observar períodos sucessivos de concentração e desconcentração dos poderes políticos, refletindo aquilo que acontecia na sociedade. Das oito constituições brasileiras, quatro foram elaboradas de forma democrática:

1891, 1934, 1946 e 1988. As outras quatro foram impostas em períodos autoritários:

1824, 1937, 1967 e 1969.

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Essa relação da Constituição com a estrutura de poder está de acordo com a concepção sociológica de Ferdinand Lassale da Constituição. Para o autor, a Constituição é compreendida como o somatório dos fatores reais de poder existentes em certo Estado, a exemplo dos fatores econômicos, políticos, culturais, militares, religiosos, entre outros.

Vamos ver como o Bresser Pereira traça um panorama geral da evolução da administração público no Brasil. O autor montou a seguinte tabela:

 

1821-1930

1930 - 1985

1985 -

Sociedade

Mercantil-Senhorial

Capitalista-Industrial

Pós-Industrial

Estado (política)

Oligárquico

Autoritário

Democrático (1985)

Estado (administração)

Patrimonial

Burocrático

Gerencial (1995)

De 1821 a 1930, a sociedade brasileira era baseada na produção agrícola destinada ao comércio internacional (café, algodão, borracha) e era dirigida por uma oligarquia patrimonialista, ou seja, por um pequeno grupo que se aproveitava do Estado para conquistar vantagens pessoais.

A partir de 1930 a economia se volta para a industrialização e o governo passa a ser comandado a mãos de ferro por Getúlio Vargas no Estado Novo, durante o qual se implantou no país a administração burocrática. Após a saída de Vargas em 1945 há um período democrático, mas em 1964 os militares retornam ao poder, colocando o país novamente sob os mandos de uma ditadura.

Em 1985 ocorre a redemocratização, a economia entra numa era pós-industrial, em que os serviços e a tecnologia da informação ganham extrema importância. Na administração, em 1995 é lançado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que implantaria a reforma gerencial no Brasil. No entanto, aqui cabe uma observação. O próprio Bresser Pereira afirmou nesse mesmo texto que o Decreto-Lei n° 200 de 1967 pode ser considerado como o primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Veremos isso mais adiante.

2

Patrimonialismo

No Brasil, o patrimonialismo perdurou até a década de 1930 como a forma de dominação predominante. Não podemos dizer que ele está totalmente superado. Quando um ministro confunde seu cartão de crédito pessoal com o cartão corporativo

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do governo federal na hora de comprar uma tapioca, está claro que o patrimonialismo ainda está bastante presente em nossa cultura, já que permanece a confusão entre o patrimônio público e privado. Mas é a partir da década de 1930 que o país passa a adotar uma administração burocrática. Segundo Bresser:

O Estado brasileiro, no início do século XX, era um Estado oligárquico

e patrimonial, no seio de uma economia agrícola mercantil e de uma

sociedade de classes mal saída do escravismo.

Portanto, vamos ver aqui um pouco da administração pública brasileira nesse período anterior a 1930, da administração colonial até a República Velha. No último concurso do MPOG eles cobraram alguns itens sobre isso.

2.1 PERÍODO COLONIAL E CHEGADA DA CORTE EM 1808

Apesar de na época já existir no Brasil uma administração relativamente aparelhada, é com a transferência da sede do reino para o Brasil que se criam as condições necessárias para constituição de um Estado Nacional.

Analisando o período anterior a 1808, Caio Prado Júnior aponta como principais características da administração colonial:

a centralização,

a ausência de diferenciação (de funções),

o mimetismo,

a profusão e minudência das normas,

o formalismo e a morosidade

Mimetismo é imitação, é o processo pelo qual alguém ou alguma coisa se adapta para ficar semelhante a outro. Assim, no Brasil procurava-se aplicar as mesmas estruturas que já existiam em Portugal.

Uma característica importante desse período é a falta de uma divisão do trabalho. O modelo burocrático tem como princípio a divisão racional do trabalho. No patrimonialismo não existe isso, tudo se confunde. A administração colonial, apesar da abrangência das suas atribuições e da profusão de cargos e instâncias, do ponto de vista funcional, pouco se diferencia internamente. Segundo Frederico Lustosa:

O caos legislativo fazia surgir num lugar funções que não existiam em

outros; competências a serem dadas a um servidor quando já pertenciam a terceiros; subordinações diretas que subvertiam a

hierarquia e minavam a autoridade.

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Essas disfunções tinham origem, em grande medida, na tentativa de copiar as estruturas e instituições existentes na metrópole (Portugal) e do vazio de autoridade (e de obediência) no imenso território, constituindo um organismo autoritário, complexo, frágil e ineficaz.

Caio Prado Jr. coloca ainda como uma característica da administração colonial o formalismo. Só que esse não é o formalismo da burocracia. Aqui é interessante ressaltarmos uma peculiaridade brasileira. Fred Riggs elaborou uma classificação do grau de desenvolvimento administrativo das sociedades. O autor criou uma analogia com o processo de refração de um facho de luz branca que passa através de um

prisma:

de um facho de luz branca que passa através de um prisma: Luz branca A luz

Luz branca

A luz branca foi usada por Riggs para retratar as sociedades concentradas, em que os

objetivos religiosos, educacionais, políticos e econômicos seriam realizados por uma só estrutura, ou seja, as diversas funções estão a cargo da mesma instituição. As sociedades difratadas se caracterizam pela existência de um grande número de instituições: repartições, sindicatos, partidos, escolas. Cada uma desempenha uma função distinta. Podemos associar as sociedades concentradas aos países subdesenvolvidos, as prismáticas aos em desenvolvimento e as difratadas aos desenvolvidos.

As sociedades prismáticas corresponderiam a um estágio intermediário, em que haveria características tanto das sociedades concentradas quanto das difratadas. Elas se caracterizariam por: heterogeneidade, superposição e formalismo. A heterogeneidade se caracteriza pela coexistência de elementos tecnológicos modernos

e antigos, do urbano e do rural, da adoção de um estilo de vida sofisticado por uma minoria e o comportamento tradicionalista da massa.

A superposição corresponde à execução de uma série de funções por uma só unidade

social segundo critérios preestabelecidos. As sociedades prismáticas favorecem a interferência de critérios familiais na administração, além do condicionamento da economia e da política por fatores alheios ao seu domínio próprio.

O formalismo seria a diferença entre a conduta concreta e a norma que estabelece como essa conduta deveria ser, sem que tal diferença implique punição para o infrator da norma, ou seja, a diferença entre o que a lei diz e aquilo que acontece de fato, sem que isso gere punição para o infrator da lei.

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O formalismo ocorreria nas sociedades prismáticas devido a sua dependência em relação às difratadas, à tentativa de imitar suas estruturas (sociais, políticas e econômicas), ou seja, a relação de subjugação das difratadas sobre as prismáticas faz com que as últimas implementem as estruturas das primeiras. O formalismo ocorre porque “as estruturas das sociedades difratadas não condizem com a realidade cotidiana das prismáticas, sendo que tal incompatibilidade implica a impossibilidade da aplicação total das estruturas implementadas”.

De acordo com Caio Prado Jr., a discrepância entre a conduta concreta e as normas que pretendiam regular tal conduta sem a respectiva punição (formalismo) estava presente no Brasil desde os tempos da colônia. A existência do formalismo faz com que haja uma generalização da desconfiança em torno da validade de todas as demais leis daquela sociedade. É nesse sentido que o formalismo é apontado como a raiz estrutural do jeitinho brasileiro.

Podemos conceituar o jeitinho brasileiro como o processo de uma pessoa atingir objetivos a despeito de determinações (leis, normas, regras, ordens etc.) contrárias. É usado para “burlar” determinações que, se levadas em conta, inviabilizariam ou tornariam difícil a ação pretendida pela pessoa que pede o jeito. Assim, ele funciona como uma válvula de escape individual diante das imposições e determinações.

Após essa pequena análise de nosso “jeitinho”, vamos agora voltar para a construção do Estado brasileiro. É a partir da administração pombalina que começa a ocorrer um processo maior de racionalização. Marquês de Pombal foi Secretário de Estado de Portugal de 1750 a 1777. Ele ficou conhecido como um dos "déspotas esclarecidos", por entender que a superação das dificuldades que o Reino Português enfrentava somente seria possível por meio da realização de reformas por um soberano fortalecido. Com a

intenção de centralizar e controlar ainda mais a administração colonial, extinguiu as capitanias hereditárias ainda existentes, e unificou os Estados do Maranhão e do Brasil. Essa mudança se expressava principalmente nos métodos e processos de trabalho que davam lugar à emergência de uma burocracia.

Despotismo Esclarecido : alguns monarcas europeus, observando seu s pares serem destronados em diversos países na segunda metade do Século XVIII, perceberam que era preciso ceder para que não ocorresse o mesmo com eles. Assim, por iniciativa própria, deram início a algumas reformas com o objetivo de reduzir o absolutismo. Eram déspotas, mas esclarecidos.

Mesmo assim, prevaleceu a enorme distância entre a colônia e a metrópole, que, juntamente com a lentidão na troca de mensagens, criavam um vazio de autoridade legal. Somente com a chegada da coroa portuguesa ao Brasil em 1808 que começará a ser formada uma verdadeira administração pública no Brasil. Segundo Frederico Lustosa:

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O fato é que a transferência da corte e mais tarde a elevação do

Brasil a parte integrante do Reino Unido de Portugal constituíram as

bases do Estado nacional, com todo o aparato necessário à afirmação da soberania e ao funcionamento do autogoverno. A elevação à condição de corte de um império transcontinental fez da nova

administração brasileira, agora devidamente aparelhada, a expressão

do

poder de um Estado nacional que jamais poderia voltar a constituir-

se

em mera subsidiária de uma metrópole de além-mar.

A família real portuguesa chegou ao Brasil fugindo de Napoleão. Em 1806, o governo napoleônico impôs um bloqueio continental à Europa, segundo o qual nenhuma nação europeia poderia ter relações comerciais com a Inglaterra. Contudo, Portugal não acatou a ordem francesa, uma vez que possuía vários tratados econômicos com aquele país, o que lhe trouxe uma grande dependência em relação aos ingleses.

Então, Napoleão ameaçou invadir o território português, fazendo com que os ingleses oferecessem escolta para que a família real portuguesa se deslocasse até o Brasil. Além disso, a Inglaterra se comprometia a expulsar os franceses de Portugal. Em troca, Dom João deveria transferir a capital do reino português para o Rio de Janeiro, além estabelecer vários tratados que abririam os portos brasileiros às nações do mundo e oferecessem taxas alfandegárias menores aos produtos ingleses.

Ainda em 1808 foi revogada a proibição de instalação de manufaturas no Brasil. Contudo, a tentativa de instalar indústrias no país fracassou por uma série de razões, entre as quais: limitação do mercado interno, escassez de capitais, insuficiência tecnológica, transportes deficientes e falta de mão-de-obra especializada. Fora a concorrência dos produtos ingleses, mais baratos e de melhor qualidade.

Vêm em seguida os tratados de 1810 que fizeram da Inglaterra uma potência privilegiada, com inúmeras vantagens em nosso comércio internacional, e reduziram drasticamente a autonomia do governo brasileiro no setor econômico. Esses tratados foram responsáveis por uma demora maior ainda no avanço industrial do país.

Durante os treze anos que a Corte permaneceu no Brasil, as relações entre a colônia e a metrópole mudaram significativamente. Primeiro porque o Brasil, sob muitos aspectos, não era mais colônia de Portugal. Além de ser elevado à categoria de Reino Unido e se tornado sede da monarquia, o país apresentava crescimento econômico. Enquanto isso Portugal enfrentava uma crise econômica. Insatisfeitos com a perda de privilégios em relação ao Brasil, os portugueses organizaram a Revolução do Porto, de 1820, fazendo com que Dom João VI retornasse a Portugal.

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2.2 INDEPENDÊNCIA E CONSTITUIÇÃO DE 1824

Os portugueses deram início então a uma série de medidas que tinham como objetivo retomar seus privilégios comerciais sobre o Brasil, recolonizando-o. Os deputados portugueses desejam inclusive fechar novamente os portos brasileiros ao comércio exterior. Tudo isso provocou a insatisfação dos brasileiros e a tensão com os portugueses.

Com a exigência de que D. Pedro retornasse a Portugal, sob o pretexto de completar seus estudos, e o famoso Dia do Fico em 9 de janeiro de 1822, quando ficou clara a ruptura do Brasil com Portugal, se aceleraram os acontecimentos que levaram à independência.

Não podemos dizer que a nossa independência tenha sido uma “separação amigável de Portugal”, um evento pacífico. Depois de setembro de 1822 muitas lutas sangrentas entre portugueses e brasileiros ocorreram em algumas regiões. No entanto, ficou marcada em nossa história a compra de nossa independência por dois milhões de libras. Quantia esta paga graças a um empréstimo inglês. Uma das vantagens deste pagamento foi a manutenção de nossa unidade territorial. Segundo Celso Furtado:

Se a independência houvesse resultado de uma luta prolongada, dificilmente ter-se-ia preservado a unidade territorial, pois nenhuma das regiões do país dispunha de suficiente ascendência sobre as demais para impor a unidade. Os interesses regionais constituíam uma realidade muito mais palpável que a unidade nacional, a qual só começou realmente a existir quando se transferiu para o Rio o governo português.

Ainda em junho de 1822, Dom Pedro I havia convocado uma assembleia constituinte, mas ela só iniciou seus trabalhos em maio de 1823. Durante as discussões, os parlamentares acabaram focando as atenções em torno da questão do poder do imperador: limitar ou centralizar? A assembleia dividiu-se então em duas correntes:

liberais e conservadores.

As discussões ganharam as ruas, ocorrendo uma série de agitações pelo país. Conforme os debates na Assembleia se agitavam, não faltavam insultos aos portugueses e ao próprio Imperador. A reação de Dom Pedro I foi imediata: decretou a dissolução da assembleia e, no mesmo Decreto, convocou o Conselho de Estado para elaborar a Constituição do Império. Em 25 de março de 1824, a Constituição foi oficialmente jurada na Catedral do Rio de Janeiro. Como ela não foi discutida e votada por uma assembleia eleita pelos cidadãos, constitui uma Constituição Outorgada.

Apesar de outorgada, foi a Constituição mais longa de nossa história, com 65 anos, e só houve aprovação de uma única emenda constitucional, permanecendo em vigor até a proclamação da República, em 1889.

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Segundo a CF de 1824:

Art. 1. O IMPERIO do Brazil é a associação Politica de todos os Cidadãos Brazileiros. Elles formam uma Nação livre, e independente, que não admitte com qualquer outra laço algum de união, ou federação, que se opponha á sua Independencia.

Art. 2. O seu territorio é dividido em Provincias na fórma em que actualmente se acha, as quaes poderão ser subdivididas, como pedir o bem do Estado.

Art. 3. O seu Governo é Monarchico Hereditario, Constitucional, e Representativo.

Art. 4. A Dynastia Imperante é a do Senhor Dom Pedro I actual Imperador, e Defensor Perpetuo do Brazil.

Art. 5. A Religião Catholica Apostolica Romana continuará a ser a Religião do Imperio. Todas as outras Religiões serão permitidas com seu culto domestico, ou particular em casas para isso destinadas, sem fórma alguma exterior do Templo.

Entre as suas características podemos citar:

Forma unitária de Estado;

 

Monarquia Constitucional como forma de governo;

 

Divisão

do

território

em

províncias,

com

presidentes

nomeados

pelo

Imperador;

Religião Católica como a oficial;

 

Sufrágio censitário, em que era exigida renda mínima para votar e uma renda maior ainda para ser eleito;

Ampla declaração de direitos destinados a assegurar a inviolabilidade dos direitos civis e políticos;

Ao

Legislativo

cabiam

as

atribuições

interpretação

das

leis.

Não

havia

um

de guarda da Constituição e sistema judicial de controle de

constitucionalidade;

A Constituição de 1824 é classificada como semi-rígida, uma vez que exigia quorum especial apenas para aprovação de emendas que se referissem aos limites e atribuições do poder político. Pedro Lenza cita a Constituição brasileira de 1824 como exemplo de Constituição material, pelo fato de que o diploma, em seu art. 178,

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declarava ser constitucional somente o que dissesse respeito aos limites e atribuições dos poderes do Estado, bem como aos direitos políticos e individuais dos cidadãos.

Foi instituído o sistema bicameral, com Câmara dos Deputados e Senado. Os membros do Senado seriam vitalícios, enquanto os deputados teriam mandatos eletivos e temporários. Um terço dos senadores seria nomeado pelo Imperador.

A inovação mais marcante dessa Constituição foi a criação do quarto poder. Ela previa

a existência do Executivo, do Legislativo e do Judiciário, mas acrescentava o Poder

Moderador, pelo qual o Imperador tinha o direito de dissolver a Câmara dos Deputados, bem como nomear e demitir o Conselho de Ministros. Segundo a Constituição:

Art. 10. Os Poderes Politicos reconhecidos pela Constituição do Imperio do Brazil são quatro: o Poder Legislativo, o Poder Moderador, o Poder Executivo, e o Poder Judicial.

Art. 98. O Poder Moderador é a chave de toda a organisação Politica, e é delegado privativamente ao Imperador, como Chefe Supremo da Nação, e seu Primeiro Representante, para que incessantemente vele sobre a manutenção da Independencia, equilibrio, e harmonia dos mais Poderes Politicos.

Art. 99. A Pessoa do Imperador é inviolavel, e Sagrada: Elle não está sujeito a responsabilidade alguma.

O Imperador exercia dois poderes ao mesmo tempo: o Executivo e o Moderador. Como

a Constituição de 1824 não deixava clara a distinção entre eles, sempre havia certa confusão.

A dissolução da Assembleia Constituinte e a outorga da Constituição não foram bem

recebidas pela população, que em muitos casos acusava o Imperador de ser

absolutista, principalmente devido às suas atitudes autoritárias. Ainda em 1824 ocorreu

a revolta conhecida como Confederação do Equador, que estourou em Pernambuco e

se estendeu pelo Ceará, Paraíba e Rio Grande do Norte. A insatisfação era crescente, até que em 1931 Dom Pedro I abdica do trono em favor de seu filho.

Podemos concluir desses acontecimentos que nossa independência não teve sentido revolucionário. No início do Império, os próprios brasileiros foram afastados das decisões políticas. Dom Pedro I afastou a aristocracia rural do comando político e centralizou o poder nas mãos do imperador.

Não ocorreram mudanças na vida econômico-social em relação ao período colonial. A dependência econômica em relação à Inglaterra, a compra do reconhecimento de nossa independência, a crise financeira interna e o sufocamento das reações populares

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demonstram a persistência das estruturas coloniais. Assim, um processo que seria revolucionário foi interrompido logo no início da vida do Brasil como uma nação independente.

Segundo Paulo Bonavides:

A Constituição de 1824 não conseguiu fazer com que um consenso duradouro em torno de certos princípios – que seriam expressos pelo próprio texto constitucional – fosse alcançado. Tentou-se impor ao país um modelo que não refletia a realidade das instituições e estruturas políticas brasileiras, nem tampouco garantia que as que foram implantadas trouxessem estabilidade. Esbravejava-se contra o Poder Moderador e se invocava ele ao mesmo tempo para realizar as reformas. Era preciso pôr freios a esse poder absoluto, deixado nas mãos de um só homem. Tornava-se necessário ultrapassar essa situação ambígua, quando não contraditória. A República se propunha a realizar essa aspiração.

Com a abdicação de Dom Pedro I, inicia-se uma nova fase na história política brasileira. Abrindo mão das prerrogativas do poder absoluto, D. Pedro II, pode-se dizer que existiu no país um poder realmente eficaz em desempenhar considerável parcela de suas funções: o poder da representação nacional. As facções políticas começaram a se organizar e a se definir melhor politicamente, buscando o poder. A abdicação deu oportunidade para que a aristocracia rural assumisse o controle do poder.

Começa também a ganhar força o setor cafeeiro. A primeira metade do Século XIX corresponde à fase de gestação da lavoura cafeeira, que terá seu apogeu após 1850, resultando em algumas consequências importantes. Uma delas foi a mudança do eixo econômico-comercial para o Centro-Sul. Contudo, não foi mudada a estrutura econômica herdada do período colonial: grandes fazendas, monocultura, dependência do mercado internacional, importação de artigos manufaturados.

Uma mudança importante foi a lei de extinção do tráfico negreiro em 1850, fechando assim definitivamente o canal fornecedor de mão-de-obra compulsória para nossa lavoura. Terá início então o processo de imigração. O trabalho assalariado irá se consolidar a partir de 1870, concentrando-se inicialmente nos cafezais do oeste paulista.

Em relação ao processo eleitoral, a Constituição de 1824 repartia o eleitorado em duas categorias: os eleitores de primeiro grau, com direito a votar nas assembleias primárias de paróquia; e os de segundo grau, aptos a votar na eleição de deputados, senadores e membros dos conselhos provinciais. Para chegar ao primeiro grupo era preciso

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possuir renda líquida de 100$0; para o segundo, 200$0. Para se eleger deputado 400$0 e para Senador 800$0.

2.3 ESTAMENTO BUROCRÁTICO

No patrimonialismo, o Estado brasileiro era governado por uma oligarquia, palavra que significa “governo de poucos”. A este pequeno grupo que controlava o governo, Raymundo Faoro deu o nome de “estamento burocrático”. Um ponto importante aqui é não confundir o uso do termo “burocracia” sempre como uma referência ao modelo burocrático de administração defendido por Max Weber. O termo “burocracia” surgiu da junção da palavra francesa bureau, que significa escritório, com a palavra grega kratos, que significa poder. Desde o XVII já se falava em “burocracia” para se referir à repartição pública e aos grupos que administravam o governo. Assim, quando a questão falar em estamento burocrático, não devemos associá-lo ao modelo racional- legal, mas sim ao grupo de burocratas que controlava o Estado durante o período patrimonialista.

Já vimos que o estamento se diferencia da classe social porque, nessa, o critério de pertencimento é o econômico, enquanto no estamento é social, de status, prestígios. Uma das diferenças principais entre os estamentos e as classes sociais é a mobilidade social. Nas classes, a mobilidade é alta, já que as pessoas podem mudar de classe adquirindo renda. Nos estamentos há baixa mobilidade. Trata-se de grupos isolados, que se diferenciam pelo status que possuem.

O instrumento de poder do estamento é o controle patrimonialista do Estado, traduzido

em um Estado centralizador e administrado em prol da camada político-social que lhe infunde vida. O patrimonialismo é intrinsecamente personalista, tendendo a desprezar a distinção entre as esferas pública e privada. Vale muito mais o poder particular e o privilégio, em detrimento do universalismo de procedimentos e da igualdade formal- legal. O distanciamento do Estado dos interesses da nação reflete o distanciamento do estamento dos interesses do restante da sociedade

O termo estamento burocrático foi usado por Faoro para designar o grupo aristocrático-

burocrático de juristas, letrados, e militares, que derivavam seu poder e sua renda do

próprio Estado.

Para Raymundo Faoro, o país não era dominado por uma oligarquia de senhores de terra. A literatura clássica defende que essas oligarquias, juntamente com a burguesia mercantil, constituíam as classes sociais dominantes. Faoro não as nega, mas afirma que foi reproduzida no país a lógica do sistema montado em Portugal do século XIV:

um estamento patrimonial, originalmente aristocrático, formado pela nobreza decadente

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que perde as rendas da terra, e, depois, vai se tornando cada vez mais burocrático, sem perder, todavia, seu caráter aristocrático.

Este estamento não é mais senhorial, uma vez que a sua renda não é proveniente da terra. É patrimonial porque ela é retirada do patrimônio do Estado, que em parte se confunde com o patrimônio de cada um de seus membros. Os impostos são arrecadados das classes, particularmente da burguesia mercantil, e são usados para sustentar o estamento dominante e o grande corpo de funcionários de nível médio a ele ligados por laços de toda ordem.

São utilizados os termos “sinecura” e “prebenda” para descrever os empregos públicos,

já que significam ocupação rendosa de pouco trabalho. “Sinecura” significa “sem

cuidado”, ou seja, não se tem muito esforço num cargo público. “Prebenda” também

traz o conceito de “ocupação rendosa e de pouco trabalho”. É justamente isso o que ocorre no patrimonialismo brasileiro, em que os ocupantes de cargos públicos recebem

os cargos como “presentes”, moeda de troca. É tradicional a ideia de que uma função

fundamental do Estado nessa época era garantir empregos para a classe média pobre ligada por laços de família ou de agregação aos proprietários rurais.

Enquanto os senhores de terra e os grandes comerciantes e traficantes de escravos se ocupavam da economia, este estamento dominava com relativa autonomia o Estado e

a política. Havia ali uma nova classe média, uma classe burocrática, em formação, mas

naquele momento tratava-se antes de um estamento de políticos e burocratas patrimonialistas, apropriando-se do excedente econômico no seio do próprio Estado, e

não diretamente através da atividade econômica.

Faoro é bastante radical em afirmar que a burocracia patrimonialista detinha ampla autonomia, que era isolada dos demais grupos da sociedade, governando com ampla arbitrariedade. José Murilo de Carvalho discorda dele, defendendo que faltava à elite política patrimonialista brasileira do Império poder para governar sozinha. Haveria uma aliança do estamento patrimonialista com burguesia mercantil de senhores de terra e grandes comerciantes. Tivemos assim um Estado Patrimonial-Mercantil no Império, que se estenderá ainda pela Primeira República.

A elite patrimonialista imperial, embora tivesse origem principalmente nas famílias

proprietárias de terra, vai ganhando aos poucos autonomia na sua própria reprodução.

O

que a caracteriza é o saber jurídico formal, transformado em ferramenta de trabalho

e

instrumento de poder. São todos burocratas porque sua renda deriva essencialmente

do Estado; são patrimonialistas porque os critérios de sua escolha não são racional- legais, e porque constroem um complexo sistema de agregados e clientes em torno de

si, sustentado pelo Estado, confundindo o patrimônio privado com o estatal. Os critérios

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administrativos eram pessoais, e a preocupação com a eficiência da máquina estatal, nula.

Segundo Bresser:

É essa elite política letrada e conservadora que manda de forma autoritária ou oligárquica. Não há democracia. As eleições são uma farsa. A distância educacional e social entre a elite política e o restante da população, imensa. E no meio dela temos uma camada de funcionários públicos, donos antes de sinecuras do que de funções, dada a função do Estado patrimonial de lhes garantir emprego e sobrevivência.

A proclamação da República em 1889 não alterou profundamente as estruturas

socioeconômicas do Brasil imperial. A riqueza nacional continuou concentrada na economia agrícola de exportação, baseada na monocultura e no latifúndio. O que se acentuou foi a transferência de seu centro dinâmico para a cafeicultura e a consequente mudança no polo dominante da política brasileira das antigas elites cariocas e nordestinas para os grandes cafeicultores paulistas.

A Constituição de 1891, bastante inspirada na Constituição dos EUA de 1787,

consagrou a República, instituiu o federalismo e inaugurou o regime presidencialista. A

separação de poderes ficou mais nítida. O Legislativo continuava bicameral, sendo agora formado pela Câmara dos Deputados e pelo Senado, cujos membros passaram

a ser eleitos para mandado de duração certa. Ampliou-se a autonomia do Judiciário.

Foi criado o Tribunal de Contas para fiscalizar a realização da despesa pública. As

províncias, transformadas em estados, cujos presidentes (ou governadores) passaram

a ser eleitos, ganharam grande autonomia e substantiva arrecadação própria. Suas assembleias podiam legislar sobre grande número de matérias.

A República Velha durou cerca de 40 anos. Nesse período, não houve grandes

alterações na conformação do Estado nem na estrutura do governo. Aos poucos, foi se tornando disfuncional ao Brasil que se transformava, pela diversificação da economia, pelo primeiro ciclo de industrialização, pela urbanização e pela organização política das

camadas urbanas. Surgiam novos conflitos de interesse dentro dos setores dominantes, entre as classes sociais e entre as regiões, o que dificultava o pacto oligárquico. Além disso, desde a guerra contra o Paraguai (1864-70), o Exército passou

a ser um ator político cada vez mais importante, como arena de revoltas ou sujeito de ações determinantes, perseguindo ideais modernizadores ou salvacionistas.

Com o tempo, o estamento passa a ser infiltrado por grupos externos, de origem social mais baixa, como os militares do Exército. Não podemos mais falar com precisão de um “estamento patrimonial” já que, como vimos, uma característica dos estamentos é a

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sua pequena permeabilidade. Aqui começa a nascer a administração pública burocrática, juntamente com o autoritarismo burocrático-capitalista que está emergindo através principalmente dos militares e das revoluções que promovem em nome de uma abstrata “razão”.

Vimos que o modelo burocrático surgiu no mundo em virtude da maior complexidade da sociedade decorrente do capitalismo e da democracia. Contudo, no Brasil temos uma situação diferente. O modelo burocrático não se desenvolve em um momento democrático, pelo contrário, ele nasce durante o Estado Novo, uma ditadura.

3 Modelo Burocrático

A crise da bolsa de Nova York em 1929 e a recessão que se alastrou pelo mundo

obrigaram o Brasil a buscar novas formas de desenvolvimento, já que não havia

mercado para o café, sobre o qual estava baseada quase toda nossa economia. Como

a recessão prejudicou também as exportações dos outros países para o Brasil, o

mercado interno, que havia se constituído após o fim da escravidão e início da imigração, e que se abastecia em grande medida pelas importações, se mostrou uma saída, principalmente como propulsor de uma industrialização incipiente.

Dentro deste contexto, Getúlio Vargas comanda um movimento revolucionário que vai marcar a reformulação completa do Estado brasileiro, abrindo caminho para um amplo processo de modernização social e industrial, que resultou na incorporação da classe trabalhadora, de setores médios urbanos e da incipiente burguesia nacional. Este processo será comandado com mão de ferro pelo ditador, especialmente depois de 1937 com a implantação do Estado Novo.

A administração burocrática surgiu no quadro da aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e serviços. Segundo o Plano Diretor:

A implantação da administração pública burocrática é uma consequência clara da emergência de um capitalismo moderno no país.

3.1 A REVOLUÇÃO DE 1930 E A CONSTITUIÇÃO DE 1934

Apesar de ser chamado de Revolução de 1930, o movimento não representou mudanças drásticas no sistema social, representando apenas um novo arranjo político

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nas esferas de poder. Com efeito, depois de 1930 as oligarquias não perderam a liderança política e a questão agrária manteve-se inalterada.

Vargas assumiu um governo provisório, mas que tinha mais cara de permanente, uma vez que sua permanência no poder iria durar 15 anos. O Congresso Nacional foi dissolvido e Vargas passou a desempenhar o Poder Executivo e o Legislativo, “até que uma assembleia constituinte, eleita, estabeleça a reorganização constitucional do país”. Todos os governadores, com exceção do novo governador eleito de Minas Gerais, foram destituídos, sendo nomeados interventores federais.

No plano social, destacou-se a criação do Ministério do Trabalho, em novembro de 1930, e a Lei da Sindicalização, de março de 1931. A carteira de trabalho veio em março de 1932 e a jornada de trabalho foi fixada em oito horas de serviço diário, com obrigatoriedade do descanso semanal remunerado.

As eleições para a Assembleia Constituinte ocorreram em maio de 1933, aprovando a Constituição em 16 de julho de 1934. No dia seguinte realizou-se a eleição presidencial, na qual Vargas foi eleito para governar até 1938.

Uma das diferenças entre 1891 e 1934 é que agora a população acolheu a constituinte. Dela faziam parte 214 constituintes, entre os quais 40 eram deputados “classistas”: 18 representantes de empregados, 17 dos empregadores, três dos profissionais liberais e dois funcionários públicos. As questões sociais ganham preeminência, deixando de ser “questão de polícia”, como na época da República Velha.

Podemos caracterizar a Constituição de 1934 como liberal e centralizadora ao mesmo tempo. Suas principais características:

Manteve a federação e a república como forma de Estado e de governo;

Incorporou uma concepção de intervenção do Estado na ordem econômica e social;

Adotou um modelo cooperativo de federalismo, acabando com a rígida repartição de competências estabelecida pela Constituição de 1891;

Manteve a tripartição dos poderes políticos, mas com características próprias:

– O Legislativo era exercido pela Câmara dos Deputados com a mera colaboração do Senado;

– O Executivo era exercido pelo Presidente, eleito pelo voto universal, direto e secreto;

– Extinção do cargo de vice-presidente.

Constitucionalizou a Justiça Eleitoral e instituiu a Justiça do Trabalho;

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Incorporou direito sociais, representando uma prestação positiva do Estado (aposentadoria, salário mínimo, jornada de oito horas, repouso semanal, licença- maternidade, etc.);

Extensão o direito de voto às mulheres, quando exercem função pública remunerada;

Ampliação dos direitos e garantias individuais, com a introdução do mandato de segurança e da ação popular.

A reforma administrativa, ou “civil service reform”, dá início a implantação do modelo

racional-legal no Brasil, através de um grande esforço de Vargas para normatizar e padronizar os principais procedimentos da administração pública, sob grande influência da administração científica. Busca-se racionalizar os processos administrativos, principalmente em três áreas consideradas o tripé da administração burocrática no

país:

Administração de materiais

Administração de Pessoal

Administração Financeira:

A primeira perna do tripé, a administração de materiais, deu seu primeiro passo com a

criação da Comissão Permanente de Padronização em 1930 e da Comissão

Permanente de Compras em 1931.

Antes da Constituição de 1934, algumas carreiras já eram organizadas com base em

ingresso mediante concurso público. Este era o caso dos militares, da diplomacia e do Banco do Brasil. No entanto, a generalização das propostas weberianas como modelo de organização do serviço civil federal deu-se a partir da Constituição de 1934, que

determinou:

Art. 170 - O Poder Legislativo votará o Estatuto dos Funcionários Públicos, obedecendo às seguintes normas, desde já em vigor:

2º) a primeira investidura nos postos de carreira das repartições administrativas, e nos demais que a lei determinar, efetuar-se-á depois de exame de sanidade e concurso de provas ou títulos;

A década de 1930, período pós Crise de 1929, assistiu ao abandono do liberalismo e

de aumento do intervencionismo em todo o mundo, inclusive no Brasil. Contudo, enquanto na maioria dos países, como nos Estados Unidos e na Europa, significava um mecanismo de defesa contra a depressão, no Brasil, o intervencionismo estatal representou uma forma de levar adiante uma estratégia nacional de desenvolvimento.

Era preciso aumentar o tamanho do Estado, sua participação na economia. Assim, entre 1930 e 1945 houve um aumento da Administração Direta considerável e um

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exemplo deste fato foi o surgimento de três Ministérios: de Educação e Saúde, de 1930, do Trabalho, Indústria e Comércio, de 1931 e da Aeronáutica, de 1941.

3.2 ESTADO NOVO E CONSTITUIÇÃO DE 1937

Contudo, em 1935 irrompeu, quase que simultaneamente, uma série de revoltas, cujo movimento foi chamado de “Intentona Comunista” devido ao envolvimento de participantes do Partido Comunista. Foi o pretexto para que o Governo Vargas instalasse a ditadura.

Mediante sucessivas prorrogações, o Brasil viveu em estado de sítio de 1935 a 1937. Enquanto os políticos preparavam-se para as eleições presidenciais, marcadas para 3 de janeiro de 1938, em setembro de 1937 é divulgado nos jornais que o Estado-Maior do exército havia “descoberto” um plano comunista de tomada violenta do poder: o “Plano Cohen”. Em 10 de novembro de 1937 as portas do Senado e da Câmara foram fechadas e guardadas por soldados, que impediam a entrada dos parlamentares. O golpe de Estado estava dado.

Nessa mesma manhã entrou em vigor a Constituição de 1937, mais uma constituição outorgada. Foi chamada de “polaca” por ter sido inspirada na Constituição do regime autoritário vigente na Polônia.

O Presidente, com mandato de seis anos, seria a autoridade suprema da nação, sendo possível legislar por meio de decretos-lei. Ela continha disposições trabalhistas sobre salário mínimo, horas de trabalho e férias, mas proibia greves e instituía a pena de morte. Suas principais características:

A federação foi mantida, mas apenas nominalmente, pois todo o poder político foi transferido para o governo federal, especialmente para o Presidente da República;

A separação de poderes era apenas formal, pois o Legislativo e o Judiciário tiveram suas funções reduzidas. O sendo foi substituído pelo Conselho Federal, formado por representantes do Estado e por membros nomeados pelo Presidente. Nenhum parlamentar possuía iniciativa isolada de projetos de lei, era preciso pelo menos 1/3 dos deputados ou membros do Conselho Federal;

Direitos e garantias individuais foram restringidos e o mandato de segurança e a ação popular retirados do texto constitucional;

Uma decisão de inconstitucionalidade poderia ser revista por 2/3 do Congresso a pedido do Presidente.

Na administração pública, segundo Bresser, a reforma burocrática brasileira inicia-se de fato em 1936 quando é criado o criado o Conselho Federal do Serviço Público Civil,

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que teria responsabilidade sobre a segunda perna do tripé. Já em 1938 tal Conselho foi transformado no Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP).

O DASP viria a ter uma longa e importante trajetória na administração pública, vindo a ser extinto apenas em 1986. Ele passou a ser o órgão executor e, também, formulador

da nova forma de pensar e organizar a administração pública. O DASP foi criado no

início do Estado Novo, um momento em que o autoritarismo brasileiro ganhava força, com o objetivo de realizar a revolução modernizadora do país, industrializá-lo, e

valorizar a competência técnica. Representou, assim, no plano administrativo, a afirmação dos princípios centralizadores e hierárquicos da burocracia clássica.

Entre as principais realizações do DASP, são citadas:

Ingresso no serviço público por concurso;

 

Critérios gerais e uniformes de classificação de cargos;

 

Organização

dos

serviços

de

pessoal

e

de

seu

aperfeiçoamento

sistemático;

Administração orçamentária;

 

Padronização das compras do Estado;

 

Racionalização geral de métodos.

 

O DASP ficou responsável pelas três pernas do tripé de que falamos acima. Na

administração dos recursos humanos, o DASP tentou formar uma burocracia nos moldes weberianos, baseada no princípio do mérito profissional.

Em 1939 entrou em vigor o “Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União”, por meio do Decreto-Lei 1.713. Os cargos foram agrupados em classes e estruturados em carreiras e o concurso passou a ser utilizado para o provimento dos cargos. Contudo, não é da noite para o dia que se consegue implantar o concurso para todos os cargos. Segundo no Martins, a profissionalização da administração pública a partir da criação do DASP deu origem um duplo padrão:

Para os altos escalões da burocracia, foram adotados acessos mediante concurso, carreiras, promoção baseada em critérios de mérito e salários adequados. Para os níveis médio e inferior, a norma era a admissão por indicação clientelista; as carreiras eram estabelecidas de forma imprecisa; o critério de promoção baseava-se no tempo de serviço e não no mérito; e a erosão dos salários tornou- se intermitente.

Segundo o Plano Diretor:

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No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP representou a tentativa de formação da burocracia nos moldes weberianos, baseada no princípio do mérito profissional. Entretanto, embora tenham sido valorizados instrumentos importantes à época, tais como o instituto do concurso público e do treinamento, não se chegou a adotar consistentemente uma política de recursos humanos que respondesse às necessidades do Estado. O patrimonialismo (contra o qual a administração pública burocrática se instalara), embora em processo de transformação, mantinha ainda sua própria força no quadro político brasileiro. O coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo.

A terceira perna do tripé que vimos acima é a administração financeira. O DASP

também teve entre as suas atribuições a elaboração da proposta do orçamento federal

e a fiscalização orçamentária. Antes da reforma burocrática da década de 1930, o orçamento era visto como uma mera enumeração de receitas e despesas. Foi a

implantação do modelo racional-legal que permitiu que o orçamento fosse visto como

um

instrumento de planejamento.

O

DASP tinha um caráter eminentemente burocrático e era encarregado de

supervisionar os interventores. Também foi criado o DIP (Departamento de Imprensa e Propaganda), grande arma ideológica do Estado Novo que, além de ser órgão de censura, planejava a propaganda do governo e controlava a opinião pública. Sua atuação incluiu a implantação da Hora do Brasil. Todas as lojas, restaurantes e outros locais de negócios deviam exibir a fotografia de Vargas.

Outro aspecto importante da Era Vargas, que irá permanecer até o golpe militar de

1964, é populismo. A característica política mais marcante do período entre 1930 e 1964 foi a presença efetiva das camadas urbanas no processo político nacional. Não

era mais possível que os políticos tomassem qualquer decisão se considerar a opinião

pública.

De forma geral, o populismo é conceituado como uma política do Estado que buscou

satisfazer as necessidades mais imediatas das camadas populares, mantendo inalterada a estrutura de poder dominante. Segundo Bóris Fausto:

O populismo foi um comportamento político, um estilo de política, uma orientação de política pela qual o Estado, sobretudo, promoveu uma tentativa, no plano econômico, de desenvolvimento nacional autônomo, reunindo em torno de si diferentes classes sociais – em alguns casos especialmente a classe operária.

A principal característica do relacionamento do Estado com as camadas urbanas foi a

manipulação. O Estado aparecia perante as camadas populares na figura de um líder

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carismático e paternalista, capaz de seduzir e empolgar a grande massa. Ficaram famosos líderes populistas como Getúlio Vargas, Jânio Quadros, Adhemar de Barros, Carlos Lacerda e Leonel Brizola.

Ao satisfazer necessidades imediatas das camadas sociais e atuando em organizações como os sindicatos e associações de bairros, o chefe populista conseguia manobrar a massa. Podemos então dizer que o populismo tinha um caráter ambíguo, já que constituía um mecanismo de manipulação, mas ao mesmo tempo satisfazia as camadas populares.

Segundo Francisco Weffort, o populismo acabou por:

Obscurecer a consciência social dessas classes, impedindo assim que participassem da vida em sociedade com independência e autonomia de estratégia política.

Uma vez que a participação popular no período popular ocorria dentro dos limites colocados pelo líder populista, ela era relativa e limitada. Contudo, para a grande massa populacional, as vantagens materiais proporcionavam uma sensação de ter alcançado a esfera das decisões políticas.

A década de 1930, período pós Crise de 1929, assistiu ao abandono do liberalismo e de aumento do intervencionismo em todo o mundo, inclusive no Brasil. Contudo, enquanto na maioria dos países, como nos Estados Unidos e na Europa, significava um mecanismo de defesa contra a depressão, no Brasil, o intervencionismo estatal representou uma forma de levar adiante uma estratégia nacional de desenvolvimento.

Era preciso aumentar o tamanho do Estado, sua participação na economia. Assim, entre 1930 e 1945 houve um aumento da Administração Direta considerável e um exemplo deste fato foi o surgimento de três Ministérios: de Educação e Saúde, de 1930, do Trabalho, Indústria e Comércio, de 1931 e da Aeronáutica, de 1941. No entanto, também houve a criação de agências estatais descentralizadas, o que chamamos hoje de administração indireta. A maior parte destas agências foi criada para a área econômica. Bresser Pereira observa que:

Já em 1938, temos um primeiro sinal da administração pública gerencial, com a criação da primeira autarquia, a partir da ideia de descentralização na prestação de serviços públicos para a administração indireta, que estaria liberada de obedecer a certos requisitos burocráticos da administração direta.

Assim, a burocracia pública teria ainda, no primeiro governo Vargas, um papel importante ao participar da criação das primeiras empresas de economia mista que teriam um papel decisivo no desenvolvimento do país. O país passava agora a contar

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com dois tipos de burocracia pública moderna: a burocracia de Estado e a burocracia das empresas estatais – dois grupos que teriam entre si seus conflitos, mas que seriam principalmente solidários na busca, de um lado, de maior poder e prestígio, e, de outro, de êxito no projeto de desenvolvimento nacional em curso.

O ambiente cultural encontrado pela reforma modernizadora pretendida com a criação

do DASP foi o mais adverso possível, corroído e dominado por práticas patrimonialistas

amplamente arraigadas. Para se proteger deste patrimonialismo, o DASP nasceu como uma instituição insulada, que deveria contrapor-se à lógica do clientelismo e o personalismo no serviço público e na administração do estado brasileiro. Já vimos o conceito de insulamento burocrático, que corresponde ao isolamento das entidades burocráticas, que deixam de ouvir os políticos e a sociedade e trabalham de forma auto-referida.

No entanto, com o crescimento do poder, o DASP passou a ser usado como um instrumento político na tarefa de garantir a sustentação do poder ditatorial de Vargas. O DASP passou a apresentar um alto grau de engolfamento social, que pode ser entendido como a influência externa exercida pela instituição. Segundo Edson Nunes:

O DASP era um organismo paradoxal, porque combinava insulamento burocrático com tentativas de institucionalização do universalismo de procedimentos. Criado para racionalizar a administração pública e o serviço público, o departamento preocupava-se com o universalismo

de procedimentos em assuntos relacionados com a contratação e a

promoção dos funcionários públicos. Nesse aspecto o DASP representava a fração moderna dos administradores profissionais, das classes médias e dos militares, tornando-se um agente crucial para a modernização da administração pública. Embora jamais tenha completado sua missão, o DASP deu inúmeros passos positivos para

a modernização do aparelho de Estado e para a reforma administrativa.

Mas o DASP possuía uma outra face: o papel de conceber e analisar criticamente o regime autoritário. Como tal, implementou o insulamento burocrático e desempenhou várias funções antagônicas

ao universalismo de procedimentos que ele próprio defendia, como

agente de modernização.

O insulamento burocrático esteve presente em toda a evolução da nossa administração

pública. Veremos que o mesmo ocorreu no governo JK e na Ditadura de 1964.

Ao longo do Estado Novo, o DASP foi ganhando cada vez mais funções e poder, o que resultou na sua hipertrofia no contexto do Estado, extrapolando a função de órgão

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central da administração, assumindo características de agência central de governo com poderes legislativos, que abrigaria, de fato, a infraestrutura decisória do regime do Estado Novo.

Falei acima em hipertrofia. Muitos alunos confundem este termo com diminuição, pois o associam com o termo atrofia. Mas tomem cuidado, porque ele significa justamente o inverso. “Trofia” significa “ação de alimentar”, representa o desenvolvimento de um corpo, órgão, tecido ou membro. O prefixo “a”, antes de trofia, significa negação, ou seja, um não crescimento. Já o prefixo “hiper” significa “superiormente, muito, demais, para lá de”, ou seja, trata-se de um crescimento desordenado, exagerado.

Foi isso que aconteceu com o DASP. Ele cresceu demais e se distanciou da sua missão mais importante, que era modernizar a administração pública brasileira. O DASP só veio a ser extinto em 1986, com o Decreto 93.211, que criou a Secretaria de Administração Pública. Contudo, com a saída de Getúlio em 1945, o DASP perdeu grande parte de suas atribuições.

3.3 REDEMOCRATIZAÇÃO E CONSTITUIÇÃO DE 1946

O ano de 1943 marca o início do declínio do Estado Novo. Eram cada vez maiores as manifestações pró-democracia. Foram influenciadas em parte pela vitória dos Aliados na Segunda Guerra Mundial, ou seja, a vitória das democracias contra os governos fascistas.

Como resposta, Vargas tentou atrair as massas fazendo algumas concessões, como: o estímulo à sindicalização; a promulgação da Consolidação das Leis do Trabalho; o congelamento dos preços e dos alugueis; o acordo com as indústrias de tecidos, remédios e calçados para a produção de artigos mais baratos; a decretação do primeiro aumento geral do salário mínimo.

No entanto, essas medidas não afastaram a oposição, e setores da classe dominante e das classes médias começaram a articular uma oposição mais consistente a Getúlio. Em 1945, apesar da censura do DIP, começaram a surgir protestos. Em jornais e revistas personalidades oposicionistas pediam eleições livres. Em 28 de fevereiro foi promulgada a Lei Constitucional nº 9, que estabelecia eleições gerais com base no sufrágio universal (excluídos os analfabetos), as quais seriam fixadas no prazo de 90 dias.

Apesar das eleições terem sido marcadas para dezembro e de Vargas ter afirmado que não iria se candidatar, surgiram diversos movimentos pelo país defendendo a permanência de Vargas. Os oposicionistas temiam mais um golpe como o de 1937 e começaram as conspirações para derrubar Getúlio.

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Em 29 de outubro os militares tomaram os Correios e Telégrafos e tanques do Exército cercaram o Ministério da Guerra e o Palácio da Guanabara. Foi entregue um ultimato a Vargas com a garantia de que não seria preso nem exilado, com a única exigência de que abandonasse o Palácio e se retirasse para o Rio Grande do Sul. Vargas assinou sua renúncia e publicou uma mensagem em que tranquilizava a população e elogiava as Forças Armadas, afirmando que concordava com sua deposição.

O Judiciário assumiu o Executivo, na figura de José Linhares, presidente do STF. AS

eleições para dezembro foram confirmadas, mas somente para a presidência e para o Legislativo Federal. Caberia ao Congresso Nacional elaborar a nova Constituição.

Vargas decidiu apoiar Eurico Gaspar Dutra, que saiu vitorioso e o parlamentar que recebeu o maior número de votos foi Getúlio Vargas. Tinha início um novo período na história brasileira, marcado pelo populismo e pelo liberalismo.

As principais características da Constituição promulgada em 18 de setembro de 1946

eram:

Retorno da autonomia das unidades federadas;

Restauração do sistema de separação dos Poderes;

Retomada do regime democrático;

Reintrodução do mandado de segurança e da ação popular;

Admitiu-se a possibilidade de comparecimento de Ministros ao Congresso para prestar esclarecimentos, por convocação ou voluntariamente.

Na questão federativa, pela primeira vez em nossa história tivemos um equilíbrio maior entre as esferas de governo. Os municípios ganharam importância com uma maior participação na cobrança e recebimento de tributos, aumentando assim sua autonomia.

O mandato do presidente foi alterado para cinco anos e a eleição ocorreria em apenas

um turno, sendo decidida por maioria simples ou relativa. O Legislativo volta a ser

bicameral (Câmara e Senado) e com suas prerrogativas restauradas

O país retornou à legalidade. A vida política no país decorreu em clima de relativa

liberdade, expressa na aplicação da Constituição, na movimentação de diversas organizações partidárias, na utilização dos meios de comunicação para contestações e

no crescimento das entidades de participação popular.

A Constituição trouxe a obrigatoriedade de alistamento e do voto aos brasileiros

maiores de 18 anos de ambos os sexos, exceto “às mulheres que não exerçam profissão lucrativa”. Elemento novo e importante era o direito de greve. As associações

de classe, as concentrações, os comícios e as manifestações eram livres.

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Na administração pública, o fim do Estado Novo permitiu que houvesse um retorno dos velhos componentes patrimonialistas e clientelistas. A reforma de 1936 havia sido imposta de cima para baixo, contrariando muitos interesses. Com a deposição de Vargas, faltava à Reforma Burocrática o respaldo que o regime autoritário lhe conferia.

Vimos que a burocracia se desenvolve em virtude do capitalismo e da democracia, que precisavam de uma administração racional. No Brasil, o capitalismo foi o propulsor da burocracia, mas a democracia não. Ela foi implantada por um governo autoritário. Na realidade, no Brasil, a democracia sempre caminhou em sentido contrário à burocracia. Segundo Humberto Falcão Martins:

Sobretudo, dada a peculiaridade do nosso processo histórico de construção nacional, a construção da ordem burocrática se chocou com a construção da ordem democrática. Só conseguimos fortalecer de forma mais significativa o universalismo de procedimentos e a capacidade de realização da burocracia governamental em regimes autoritários, ao arrepio da democracia

Tanto em 1945, com a saída de Vargas e o fim do Estado Novo, quanto em 1985, com

o fim da ditadura, o retorno da democracia foi marcado por uma acentuação das

práticas patrimonialistas. Por um lado a redemocratização permitiu que Administração ficasse mais responsável perante o Congresso Nacional. Por outro, os mesmos instrumentos foram distorcidos e utilizados para fins clientelistas. Nos cinco anos seguintes a queda de Vargas, a reforma administrativa seria conduzida como uma ação governamental rotineira e sem importância, enquanto práticas clientelistas ganhavam novo alento dentro do Estado brasileiro.

Em 1951 Vargas é eleito para um segundo mandato, o que permitiu uma reação da burocracia a este retorno do clientelismo. Com a volta de Vargas ao poder (1951-54), inicia-se uma fase de “novas tentativas de retomada do ímpeto inicial”. Dentro desta reação ocorreu a promulgação da Lei nº 1.711 de 1951, que trazia o segundo “Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União”. Tal estatuto passou a reger o trabalho no setor público e o concurso público, mais uma vez, tornou-se a regra geral de admissão. Ele veio a ser revogado apenas pela Lei 8.112 de 1990, que dispõe do regime jurídico dos servidores civis da União.

Porém, a eleição de Vargas desagradou grande parte da burguesia industrial e outros setores políticos. Em três anos de governo Vargas tomou medidas polêmicas: reajustou

o salário mínimo, criou a Petrobrás e a Eletrobrás, enviou ao Congresso a Lei dos

Lucros Extraordinários. Ao limitar o investimento de capitais externos e se aproximar das massas populares, surgiram protestos de grupos nacionais ligados ao capital

estrangeiro, empresários temerosos da ascensão do proletariado, latifundiários descontentes com o contínuo fluxo de trabalhadores rurais para as cidades, setores militares vinculados à orientação da Escola Superior de Guerra e elementos da classe

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média, defensores de uma política mais conservadora. Todos viam em Vargas um inimigo comum.

As forças que atuavam contra o prosseguimento da reforma burocrática não eram mais apenas as do patrimonialismo e do clientelismo, mas também as forças comprometidas com o desenvolvimento econômico, que já estavam presentes no próprio governo Vargas, teriam continuidade com Kubitschek (1956-60) e se reorganizariam no regime militar (1964-84), uma vez que elas viam o formalismo burocrático como incompatível com as necessidades do país.

Após o “Atentado da Rua Toneleros”, a tentativa de assassinato de Carlos Lacerda, um fervoroso oposicionista à Vargas e diretor de jornal, em que faleceu um major da aeronáutica que o acompanhava, teve início uma forte campanha antigetulista. Depois que o inquérito apontou para pessoas ligadas à guarda pessoal de Vargas, este se suicidou.

3.4 JK E A ADMINISTRAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO

Depois da queda de Vargas, o país viveu em constante instabilidade política. A eleição de Juscelino Kubitschek para presidente, com João Goulart como vice, gerou enorme insatisfação em alguns grupos antigetulistas. Piorava ainda mais a situação o fato de a chapa vencedora ter recebido apenas 36% dos votos. Os três meses antes da posse, que ocorreria em 31 de janeiro de 1936, forma marcados por várias tentativas de anulação das eleições. Os militares se dividiram entre aqueles que queriam acatar as eleições e manter a ordem constitucional e os que pretendiam a anulação da eleição e a exigência de maioria absoluta. Os efeitos dessa desunião se fariam sentir nos governos que se seguiram.

JK tomou posse na data marcada prometendo “cinquenta anos de progresso em cinco anos”. Realmente, durante este período ocorreu a mais ampla e profunda transformação econômica do país, marcada por acelerada expansão industrial. Enquanto Vargas adotava uma postura de desenvolvimento nacionalista, JK optou pelo desenvolvimentismo, isto é, uma política de desenvolvimento dependente do capital externo. Outro aspecto importante desse período foi o fortalecimento do Executivo, que se tornou proprietário e empresários dos transportes e da produção e refino do petróleo, o principal produtor de energia elétrica, o grande exportador de minério de ferro, o regulador do câmbio e o maior banqueiro do país.

JK buscou implantar no Brasil a “Administração para o Desenvolvimento”, consubstanciada no Plano de Metas. A administração para o desenvolvimento foi um conjunto de ideias que surgiu a partir da década de 1950 que buscava discutir os meios

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administrativos necessários para alcançar as metas do desenvolvimento político, econômico e social. Defendia que era necessário reformar o sistema administrativo para transformá-lo em instrumento de modernização da sociedade. A ideia básica é a de que a administração pública deve adaptar-se às tarefas estatais com o propósito de servir eficientemente o desenvolvimento do país.

Outro princípio desta corrente era a necessidade de planejar o desenvolvimento, visando estabelecer prioridades de investimento de recursos escassos para utilizá-los da melhor forma possível. Assim, a ação do governo deveria estar intimamente relacionada com o planejamento.

Segundo Humberto Falcão Martins:

A velha Administração para o Desenvolvimento se baseava em uma ideia nacionalista, xenófoba e autóctone de desenvolvimento a partir da qual se buscava a independência econômica da nação. Dicotomizava desenvolvimento econômico (primordialmente relacionado à industrialização e crescimento do produto interno bruto) e desenvolvimento social (associado à distribuição da renda). O modelo preconizava um crescimento centralizado, com ênfase na composição das indústrias nacionais. Considerava o Estado como grande motriz do desenvolvimento, mas atuando como produtor direto inclusive de bens privados.

JK adotou a administração para o desenvolvimento, que foi mantida pela Ditadura. No entanto, temos que ter em mente que JK não se inseria neste aspecto de aversão ao capital internacional. Ele atraiu para o país grandes empresas, como as montadoras de automóveis Ford, Volkswagen, Willys e General Motors.

A aplicação da administração para o desenvolvimento no Brasil resultou, tanto no governo de JK quanto na ditadura, no crescimento (inclusive desordenado, hipertrofia) da administração indireta. Como se defendia a adequação da administração pública às necessidades desenvolvimentistas do país, eram necessárias estruturas administrativas mais flexíveis do que a rigidez do modelo burocrático implantado pelo DASP.

Durante a primeira reunião de seu ministério, realizada no dia 1º de fevereiro de 1956, Juscelino expôs seu plano de governo por meio do Programa de Metas e instituiu o Conselho de Desenvolvimento, órgão controlador da economia, diretamente subordinado à Presidência, designando para integrá-lo os ministros de Estado, os chefes dos gabinetes Civil e Militar e os presidentes do Banco do Brasil (BB) e do Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico (BNDE). A criação do Conselho foi a primeira medida tomada no contexto da reorganização administrativa voltada para a

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preparação e a implementação do Programa de Metas. Sua atuação se dava através dos grupos executivos, que funcionavam como braços do Conselho.

Quando, JK decide por um ambicioso Programa de Metas que, principalmente por meio da indústria automobilística, completará a Revolução Industrial brasileira iniciada por Vargas, um obstáculo se coloca a sua frente: a rigidez de nossa burocracia que o DASP havia instituído. O governo JK diagnosticou a incompatibilidade entre a estrutura burocrática vigente e o novo projeto nacional. Além da sobrevivência de valores tradicionais no núcleo da burocracia, a implementação do Programa de Metas exigia estruturas flexíveis, não burocráticas e uma capacidade de coordenação dos esforços de planejamento.

JK não era uma pessoa que “batia de frente”, ele tinha a tendência a evitar conflitos, a

te mesmo por causa da falta de apoio político em alguns setores. JK raramente tentara

abolir ou alterar radicalmente as instituições administrativas existentes. Preferiu uma

atitude mais prática, como a de criar um novo órgão para solucionar um novo problema.

A estratégia de JK direciona-se então para as estruturas “paralelas”, dotadas de maior

autonomia. Esta dicotomia entre dois setores da burocracia – estatutário e “paralelo –

já vinha de antes. Como vimos acima, em 1938 temos a criação da primeira autarquia,

dentro da ideia de que deveriam haver estruturas com maior autonomia e flexibilidade voltadas para a prestação de determinado serviço. Foi dentro dessa lógica que se estruturaram as empresas públicas e a aplicação do desenvolvimentismo no Brasil.

Assim, se por um lado, a administração pública brasileira progredia, estimando-se que

o número de servidores selecionados segundo o mérito tenha subido de 4% em 1943

para 9% em 1952, o grande desenvolvimento da burocracia brasileira estava realizando-se paralelamente, por meio das empresas estatais, de organizações como a FGV ou autarquias como o BNDES.

A via paralela revela-se mais flexível e mais rápida. Ganha vulto a “aurtarquização” de

órgãos da administração direta, mediante a criação de várias autarquias e sociedades

de economia mista, mecanismos mais ágeis e flexíveis. A administração do Plano de Metas de JK foi executada, em grande parte, fora dos órgãos administrativos convencionais. Considerando-se os setores essenciais do plano de desenvolvimento (energia, transportes, alimentação, indústrias de base e educação), apenas 5,1% dos recursos previstos foram alocados na administração direta.

Dentro desta lógica da administração paralela, era necessária uma coordenação dos esforços de planejamento. Esta coordenação política das ações se fazia através de grupos executivos nomeados diretamente pelo Presidente da República. Eles funcionavam como braços do Conselho de Desenvolvimento e formulavam as políticas

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públicas para determinados setores da economia. São exemplos o Grupo Executivo da Indústria Automobilística (GEIA) e o Grupo Executivo da Indústria de Construção Naval (Geicon).

Empregava-se nessas estruturas paralelas uma burocracia pública não estatutária, mas competente, recrutada segundo critérios de mérito. Segundo Bresser, “é a burocracia gerencial que está surgindo, nem mal havia-se formalizado a weberiana”. Segundo Celso Lafer:

do

Programa de Metas eram todos técnicos de alto nível, experimentados não apenas nas tentativas anteriores de planejamento como também em cargos políticos relevantes.

Os auxiliares diretos de Kubitschek para a implementação

Destacam-se, entre eles, Lúcio Meira, Lucas Lopes, Roberto Campos, e, mais adiante, já para criar a Sudene, Celso Furtado.

Os grupos executivos, na sua maioria, eram ocupados por pessoas ligadas aos grupos multinacionais (empresários com qualificação profissional, oficiais militares), juntamente com a burocracia “gerencial”, que iriam pensar a implementação do Plano de Metas. Faziam parte também dos grupos executivos representantes dos órgãos responsáveis pela concessão de subsídio. O objetivo era facilitar o acesso da indústria aos recursos governamentais. Foi formada uma administração paralela que coexistia com o Executivo formal e permitia que os interesses multinacionais ignorassem os canais tradicionais de formação de decisão, contornando assim as estruturas de representação do regime populista.

Por confrontar o modelo do DASP, dos órgãos de uma administração direta burocrática, e por JK não ter apoio de muitos setores, essas entidades paralelas tiveram que se isolar, constituindo mais um caso de insulamento. Como eram entidades bastante qualificadas, em virtude de seus quadros serem trazidos da iniciativa privada, elas passaram a ser classificadas como “ilhas de excelência”.

Com o tempo, o governo JK foi perdendo poder, fazendo com que essas estruturas paralelas perdessem sua proteção. O resultado foi a sua absorção pela administração direta, pela administração burocrática. Contudo, apesar desta incorporação das estruturas paralelas à burocracia governamental, instalara-se em diversos setores da administração a convicção de que a utilização dos princípios rígidos da administração pública burocrática constituía-se em um empecilho ao desenvolvimento do país. Como o país apresentava um desenvolvimento econômico acelerado, permitia que as soluções encontradas para contornar o problema conseguissem empurrar o problema com a barriga. No momento, entretanto, em que a crise se desencadeia, no início dos anos 60, a questão retorna

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Os efeitos negativos do desenvolvimentismo foram sentidos ainda no final do governo JK. A ênfase na industrialização provocou o gradativo abandono da agricultura, a expansão desordenada do crédito e a desvalorização da moeda. A inflação aumentou, elevando também os preços e os custos. Nem todas as regiões foram beneficiadas da mesma forma, contribuindo para acentuar os desequilíbrios já existentes. O início da década de 1960 será marcado pela crise econômica.

3.5 CRISE ECONÔMICA E INSTABILIDADE POLÍTICA NA DÉCADA DE 1960

Nas eleições de 1960, Jânio Quadros recebeu quase metade dos votos do país e tomou posse em 31 de janeiro de 1961. Nem sete meses depois, em 25 de agosto, ele renuncia ao cargo, surpreendendo a todos. Nesse curto período de tempo, ele tomou várias medidas para combater a crise, aplicando um rigoroso programa anti- inflacionário, restringindo o crédito, aumentando impostos, congelando salários e reduzindo os vencimentos e vantagens dos militares. Apesar das medidas terem repercutido bem no exterior, principalmente junto ao FMI, internamente gerou reclamações de pequenos e médios empresários, das oligarquias tradicionais e das classes trabalhadoras.

Mas suas medidas mais polêmicas foram no plano internacional. Ele procurou adotar uma política externa independente, ou seja, sem seguir as regras pró-EUA. Primeiro firmou acordos comerciais com países como Bulgária, Hungria, Romênia, Albânia. Restabeleceu a validade dos passaportes para esses países, mais URSS, China e Vietnã do Norte. Por fim, concedeu a Che Guevara a condecoração da Ordem do Cruzeiro do Sul.

Sua renúncia veio depois que Carlos Lacerda afirmou que Jânio planejava um golpe com o objetivo de reforçar seu poder. Muitos acreditam que Jânio renunciou para tentar conquistar o apoio popular e retornar ao poder ainda mais forte. Em 1992, ele mesmo confessou que sua renúncia foi um blefe, que ele não acreditava que iriam aceitar sua renúncia.

O vice de Jânio era João Goulart, que estava viajando na China. Nesse meio tempo, o

exército colocou as tropas de prontidão em todo o país e cercou o palácio presidencial com tanques. A posse de Goulart causava muita inquietação, pois desde a campanha ele defendia a necessidade de mudanças constitucionais e uma série de reformas. Contra ele estavam congressistas, ministros militares, a cúpula da Igreja Católica, além de outros setores conservadores. Os militares aguardavam Goulart nos aeroportos.

Os ministros militares encaminharam uma mensagem ao Congresso para que vetasse

a posse de Jango. O Congresso negou-se. A solução encontrada foi a aprovação de

uma Emenda Constitucional que instalava o regime parlamentarista no Brasil. Jango assumiria a presidência sem poderes para elaborar leis, orientar a política externa ou

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fazer propostas de orçamento. Deveria dividir o Poder Executivo com o Conselho de Ministros.

A emenda trazia ainda a previsão de um plebiscito para decidir se seria mantido o

parlamentarismo ou o retorno do presidencialismo. O plebiscito acerca do sistema de

governo foi realizado em 6 de janeiro de 1963. O presidencialismo ganhou de longe. Assim, Goulart reassumiu plenamente os poderes presidenciais presentes na Constituição de 1946 e teria ainda três anos de governo pela frente.

Quando Jango tem seus poderes restabelecidos, o país vivia um de seus momentos mais críticos: crise econômica, agitações no campo, greves nas cidades, cisões partidárias e radicalização política. O presidente pregava a realização das chamadas Reformas de Base, uma ampla proposta de reformulação das estruturas administrativa, bancária, fiscal e agrária.

Na administração pública, ele nomeou, em 1963, o Deputado Federal Amaral Peixoto como Ministro Extraordinário para a Reforma Administrativa, com a incumbência de dirigir diversos grupos de estudos, encarregados da formulação de projetos de reforma.

A Comissão Amaral Peixoto apresentou, ao final de 1963, quatro projetos importantes,

tendo em vista uma reorganização ampla e geral da estrutura e das atividades do governo. Contudo, com o início da ditadura, o governo Castello Branco retirou do

Congresso todos os projetos de Goulart, inclusive estes da Comissão.

Apesar disso, as bases para uma reforma ampla da administração pública estavam lançadas, e o governo militar iria seguir o direcionamento da Comissão na reforma do Decreto-Lei 200 de 1967.

A importância da Comissão Amaral Peixoto não decorre nem de sua produção imediata

nem da implementação de medidas específicas, que, na verdade, não houve. Decorreram dos diagnósticos propostas e medidas idealizadas que passaram, desde então, a fazer parte do acervo científico-administrativo brasileiro. A partir daquele momento esse acervo é, com frequência, utilizado pelos governantes e, pelo menos em parte, posto em prática.

Os dois principais projetos da Comissão foram a Lei Orgânica do Sistema Administrativo Federal e o projeto referente ao Conselho de Defesa do Sistema de Mérito. O primeiro defende a utilização de uma série de instrumentos de gestão que, posteriormente, foram incorporadas ao Decreto-lei 200, sobretudo aqueles referentes à descentralização e à flexibilização via administração indireta.

Outra medida importante do governo João Goulart, principalmente para o pessoal que quer passar no concurso do MPOG, é a criação, em 1962, do cargo de Ministro Extraordinário responsável pelo Planejamento do país, ocupado por Celso Furtado,

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então o primeiro Ministro do Planejamento. Antes, só existia na estrutura governamental o Conselho de Desenvolvimento, que detinha atribuições de coordenação e planejamento da política econômica, que passou a ser subordinado ao Ministério recém-criado

A mais polêmica de todas as reformas era a agrária. O Legislativo era composto por

representantes dos latifúndios, sendo contrário a qualquer mudança constitucional que

permitisse a reforma. Eles acusavam Jango de tentar instaurar o comunismo no país. A emenda constitucional que daria início à reforma foi rejeitada.

4 Administração Gerencial

Segundo Bresser Pereira:

Em síntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerado como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil.

Assim, apesar de ter sido uma tentativa (não deu certo), o DL200 é considerado como

o início da administração gerencial no país. O objetivo da reforma era substituir o

modelo burocrático por um mais flexível, até mesmo antecipando muito do que viria com o NPM. Vejam o que diz o Bresser Pereira:

Reconhecendo que as formas burocráticas rígidas constituíam um obstáculo ao desenvolvimento quase tão grande quanto as distorções patrimonialistas e populistas, a reforma procurou substituir a administração pública burocrática por uma “administração para o desenvolvimento”: distinguiu com clareza a administração direta da administração indireta, garantiu-se às autarquias e fundações deste segundo setor, e também às empresas estatais, uma autonomia de gestão muito maior do que possuíam anteriormente, fortaleceu e flexibilizou o sistema do mérito, tornou menos burocrático o sistema de compras do Estado.

A reforma tinha um caráter nitidamente descentralizador e buscava modernizar a administração pública através da utilização de instrumentos gerenciais de gestão utilizados pela iniciativa privada.

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4.1 GOLPE MILITAR E CONSTITUIÇÃO DE 1967

A sociedade estava dividida. Tanto a esquerda quanto a direita se mobilizavam. A

extrema direita formou organizações paramilitares, que recebiam ajuda de armamentos

e treinamento dos EUA. Desde 1961 vários militares norte-americanos entraram no

país, por solicitação do chefe do Estado-Maior, general Castello Branco. Preparava-se

a operação, Brother Sam, pela qual os EUA poderiam intervir no Brasil caso

ocorressem ameaças à paz e à segurança. Ela seria na realidade acionada caso Jango resistisse ao golpe.

As movimentações militares começaram em 31 de março. Jango, temendo por sua segurança, deixou Brasília para o Rio Grande do Sul na madrugada de 2 de abril, ainda como presidente em exercício. Mas o Congresso declarou o cargo como vago. O golpe estava dado.

Antes de elaborada a nova Constituição, a ordem jurídica no país foi reformulada por meio dos Atos Institucionais. O primeiro lançava as bases da Doutrina de Segurança Nacional (DSN), que se baseava muito nos interesses dos EUA e pregava o rompimento com a URSS, a defesa permanente contra uma guerra nuclear e a luta contra a infiltração comunista. No Brasil, interessava mais a “guerra local”, ou “guerra revolucionária”, do que a guerra nuclear. Definiu-se como guerra revolucionária qualquer atitude que potencializasse os problemas sociais, como, por exemplo, insuflar greves, reivindicar divisões de terra, questionar a autoridade política, exigir melhores salários, denunciar as distorções sociais e outras.

Estavam dentro da política de segurança nacional: a política partidária, o sistema eleitoral, a educação, a cultura, a inflação, as questões econômicas, o setor de transportes, a ação do Poder Judiciário, a exploração das riquezas nacionais, a saúde da população, os meios de comunicação e o sistema bancário.

A DSN buscou combater a guerra revolucionária por meio de mecanismos como:

reformulação geral da estrutura política e das instituições governamentais, reforçando o

Executivo; reformulação do Poder Legislativo e do sistema eleitoral e partidário através da redução da participação política e das eleições indiretas; adoção de uma política econômica que promovesse o desenvolvimento econômico e a integração nacional por meio da intervenção estatal associada ao capital estrangeiro. Todo indivíduo acusado de atentar contra a segurança nacional seria julgado pela Justiça Militar, e não pelos tribunais ordinários.

O AI-1 determinava que seria escolhido um presidente provisório por meio de eleições

indiretas realizadas pela Câmara e pelo Senado. Foi escolhido o general Castello Branco. O mandato deveria durar apenas 18 meses e que fossem realizadas eleições diretas em outubro de 1965. Contudo, o AI-2 alterou isso, efetivando as eleições indiretas, além de estabelecer o voto nominal, e não secreto. Todos os partidos

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políticos foram extintos. Depois, formaram-se a Aliança Renovadora Nacional (ARENA)

e o Movimento Democrático Brasileiro (MDB).

Em fevereiro de 1966 baixou-se o AI-3, que estendia as eleições indiretas com voto nominal para o cargo de governador e os prefeitos das capitais seriam nomeados pelos

governadores. Ao final de 1966 o Congresso foi posto em recesso forçado por um mês, deixando o Executivo de mãos livres para elaborar a nova Constituição. Contudo, para que ela tivesse legitimidade interna e externamente, era preciso que o Legislativo a promulgasse. Assim, o AI-4 reconvocou o Congresso e determinou que o projeto constitucional fosse discutido e votado por uma comissão de 11 senadores e 12 deputados, que teria o prazo de 3 dias para votá-lo em sua totalidade. Só depois de aprovado ele seria debatido e emendado pelo Congresso, no prazo de 28 dias. Assim,

a nova Constituição foi promulgada em 24 de janeiro de 1967.

A Constituição de 1967 incorporou muito do caráter autoritário da ditadura militar.

Centralizou os poderes nas mãos do Presidente da República, com iniciativa de lei em qualquer área. Tendo campos de iniciativa exclusiva, aprovação de leis por decurso de prazo e expedição de decretos-lei em casos de relevância e urgência;

Redução dos direitos individuais, admitindo-se a possibilidade de suspensão desses direitos em caso de abuso.

O Executivo federal poderia intervir nos estados e municípios. Faria a coleta e a distribuição de todos os impostos recolhidos no país;

As funções do Congresso foram reduzidas, permanecendo com o papel de aprovar ou rejeitar os projetos de lei enviados pelo Executivo, mas sem poder emendá-los;

O Poder Judiciário não tinha controle sobre os outros dois poderes e não podia julgar os crimes contra a segurança nacional;

Proibiu as greves no serviço público e em atividades essenciais. Previu a suspensão dos direitos políticos dos cidadãos acusados de abuso do direito individual ou político com o fim de subversão do regime “democrático” ou de corrupção;

Criou vários dispositivos que permitiam ao Executivo intervir em todas as atividades econômicas;

A margem de ação dos governos estaduais ficou bastante limitada e sua política econômica deveria estar de acordo com as diretrizes econômicas estabelecidas pelo governo federal;

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A planificação tornou-se regra absoluta e o planejador passou a ser figura de fundamental importância.

4.2 DECRETO-LEI N° 200 DE 1967

Ainda em 1964 o governo militar cria a Comissão Especial de Estudos da Reforma Administrativa (Comestra), tendo Hélio Beltrão como seu presidente e principal inspirador das inovações.

A administração para o desenvolvimento, adotada por JK, continuará na Ditadura, tanto Essa reforma ficou conhecida “reforma desenvolvimentista”porque ela foi realizada no quadro do nacional-desenvolvimentismo, quando todos os esforços do país voltavam a centrar-se na industrialização depois da crise da primeira metade dos anos 1960, e porque vinha, de alguma forma, chancelar e dar mais coerência à experiência de descentralização e de montagem de uma administração paralela que caracterizara esse desenvolvimento no plano administrativo. Segundo Bresser:

Duas ideias são centrais: a distinção entre a administração direta e indireta e, nesta, a criação de fundações públicas que passam a poder contratar empregados regidos pela legislação aplicada às empresas privadas.

Além de normatizar e padronizar procedimentos na área de pessoal, compras governamentais e execução orçamentária (o mesmo tripé da implantação da administração burocrática no governo Vargas), o decreto estabelece cinco princípios fundamentais que irão estruturar a administração pública:

Planejamento,

Descentralização,

Delegação de autoridade,

Coordenação e

Controle;

Segundo o DL 200:

Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos:

a) plano geral de govêrno;

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b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual;

c) orçamento-programa anual;

d) programação financeira de desembôlso.

O princípio do planejamento, que determina que sejam elaborados o plano geral de

governo, programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual, o orçamento- programa anual e, por fim, a programação financeira de desembolso.

Art. 8º As atividades da Administração Federal e, especialmente, a execução dos planos e programas de govêrno, serão objeto de permanente coordenação.

§ 1º A coordenação será exercida em todos os níveis da administração, mediante a atuação das chefias individuais, a realização sistemática de reuniões com a participação das chefias subordinadas e a instituição e funcionamento de comissões de coordenação em cada nível administrativo.

O princípio da coordenação buscava integrar os diversos ministérios e as atividades

que se relacionam com determinado projeto. No nível superior, a coordenação seria assegurada com reuniões do Ministério, reuniões de Ministros de Estado responsáveis por áreas afins, atribuição de incumbência coordenadora a um dos Ministros de Estado, funcionamento das Secretarias Gerais e coordenação central dos sistemas de atividades auxiliares.

O princípio da descentralização seria implantado em três aspectos:

Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada.

§ 1º A descentralização será posta em prática em três planos principais:

a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o nível de direção do de execução;

b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando

estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio;

c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos

ou concessões.

Neste último aspecto, como o setor privado não estava preparado para receber muitas das incumbências do Estado, o resultado foi o crescimento da administração indireta. Não devemos confundir esta descentralização administrativa com a centralização

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política que ocorreu nas mãos do governo federal. Se por uma lado houve uma grande descentralização para a administração indireta, não houve nenhuma descentralização política, pelo contrário, ocorreu uma grande centralização. Um exemplo é a edição do Ato Institucional N.º 8, de abril de 1969, que determinou a implantação pelos governos estaduais, municipais e do Distrito Federal, de reformas administrativas pautadas nos mesmos princípios estabelecidos para a reforma já dinamizada no Executivo federal.

Art. 11. A delegação de competência será utilizada como instrumento de descentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender.

A delegação de competências tinha como objetivo aproximar os tomadores de decisão das situações que ensejam uma deliberação do poder público, liberando a direção para as tarefas de controle, formulação e normatização.

Art. 13 O contrôle das atividades da Administração Federal deverá exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, particularmente:

a) o contrôle, pela chefia competente, da execução dos programas e

da observância das normas que governam a atividade específica do

órgão controlado;

b) o contrôle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância

das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares;

c) o contrôle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos

bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e

auditoria.

Art. 14. O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de processos e supressão de contrôles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.

Por fim, o controle seria exercido pelas chefias e órgãos responsáveis em todos os níveis e repartições da administração pública, sendo facilitado pela busca da simplificação dos processos e pelo abandono dos controles que se mostrem puramente formais. Com relação à administração indireta fica estabelecida a necessidade de supervisão ministerial.

Segundo Bresser Pereira:

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O aspecto mais marcante da Reforma Desenvolvimentista de 1967 foi

a desconcentração para a administração indireta, particularmente

para as fundações de direito privado criadas pelo Estado, as

empresas públicas e as empresas de economia mista, além das autarquias, que já existiam desde 1938.

Bresser fala em “desconcentração para a administração indireta”, mas o correto seria “descentralização”. O Estado brasileiro passou a ser representado por quatro pilares básicos: Administração Direta, Autarquias, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. Daí decorre a distinção entre administração direta e indireta, prevalecente até os nossos dias. A primeira é integrada pelos ministérios e órgãos da Presidência da República, inclusive os autônomos; a segunda, pelas autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista. Posteriormente, as fundações (que não pertenciam nem à administração direta, nem à indireta) foram incluídas na administração indireta, por força do que dispôs a Lei 7.596/87.

A estratégia de descentralização do governo autoritário possuía semelhança com a

criação da administração paralela de JK. A criação e expansão da administração indireta foi uma tentativa de escapar dos órgãos centralizados para que se instalassem

novos princípios de uma nova onda de eficiência no setor público, evitando-se, deste modo, o enfrentamento de conflitos advindos de um possível reforma do sistema central.

As entidades da administração indireta foram dotadas de elevado grau de autonomia. Novamente aqui ocorrerá o crescimento desordenado, a hipertrofia da administração indireta, o que tornaria virtualmente impossível a retomada do controle governamental, quer mediante o regime de supervisão ministerial, quer mediante a instituição de mecanismos de controle econômico-financeiro atrelados ao planejamento ao às políticas sucessivas de ajuste macroeconômico.

A estratégia de descentralização adotada pela reforma de 1967, predominantemente

identificada com a criação da administração indireta, decorreu a expansão da intervenção estatal. Esta expansão, sobretudo no setor econômico, requereu a adoção de padrões de mercado concorrendo para a seleção e recrutamento de pessoal dotado de habilidades específicas e, deste modo, ajudando a consolidar um segmento de tecnocratas de importância estratégica no âmbito da administração descentralizada. Segundo o Decreto-Lei 200:

Art. 124. O pessoal técnico especializado destinado a funções de assessoramento superior da Administração Civil será recrutado no setor público e no setor privado, selecionado segundo critérios específicos, submetido a contínuo treinamento e aperfeiçoamento que

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assegurem o conhecimento e utilização das técnicas e instrumentos modernos de administração, e ficará sujeito ao regime da Legislação Trabalhista.

Deste modo, a tecnocracia moderna passou a coexistir com a forma tradicional da burocracia central. Esse padrão perdurou até os anos 90.

4.3 ATO INSTITUCIONAL Nº 5 E CONSTITUIÇÃO DE 1969

A Constituição de 1967, apesar de ser bastante autoritária, ainda tentava se mostrar democrática. Por exemplo, em sua “Declaração de Direitos”, trazia o objetivo de restaurar a democracia. A crise político-institucional de 1967-68 acabou por liquidar essa contradição, consolidando o regime militar autoritário e repressivo através do AI-5 e da Constituição de 1969.

O AI-5, fixado em 13 de dezembro de 1968, dispunha que eram atribuições do

Executivo: pôr em recesso o Congresso Nacional, cassar mandatos eleitorais,

suspender direitos políticos por 10 anos, decretar estado de sítio, suspender a garantia

de habeas corpus, entre outras. Na data de sua decretação o Congresso foi fechado e

permaneceu em recesso por um ano. Nesse período, foram baixados mais 12 atos

institucionais e, 20 decretos-leis, incluindo a Lei de Segurança Nacional.

Foi estabelecida a censura prévia direta nas escolas e universidades, o controle político-ideológico da imprensa, o banimento do país de pessoas consideradas “inconvenientes à segurança nacional” e a implantação de penas de morte e prisão perpétua.

Em 17 de outubro de 1969 foi baixada a Emenda nº 1 à Constituição de 1967, que ficou conhecida como a Constituição de 1969. Outorgada durante o recesso do Congresso, ela eliminou os aspectos liberais do texto anterior e incorporou grande parte do AI-5.

No período de vigência do AI-5, o Congresso teve um papel muito limitado, atuando basicamente como uma “câmara de registro de leis”. Os partidos existiam apenas para

legitimar o governo. A ARENA, situacionista, tornou-se instrumento do governo no Congresso. Atuava pela aceitação incondicional das matérias enviadas pelo Executivo.

Já o MDB, oposicionista, não tinha condições de atuar como oposição efetiva devido

aos dispositivos na mão do Executivo. Não tinha forças para propor debates ou interferir na votação dos projetos presidenciais. No entanto, o clima de relativa liberdade eleitoral permitiu que o MDB fizesse uma campanha mais agressiva, conquistando a vitória nas eleições de 1974, o que alterou o equilíbrio de forças no Legislativo.

Para conter o avanço da oposição, Geisel lançou mão de dois dispositivos jurídicos: a “Lei Falcão” proibia a propaganda eleitoral pelo rádio e televisão, permitindo apenas

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que fossem citados o nome, número, partido e currículo do candidato, acompanhado de uma foto 3x4; a Emenda Constitucional nº 8, conhecida como “Pacote de Abril”, estabeleceu eleições indiretas permanentes para os governadores estaduais, criou o “senador biônico”, já que um dos três senadores de cada estado seria eleito indiretamente, reduziu o número de membros no Colégio Eleitoral, que escolhia o Presidente da República, ampliou o mandato presidencial para seis anos.

Os dois dispositivos acirraram as críticas da oposição e dividiram os situacionistas. No final de seu mandato, em dezembro de 1979, Geisel baixou a nova Lei Orgânica dos Partidos, que extingui o bipartidarismo. O objetivo era fragmentar o MDB. Propondo-se uma “abertura política lenta e gradual”, Geisel extinguiu o AI-5, bem como os demais atos institucionais.

A emergência do processo de abertura política no final da década de 70 foi acompanhada da mobilização de segmentos fortes do setor privado contrários à centralização burocrática que, apesar da ênfase na administração indireta, se acentuou na sequência dos governos autoritários. Por força dessas pressões, em 1979, durante o governo do Presidente Figueiredo tenta dar uma resposta para a sociedade.

Segundo Bresser:

Apesar de todos os avanços em termos de flexibilização, o núcleo estratégico do Estado foi, na verdade, enfraquecido indevidamente através da estratégia oportunista ou ad hoc do regime militar de contratar os escalões superiores da administração através das empresas estatais. Desta maneira, a reforma administrativa prevista no DL 200 ficou prejudicada, especialmente pelo seu pragmatismo. Faltavam-lhe alguns elementos essenciais para que houvesse se transformado em uma reforma gerencial do Estado brasileiro, como a clara distinção entre as atividades exclusivas de estado e as não- exclusivas, o uso sistemático do planejamento estratégico ao nível de cada organização e seu controle através de contratos de gestão e de competição administrada. Faltava-lhe também uma clara definição da importância de fortalecer o núcleo estratégico do Estado.

De 1979 a 1982 a administração pública federal, embora enfrentando problemas crônicos, abre duas novas frentes de atuação: a desburocratização e a desestatização. No início dos anos 80 registrou-se uma nova tentativa de reformar a burocracia e orientá-la na direção da administração pública gerencial, com a criação do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização (PrND), cujos objetivos eram a revitalização e agilização das organizações do Estado, a descentralização da autoridade, a melhoria e simplificação dos processos administrativos e a promoção da eficiência.

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Hélio Beltrão, ministro da desburocratização, propõe uma administração pública voltada para o cidadão. Seu Programa Nacional de Desburocratização foi por ele definido como uma proposta política visando, pela administração pública, a “retirar o usuário da condição colonial de súdito para investi-lo na de cidadão, destinatário de toda a atividade do Estado”. Portanto, a importância da criação do Ministério é grande, na medida em que busca ressaltar que o contribuinte não é um súdito do Estado, mas um cliente com direito a uma boa prestação de serviços públicos.

Tânia Keinert afirma que a Administração Pública no Brasil passou por dois paradigmas. De 1937 a 1979 o paradigma era o do “Público como estatal”. Era uma visão centrada no aparelho do Estado de maneira unilateral, numa situação de inexistência ou negação da sociedade civil. A partir de 1979, com a crise do Estado, é que as atenções se voltam para a sociedade e o público passa a ser entendido como “interesse público”.

As ações do PrND voltaram-se inicialmente para o combate à burocratização dos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa Nacional de Desestatização, num esforço para conter os excessos da expansão da administração descentralizada, estimulada pelo DL 200. A criação do Ministério da Desburocratização pode ser considerada com um dos raros movimentos de modernização do regime militar direcionados para a administração direta.

O PrND, juntamente com mudanças promovidas pela área econômica do governo, fez parte dos esforços de reforma para recuperação da credibilidade do regime autoritário. Havia muitas críticas à autonomia excessiva da administração indireta e possíveis práticas de corrupção. Neste contexto, ressalta-se como relevante a criação, em maio de 1979, da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST), que efetivou o rompimento com a natureza empreendedora, autônoma e descentralizadora das estatais promovida pela reforma de 1967.

Portanto, podemos afirmar que esta nova reforma de 1979 apresentava três principais linhas:

Desburocratização da administração direta;

Desestatização: papel suplementar do Estado no campo da iniciativa privada

Maior controle das empresas estatais.

Vamos ver uma questão da ESAF:

1. (ESAF/MPOG/2009) Ao privilegiar o usuário do serviço público, o

Programa Nacional de Desburocratização marcou pelo ineditismo, já que nenhum outro antes dele fora dotado de caráter social e político.

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A questão é CERTA. Foi tirada do texto de Frederico Lustosa, que está na leitura sugerida:

Diferentemente dos outros programas, o da desburocratização privilegiava o usuário do serviço público. Daí o seu ineditismo, porque nenhum outro programa antes era dotado de caráter social e político. Mas, ele também incluía entre seus objetivos o enxugamento da máquina estatal, já que recomendava a eliminação de órgãos pouco úteis ou cuidava para impedir a proliferação de entidades com tarefas pouco definidas ou já desempenhadas em outras instituições da administração direta e indireta.

4.4 REDEMOCRATIZAÇÃO E RETROCESSO BUROCRÁTICO NA CF88

Em 1983 o país foi sacudido pela campanha das “Diretas Já!”. Reivindicava-se a aprovação da emenda que propunha eleições presidenciais diretas para novembro de 1984. Comícios reunindo dezenas de milhares de pessoas ocorriam em diversas cidades. Contudo, a emenda foi rejeitada pelo Congresso, que aprovou uma emenda alternativa proposta pelo governo que restabelecia as prerrogativas do Legislativo e estabelecia eleições diretas para presidente apenas em 1988. O governo militar conseguia assim ditar o ritmo da abertura política.

Mesmo sem eleições diretas, a eleição de Tancredo Neves frente a Paulo Maluf, o candidato situacionista, representou para boa parte do país o fim do regime ditatorial, dando início à Nova República.

Prometia-se o restabelecimento das liberdades democráticas, o retorno das eleições diretas e o controle das decisões políticas e econômicas pelos civis. Nesse sentido, coube ao novo governo a tarefa de desmontar a enorme estrutura política criada pela Doutrina de Segurança Nacional.

Tancredo ficou doente na véspera da posse, vindo a falecer algumas semanas depois. Assumia José Sarney em 15 de março de 1985 e já em junho encaminhava ao Congresso mensagem propondo a convocação de uma Assembleia Nacional Constituinte, que se instalaria em 1987.

Nunca um texto constitucional no Brasil esteve tão perto de refletir as forças reais de poder, de que fazia menção Lassale. Foram várias as forças que buscaram influenciar o texto. A ação partidária foi substituída pela movimentação dos grupos e a imprensa acusou a organização de lobbies de interesses, os mais variados: lobby santo, da Igreja Católica; lobby evangélico das várias ramificações protestantes; o lobby dos prefeitos, dos governadores, das multinacionais, das mulheres, dos cartorários, dos servidores públicos, etc.

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A UDR (União Democrática Ruralista), por exemplo, organizou um poderoso e milionário lobby para impedir a reforma agrária, o que conseguiu. AS Forças Armadas conseguiram evitar a criação do Ministério da Defesa, que unificaria as Três armas, e continuaram responsáveis pela “ordem interna”.

O próprio governo central estruturou seu grupo de ação, o Centrão (Centro Democrático), que coordenou os vários grupos dispostos a votar com o Planalto, que concentrava suas atenções sobre os dispositivos que adotavam o sistema de governo e o período do mandato presidencial. Tanto que os capítulos dos direitos sociais e da atividade tributária da União ficaram para um segundo plano. Conseguiram impedir a adoção do parlamentarismo e a aprovação do presidencialismo com mandato de cinco anos.

Principais características da CF88:

A Federação, a República e o presidencialismo foram mantidos;

Restabelecimento do regime democrático;

Valorização dos direitos fundamentais da pessoa humana:

o

Surgimento de novas ações constitucionais: o habeas data, o mandado de injunção e o mandado de segurança coletivo;

o

Tutela de novas espécies de direitos, os denominados interesses coletivos e difusos, como o meio ambiente, os direitos do consumidor, o patrimônio histórico e cultural;

o

Valorização dos direitos sociais, com a criação de novos direitos, como a criação da licença paternidade, e a ampliação de outros, como as férias acrescidas de 1/3 e o aviso prévio proporcional.

o

Extensão do direito de voto aos analfabetos e aos menores entre 16 e 18 anos de idade.

Os municípios foram elevados expressamente à condição de entidades federativas, com autonomia política;

Valorização do Poder Legislativo, com o fim dos decretos-leis e da aprovação de projetos de lei por decurso de prazo;

Realização de um plebiscito em que o povo pôde escolher a forma de governo, Monarquia e República, e o sistema de governo, presidencialismo ou parlamentarismo, no qual se manteve o status quo;

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Realização de uma revisão constitucional cinco anos após a promulgação da Constituição;

Para muitos, a nova Constituição parecia uma colcha de retalhos com a ajuda artesanal de diferentes autores. Com 245 artigos, o texto detalhista apresentava ambiguidades e contradições que refletiam as diversidades políticas, as disputas ideológicas e os interesses corporativos da época em que foi elaborada.

Uma das grandes marcas da nova constituição era o seu caráter dirigente. As Constituições podem ser classificadas, quanto à finalidade, em sintéticas e analíticas. As sintéticas trazem os princípios e as normas gerais, organizando o Estado e limitando seu poder por meio da estipulação de direitos e garantias fundamentais. São chamadas também de constituição garantia ou negativa. Já as analíticas tratam de todos os assuntos que considerem relevantes.

A Constituição de 1988 é do segundo grupo, buscando regular uma série de assuntos.

Vamos ver alguns exemplos:

§ 3º - As taxas de juros reais, nelas incluídas comissões e quaisquer

outras remunerações direta ou indiretamente referidas à concessão

de crédito, não poderão ser superiores a doze por cento ao ano; a cobrança acima deste limite será conceituada como crime de usura, punido, em todas as suas modalidades, nos termos que a lei determinar.

§ 1º - O ensino da História do Brasil levará em conta as contribuições

das diferentes culturas e etnias para a formação do povo brasileiro.

§ 2º - O Colégio Pedro II, localizado na cidade do Rio de Janeiro, será

mantido na órbita federal.

Art. 245. A lei disporá sobre as hipóteses e condições em que o Poder Público dará assistência aos herdeiros e dependentes carentes de pessoas vitimadas por crime doloso, sem prejuízo da responsabilidade civil do autor do ilícito.

Batizada "Constituição Cidadã" pelo presidente da constituinte, Ulysses a

F88 ofereceu ao povo brasileiro a mais ampla Carta dos direitos individuais e coletivos

e o mais completo conjunto de direitos sociais que o país conheceu. A soberania popular é exercida pelo voto universal, direto e secreto.

Ampliou-se o poder do Legislativo, controlando as ações do governo, inclusive na área econômica, votando o orçamento, autorizando a emissão de moeda e examinando a nomeação do presidente do Banco Central. A Medida Provisória substituiu o antigo

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Decreto-Lei. Ela pode ser decretada pelo Presidente e tem força de lei, mas deve passar pela aprovação do Congresso.

A CF/88 promoveu uma ampla descentralização política, representando um movimento contrário à centralização que perdurou durante o período ditatorial. Segundo Abrúcio:

Pela primeira vez na história, os municípios transformaram-se em

entes federativos, constitucionalmente com o mesmo status jurídico que os estados e a União. Não obstante essa autonomia, os governos locais respeitam uma linha hierárquica quanto à sua capacidade –

frontalmente a Constituição estadual –, e são, no mais das vezes, muito dependentes dos níveis superiores de governo no que tange às

questões políticas, financeiras e administrativas.

jurídica

a

Lei

Orgânica,

por

exemplo,

não

pode

contrariar

Contudo, as conquistas da descentralização não apagam os problemas dos governos locais brasileiros. Apesar de ter ocorrido a descentralização dos recursos orçamentários, muitos municípios ainda não apresentam capacidade técnica, de recursos humanos ou de gestão para conseguirem desempenhar adequadamente as tarefas complexas que lhes foram impostas.

Na administração pública, a Constituição de 1988 representou um retrocesso, enrijecendo e burocratizando novamente as estruturas administrativas. Com a redemocratização do país em 1985, o governo da transição democrática assumiu tendo sob seu comando uma burocracia estruturada sob bases autoritárias e forte intervencionismo econômico e social. Embora representasse uma grande vitória da sociedade, a redemocratização do país trouxe consigo o loteamento dos cargos públicos. Um novo populismo patrimonialista surgia no país. Segundo Humberto Falcão Martins:

Os desafios de resgatar a capacidade da burocracia pública em formular e implementar políticas sociais e direcionar a administração pública para a democracia foram sobrepostos pelo imperativo em tornar a administração pública um instrumento de governabilidade, loteando áreas e cargos em busca do apoio político necessário à superação das dificuldades da instabilidade política da transição.

O processo de expansão da administração indireta decorrente da descentralização implementada pelo Decreto-Lei 200/67 fora diagnosticado como danoso ao Estado, que teria perdido o controle operacional da máquina pública por excesso de flexibilidade administrativa. A autonomia da administração indireta foi considerada excessiva e responsável pelo enfraquecimento dos mecanismos de controle administrativo. Deste modo, em 1986, o governo Sarney constituiu grupo de estudo para reforma

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administrativa federal, tendo como objetivo central o fortalecimento da administração direta, por meio do restabelecimento de mecanismos de controle burocrático.

Extinto o DASP em 1986, o governo Sarney criou, no mesmo ano, a Secretaria de Administração Pública da Presidência da República (Sedap), diretamente ligada ao Presidente e que ficou encarregada dos esforços de modernização e racionalização da administração pública federal. Foi criada a carreira de gestor governamental, o órgão de treinamento do governo federal, a FUNCEP, foi transformado na Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) e foi criado o Cadastro Nacional do Pessoal Civil, precursor do atual SIAPE.

Como reação ao loteamento de cargos após a redemocratização e por considerar que o excesso de flexibilização concedido à administração indireta era uma das causas da crise do Estado, a Constituição de 1988 dá um passo atrás na caminhada rumo à administração gerencial, representando um retrocesso, já que traz de volta a rigidez burocrática.

O regime militar ao invés de consolidar uma burocracia profissional no país, através da redefinição das carreiras e de um processo sistemático de abertura de concursos públicos para a alta administração, preferiu o caminho mais curto do recrutamento de administradores através das empresas estatais. Com a CF/88, se salta para o extremo oposto e a administração pública brasileira passa a sofrer do enrijecimento burocrático extremo. Segundo Bresser Pereira:

A Constituição irá sacramentar os princípios de uma administração pública arcaica, burocrática ao extremo. Uma administração pública altamente centralizada, hierárquica e rígida, em que toda a prioridade será dada à administração direta ao invés da indireta.

Em primeiro lugar, há uma forte tendência em fortalecer a administração direta pela extensão das mesmas regras previstas e estipuladas na Constituição para todos os ramos da administração, inclusive e principalmente para a administração indireta, que perde boa parte de sua agilidade e autonomia, principalmente em duas áreas: na gestão de pessoas e nos procedimentos de compras públicas.

No que se refere à gestão de pessoas, a administração indireta foi obrigada a adotar integralmente todos os procedimentos que regem a realização dos concursos públicos, perdendo sua liberdade de contratar e demitir que o regime celetista anteriormente utilizado propiciava, instaurando o “regime jurídico único”.

Quanto às compras públicas, o processo licitatório instituído pela Lei 8.666/93 deverá também ser observado por toda a administração indireta, apesar de algumas exceções concedidas às sociedades de economia mista e empresas públicas.

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A Constituição de 1988 foi considerada avançada por suas conquistas trabalhistas,

sociais e ecológicas. Contudo, segundo Boris Fausto:

O texto constitucional é bastante abrangente, mas há aqui uma enorme distância entre o que diz a lei e o que acontece na prática.

A falta de leis ordinárias e complementares que garantiriam a execução das leis

aprovadas tornou a Constituição impraticável, servindo de pano de fundo para as disputas políticas e manutenção do status quo. E nos casos em que há leis (e elas são muitas), existe a velha máxima que representa nosso jeitinho: “existem leis que pegam e leis que não pegam”.

4.5 PLANO DIRETOR DE REFORMA DO APARELHO DO ESTADO

Em 1995, Fernando Henrique Cardoso assume a Presidência da República. Ele convoca então Luiz Carlos Bresser Gonçalves Pereira para assumir o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. No mesmo ano ele viria a propor uma

reforma gerencial para a administração pública brasileira, o Plano Diretor da Reforma

do

Aparelho do Estado (PDRAE).

O

PDRAE baseou-se num diagnóstico de crise do Estado – crise do modo de

intervenção, dos modelos de administração e de financiamento do setor público – e foi

concebido levando-se em conta o conjunto das mudanças estruturais da ordem econômica, política e social necessárias à inserção do Brasil na nova ordem mundial.

O Plano Diretor buscou traçar um panorama da administração pública para, a partir daí,

traçar as mudanças necessárias. O primeiro ponto apontado é que o resultado do retrocesso burocrático de 1988 foi um encarecimento significativo do custeio da máquina administrativa, tanto no que se refere a gastos com pessoal como bens e serviços, e um enorme aumento da ineficiência dos serviços públicos.

Assim, a reforma terá dois objetivos principais:

a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal, particularmente nos Estados e municípios, onde existe um claro problema de excesso de quadros;

a médio prazo, tornar mais eficiente e moderna a administração pública, voltando-a para o atendimento dos cidadãos.

O Plano diretor entendia que a modernização da gestão se daria através da superação

da administração burocrática e dos traços de patrimonialismo existentes no setor público com a introdução da administração gerencial, contemplando:

Descentralização e autonomia gerencial com flexibilidade de gestão;

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Atingimento de resultados sob a ótica da eficiência, eficácia e efetividade com a reorientação dos mecanismos de controle, no caso,

de

procedimentos para resultado;

Foco no cidadão, ao invés de auto-referida;

Controle social com a introdução de mecanismos e instrumentos que garantam a transparência, assim como a participação e controle por parte do cidadão.

Os problemas foram classificados em três dimensões distintas, mas inter-relacionadas:

Dimensão institucional-legal: relacionada aos obstáculos de ordem legal para o alcance de uma maior eficiência do aparelho do Estado;

Dimensão cultural: definida pela coexistência de valores patrimonialistas

principalmente burocráticos com os novos valores gerenciais e modernos na administração pública brasileira; e

e

Dimensão de gestão: associada às práticas administrativas.

Os problemas, fortemente relacionados com sua dimensão institucional-legal, dependiam de uma reforma constitucional, ou de mudança na legislação infraconstitucional. Por isso, ainda no primeiro semestre de 1995, junto com a elaboração do PDRAE, foi elaborada a proposta de emenda constitucional 175, que iria ser aprovada na EC 19/98.

O PDRAE adota muitos dos princípios das reformas gerenciais, entre eles o de que o

Estado deve transferir serviços para a iniciativa privada. Segundo o documento:

A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento. No plano econômico o Estado é essencialmente um instrumento de transferências de renda, que se torna necessário dada a existência de bens públicos e de economias externas, que limitam a capacidade de alocação de recursos do mercado.

O PDRAE identificou então quatro segmentos de organização do Estado, formas de

relacionamento com a sociedade, no que concerne à distribuição de responsabilidades.

Núcleo Estratégico: Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É, portanto, o setor onde as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes

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Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no poder executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas. Aqui, as decisões devem ser as melhores, atender ao interesse nacional e ter efetividade. O regime de propriedade deve ser necessariamente estatal.

Atividades Exclusivas: É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado – o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos, temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes, etc. A propriedade só pode ser também estatal.

Atividades Não exclusivas: Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto, está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem “economias externas” relevantes, na medida em que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo ser transformadas em lucros. São exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus. A situação ideal de propriedade é, nesse caso, a pública não estatal.

Produção de Bens e Serviços para o Mercado: Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infraestrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessário no caso de privatização, a regulamentação rígida. Aqui a propriedade privada é a regra.

O PDRAE não defendia que a administração burocrática deveria ser totalmente eliminada. Segundo o Bresser Pereira:

Por outro lado, a combinação de princípios gerenciais e burocráticos deverá variar de acordo com o setor. A grande qualidade da administração pública burocrática é a sua segurança e efetividade.

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Por isso, no núcleo estratégico, onde essas características são muito importantes, ela deverá estar ainda presente, em conjunto com a administração pública gerencial. Já nos demais setores, onde o requisito de eficiência é fundamental dado o grande número de servidores e de cidadãos-clientes ou usuários envolvidos, o peso da administração pública burocrática deverá ir diminuindo até praticamente desaparecer no setor das empresas estatais.

Portanto, teríamos ainda presente no núcleo estratégico um misto de administração burocrática com gerencial. Conforme vamos descendo nos setores, o peso da administração burocrática vai diminuindo.

O

Plano foi pensado então em três projetos básicos:

O

Projeto Avaliação Estrutural, que teria como objetivo “analisar as missões dos órgãos

e

entidades governamentais, identificando superposições, inadequação de funções e

possibilidades de descentralização, visando dotar o Estado de uma estrutura organizacional moderna e ágil e permeável à participação popular”. Com base na

avaliação, ocorreria a proposta de extinção, privatização, publicização e descentralização de órgãos, e também de incorporação e criação de órgãos.

O Projeto Agências Autônomas tinha como objetivo a transformação de autarquias e de

fundações que exerçam atividades exclusivas do Estado, em agências autônomas, com foco na modernização da gestão. As agências autônomas são chamadas hoje de Agências Executivas. Aqui temos novamente a gestão por resultados, que se caracteriza pela responsabilização por resultados em troca da maior autonomia de gestão. O instrumento utilizado é o contrato de gestão. O plano não falava ainda em agências executivas, mas sim em agências autônomas.

O Projeto Organizações Sociais e Publicização permitiria a “publicização” dos serviços

não exclusivos do Estado, ou seja, sua transferência do setor estatal para o público não-estatal, onde assumiriam a forma de “organizações sociais”. Tinha como objetivo permitir a descentralização de atividades no setor de prestação de serviços não exclusivos, a partir do pressuposto que esses serviços serão mais eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado, forem realizados pelo setor público não-estatal. Entende-se por “organizações sociais” as entidades de direito privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtêm autorização legislativa para celebrar contrato de gestão com esse poder, e assim ter direito à dotação orçamentária. Novamente aqui temos a gestão por resultados, já que as entidades que obtivessem a qualidade de organizações sociais gozariam de maior autonomia administrativa, e, em compensação, seus dirigentes teriam maior responsabilidade pelo seu destino, utilizando-se também do contrato de gestão.

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O PDRAE previa que as atividades não exclusivas deixassem de ser de propriedade

estatal, sendo transferidas para a propriedade pública não-estatal. Vamos ver uma

definição do Bresser para setor público não-estatal:

O setor produtivo público não-estatal é também conhecido por “terceiro setor”, “setor não-governamental”, ou “setor sem fins lucrativos”. Por outro lado, o espaço público não-estatal é também o espaço da democracia participativa ou direta, ou seja, é relativo à participação cidadã nos assuntos públicos. Neste trabalho se utilizará a expressão “público não-estatal” que define com maior precisão do que se trata: são organizações ou formas de controle “públicas” porque estão voltadas ao interesse geral; são “não-estatais” porque não fazem parte do aparato do Estado, seja porque não utilizam servidores públicos ou porque não coincidem com os agentes políticos tradicionais.

Esta transferência seria feita através de um “programa de publicização”, onde assumiriam a forma de “organizações sociais”. O objetivo permitir a descentralização de atividades no setor de prestação de serviços não exclusivos, nos quais não existe o exercício do poder de Estado, a partir do pressuposto que esses serviços serão mais eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado, forem realizados pelo setor público não-estatal. Entende-se por “organizações sociais” as entidades de direito privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtêm autorização legislativa para celebrar contrato de gestão com esse poder, e assim ter direito à dotação orçamentária. Segundo Bresser Pereira:

As novas entidades receberão por cessão precária os bens da entidade extinta. Os atuais servidores da entidade transformar-se-ão em uma categoria em extinção e ficarão à disposição da nova entidade. O orçamento da organização social será global; a contratação de novos empregados será pelo regime da Consolidação das Leis do Trabalho; as compras deverão estar subordinadas aos princípios da licitação pública, mas poderão ter regime próprio. O controle dos recursos estatais postos à disposição da organização social será feito através de contrato de gestão, além de estar submetido à supervisão do órgão de controle interno e do Tribunal de Contas.

A publicização pode ser definida como o processo de descentralização para o setor

público não-estatal da execução de serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços de

educação, saúde, cultura e pesquisa científica. Por exemplo, o Estado extingue uma

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fundação que administrava uma universidade pública e os bens desta universidade são transferidos para a gestão de uma entidade privada, uma organização social. O mesmo ocorre com os servidores, que continuam sendo pagos pelo Estado, e os recursos orçamentários a ela destinados.

Os serviços não exclusivos ou competitivos do Estado são aqueles que, embora não envolvendo poder de Estado, o Estado realiza e/ou subsidia porque os considera de alta relevância para os direitos humanos, ou porque envolvem economias externas, não podendo ser adequadamente recompensados no mercado através da cobrança dos serviços. Segundo Bresser Pereira:

No setor dos serviços não exclusivos de Estado, a propriedade deverá ser em princípio pública não-estatal. Não deve ser estatal porque não envolve o uso do poder-de-Estado. E não deve ser privada porque pressupõe transferências do Estado. Deve ser pública para justificar os subsídios recebidos do Estado. O fato de ser pública não-estatal, por sua vez, implicará na necessidade da atividade ser controlada de forma mista pelo mercado e pelo Estado.

A transformação dos serviços não exclusivos estatais em organizações sociais se daria de forma voluntária, a partir da iniciativa dos respectivos ministros, através de um Programa Nacional de Publicização. Teriam prioridade os hospitais, as universidades e escolas técnicas, os centros de pesquisa, as bibliotecas e os museus. Segundo Maria Sylvia:

Embora o Plano Diretor fale em publicização e a própria Lei nº 9.637/98, logo na ementa, fale em Programa Nacional de Publicização para definir a forma como se substituirá uma entidade pública por uma entidade privada qualificada como organização social, não há qualquer dúvida quanto a tratar-se de um dos muitos instrumentos de privatização de que o Governo vem se utilizando para diminuir o tamanho do aparelhamento da Administração Pública.

Contudo, nas provas, está errada a afirmação que diga que os bens serão transferidos para as OS por meio de privatização. Os bens são cedidos, e não vendidos ou doados, retornando para o Estado caso haja a desqualificação da OS. Portanto, temos que diferenciar publicização de privatização.

Vimos que o PDRAE identificou três dimensões de problemas. Em relação a institucional-legal, era preciso alterar as leis, a própria Constituição. Por isso, ainda em 1995 foi elaborada a Proposta de Emenda Constitucional, que iria ser aprovada na Emenda Constitucional nº 19 de 1998.

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Como inovações desta emenda temos:

Inclusão do princípio da eficiência no caput do art. 37;

 

Previsão de lei que trate das formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta;

Previsão

do

contrato

de

gestão

como

instrumento

de

gestão

por

resultados;

Possibilidade de perda do cargo em avaliação periódica de desempenho;

Possibilidade de exoneração de servidores não estáveis em função de excesso de gastos com pessoal;

Quebra do regime jurídico único.

 

O STF suspendeu o dispositivo que derrubou o RJU, por isso ele ainda está valendo.

4.6 O GOVERNO LULA

Em seu primeiro ano de mandato, o governo Lula lançou o Plano “Gestão pública para um país de todos”. Tal documento partiu do pressuposto de que “tanto os desafios contextuais quanto as condições de funcionamento dos Estados — principalmente aqueles em desenvolvimento —, exigem ações no sentido de se buscar seu fortalecimento institucional”. Além disso:

“O quadro de desigualdades clama por um Estado ativista, promotor da justiça social; o de escassez clama por esforços de otimização; o quadro global competitivo requer um Estado regulador e uma gestão econômica consistente; e a conquista da democracia exige um novo padrão de deliberação que considere o cidadão como o foco da ação pública”.

O Plano tinha como objetivo principal fortalecer o Estado através de:

1. redução do “déficit institucional”, definido como a ausência do Estado onde ele deveria estar atuando,

2. aumento da governança, que significaria promover a capacidade do governo em formular e implementar políticas públicas e em decidir, entre diversas opções, qual a mais adequada.

3. aumento da eficiência, otimizando recursos (fazer mais e melhor com menos);

4. transparência e participação, assegurando, dessa forma, o comprometimento da sociedade e a legitimação do processo.

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A expressão “déficit institucional” é bastante usada pelo Governo Lula para se referir

“ausência do Estado onde este deveria estar atuando”. Ele “é resultado de um processo histórico de construção nacional, que produziu um Estado incompleto, cujas lacunas vão sendo progressivamente preenchidas pelo “não-Estado” — desde o crime organizado, que afronta a cidadania, ao mercado, que ignora a equidade”. O déficit se manifesta tanto na amplitude do atendimento dado pelas instituições públicas, quanto na qualidade desse atendimento. Nas organizações do Poder Executivo Federal, o Plano de Gestão Pública tinha como objetivo contemplar, no médio e longo prazos:

a redefinição das estratégias,

a recomposição da força de trabalho,

a reconfiguração das estruturas e processos

o redimensionamento de recursos em bases mais eficientes e direcionadas para resultados.

A construção do novo modelo de gestão pública deveria pautar-se nos seguintes

princípios ou premissas orientadoras:

O Estado como parte essencial da solução, voltado à redução das desigualdades e à promoção do desenvolvimento;

O cidadão como beneficiário principal. Trata-se de considerá-lo membro de uma comunidade cívica, organizada e plena de direitos e deveres, ampliando- se a consciência cidadã, recriando-se a solidariedade e definindo-se critérios de justiça social; o cidadão não é um mero consumidor de bens ou serviços públicos;

O Plano de Gestão Pública como uma definição de Governo, supraministerial, independentemente da origem das proposições iniciais, das modificações, das exclusões e das inclusões incorporadas durante o processo de discussão. A proposta de gestão pública deve ser construída coletivamente, sendo o Presidente da República o seu empreendedor máximo;

Integração do Plano de Gestão Pública às demais políticas de Governo. Com o endosso do Presidente da República, o Plano adquire poder de integração de políticas. Será um instrumento de geração de resultados, flexível para permitir soluções específicas para as diversas áreas da ação governamental, ao mesmo tempo em que impede a fragmentação e a coexistência de políticas, projetos, e programas concorrentes e/ou contraditórios;

Envolvimento, mobilização, incentivo e participação dos servidores e demais atores envolvidos são fundamentais. A definição de estratégias de intervenção ou indução de processos de mudança deve ser baseada na

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adesão das organizações e setores, na capacitação e na motivação intensivas, além da troca constante de informações. Superam-se, assim, as transformações baseadas predominantemente no caráter legalista e coercitivo, em favor de uma abordagem que resgate a formulação de políticas de gestão baseadas em incentivos institucionais e pessoais;

Problemas em busca de soluções. O Plano de Gestão Pública será formulado a partir de diagnóstico abrangente e sistemático, que identifique problemas e suas causas e não apenas seus sintomas. Abrangente, para permitir a identificação de problemas sistêmicos e transversais; e contínuo, para dotar de maior racionalidade as decisões estratégicas sobre objetivos e ações;

Pluralismo de instrumentos, ferramentas e metodologias. A escolha será feita em função dos problemas identificados no diagnóstico ao invés da adoção, a priori, de modismos gerenciais que possam induzir à transplantação acrítica de ideias e soluções.

As ações se concentrariam em três frentes de atuação, paralelas, integradas e complementares:

1. Modelo de Gestão dos Programas do PPA

2. Instrumentos de Gestão

3. Estruturação da Administração Pública Federal

As ações do Plano de Gestão Pública estariam voltadas à implementação e redefinição dos programas — quando da revisão do PPA —, tendo como objeto, principalmente:

a definição do papel do gerente do programa e suas intersecções com os quadros dirigentes;

a integração em rede entre programas, organizações e processos de trabalho relativos aos mesmos;

o dimensionamento e a alocação de recursos necessários à geração dos resultados previstos pelos programas; e

o monitoramento e a avaliação de resultados.

No aspecto dos Instrumentos de Gestão, seriam considerados tanto instrumentos consagrados pelas experiências públicas e privadas, nacionais e internacionais, quanto soluções desenvolvidas para problemas de gestão específicos. As escolhas priorizariam os problemas que se referiam principalmente:

à integração interorganizacional, mediante a formação de redes para tratamento de questões transversais, intergovernamentais e com segmentos da sociedade civil;

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à coordenação governamental;

à otimização de recursos;

à interlocução e à negociação; e

à contratualização de resultados.

Na Estruturação da Administração Pública Federal seriam realizadas intervenções no curto e no longo prazos, no sentido de se proceder:

à recomposição da força de trabalho do setor público, segundo as necessidades e requisitos identificados, além do redesenho dos sistemas de cargos, carreiras, benefícios e concursos;

ao realinhamento de salários, de carreiras, posições e condições gerenciais da burocracia;

à definição de requisitos e modalidades de capacitação técnica e gerencial permanente de servidores;

à promoção da saúde ocupacional e melhoria da qualidade de vida;

ao redesenho de estruturas e processos de trabalho, mediante, inclusive, adoção de novas concepções institucionais, e o consequente redimensionamento de recursos orçamentários, logísticos e de tecnologias da informação, de forma intensiva e em bases confiáveis;

à integração entre planejamento e orçamento, tanto no que se refere à elaboração quanto à execução e avaliação orçamentária;

à redefinição de marcos regulatórios e à consequente redefinição do papel das agencias reguladoras;

ao aprimoramento dos mecanismos de controle e prestação de contas;

à simplificação administrativa, reduzindo-se os requisitos de formalidades processuais e tornando as decisões mais ágeis e próximas dos interessados;

à definição de indicadores objetivos de desempenho organizacional, que permitam uma contratualização efetiva de resultados e a avaliação do custo- benefício, dotando o processo orçamentário de mais racionalidade;

ao estabelecimento de formas de interlocução, participação e atendimento ao cidadão, que o informe a respeito de seus interesses legítimos e proporcione uma prestação de serviços condizente com altos padrões de qualidade; e

ao estabelecimento de altos padrões de conduta ética e de transparência no trato de questões públicas.

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Estas três frentes de atuação se aplicavam, em diferentes extensões, às empresas estatais, na medida em que era necessário integrá-las ao projeto de desenvolvimento do País. Partindo de um diagnóstico que contemplaria mais do que os aspectos econômico e financeiro, as empresas seriam avaliadas segundo critérios de desempenho que considerariam tanto o interesse empresarial quanto o interesse público. Poderiam ser propostos incentivos como a concessão de maior autonomia decisória às empresas que demonstrassem melhor desempenho.

O Plano entendia que muitas proposições exigiriam o aperfeiçoamento do quadro legal,

tais como a edição da Lei Orgânica da Administração Pública, da Lei de Simplificação

Administrativa e da Lei de Diretrizes de Cargos e Carreiras.

A construção do Plano seria de forma participativa e transparente, com amplo processo

de debate, envolvendo as organizações e setores no âmbito do governo federal e os grupos interessados da sociedade civil. A identificação prévia dos reais problemas e dificuldades da Administração Pública Federal se daria mediante um diagnóstico institucional abrangente.

O Plano foi então inserido no PPA 2004-2007 como um programa orçamentário. No

entanto, ainda em 2004, o Secretário de Gestão do Ministério do Planejamento, Humberto Falcão Martins, principal responsável pela elaboração do Plano, pediu exoneração em virtude de desapontamento com a falta de apoio ao Plano por parte da cúpula do governo. Na sua carta de exoneração ele afirmou que a Secretaria Executiva do Ministério do Planejamento anunciou que o Plano de Gestão seria "desconstruído" e que se deveriam focar apenas dois ângulos: a eficiência (porque eficácia e efetividade já haviam sido solucionados) e a atuação sobre sistemas administrativos centrais (compra, pessoal, sistemas).

Após o período de vigência do Plano, podemos observar algumas medidas que foram adotadas. Duas das ações da estruturação da administração pública federal era a recomposição da força de trabalho do setor público, segundo as necessidades, e o realinhamento de salários, de carreiras, posições e condições gerenciais da burocracia.

5

Questões

1. (ESAF/CVM/2011) No Brasil, a Primeira República (1889-1930), também conhecida como República Velha, caracterizou-se por

a) eleições fiscalizadas pela justiça eleitoral.

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b) amplo domínio das oligarquias.

c) voto direto, secreto e universal.

d) universalização do acesso ao ensino primário.

e) economia diversificada e autárquica.

Essa estava fácil. A República Velha manteve a estrutura oligárquica do período imperial, exacerbando o poder das oligarquias regionais. A letra “B” é certa.

A letra “A” é errada porque as eleições eram uma farsa.

A letra “C” é errada porque o voto era censitário.

A letra “D” é errada porque a educação irá demorar muito tempo ainda para ter o acesso universal.

A letra “E” é errada porque a economia era agro-exportadora, nem um pouco

diversificada, pois o café predominava. E era dependente das economias externas.

Gabarito: B.

2. (ESAF/CVM/2011) Nas décadas que se seguiram à Segunda Guerra Mundial, o Brasil viveu rica experiência democrática, a despeito das sucessivas crises políticas

pelas quais passou. Essa experiência foi interrompida pelo golpe de 1964. Sob o ponto

de vista econômico, o período entre 1946 e 1964 foi marcado, entre outros aspectos,

pela

a) política desenvolvimentista de JK (1956-61), assentada no Plano de Metas e

sintetizada no lema “50 anos em 5”.

b) opção de Vargas (1951-54) de afastar-se do modelo clássico de nacionalismo

econômico e apoiar-se fortemente nos capitais internacionais.

c) estabilidade econômica e financeira que caracterizou os cinco anos do governo Jânio Quadros, seguindo a trilha aberta por JK.

d)

superação do grave problema representado pela espiral inflacionária, provavelmente

a

maior vitória do governo João Goulart.

e)

capacidade demonstrada pelo governo Gaspar Dutra (1946-1951) de acumular

reservas ao reduzir radicalmente os gastos do país no exterior.

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A letra “A” é a alternativa certa, vimos que JK aplicou a administração para o

desenvolvimento.

A letra “B” é errada, Vargas ampliou o nacionalismo na economia.

As letras “C” e “D” são erradas, foi um período de INSTABILIDADE econômica.

A letra “E” é errada, ocorre o contrário.

Gabarito: A.

3. (ESAF/ISS-RJ/2010) No Brasil, o modelo de administração burocrática:

a) atinge seu ápice ao final da década de 1950, com a instalação do Ministério da

Desburocratização.

b) emerge nos anos 1930, sendo seu grande marco a criação do DASP.

c) permanece arraigado, em sua forma weberiana, até nossos dias, sendo esta a razão

da falência do modelo gerencial.

d)

de

café-com-leite

industrialização.

e) foi completamente substituído pelo modelo gerencial implantado ao final do século

XX.

deve-se

mais

à

política

do

que

ao

início

do

processo

A letra “A” é errada, o ministério é criado em 1979. E o DL200 dá início à administração

gerencial.

A letra “B” é certa, a administração burocrática é implantada no Brasil pelo Governo

Vargas.

A

weberianos.

letra

“C”

é

errada,

pois

nossa

burocracia

nunca

se

configurou

nos

moldes

A letra “D” é errada, vimos que, segundo o Plano Diretor:

A implantação da administração pública burocrática é uma consequência clara da emergência de um capitalismo moderno no país.

A letra “E” é errada, a burocracia ainda está presente.

Gabarito: B.

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4. (ESAF/APO-MPOG/2010) A análise da evolução da administração pública brasileira,

a partir dos anos 1930, permite concluir acertadamente que:

a) com o Estado Novo e a criação do DASP, a admissão ao serviço público passou a

ser feita exclusivamente por meio de concurso público, sendo descontinuadas as

práticas do clientelismo e da indicação por apadrinhamento.

b) a reforma trazida pelo Decreto-Lei n. 200/67 propugnou pela descentralização funcional do aparelho do Estado mediante delegação de autoridade aos órgãos da administração indireta para a consecução de muitas das funções e metas do governo.

c) a partir de meados do século XX, com o desenvolvimentismo, deu-se a ampliação e

a consolidação da administração direta, principal gestora das políticas públicas

implementadas pela administração indireta.

d)

a partir dos anos 1980, dadas a falência do estado do bem-estar social, a crise fiscal

e

a redemocratização, as reformas do aparelho do Estado passaram a seguir uma

estratégia única e homogênea.

e) os ‘50 Anos em 5’ e a construção de Brasília, no período JK, representaram a pedra

fundamental do que viria a ser a adoção do gerencialismo no serviço público.

A letra “A” é errada. Apesar de a Constituição de 1934 ter trazido a exigência do

concurso para investidura em cargos públicos, a sua adoção vai ser gradativa. O

clientelismo e o apadrinhamento continuaram fortes.

A letra “B” é certa. Segundo Bresser Pereira:

O aspecto mais marcante da Reforma Desenvolvimentista de 1967 foi

a desconcentração para a administração indireta, particularmente

para as fundações de direito privado criadas pelo Estado, as

empresas públicas e as empresas de economia mista, além das autarquias, que já existiam desde 1938.

A letra “C” é errada. A administração para o desenvolvimento previa a modernização do

Estado para permitir um crescimento maior. A solução escolhida foi a descentralização para a administração indireta, com regras mais flexíveis. Isso ocorreu tanto com JK

quanto com a Ditadura de 64.

A letra “D” é errada. As reformas vão seguir caminhos distintos. A CF88 representou

um retrocesso burocrático, o Governo Collor buscou reduzir o Estado, Itamar foca novamente na burocracia e o Plano Diretor traz o gerencialismo.

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A letra “E” é errada JK falava em desburocratização, mas não podemos falar em

gerencialismo. Esse terá início com o DL200.

Gabarito: B.

5. (ESAF/APO-MPOG/2010) Acerca dos modelos de gestão patrimonialista, burocrática

e gerencial, no contexto brasileiro, é correto afirmar:

a) cada um deles constituiu-se, a seu tempo, em movimento administrativo autônomo,

imune a injunções políticas, econômicas e culturais.

b) com a burocracia, o patrimonialismo inicia sua derrocada, sendo finalmente extinto

com a implantação do gerencialismo.

c) o caráter neoliberal da burocracia é uma das principais causas de sua falência.

d) fruto de nossa opção tardia pela forma republicana de governo, o patrimonialismo é

um fenômeno administrativo sem paralelo em outros países.

e) com o gerencialismo, a ordem administrativa se reestrutura, porém sem abolir o

patrimonialismo e a burocracia que, a seu modo e com nova roupagem, continuam

existindo.

A letra “A” é errada. Todos os modelos sofreram influências políticas, econômicas e

culturais. Se não é o capitalismo, dificilmente a burocracia se desenvolve. Se não é a crise fiscal, o gerencialismo não saía do papel.

A letra “B” é errada. O patrimonialismo continua até hoje. Apesar de o modelo

preponderante ser o gerencial, não significa que não haja mais corrupção.

A letra “C” é errada. O neoliberalismo é o contrário da burocracia, surge justamente

com a crise desta.

A letra “D” é errada. O patrimonialismo não é fruto da opção tardia pela República, na realidade é um modelo que prevalecia no mundo todo.

A letra “E” é certa. Os modelos coexistem.

Gabarito: E.

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6. (ESAF/APO-MPOG/2010) Com a Emenda Constitucional n. 19/1998, o tema ‘desempenho institucional’, no âmbito da administração pública federal direta e indireta, passou a contar com a possibilidade de incorporação das seguintes inovações, exceto:

a) ampliação, mediante contrato, da autonomia gerencial, orçamentária e financeira de

órgãos e entidades da administração direta e indireta.

b) pagamento, a órgãos e entidades que cumpram as metas preestabelecidas, de

bônus por desempenho.

c) pactuação de metas de desempenho entre órgãos e entidades da administração

direta e indireta e órgãos centrais do governo.

d) autonomia administrativa para o estabelecimento e uso de regras próprias de

licitação e de contratação de pessoal sem concurso público.

e) pagamento de prêmio de produtividade por economia com despesas correntes.

Principais inovações trazidas pela EC nº 19/98:

Inclusão do princípio da eficiência no caput do art. 37;

Previsão de lei que trate das formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta;

Previsão do contrato de gestão como instrumento de gestão por resultados;

Possibilidade de perda do cargo em avaliação periódica de desempenho;

Possibilidade de exoneração de servidores não estáveis em função de excesso de gastos com pessoal;

Quebra do regime jurídico único.

As letras “A” e “C” estão no § 8º do art. 37 da CF88:

§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada

mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para

o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - o prazo de duração do contrato;

II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos,

obrigações e responsabilidade dos dirigentes;

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III - a remuneração do pessoal.

As letras “B” e “E” estão no § 7º do art. 39 da CF88:

§ 7º Lei da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios

disciplinará a aplicação de recursos orçamentários provenientes da economia com despesas correntes em cada órgão, autarquia e fundação, para aplicação no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço público, inclusive sob a forma de adicional ou prêmio de produtividade. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

A letra “D” é errada porque não houve flexibilização em relação às licitações e

concursos públicos.

Gabarito: D.

7. (ESAF/SUSEP/2010) Uma adequada compreensão do processo evolutivo da administração pública brasileira nos revela que:

a)

o patrimonialismo se extingue com o fim da dominação portuguesa, sendo o reinado

de

D. Pedro II o ponto de partida para a implantação do modelo burocrático.

b)

em um ambiente onde impera o gerencialismo, não há espaço para o modelo

burocrático.

c) a implantação do modelo gerencial, em fins do século passado, consolida o caráter

burocrático-weberiano do aparelho do Estado, notadamente na administração direta.

d) de certa forma, patrimonialismo, burocracia e gerencialismo convivem em nossa

administração contemporânea.

e) a importância do modelo gerencial se expande a partir do momento em que a

administração direta se robustece, nos anos 1950, em paralelo à crescente industrialização do país.

A letra “A” é errada, pois o patrimonialismo continua até hoje, tendo prevalecido até a década de 1930.

A letra “B” é errada, como vimos no Plano Diretor, é possível mesclar os dois.

A letra “C” é errada, a administração gerencial tem como objetivo substituir a

burocrática, e não consolidar ela.

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A letra “D” é a certa, apesar de hoje prevalecer a administração gerencial, os demais

modelos ainda estão presentes.

A letra “E” é errada, a administração gerencial tem início com o DL200.

Gabarito: D.

8. (ESAF/AFT/2010) Sobre as experiências de reformas administrativas em nosso país, é correto afirmar:

a) a implantação do DASP e a expedição do Decreto-Lei n. 200/67 são exemplos de

processos democráticos de reformismo baseados no debate, na negociação e em um modelo decisório menos concentrador.

b) ainda que o formalismo e a rigidez burocrática sejam atacados como males, alguns

alicerces do modelo weberiano podem constituir uma alavanca para a modernização, a exemplo da meritocracia e da clara distinção entre o público e o privado.

c) o caráter ‘neoliberal’ do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado foi a mola

propulsora de seu amplo sucesso e da irrestrita adesão pelo corporativismo estatal.

d) já nos anos 1980, o Programa Nacional de Desburocratização propunha uma

engenharia institucional capaz de estabelecer um espaço público não-estatal, com a

incorporação das Organizações Sociais.

e) desde os anos 1990, a agenda da gestão pública tem sido continuamente enriquecida, sendo hoje mais importante que as agendas fiscal ou econômica.

Essa questão foi tirada do texto “Trajetória recente da gestão pública brasileira: um balanço crítico e a renovação da agenda de reformas”, de Fernando Luís Abrúcio, disponível em:

http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-76122007000700005

Segundo o autor:

Um segundo aspecto que influenciou o debate foi o histórico das reformas administrativas no Brasil. Tivemos duas grandes ações neste sentido, ambas em períodos autoritários: o modelo daspiano e o Decreto-Lei nº 200. De tal forma que não tínhamos uma experiência democrática de reformismo, baseado no debate, na negociação e num processo decisório menos concentrador. (letra “A” errada).

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Se o formalismo e a rigidez burocrática devem ser atacados como males, alguns alicerces do modelo weberiano podem, porém, constituir uma alavanca para a modernização, principalmente em prol da meritocracia e da separação clara entre o público e o privado. (letra “B” certa).

Para entender os problemas e fracassos da reforma Bresser, é importante analisar o contexto em que ela foi realizada. Em primeiro lugar, o legado extremamente negativo deixado pela era Collor, período em que houve um desmantelamento do Estado e o serviço público fora desprestigiado. Por conta disso, quando as primeiras propostas da gestão Fernando Henrique Cardoso foram colocadas em debate, grande parte da reação adveio da ideia de que reformar o Estado significaria necessariamente seguir o mesmo caminho "neoliberal" trilhado pelo presidente Collor. (letra “C” errada)

A reforma Bresser elaborou um novo modelo de gestão, que propunha uma engenharia institucional capaz de estabelecer um espaço público não-estatal. (letra “D” errada).

Além disso, a sociedade estava fortemente mobilizada pelas questões da estabilidade monetária e da responsabilidade fiscal, e os principais atores políticos e sociais não deram o mesmo status ao tema da gestão pública. (letra “E” errada).

Gabarito: B.

9. (ESAF/AFT/2010) A correta análise da modernização da Administração Pública brasileira, havida nas últimas décadas, permite chegar às seguintes conclusões, exceto:

a) a despeito de tudo, a administração pública ainda carrega tradições seculares de

características semifeudais e age como um instrumento de manutenção do poder

tradicional.

b) não obstante as qualidades das medidas em prol da profissionalização do serviço

público, previstas na Constituição de 1988, parte dessa legislação resultou, na verdade,

em aumento do corporativismo estatal.

c) uma das ações mais significativas na gestão pública foi a incorporação do governo

eletrônico.

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d) constituiu-se uma coalizão em torno do Plano Plurianual - PPA e da ideia de planejamento, com a retomada e o reforço de sua versão centralizadora e tecnocrática adotada no regime militar.

e) os programas de renda mínima acoplados a instrumentos criadores de capacidade cidadã, política das mais interessantes na área social, tiveram origem nos governos subnacionais e não na União.

Essa questão foi copiada do mesmo texto que a anterior. Somente a letra “A” que foi copiada do texto: “A modernização da administração pública brasileira nos últimos 40 anos”, de Paulo Roberto Motta, disponível em:

http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0034-76122007000700006&script=sci_arttext

Assim, a administração pública brasileira ainda carrega tradições seculares de características semifeudais e age como um instrumento de manutenção do poder tradicional. Apesar do progresso em muitas instâncias de governo, as formas de ação obedecem menos a razões técnico-racionais e mais a critérios de loteamento político, para manter coalizões de poder e para atender a objetivos de grupos preferenciais. (Letra “A” certa)

Não obstante as qualidades das medidas em prol da profissionalização do serviço público previstas na Constituição de 1988, parte desta legislação resultou, na verdade, em aumento do corporativismo estatal, e não na produção de servidores do público, para lembrar a origem da palavra (Longo, 2007). Foram criadas falsas isonomias (como a incorporação absurda de gratificações e benefícios) e legislações que tornaram a burocracia mais ensimesmada e distante da população - exemplo claro disso foi o direito irrestrito de greve, que prejudica basicamente os mais pobres. Ademais, estabeleceu-se um modelo equivocado da previdência pública, tornando-a inviável do ponto de vista atuarial e injusta pelo prisma social. (Letra “B” certa)

Talvez a ação reformista mais significativa na gestão pública brasileira tenha sido o governo eletrônico. Impulsionado pela experiência do governo estadual de São Paulo, ele se espalhou por outros estados, capitais e governo federal. Sua disseminação é impressionante. Seus resultados são excelentes em termos de organização das informações. Mais importante ainda, a tecnologia da informação tem

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levado à redução dos custos, bem como ao aumento da transparência nas compras governamentais, reduzindo o potencial de corrupção. (Letra “C” certa)

Constituiu-se uma coalizão em torno do PPA e da ideia de planejamento, não na sua versão centralizadora e tecnocrática adotada no regime militar, mas, sim, segundo uma proposta mais integradora de áreas a partir de programas e projetos. Embora o PPA esteja mais para um "OPA" na maioria dos governos, alguns estados trouxeram inovações importantes, como a regionalização e a utilização de indicadores para nortear o plano plurianual. (Letra “D” errada – Não se retomou a versão centralizadora e tecnocrática)

Ocorreram também diversas inovações nas políticas públicas, particularmente as vinculadas à área social. Mecanismos de avaliação, formas de coordenação administrativa e financeira, avanço do controle social, programas voltados à realidade local e, em menor medida, ações intersetoriais aparecem como novidade. Saúde, educação e recursos hídricos constituem as áreas com maior transformação. É bom lembrar que uma das políticas mais interessantes na área social, os programas de renda mínima acoplados a instrumentos criadores de capacidade cidadã, teve origem nos governos subnacionais e não na União. (Letra “E” certa)

Gabarito: D.

Administração

Pública, é incorreto afirmar que, em nosso país:

a) o maior trunfo do gerencialismo foi fazer com que o modelo burocrático incorporasse

valores de eficiência, eficácia e competitividade.

b) o patrimonialismo pré-burocrático ainda sobrevive, por meio das evidências de nepotismo, gerontocracia e designações para cargos públicos baseadas na lealdade política.

c) a abordagem gerencial foi claramente inspirada na teoria administrativa moderna,

trazendo, para os administradores públicos, a linguagem e as ferramentas da administração privada.

d) no Núcleo Estratégico do Estado, a prevalência do modelo burocrático se justifica

pela segurança que ele proporciona.

10. (ESAF/AFRFB/2009)

Considerando

os

modelos

teóricos

de

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e) tal como acontece com o modelo burocrático, o modelo gerencial adotado também

se preocupa com a função controle.

Uma das maiores inovações da administração gerencial realmente foi a valorização das dimensões do desempenho, como a eficiência, a eficácia e a efetividade, além da competitividade. Contudo, o gerencialismo não incorporou eles ao modelo burocrático, ele substitui este, por isso a letra “A” é errada.

A letra “B” é certa, pois apesar de o modelo patrimonialista não ser mais o

predominante, ainda permanecem fortes resquícios dele. A corrupção, o nepotismo, o

fisiologismo ainda estão presentes em nossa administração pública. Gerontocracia

significa o governo dos mais velhos, trata-se de uma oligarquia em que os líderes são

de mais idade.

A letra “C” é certa, pois a administração gerencial é claramente inspirada na

administração privada, tem como um de seus pressupostos a incorporação de técnicas

da administração privada na administração pública.

A letra “D” foi dada como certa, mas não vejo dessa forma. A alternativa afirma que no núcleo estratégico deve prevalecer o modelo burocrático. Contudo, não é isto que afirma o Plano Diretor, segundo o qual deve haver um misto da administração burocrática com a gerencial. Segundo o documento da reforma de 1995:

Nestes termos, no núcleo estratégico, em que o essencial é a correção das decisões tomadas e o princípio administrativo fundamental é o da efetividade, entendido como a capacidade de ver obedecidas e implementadas com segurança as decisões tomadas, é mais adequado que haja um misto de administração pública burocrática e gerencial.

Bresser Pereira afirma também que:

Por outro lado, a combinação de princípios gerenciais e burocráticos deverá variar de acordo com o setor. A grande qualidade da administração pública burocrática é a sua segurança e efetividade. Por isso, no núcleo estratégico, onde essas características são muito importantes, ela deverá estar ainda presente, em conjunto com a administração pública gerencial. Já nos demais setores, onde o requisito de eficiência é fundamental dado o grande número de servidores e de cidadãos-clientes ou usuários envolvidos, o peso da administração pública burocrática

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deverá ir diminuindo até praticamente desaparecer no setor das empresas estatais.

Portanto, a partir dos textos analisados, pode-se perceber que no núcleo estratégico a administração burocrática ainda deve permanecer, mas em nenhum momento fala-se que ela deve prevalecer. Deve haver um misto entre a administração burocrática e a gerencial. Contudo, o gabarito foi mantido.

A letra “E” é certa, o modelo gerencial não abandona o controle, ele só mude o seu

enfoque, de controle a priori de processos para controle a posteriori de resultados.

Gabarito: A.

11. (ESAF/AFRFB/2009) O estudo das experiências de reformas administrativas

havidas em nosso país permite concluir, acertadamente, que:

a) a retórica da reforma dos anos 1930 avançou do ponto de vista dos princípios

políticos que a orientaram, a saber: participação, accountability e controle social.

b) a tentativa de modernização do aparelho de Estado, especialmente a da década de 1960, teve como consequência o fortalecimento da administração direta, em detrimento da administração indireta.

c) no sentido weberiano do termo, o Brasil nunca chegou a ter um modelo de

burocracia pública consolidada.

d) ao contrário de outros países, o modelo de nova gestão pública, adotado a partir dos anos 1990, possuiu inspiração autóctone e em nada se valeu das experiências britânica e estadunidense.

e) a partir da década de 1990, caminhamos rumo a uma nova administração pública,

de caráter gerencialista, visando consolidar o ideário keynesiano e o estado do bem-

estar social.

A reforma dos anos 1930 se deu dentro do Estado Novo, um governo autoritário,

ditatorial, portanto longe de princípios como participação, accountability e controle

social. A letra “A” é errada.

A letra “B” é errada porque tanto no governo JK quanto na ditadura de 1964 foi

fortalecida a administração indireta em detrimento da direta.

A letra “C” é certa. Apesar da modernização conseguida em diversos campos, ainda

permaneceu marcada por aspectos patrimonialistas. Segundo o Plano Diretor:

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A administração pública brasileira, embora marcada pela cultura burocrática e regida pelo princípio do mérito profissional, não chegou a se consolidar, no conjunto, como uma burocracia profissional nos moldes weberianos. Formaram-se grupos de reconhecida competência, como é o caso das carreiras acima descritas, bem como em áreas da administração indireta, mas os concursos jamais foram rotinizados e o valor de sua remuneração real variou intensamente em função de políticas salariais instáveis. Os instrumentos de seleção, avaliação, promoção e treinamento que deram suporte a esse modelo estão superados.

A letra “D” é errada porque a reforma de 1995 praticamente copiou as reformas

britânica e americana.

A letra “E” é errada porque implantou-se o Estado Regulador, e não de bem-estar

social.

Gabarito: C.

12. (ESAF/AFRFB/2009) Uma correta análise da adoção da chamada Nova Gestão

Pública, pelo Brasil, revela que:

a) em sua forma original, a Constituição Federal de 1988 já disponibilizava a base legal

suficiente para a implementação daquele novo modelo de gestão, sem a necessidade

de reformas.

b) toda a máquina pública passou a adotar o controle por resultados, razão pela qual

foram descontinuados alguns mecanismos de controle financeiro e orçamentário até

então existentes.

c) com o aumento da descentralização, visava-se reduzir o nível de accountability a

que se submeteriam os órgãos reguladores.

d) no plano federal, a implementação das Organizações Sociais sagrou-se vitoriosa, havendo, hoje, milhares delas espalhadas pelo país, prestando serviços públicos essenciais.

e) o Estado tinha por objetivo atuar mais como regulador e promotor dos serviços públicos, buscando, preferencialmente, a descentralização, a desburocratização e o aumento da autonomia de gestão.

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A CF88 representou um retrocesso burocrático, portanto bem distante da nova gestão

pública. Tanto que após o Plano Diretor defendia uma série de reformas constitucionais, que ocorreram por meio da EC 19/98 e outras. A letra “A” é errada.

Apesar de se defender o controle de resultados, nossa administração pública ainda

está distante disso, permanecendo uma série de controles financeiros e orçamentários.

A letra “B” é errada.

Normalmente a descentralização prejudica a accountability. Mas esse não é um dos objetivos da descentralização. A letra “C” é errada.

Um estudo do Ministério do Planejamento levantou o número existente de Organizações Sociais e OSCIP:

192 Organizações Sociais (OS)

 

o

6 federais

o

115 estaduais

o

71 municipais

5.050 Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip):

o

4.856 federais

o

167 estaduais

o

27 municipais.

Portanto, estamos longe de ter milhares de organizações sociais. São apenas 192 e a grande maioria delas é de nível estadual. Já as OSCIP são sim milhares, com a grande maioria no nível federal. A letra “D” é errada.

A letra “E” é certa. Com a nova gestão pública, o Estado se retira da execução dos

serviços públicos para se concentrar na regulação e no incentivo, ampliando a descentralização e a autonomia.

Gabarito: E.

13. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Em nosso país, o processo que permeia a

formação do Estado nacional e da administração pública se revela pelas seguintes

constatações, exceto:

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a) a administração colonial se caracterizou pela centralização, formalismo e morosidade, decorrentes, em grande parte, do vazio de autoridade no imenso território.

b) a partir da administração pombalina, pouco a pouco, o empirismo paternalista do

absolutismo tradicional foi sendo substituído pelo racionalismo típico do despotismo

esclarecido.

c) a transferência da corte portuguesa, em 1808, e a consequente elevação do Brasil a parte integrante do Reino Unido de Portugal constituíram as bases do Estado nacional, com todo o aparato necessário à afirmação da soberania e ao funcionamento do autogoverno.

d) a partir da Revolução de 1930, o Brasil passou a empreender um continuado

processo de modernização das estruturas e processos do aparelho do Estado.

e) a República Velha, ao promover grandes alterações na estrutura do governo, lançou

a economia rumo à industrialização e a administração pública rumo à burocracia

weberiana.

Essa questão foi copiada do texto de Frederico Lustosa da Costa, que está na leitura sugerida.

A letra “A” é certa. Segundo Lustosa:

A síntese histórica de Caio Prado Júnior, retomada por Arno e Maria José Wehling (1999), aponta como principais características da administração colonial — a centralização, a ausência de diferenciação (de funções), o mimetismo, a profusão e minudência das normas, o formalismo e a morosidade. Essas disfunções decorrem, em grande medida, da transplantação para a colônia das instituições existentes na metrópole e do vazio de autoridade (e de obediência) no imenso território, constituindo um organismo autoritário, complexo, frágil e ineficaz.

A letra “B” é certa. Segundo Lustosa:

Isso não quer dizer que não tenha havido um processo de gradual racionalização do governo colonial ao longo de três séculos. A partir da administração pombalina, pouco a pouco, o empirismo paternalista do absolutismo tradicional foi sendo substituído pelo racionalismo típico do despotismo esclarecido. Essa mudança se expressava principalmente nos métodos e processos de trabalho que davam lugar à emergência de uma burocracia.

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Marquês de Pombal foi primeiro-ministro do Reino de Portugal na segunda metade do Século XIX. Ele deu início a uma maior racionalização na administração portuguesa e também no Brasil, buscando reforçar o poder da coroa aqui no Brasil. O despotismo esclarecido é uma expressão usada para designar os monarcas que perceberam que eles deveriam promover as reformas em seus países como forma de até mesmo se manterem fortes. Enquanto em países como França e Inglaterra o fim do absolutismo era marcado por fortes conflitos, os países do leste europeu não tinham uma sociedade tão atuante e esclarecida. Assim, não foi a população, mas os próprios monarcas que decidiram promover as reformas. Pombal agiu da mesma forma. Ele entendia que a superação das dificuldades que o Reino Português enfrentava somente seria possível por meio da realização de reformas por um soberano fortalecido.

A letra “C” é certa. Segundo o autor:

O fato é que a transferência da corte e mais tarde a elevação do

Brasil a parte integrante do Reino Unido de Portugal constituíram as

bases do Estado nacional, com todo o aparato necessário à afirmação da soberania e ao funcionamento do autogoverno. A elevação à condição de corte de um império transcontinental fez da nova

administração brasileira, agora devidamente aparelhada, a expressão

do

poder de um Estado nacional que jamais poderia voltar a constituir-

se

em mera subsidiária de uma metrópole de além-mar.

A letra “D” é certa. Para Lustosa:

De fato, a partir desse marco e durante a maior parte do século XX, o Brasil empreendeu um continuado processo de modernização das estruturas e processos do aparelho de Estado. Como resposta a transformações econômicas e sociais de largo alcance, esse esforço se desenvolveu ora de forma assistemática, pelo surgimento de agências governamentais que se pretendia fossem ilhas de excelência com efeitos multiplicadores sobre as demais, ora de forma mais orgânica, por meio das reformas realizadas no governo federal, em 1938, 1967 e a partir de 1995.

A década de 1930 é um marco em nossa administração pública, é a partir dela que se

dá o início da implantação da administração burocrática no país.

A letra “E” é a alternativa errada. Não foi a República Velha que promoveu grandes

alterações na estrutura do governo e lançou a economia rumo à industrialização e a administração pública rumo à burocracia weberiana. Foi o Governo Vargas, que justamente derrubou a República Velha. Segundo Lustosa, na República Velha:

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não houve grandes alterações na conformação do Estado nem na estrutura do governo. Desde a proclamação da República, a principal mudança no Poder Executivo foi a criação dos ministérios da Instrução Pública, de brevíssima existência; da Viação e Obras Públicas; e da Agricultura, Indústria e Comércio, cujos nomes sofreram pequenas modificações. Do ponto de vista da federação, houve uma ligeira redução na capacidade legislativa dos estados, que perderam o poder de legislar sobre determinadas matérias.

Gabarito: E.

14. (ESAF/MPOG/2009) Considerando a evolução da administração pública em

nosso país, bem como as suas experiências de reforma, é correto afirmar que:

a) ao privilegiar o usuário do serviço público, o Programa Nacional de Desburocratização marcou pelo ineditismo, já que nenhum outro antes dele fora dotado de caráter social e político.

b) a reforma administrativa de 1967 reduziu o fosso que separava as burocracias

instaladas nas administrações direta e indireta, garantindo a profissionalização do serviço público em toda a sua extensão.

c) a reforma dos anos 1990 visava, como um de seus objetivos, fortalecer o Estado de modo a torná-lo responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social.

d) a reforma burocrática de 1936 apoiou-se, conceitualmente, em três dimensões:

formas de propriedade, tipos de administração pública e níveis de atuação do Estado.

e) com a República Velha, deu-se a primeira experiência radical de reforma administrativa, em resposta às mudanças econômicas e sociais que levavam o país rumo à industrialização.

Essa questão foi copiada do texto “Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de administração pública; 200 anos de reformas”, de Frederico Lustosa da Costa, que está na leitura sugerida.

A letra “A” é certa. Segundo o autor:

Diferentemente dos outros programas, o da desburocratização privilegiava o usuário do serviço público. Daí o seu ineditismo, porque nenhum outro programa antes era dotado de caráter social e político. Mas, ele também incluía entre seus objetivos o enxugamento da

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máquina estatal, já que recomendava a eliminação de órgãos pouco úteis ou cuidava para impedir a proliferação de entidades com tarefas pouco definidas ou já desempenhadas em outras instituições da administração direta e indireta.

A letra “B” é errada. Segundo o texto:

Apesar dos avanços, a reforma de 1967 não logrou eliminar o fosso crescente entre as burocracias públicas instaladas na administração direta e na indireta, nem garantir a profissionalização do serviço

público em toda a sua extensão: “Não se institucionalizou uma administração do tipo weberiano; a administração indireta passou a ser utilizada como fonte de recrutamento, prescindindo-se, em geral,

do concurso público”.

Para Bresser Pereira:

A reforma, teve, entretanto, duas consequências inesperadas e

indesejáveis. De um lado, ao permitir a contratação de empregados sem concurso público, facilitou a sobrevivência de práticas clientelistas ou fisiológicas. De outro lado, ao não se preocupar com mudanças no âmbito da administração direta ou central, que foi vista pejorativamente como ‘burocrática’ ou rígida, deixou de realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos administradores. O núcleo estratégico do Estado foi, na verdade, enfraquecido indevidamente através da estratégia oportunista ou ad hoc do regime militar de contratar os escalões superiores da administração através das empresas estatais.

A letra ‘C” é errada. Segundo o Plano Diretor:

A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da

redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto

pelo desenvolvimento econômico e social, para se tornar seu promotor e regulador.

A letra “D” é errada. Isso se refere a base do Plano Diretor, e não da reforma de 1936.

Foi o PDRAE que definiu os setores de atuação do Estado, definindo as formas de propriedade, tipos de administração pública e níveis de atuação do Estado em cada um deles. Segundo o texto:

O modelo conceitual da Reforma do Aparelho de Estado está apoiado em três dimensões: formas de propriedade, tipos de administração pública e níveis de atuação do Estado. As relações entre essas

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dimensões

estabelecem

o

quadro

referencial

e

a

estratégia

da

reforma.

A letra “E” é errada. A primeira experiência radical de reforma administrativa, em resposta às mudanças econômicas e sociais que levavam o país rumo à industrialização, foi dada pela reforma da década de 1930, e não pela República Velha. Segundo o texto:

Essa primeira experiência de reforma de largo alcance inspirava-se no modelo weberiano de burocracia e tomava como principal referência a organização do serviço civil americano. Estava voltada para a administração de pessoal, de material e do orçamento, para a revisão das estruturas administrativas e para a racionalização dos métodos de trabalho.

A reforma administrativa do Estado Novo foi, portanto, o primeiro esforço sistemático de superação do patrimonialismo. Foi uma ação deliberada e ambiciosa no sentido da burocratização do Estado brasileiro, que buscava introduzir no aparelho administrativo do país a centralização, a impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito, a separação entre o público e o privado. Visava constituir uma administração pública mais racional e eficiente, que pudesse assumir seu papel na condução do processo de desenvolvimento, cujo modelo de crescimento, baseado na industrialização via substituição de importações, supunha um forte intervencionismo estatal e controle sobre as relações entre os grupos sociais ascendentes — a nova burguesia industrial e o operariado urbano.

Gabarito: A.

15. (ESAF/ANA/2009) Com a chegada da família real portuguesa, em 1808, o Brasil

foi, em muito, beneficiado por D. João VI. Sobre a forma de administração pública

vigente naquele período, pode-se afirmar corretamente que a coroa portuguesa exerceu uma administração pública:

a) burocrática, pois, a despeito das inovações trazidas por D. João VI, ainda assim o aparelho do Estado funcionava como mera extensão do poder do soberano, não havendo diferenciação entre a res publica e a res principis.

b) gerencial, com foco na racionalização e na qualidade dos serviços públicos prestados e tendo por objetivo primordial o desenvolvimento econômico e social de sua então colônia.

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c) patrimonialista, pois, a despeito das inovações trazidas por D. João VI, ainda assim o

aparelho do Estado funcionava como mera extensão do poder do soberano, não

havendo diferenciação entre a res publica e a res principis.

d) burocrática, com foco na racionalização e na qualidade dos serviços públicos

prestados e tendo por objetivo primordial o desenvolvimento econômico e social de sua então colônia.

e) patrimonialista, uma vez que, a fim de combater a corrupção, centrou suas ações na

profissionalização e na hierarquia funcional dos quadros do aparelho do Estado, dotando-o de inúmeros controles administrativos.

Quando a Coroa Portuguesa desembarca no Brasil em 1808 fugindo de Napoleão, traz consigo todo um aparato administrativo. Ela traz também o modelo de administração pública presente em Portugal: o patrimonialismo, que se caracteriza pela confusão entre o patrimônio público e privado.

Mas é aqui que começará a ser formada nossa administração pública. Somente com a chegada da coroa portuguesa que começará a ser formada uma verdadeira administração pública no Brasil. Segundo Frederico Lustosa:

O fato é que a transferência da corte e mais tarde a elevação do

Brasil a parte integrante do Reino Unido de Portugal constituíram as bases do Estado nacional, com todo o aparato necessário à afirmação da soberania e ao funcionamento do autogoverno. A elevação à condição de corte de um império transcontinental fez da nova administração brasileira, agora devidamente aparelhada, a expressão

do

poder de um Estado nacional que jamais poderia voltar a constituir-

se

em mera subsidiária de uma metrópole de além-mar.

Gabarito: C.

16. (ESAF/ANA/2009) Sobre o tema ‘administração pública gerencial’, é correto

afirmar:

a) o consumerism e o public service oriented são visões completamente antagônicas

da administração pública gerencial.

b) no Brasil, a adoção do gerencialismo na administração pública visa à efetiva

implantação de um modelo burocrático weberiano, objetivo que nenhuma reforma

administrativa logrou alcançar.

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c)

a primeira experiência de administração pública gerencial, em nosso país, remonta

ao

século passado, sendo seu marco a criação do DASP, por Getúlio Vargas, em 1936.

d)

Tal como originalmente promulgada, em outubro de 1988, a Constituição Federal

contemplava todos os preceitos do gerencialismo, não necessitando, para tanto, sofrer

qualquer alteração posterior.

e) uma das principais críticas que se faz ao consumerism decorre do fato de o modelo

não identificar, adequadamente, quem são os seus clientes, já que o conceito de

‘consumidor’ não equivale ao de ‘cidadão’.

Vimos que a nova gestão pública evoluiu por meio de três visões: gerencialismo puro, consumerism e public service oriented. A primeira via as pessoas como contribuintes, que queriam ver seus recursos gastos com eficiência. A segunda percebia as pessoas como clientes, que queriam serviços públicos de qualidade. A terceira como cidadãos, que exigiam accountability e equidade.

A letra “A” é errada. Apesar de o PSO criticar a visão das pessoas como clientes, que

isso poderia passar a noção errada de que quem paga mais tem mais serviços, não são visões antagônicas. Os três modelos não representam rupturas, mas sim continuidade, em que são incorporados novos conceitos sem esquecer dos anteriores.

A letra “B” é errada. Bresser critica essa visão de muitos que primeiro era preciso

finalizar a reforma burocrática, acabar com o patrimonialismo, para depois adota a gerencial. Comentando um estudo do governo Itamar, ele afirma que:

Diagnóstico era em grande parte verdadeiro, mas pecava por uma falha fundamental. O mal maior a ser atacado segundo o documento era “o intenso e generalizado patrimonialismo no sistema político”; o objetivo fundamental a ser atingido, o de estabelecer uma administração pública burocrática, ou seja, “um sistema de administração pública descontaminado de patrimonialismo, em que os servidores se conduzam segundo os critérios de ética pública, de profissionalismo e eficácia”.

A letra “C” é errada. A criação do DASP representa o início da administração

burocrática, e não da gerencial.

A letra “D” é errada. A CF88 representou um grande retrocesso burocrático e foi

bastante emendada posteriormente. Maior exemplo é a EC 19 de 1998, que teve origem no Plano Diretor.

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A letra “E” é certa. Critica-se muito esta noção de cliente do consumerism, que

esquecia de valores importantes presentes na noção de cidadão. Poderia-se passar a ideia de que, como são clientes, podem competir pelos bens públicos, quando na realidade estes são caracterizados pelo princípio da não-exclusão.

Gabarito: E.

17. (ESAF/ANA/2009) Considerando o marco teórico adotado pelo Plano Diretor

para a Reforma do Aparelho do Estado, é correto afirmar:

a) com a expansão da administração indireta, o momento iniciado pela Constituição de

1988 indica um processo de descentralização administrativa.

b) ao Núcleo Estratégico do Estado cabe desenvolver as atividades em que o “poder de

Estado”, ou seja, o poder de legislar e tributar, é exercido.

c) a forma de administração burocrática é completamente indesejada, sendo sua

aplicação proibida, qualquer que seja a circunstância.

d) por tentar superar a rigidez burocrática, a reforma iniciada pelo Decreto-Lei n.