Você está na página 1de 65

INSTITUTO SUPERIOR DE RELAES IMTERNACIONAIS (ISRI)

Dissertao de Candidatura Obteno do Grau de Licenciatura em Administrao Pblica

ESTRATGIA GLOBAL DA REFORMA DO SECTOR PBLICO COMO CAMINHO PARA BOA GESTO DA COISA PBLICA: CASO DO SISTEMA DE ADMINISTRAO FINANCEIRA DO ESTADO

Por: Odibar Joo Lampeo

Supervisor: Dr. Mateus Manaque

Maputo, Setembro de 2007

DECLARAO

Eu, Odibar Joo Lampeo, declaro por minha honra que este trabalho original, foi concebido e elaborado por mim, obedecendo os requisitos que regem os trabalhos de tese de licenciatura do Instituto Superior de Relaes Internacionais e nunca foi apresentado para avaliao. O autor _________________________________________
(Odibar Joo Lampeo)

Maputo, aos _____ de _______________de 2007

DEDICATRIA

Algum de leve me falou: Eu tenho um amigo, e tudo para mim. Mas na hierarquia das minhas amizades, ele est apenas depois da Verdade. Pois : No h amigo melhor que a verdade. E a verdade : Que a luz, o guia, a fonte de inspirao, a razo de continuarmos tentando e o mano mais velho, se resumem a ti. A ti dedico este trabalho mano Sidney. Pelos primeiros passos que deste, que nos permitiram dar os segundos; Pelos tpicos propriamente teus, que nos permitem transform-los em textos; Pelos erros teus, que nos permitiram aprender; Pela tua ausncia, que te faz ininterruptamente presente em nossas memrias; Pelo facto de antes de mim teres existido e eu te seguir Pelas palavras exguas para qualificar o exemplo de pessoa que foste Que me fazem terminar essas palavras com reticncias Que Deus te guarde mano.

ii

AGRADECIMENTOS

A Deus pai todo poderoso: Viver me fez parte dos humanos. Agradeo. Aos meus pais (Joo Meneses Lampeo e Maria da Glria Jaime Wachave) e irmos Sidney (sim voc), Rebelo, Corlia, Snia, Adilson e Lalizia: At um prdio teria andado com vossa fora, carinho e presena. Aos meus familiares: No h sucesso sem famlia. Aos meu segundos irmos (casa dos 16): O racional no mundo irracional irracional, o irracional no mundo racional irracional. Vocs me deram a percepo exacta dos plos da razo. Pensar que penso e saber que sei foi vossa obra. Os no agoristas no percebero do que falo. Deixem-lhes pensar que sabem. Aos colegas do ISRI, por todos momentos perenes. Ao ISRI, sois (somos) uma Escola. Aos amigos: quem vive sem amizade est no rascunho da vida. A ti meu anjo: speechless Ao meu supervisor: no imagino um comboio sem linha frrea. UTRAFE (Dr. Jacinto Muchine), UTRESP (Dr. Natividade e Dra. Guida), DANIDA (Dra. Lola Lopez), BM (Dr. Jos Macamo), Embaixada da Irlanda (Dr. Miguel Rombe). Aos que parece que esqueci: A vossa ausncia nestas letras sinal de que esto profundamente enraizados no meu corao. Se este trabalho for, por exemplo, 8, vocs todos so 1+1+1+1+1+1+1+1.

Obrigado no superlativo.

iii

ABSTRACTO A Administrao Pblica o garante da relao entre o Estado e o cidado. Quando as actividades levadas a cabo por esta no esto a ser reconhecidas como satisfatrias, necessrio que o Governo analise os motivos, e repense nas estratgias a usar na administrao de modo que as necessidades da colectividade sejam satisfeitas eficaz e eficientemente. O diagnstico feito a Administrao Pblica, que antecedeu a Reforma do Sector Pblico em Moambique, veio confirmar um baixo nvel de desempenho da Administrao, o que transpirava m gesto da coisa pblica e uma necessidade de introduo de mudanas capazes de aproximar mais a Administrao Pblica do cidado, de prestao de melhores servios e aumento da qualidade da gesto e funcionamento da mesma. Nos dias correntes, a Administrao vive uma reforma que teve seu incio em 2001 e que se pretende como o motor de um breve futuro melhor para esta e seus utentes. Pensa-se que com uma implementao eficaz da reforma poder se alcanar eficincia e eficcia na administrao da coisa pblica, o que trar de volta a amizade entre o cidado e a Administrao.

iv

NDICE

pg.
DECLARAO.. DEDICATRIA AGRADECIMENTOS. ABSTRACTO.. i ii iii iv

INTRODUO.. 3 Contextualizao ............................................................................................................................................4 Problematizao .............................................................................................................................................4 Objectivos ......................................................................................................................................................6 Hipteses........................................................................................................................................................6 Questes de pesquisa .....................................................................................................................................7 Metodologia de Trabalho ...............................................................................................................................7 Quadro Terico ..............................................................................................................................................8 Estrutura do Trabalho .................................................................................................................................. 11 CAPTULO I...13 A ADMINISTRAO PBLICA MOAMBICANA NO PERIODO PS-INDEPENDCIA13 1.1. As consequncias do clima scio-politico na Administrao ............................................................... 13 1.2. As Primeiras Reformas ......................................................................................................................... 14 CAPTULO II.17 2. A ESTRATEGIA GLOBAL DA REFORMA DO SECTOR PBLICO (EGRSP).17 2.1. Diagnstico do Sector Pblico .............................................................................................................. 18 2.2. Os Motivos para uma EGRSP ............................................................................................................... 21 2.3. Objectivos e Componentes da EGRSP ................................................................................................. 21 CAPTULO III 23

3. A REFORMA DO SISTEMA DE ADMINISTRAO FINANCEIRA DO ESTADO (SISTAFE).23 3.1. Porque o SISTAFE? .............................................................................................................................. 24

pg. 1

3.2. Objectivos do SISTAFE ....................................................................................................................... 25 3.3. Estrutura Funcional do SISTAFE ......................................................................................................... 26 CAPTULO IV32 4. A REFORMA DO SETOR PBLICO COMO CAMINHO PARA A GESTO DA COISA PBLICA.. 32

4.1. A Gesto da Coisa Pblica e a Pertinncia da Reforma ........................................................................ 32 4.2. A Gesto da Coisa Pblica e a Reforma ............................................................................................... 33 4.3. A Gesto da Coisa Pblica e o Presente ................................................................................................ 39 4.3.1. O ponto de vista dos doadores ........................................................................................................... 40 4.4. A Gesto da Coisa Pblica e o Futuro .................................................................................................. 42 CAPTULO V.45 5. OS POSSVEIS FRACASSOS DA RSP...45 5.1. mbito da Reforma ............................................................................................................................... 45 5.2. A Ajuda Externa ................................................................................................................................... 47 5.3. Situao Espacio-temporal .................................................................................................................... 50 CONCLUSO.53 Recomendaes ........................................................................................................................................... 55 BIBLIOGRAFIAS..57

pg. 2

INTRODUO Desde a independncia nacional de Moambique at aos dias de hoje a administrao da coisa pblica tem encarado complexas modificaes. Essas modificaes so perceptveis num quadro de tentativas que o Estado enquanto aparelho tem imprimido com vista a dar resposta aos problemas herdados pelo pas no perodo da nascena da sua soberania, aos por si criados num processo de aprendizagem concomitante a prtica e, em ltima anlise, aos desafios que, enquanto sistema, lhe so propostos pelo meio interno (inputs organizacionais como recursos humanos e materiais) e externo (a colectividade, globalizao, integrao econmica, etc.). As modificaes na administrao so necessrias quando se constata que as prticas assumem uma caracterstica rotineira que ignora as contingncias que o meio emite como input ao sistema administrao. Essas modificaes devem reflectir no apenas uma modificao enquanto tal, mas uma modificao positiva. Se a modificao se manifestar apenas como uma modificao respeitante do prprio conceito, poder satisfazer apenas interesses polticos ou servir como justificativo poltico para dar resposta as exigncias da colectividade, podendo em anlises aprofundadas apoucar-se a uma modificao negativa. Mas se se exaltar como uma modificao positiva, os outputs emitidos correspondero as expectativas da colectividade, deixando de ser apenas uma modificao defensora ou acolhedora de interesses polticos e englobando tambm interesses administrativos. Este encontro bem sucedido do poltico com o administrativo o que se manifesta como o ideal quando se pretende imprimir melhorias na administrao. O que aconteceu em Moambique logo aps a independncia e tem vindo a acontecer at aos dias de hoje na administrao, como a cima se fez meno, evidencia uma tentativa de cada vez mais buscar respostas em jeito de modificaes para as contingncias que a esta so propostas.
pg. 3

Nesse contexto, o que este atrevido trabalho procura exaltar se de facto o modelo em implementao hoje na administrao em geral (EGRSP) e na administrao financeira em particular (SISTAFE), pode ser admitido como um modelo sinnimo de uma modificao positiva.

Contextualizao O trabalho que se pretende ser desenvolvido no quadro da Reforma do Sector Pblico em curso desde 2001, que envolve, conforme CIRESP (2001: 29), cinco reas temticas ou componentes que, pela sua natureza, cobrem, praticamente, todos os elementos envolvidos no processo: estruturas e processos de prestao de servios pblicos; polticas pblicas; recursos humanos; gesto financeira e; boa governao e combate corrupo. Para que a reforma demonstre sucesso sobre a rea financeira do estado (que ser o principal componente da reforma a ser focado), dentro do processo de reforma aludido, um dos principais desafios que o governo se prope a efectivao do Sistema de Administrao Financeira do Estado (SISTAFE) que engloba subsistemas para o Oramento do Estado, Contabilidade Pblica, Tesouro Pblico, Patrimnio Pblico e Controlo Interno, porque se descobre uma necessidade de melhorar a forma de administrar a coisa pblica atravs de um novo e moderno sistema aprovado pela Lei 9/2002 de 12 de Fevereiro. Assim, poder se constatar que para o desenvolvimento deste trabalho, mais enfoque teve a parte financeira do processo de reforma, incidindo sobre as mudanas tangveis desde a aprovao da Lei que cria o SISTAFE, bem como as perspectivas institucionais para dar azo aos objectivos predefinidos sobre a reforma global porque se a reforma do SISTAFE passar tangencialmente pelos objectivos predefinidos, a EGRSP tambm poder se manifestar da mesma forma, pois muito do que envolve esta se embasa naquela.

Problematizao

pg. 4

Por alguns estudos j efectuados pelo prprio Governo, dos quais so exemplos o Estudo sobre a Corrupo e o Diagnstico do Sector Pblico e opinies diversas denota-se que o aparelho de Estado tem vindo a funcionar, de modo geral, com nveis baixos de eficincia e efectividade, assim como uma reduzida qualidade de servios prestados ao cidado. Tal cenrio manteve-se apesar de vrias reformas terem sido levadas a cabo desde 1975 at 2001. Encontram-se como respostas para o insucesso das reformas j tentadas no carcter sectorial de tais reformas; na no redefinio do papel do Estado de acordo com os desafios internos e externos e; na falta de harmonia envolvente nos processos de reforma nos diferentes sectores e a vrios nveis que pudesse assegurar que as mudanas contribuiriam para elevar os padres morais e ticos dos funcionrios pblicos. Como disse em discurso, Chissano, Presidente da Repblica de Moambique, por ocasio do lanamento oficial da EGRSP, o que se constata, portanto, no a ausncia de experincias de reforma do sector pblico, mas a ausncia de estratgias sistematizadas que as tivessem conduzido de forma mais consistente e coerente, no quadro de um processo contnuo e controlado, e com um horizonte temporal mais alargado. Hoje, j percebidas as causas do falhano das reformas passadas, est sendo implementada uma nova reforma, que se pretende percebida como um movimento permanente e contnuo de ajustamento do sector pblico s alteraes do contexto global e s polticas bsicas do governo e no como um evento unitrio, isolado e delimitado no tempo. Tendo em considerao a nova abordagem que se faz perceber sobre a reforma, e sabendo-se que esta reforma foi programada tendo em vista o desvio das razes dos fracassos passados e com novos modelos de aplicabilidade poder se questionar: De que forma os propsitos da EGRSP podero contribuir para a melhoria dos nveis de desempenho da Administrao Pblica e garantir que o sistema de administrao financeira funcione nos mais altos nveis possveis de eficincia e eficcia, garantindo uma melhor gesto da coisa pblica?

pg. 5

Objectivos O trabalho tem como objectivo geral reflectir sobre a questo da Reforma do Sector Pblico, tentando mostrar a ligao entre esta e a possvel melhoria da gesto da coisa pblica. Quanto aos objectivos especficos do trabalho, pretende-se: Evidenciar factos relevantes que demonstrem que a implementao da reforma em curso no sector pblico trouxe e tem vindo a trazer melhorias que de forma significativa contribuem para uma boa gesto da coisa pblica1; Trazer a percepo de que o processo de reforma pretende buscar mecanismos slidos de garantia de transparncia na forma de gesto da coisa pblica e prestao de contas, e; Procurar elementos que justifiquem que a implementao do SISTAFE estabeleceu e harmonizou regras e procedimentos de programao, execuo, controlo e avaliao dos recursos pblicos que esto a contribuir de forma significativa para a boa gesto da coisa pblica.

Hipteses Para a realizao do trabalho foram levantadas as seguintes hipteses: Com os diversos componentes da Reforma em curso sendo desenvolvidos de forma estratgica, poder se superar as deficincias existentes no sector pblico; O novo sistema de administrao financeira poder demonstrar maior nvel de eficincia e eficcia que se traduziro numa melhoria na forma de gerir a coisa pblica;
Entenda-se Coisa Pblica como sinnimo de todos os bens de domnio pblico por exemplo fundos pblicos, patrimnio pblico que por incumbncia do Estado, h uma necessidade de boa gesto para que de forma eficiente, eficaz e regular o Estado (Administrao Pblica) possa seguir com suas atribuies. Mas para o presente trabalho, faz-se apelo especial a percepo sinonmica do termo Coisa Pblica como apenas fundos e patrimnio pblicos, pelo facto de se pretender com maior enfoque a Administrao Financeira do Estado.
1

pg. 6

Porque a primeira fase da reforma conhece o seu fim, melhor anlise e/ou avaliao do Estado e seus stakeholders sobre o que se fez nesta, poder evidenciar quais os melhores passos a seguir.

A profissionalizao e melhoria das condies de trabalho dos funcionrios elevaro os nveis de desempenho e levar a um maior comprometimento do funcionrio com a melhoria dos nveis de desempenho da Administrao Pblica;

Questes de pesquisa De que forma a EGRSP poder contribuir para a melhoria dos nveis de desempenho da Administrao Pblica? Poder uma reforma global garantir que o sistema de administrao financeira funcione nos mais altos nveis possveis de eficincia e eficcia (excitando assim uma melhor gesto da coisa pblica)? Estaro j criadas bases para se encontrar sucesso com a implementao da reforma? h um acompanhamento da melhoria da qualidade dos recursos humanos com o prprio processo de reforma, de modo que se possa esperar resultados satisfatrios?

Metodologia de Trabalho Para a realizao do trabalho recorreu-se aos mtodos histrico, comparativo e as tcnicas de pesquisa bibliogrfica, entrevistas e recolha de informaes de forma variada, mas que se colocam como inerentes ao tema (sem deixar de referir a utilizao de informao emprica). O uso do mtodo histrico se justifica pela pertinncia de referenciar o enquadramento histrico da reforma do sector pblico e daquilo que se pode chamar sistema de gesto da coisa pblica, tendo em conta que o processo de procura de melhorias para a Administrao Pblica no se dissocia da evoluo histrica do pas.

pg. 7

O mtodo comparativo aparece aqui ligado a anlise de dados de diversas fontes para consubstanciar as afirmaes em torno da temtica e, consequentemente, mostrar factos que denotem diferenciao das diversas fases do processo. As pesquisas bibliogrficas metodologicamente serviro para buscar enquadramento terico do trabalho e relevantes matrias relacionadas com o tema. As entrevistas foram direccionadas s pessoas que esto directamente ligadas ao processo da reforma em curso e visavam, essencialmente, aprofundar o conhecimento emprico em torno do tema e buscar seus pontos de vista para com mais convico se poder desenvolver o trabalho.

Quadro Terico A teoria na qual o trabalho se embasa a Teoria do Desenvolvimento Organizacional, que surgiu, de acordo com Chiavenato (1979: 337), fundamentalmente a partir da dcada de 1960, quando um grupo de cientistas nos Estados Unidos desenvolveu certos trabalhos que do relevante nfase no desenvolvimento planejado das organizaes. A Teoria do Desenvolvimento Organizacional tem como principais precursores: Leland Bradford (1964), o fundador do movimento, Warren G. Bennis (1972)2, Edgar H. Schein (1972)3, Richard Beckhard (1972)4, Paul R. Lawrence e Jay W. Lorche (1972)5 e Chris Argyris (1971)6 (Ibid.: 350).

Bennis, W. G. (1972). Desenvolvimento Organizacional: Sua natureza, origens e Perspectivas, Edit. Edgard Blucher. So Paulo. 3 Schein E. H. (1972). Consultoria de Procedimentos: Seu papel no Desenvolvimento Organizacional. Edit. Edgard Blucher. So Paulo. 4 Beckhard, R. (1972). Desenvolvimento Organizacional: Estratgias e Modelos. Edit. Edgard Blucher. So Paulo. 5 Lawrence, P. R. E Lorche, J. W. (1972). O Desenvolvimento de Organizaes: Diagnostico e Aco. Edit. Edgard Blucher. So Paulo. 6 Argyris, C. (1971). Management and Organizational Development: The Path from XA to YB, McGraw-Hill Book Co. Nova York.
2

pg. 8

Em conformidade com Bilhim (1999:344), o conceito de Desenvolvimento Organizacional (D.O) est relacionado com os conceitos de mudana e de capacidade adaptativa das organizaes s mudanas. O D.O7 tem como pressupostos bsicos: os conceitos de organizao, cultura organizacional e o de mudana organizacional; a necessidade de contnua adaptao e mudana; a interaco entre a organizao e a sua envolvente e; alvos de mudana (Ibid.: 344). Para Chiavenato (1979: 360) o D.O , em princpio, toda mudana planeada. O desenvolvimento da organizao um processo planeado de modificaes culturais e estruturais, permanentemente aplicado a uma organizao, visando institucionalizar uma srie de tecnologias sociais, de tal forma que a organizao fique habilitada a diagnosticar, planear e implementar essas modificaes com ou sem assistncia externa (Ibid.: 360). O D.O uma resposta da organizao s mudanas. um esforo educacional muito complexo, destinado a mudar atitudes, valores, comportamentos e a estrutura da organizao, de tal maneira que esta possa adaptar-se melhor s novas conjunturas, mercados, tecnologias, problemas e desafios que esto surgindo em uma crescente progresso (Ibid.: 360). Para o trabalho que se pretende, mais nfase tero os pressupostos tericos seguintes: a) Conceito de cultura organizacional8 A nica maneira vivel de mudar as organizaes mudar a sua cultura, isto , mudar os sistemas de pensar, sentir e agir das organizaes onde as pessoas trabalham e s quais dedicam grande parte do seu tempo (Bilhim, op. cit: 344).

O D.O. ser usado neste trabalho como referncia a prpria teoria A teoria do D.O., sem deixar de o referir como um processo enquanto tal. 8 A Cultura Organizacional um conjunto de valores e normas que controlam as interaces dos membros da organizao entre si e com as pessoas externas, como fornecedores e clientes. Pode ser usada para alcanar vantagem competitiva e para promover os interesses dos stakeholders , uma vez que controla como as pessoas se comportam, tomam decises e gerem o ambiente organizacional (Raskin: 2003).
7

pg. 9

Sistema de direitos de Propriedade

Caractersticas das pessoas da organizao

Cultura Organizacional

Estrutura Organizacional

tica organizacional
Fig. 1: De onde vem a cultura organizacional. Fonte: Raskin (2003)

b) Conceito de Mudana organizacional O mundo actual caracteriza-se pela mudana constante, embora o seu ritmo no seja idntico em todos os sectores da actividade produtiva, nem em todos os pases ao mesmo tempo. A turbulncia da mudana obriga a que a organizao se adapte ou morra. O D.O uma resposta da organizao dinmica da sua envolvente permitindo-lhe descobrir caminhos de sobrevivncia (Ibid.). c) A constante e rpida mutao do ambiente9 O mundo moderno caracteriza-se por mudanas rpidas, constantes e numa progresso explosiva. H mudanas cientficas, tecnolgicas, econmicas, sociais, polticas, etc., que forosamente esto atingindo e influenciando o desenvolvimento e o xito das organizaes em
Este pressuposto nos dado por Chiavenato (1979), por isso no aparece alistado nos principais pressupostos definidos no trabalho porque estes so nos dados na obra de Bilhim (1999). Isto no retira a importncia do pressuposto, tanto mais que, como se poder concluir, apenas so tratamentos ou nomes diferenciados para a mesma matria.
9

pg. 10

geral. As transformaes que se operam nas estruturas sociais, polticas e econmicas do mundo de hoje (...) impossibilitam, cada vez mais, que as organizaes sejam administradas com base na tradio e na simples racionalizao de alguns mtodos e processos de trabalho, porque isto implica (...) que no leva em considerao as enormes transformaes (...) que condicionam a organizao. Essa constatao nos conduz necessidade de uma sistemtica definio e redefinio de objectivos organizacionais, face s mudanas em curso ou previstas para o futuro (Chiavenato,1979: 362). A definio assistemtica de objectivos ou simples perturbao de normas e mtodos racionalizados de trabalho no constitui absolutamente a melhor maneira de aumentar a eficcia organizacional (Ibid.). Neste contexto, justifica-se a leitura do tema a luz desta teoria na medida em que o D.O visa, [resumidamente], a clara percepo do que est ocorrendo nos ambientes interno e externo da organizao [O elevado nvel de corrupo10, a desmotivao dos funcionrios; a integrao econmica, a globalizao, etc.], a anlise e deciso do que precisa ser mudado e a interveno necessria para provocar a mudana [a EGRSP enquanto um processo integrado], tornando a organizao mais eficaz [satisfao da colectividade], perfeitamente adaptvel s mudanas e conciliando as necessidades humanas fundamentais com os objectivos e metas da organizao (Chiavenato, Ibid.: 361).

Estrutura do Trabalho Quanto a estrutura do trabalho, este est organizado de incio (i) pela presente parte introdutria, onde se faz a contextualizao do trabalho, a problematizao, so levantadas as hipteses, faz-se exposio das questes que nortearam a pesquisa, bem como da metodologia de trabalho usada e o quadro terico, desfilando nele alguns pressupostos da teoria escolhida
A corrupo, no sector pblico, pode ser entendida como o uso da funo pblica para proveito prprio, ou para benefcio de um grupo com quem um determinado indivduo est associado. um comportamento que se desvia dos deveres formais de um cargo pblico e prejudicial ao interesse pblico (CONSELHO DE MINISTROS, 2005:1).
10

pg. 11

para melhor percepo do tema; dos captulos I, II, III, IV e V que suportam o desenvolvimento do tema e pela concluso, caracterizada pelas reflexes finais e algumas recomendaes propostas. No Captulo I, que segue a introduo, faz-se uma breve caracterizao da administrao pblica dentro do contexto ps-independncia, exibindo-se deste modo, as primeiras tentativas de melhoria da AP, abordando-as como sendo as primeiras reformas administrativas no pas; Seguidamente, temos o Captulo II, onde se faz apresentao geral da reforma enquanto estratgia global, descobrindo-se os principais objectivos e razes a esta respeitantes; A reforma do Sistema de Administrao Financeira do Estado, que aparece como uma mudana com vista a elidir os males permitidos pelo (s) sistema (s) at a sua implementao sobrevivente e melhorar o que nele (s) existia (m), constitui a substncia do Captulo III; No Captulo IV faz-se uma familiarizao da reforma em curso no sector pblico com a boa gesto da coisa pblica, tendo em conta a pertinncia da reforma, o que se fez, onde se est e para onde se vai com ela, sem deixar de lado o ponto de vista dos doadores, visto terem um papel excelso na materializao da reforma; Para dar azo a um ponto de vista mais reflexivo deste trabalho, aparece o Captulo V, desfeito em cenrios que poderiam constituir o fracasso da reforma, fazendo sua apario em jeito de anttese a temtica; Por fim, a Concluso onde se exibe reflexes que o desenvolvimento do trabalho permitiu fazer em jeito de respostas s questes que conduziram a prossecuo do trabalho, emitindo-se pareceres que se reduzem a recomendaes a ter em conta para a bom porto a EGRSP ater-se.

pg. 12

CAPTULO I

A ADMINISTRAO INDEPENDCIA

PBLICA

MOAMBICANA

NO

PERIODO

PS-

1.1. As consequncias do clima scio-politico na Administrao De acordo com Chichava (2003: 46)11, o Estado Moambicano proclamado logo aps a Independncia, herdou do passado colonial, uma estrutura administrativa baseada no princpio da centralizao, que passou a influenciar e determinar toda a vida poltica, econmica e social do pas. O escangalhamento do aparelho do Estado colonial preconizado logo em 1975, reflectiu a necessidade de diferenciao do modelo anterior, num processo de mudana radical para uma nova ordem, que tinha na Administrao Pblica (AP) o seu instrumento formal principal na implementao das polticas do Governo (Ibid.). Embora se deixasse a cargo da AP a implementao das polticas do Governo, esta veio encarar vrios problemas, pois a capacidade da administrao estatal era pequena (Abrahamsson & Anders, 1994: 263). Tais problemas relacionavam-se, conforme Abrahamsson & Anders (Ibid.), com o facto de uma maioria esmagadora da populao portuguesa ter deixado Moambique durante os anos anteriores e posteriores independncia, sendo que a maior parte deste grupo tinha uma formao acadmica mais lata e que trabalhava na AP e nas empresas12.

Chichava J. (2003) Organizao e Estratgias de Capacitao Institucional dos Governos Locais: Experincias e Desafios. Jos Jaime Macuane e Bernhard Weimer (eds.) Governos Locais em Moambique: Desafios de Capacitao Institucional. MAE, Cooperao Suia/PADEM. Maputo, 46. 12 Ferro (2001: 43) salienta que logo aps a independncia, a situao de 1974-75-76 continuou difcil, com a sada de cerca de mais de 200.000 portugueses muitos dos quais, tcnicos, gestores, engenheiros, mdicos, e outro pessoal qualificado e que esta situao continuou mesmo depois das na cionalizaes em 1975 e 1977.
11

pg. 13

Moambique ficou com poucos quadros, muitos deles capazes simplesmente de manter uma administrao rotineira (Ferro, 2001: 44), pois a maior parte dos moambicanos, que comeou a desempenhar funes na AP aps a independncia, tinha tido como nico modelo anterior as rotinas administrativas do fascismo portugus e o comportamento dos seus funcionrios (Abrahamsson & Anders, 1994:264). Este facto, aliado a chamada do pessoal moambicano com pouca formao acadmica para se encarregar das tarefas, reduziu de forma significante a capacidade do aparelho de estado. A crise institucional e outras dificuldades do processo de transio, agudizados por outros factores internos (tais como divergncias ideolgicas e constrangimentos econmicos), tornaram inevitvel a opo pelo modelo centralizado de desenvolvimento e gesto (Chichava, 2003: 46)13.

1.2. As Primeiras Reformas A desestruturao da mquina administrativa, num contexto caracterizado logo partida por um acentuado subdesenvolvimento em todas as esferas, com um elevado ndice de analfabetismo e uma gritante falta de quadros moambicanos com formao tcnicoprofissional provocou, entre outras, uma crise de capacidade institucional, situao que se agravou com a fuga dos quadros da antiga Administrao colonial portuguesa (Chichava, 2003: 47)14. Diante deste quadro, era natural que a formao fosse vista como medida de curto prazo para suprir a AP de recursos humanos minimamente qualificados e evitar o seu colapso total (Ibid.). A criao em 1977 do Centro 1 de Maio, que funcionou at 1980, surge como a 1 iniciativa concreta de dotar a formao em AP de recurso institucional que se supunha pudesse dar rea as bases e consistncia necessrias para a sua afirmao (Ibid.)15.

Vide nota 10. Ibid. 15 De acordo com Marta Langa, (Directora do Instituto de Formao em Administrao Pblica e Autarquia IFAPA), entrevistada em Outubro de 2006, o centro 1 de Maio formou os primeiros 120 administradores e um
13 14

pg. 14

Em 1980 foi criada a Escola de Estado e Direito, com o objectivo de formar, de entre outros quadros do aparelho de Estado, Directores Provinciais e Administradores distritais e de criar condies iniciais para a instalao de cursos bsicos e mdios em Direco e Administrao Estatal (Ibid.). Estas medidas constituram a primeira fase das primeiras reformas psindependncia. A segunda fase, ocorre, de acordo com Cruz (2003: 53)16, com o incio das reformas econmicas, que se destacou pela reviso profunda do modelo ento vigente e mudanas dos princpios que o norteavam, resultando, mais tarde, na implementao do Programa de Reabilitao Econmica (PRE) que, por seu turno, gerou uma reviso profunda do prprio papel definido para o Estado. Significa que num curto perodo, o pas passou de um modelo de economia centralizada com base na iniciativa do Estado, para uma economia de mercado baseada na iniciativa privada (Ibid.). Transitou-se de um modelo de Estado unitrio centralizado para um Estado unitrio gradualmente descentralizado, no qual foram consolidadas as relaes regulares entre o executivo e o Parlamento (Ibid.). Com a introduo do Programa de Reabilitao Econmica e Social (PRES), em 1987, as alteraes j ocorridas a nvel poltico, econmico e social, deixaram bem evidente que o processo de recuperao/reabilitao do pas passava necessariamente pela melhoria de qualidade de gesto, com particular nfase na concepo de polticas pblicas e num melhor desempenho da AP (Chichava, 2003: 48)17. no mbito das mudanas ocorridas nessa fase que em 1987 so promovidos programas de formao direccionados para os Directores Nacionais, Chefes de Departamento de Recursos Humanos dos diversos rgos do Estado (Chichava, Ibid.). Mais tarde, em 1989, foi criado o Centro de Formao em Gesto Pblica Local que se destinava a formar quadros no mbito
outro numero de Monitores para capacitao a nvel nacional dos funcionrios da administrao, bem como quadros de reserva e juzes distritais, sendo que os cursos ministrados pelo centro tinham a durao de 3 meses. 16 Cruz, Adelino J. da. (2003) A Reforma do Sector Pblico. Jose Jaime Macuane e Bernhard Weimer (eds.) Governos Locais em Moambique: Desafios de Capacitao Institucional. MAE, Cooperao Suia/PADEM. Maputo, 53. 17 Vide nota 10.

pg. 15

dos rgos locais do estado, em particular os administradores distritais e chefes de Postos Administrativos (Ibid.)18. A terceira fase comea em 1990, com a aprovao da nova Constituio19 e consolidao do modelo poltico e econmico assumido (CIRESP, 2001:45). Esta fase caracteriza-se pelo ajustamento do sector pblico ao modelo poltico, actualmente vigente visando a sua consolidao e aperfeioamento (Ibid.). nesta fase que se evidenciaram reformas de carcter sectorial das quais so exemplo o programa de reforma dos rgos locais (Faria e Ana, 1999) que culminou com o processo de descentralizao e as reformas ocorridas no sector de Alfndegas na ltima dcada no mbito geral do reforo da capacidade do sector pblico e de reconstruo do Estado, em face aos desafios criados pela liberalizao da economia (CIP, 2006: 1).

importante salientar que, Segundo Marta Langa, (Veja nota 12/ op cit.), no mbito da melhoria de qualidade dos Recursos Humanos, em 1985 nasce o Instituto Mdio de Administrao Pblica (IMAP), que mais tarde, com a autarcizao, em 2001, passa a se chamar Instituto de Formao em Administrao Pblica e Autarquia (IFAPA). 19 Dentre outros ajustes, a Constituio de 1990 introduziu o pluralismo e a democracia multipartidria em Moambique (Faria e Ana, 1999).
18

pg. 16

CAPTULO II

2. A ESTRATEGIA GLOBAL DA REFORMA DO SECTOR PBLICO (EGRSP)


(...) Cabe assim aos titulares dos cargos pblicos a tutela dos interesses de todos, a defesa da coisa pblica. Por alguma razo Repblica o primeiro nome dos nossos pases. Aos servidores cabe exercer no um mandato pessoal mas um servio nacional, o de representar o interesse de todos. Estas belas palavras so porm em muitos casos apenas palavras. Porque se o Estado no aparece para todos como algo de necessrio e possudo, torna-se legtimo roubar o Estado. A nomeao para um cargo pblico arrisca aparecer assim como meio de enriquecimento pessoal, uma lotaria de prazo determinado que urge aproveitar. Exemplos abundam em todos os continentes, pode dizer-se seguramente que aumentam. O processo faz bola de neve, mais se rouba mais ladres aparecem. Os riscos para a estabilidade social so incomensurveis20.

A reforma um conjunto de aces de carcter transversal ou horizontal e processos de mudanas que devem ser empreendidos para que os servios pblicos prestados nos diferentes sectores sejam melhorados (Cruz, 2003: 55)21. Quando se fala de reforma tem que se ter em conta os factores processo e mudanas. Embora se reconhea que quando se fala em mudanas pode se estar falando de forma negativa, h aqui a evidenciar o facto de na maioria das vezes ou, sempre que se fala em reformas, o fim est relacionado com um sistema de resultados que se caracterizam de forma positiva em melhorias significativas para a organizao alva da reforma. Sendo assim, a reforma do sector pblico deve ser entendida como um movimento permanente e contnuo de ajustamento do sector pblico s alteraes do contexto global e s polticas bsicas do Governo e no como um evento unitrio, isolado e delimitado no tempo (Chissano, 2001)22, para que as melhorias do processo resultante se acomodem com os passos do desenvolvimento e, buscando cada vez mais elementos positivos para a administrao pblica.

Palestra proferida pelo Prof. Doutor scar Monteiro (Maputo, 19 de Julho de 2006) TA IV Assembleia Geral da OISC/CPLP. 21 Vide nota 15. 22 CIRESP (2001:11)
20

pg. 17

Como se depreende, ao se falar em Estratgia Global para a Reforma do Sector Pblico (EGRSP)23, esta dever ser entendida como um conjunto de processos constituintes de um plano de aco macro24 com vista efectivao de (...) uma reforma que seja integrada e participativa e que responda (...) aos problemas imediatos, de mdio e longo prazos que se apresentam como desafios fundamentais no presente e no futuro (Cruz, 2003: 54)25. Deste modo se poder definir porque a reforma desejada vai para alm das simples mudanas nas estruturas do Aparelho do Estado e no fluxo de papis. O principal desafio deste processo, refere-se necessidade da mudana da funo dos servios pblicos e sobretudo mudana da cultura, da atitude e do comportamento dos funcionrios pblicos perante o seu trabalho (Ibid.).

2.1. Diagnstico do Sector Pblico O plano Quinquenal do Governo 2000-2004 teve como uma das suas principais actividades a implementao da Reforma do Sector Pblico (CIRESP, 2005: 5). Nesse mbito, o perodo de 2000 a 2001 foi dedicado essencialmente s aces preparatrias que consistiram da criao dos arranjos institucionais para a coordenao da Reforma, bem como da elaborao da sua estratgia (Ibid.). No que toca ao primeiro aspecto, destaca-se a criao da CIRESP e da UTRESP (Ibid.). Relativamente ao segundo aspecto destaca-se a consulta aos parceiros, tais como representantes da sociedade civil e sector privado, confisses religiosas, titulares de cargos polticos e funcionrios de organizaes do sector pblico (Ibid.).

O rgo do Governo Responsvel pela Direco poltica da reforma a CIRESP, criada pelo Decreto Presidencial n 5/2000, de 28 de Maro e, com o apoio tcnico, coordenao e assistncia tcnica, planificao integrada, monitoria e avaliao do processo da Unidade Tcnica para a Reforma do Sector Pblico (UTRESP), criada pelo Decreto do Conselho de Ministros 6/2000, de 4 de Abril (UTRESP, 2005a:2). de salientar que a quando do inicio da reforma, a Autoridade Nacional da Funo Pblica (ANFP, Actual Ministrio da Funo pblica) ainda no tinha sido criada, mas nos dias correntes, esta assumiu, para alm de outros, o papel de liderana poltica no processo da reforma. 24 Ao caracterizar o plano de aco como macro pretende-se de forma sinonmica referir que o plano de aco engloba varias reas funcionais alvas em simultneo. 25 Vide nota 15.
23

pg. 18

Das aces preparatrias decorreu a identificao de problemas que atribulam o sector pblico, agrupados em reas temticas: papel do sector pblico, polticas de descentralizao e desconcentrao, gesto dos processos de polticas pblicas, poltica de desenvolvimento de recursos humanos, gesto financeira, e boa governao e combate a corrupo (Ibid.). Em funo do tema que se pretende desenvolver, as reas temticas sero focalizadas tendo em vista a relevncia para o mesmo. a) Papel do Sector Pblico Os aspectos identificados como problemticos no papel do sector pblico no mbito da reforma so a falta, insuficincia ou a indefinio das misses, objectivos e funes das organizaes do sector pblico, com especial incidncia nas dos nveis inferiores, e isso reflectese na baixa qualidade dos servios pblicos prestados (Ibid.). b) Polticas de descentralizao e desconcentrao Em relao a esta rea temtica, evidenciou-se a fraca cobertura do aparelho de Estado a todo o territrio nacional, carncia de legislao complementar (autarquias locais), dificuldade de registo do patrimnio e projectos em curso na sua rea de jurisdio, baixa capacidade de gerao de receitas prprias (Ibid., 2005: 6). c) Gesto do Processo de Polticas Pblicas Incompatibilizao das Polticas Pblicas com os recursos necessrios a sua viabilizao, falta de coordenao nas diferentes fases das polticas pblicas (Ibid.). d) Poltica de Desenvolvimento e Gesto de Recursos Humanos

pg. 19

Os sistemas e mecanismos de gesto e formao de Recursos Humanos (RH) so recentes e ainda no respondem as necessidades; no h responsabilizao dos funcionrios como consequncia da ausncia de anlise e avaliao do desempenho nas instituies pblicas (Ibid.). e) Gesto Financeira Os oramentos pblicos no so usados como instrumento de gesto comprometida com resultados, a elaborao dos oramentos tende a repetir os exerccios anteriores e acaba no estando comprometido com a execuo de programas e projectos, o fluxo dos fundos oramentados para os rgos locais do Estado deficiente, o uso de contratos programas ainda no est institucionalizado, a contabilidade pblica no integra todos os fundos utilizados no sector pblico, o que deixa espao a proliferao de fundos extra-oramentais, as auditorias e exames financeiros no so regulares e abrangentes, parte significativa da legislao e das normas que regem a gesto financeira do Estado est desactualizada (Ibid.). Da mesma forma ficou registado que, atravs do modelo em prtica, no havia garantia de incorporao dos bens patrimoniais, no acto da liquidao. Quando os bens so recebidos e pagos, baseados nos documentos de aquisio usados nos DAFs, no h registo paralelo ou automtico num sistema de inventrio do Patrimnio do Estado26. f) Boa Governao e Combate a Corrupo Quanto a esta temtica foram identificados os seguintes pontos crticos: a relao de prestao de contas entre o Executivo, o Legislativo e o Tribunal Administrativo no que concerne ao exame anual das contas do Estado deficiente, os poderes e mecanismos para exigir-se o cumprimento das leis pelas organizaes pblicas so geralmente fracos, a obteno de licena para o exerccio de actividade econmica exige o cumprimento de 40 passos distintos e a interveno de 11 rgos pblicos (o que contribui para a existncia de focos de corrupo), insuficiente ou falta de institucionalizao das formas de participao de representantes da sociedade civil e do sector privado no processo decisrio, as aces de inspeco administrativa
26

Entrevista com um funcionrio graduado da Direco Nacional do Patrimnio no dia 23 de Julho de 2007.

pg. 20

esto voltadas apenas para a observncia de procedimentos e no incluem verificao da efectividade e qualidade dos servios prestados ao cidado, procedimentos administrativos complexos - o que dificulta o acesso aos servios pblicos pelo cidado e favorece a corrupo (Ibid.).

2.2. Os Motivos para uma EGRSP Durante os 26 anos de Independncia, foram feitas profundas mudanas para se ajustar o sector pblico evoluo e s alteraes no modelo socio-econmico do pas. Apesar destes esforos, o sector pblico ainda tem operado, de modo geral, com nveis baixos de eficincia e eficcia e efectividade, assim como uma reduzida qualidade de servios prestados ao cidado Chissano (2001)27. O que se constatou, portanto, no foi a ausncia de experincias de reformas, mas a ausncia de estratgias sistematizadas que as tivessem conduzido de forma mais consistente e coerente, no quadro de um processo contnuo, global e controlado, e com um horizonte temporal mais alargado. Esta situao teve a sua explicao porque os processos ainda no eram integrados de forma a permitir Administrao Pblica a antecipar-se e estar preparada a responder, cabalmente e a tempo s exigncias impostas pelas directrizes do Governo (Cruz, 2003: 55)28. Face nova postura que exigida ao papel do sector pblico no processo de desenvolvimento, o Governo concluiu que era absolutamente necessrio lanar uma reforma que seja integrada e participativa e que responda, na verdade, aos problemas imediatos, de mdio e longo prazos que se apresentam como desafios fundamentais no presente e no futuro (Ibid.).

2.3. Objectivos e Componentes da EGRSP

27 28

CIRESP (2001: 8) Vide nota 15.

pg. 21

A estratgia global da Reforma do sector Pblico tem como objectivos os seguintes (UTRESP, 2005b: 4): Melhorar a prestao de servios pblicos ao cidado; Melhorar os sistemas de governao incidindo basicamente sobre as Polticas Pblicas (desenvolvimento, monitoria e avaliao); Recursos Humanos (Profissionalizao e condies de trabalho); e Finanas Pblicas (Programao oramental, gesto financeira e patrimonial, procurement pblico, mecanismos de prestao de contas); Desenvolver um ambiente favorvel ao crescimento do sector privado; Contribuir para acelerao do processo de combate a pobreza absoluta, atravs da revitalizao do funcionamento e reestruturao dos rgos da AP. No sentido de melhor conceber e conduzir a reforma, foram seleccionadas cinco reas temticas ou componentes que, pela sua natureza, cobrem, praticamente, todos os elementos envolvidos no processo (CIRESP, 2001: 29). A sua seleco resulta de que as reas temticas referidas no diagnstico correspondem a agrupamentos de problemas classificados por similaridade verticais e horizontais, do que resultaram 6 reas temticas (Cruz, 2003: 57)29. Estas componentes so (UTRESP, 2005b: 5): Racionalizao e descentralizao de estruturas e processos de prestao de servios pblicos; Formulao e monitoria de polticas pblicas; Profissionalizao e melhoria das condies de trabalho dos funcionrios; Gesto financeira e oramental do Estado e processos de prestao de contas; e Boa governao e combate a corrupo.

29

Vide nota 15.

pg. 22

CAPTULO III

3. A REFORMA DO SISTEMA DE ADMINISTRAO FINANCEIRA DO ESTADO (SISTAFE) Como se fez referncia no captulo anterior, em Junho de 2001 foi aprovada a EGRSP, com essncia em 5 componentes: racionalizao e descentralizao de estruturas e processos de prestao de servios pblicos; Formulao e monitoria de polticas pblicas; profissionalizao e melhoria das condies de trabalho dos funcionrios pblicos; Gesto financeira e oramental do Estado e processos de prestao de contas; e Boa governao e combate a corrupo. Como parte integrante deste processo foi iniciada a implementao do programa de modernizao da administrao financeira do Estado - SISTAFE30 - a qual visa essencialmente corrigir as deficincias identificadas tanto no diagnstico geral efectuado antes da EGRSP para a quarta componente (Gesto financeira e oramental do Estado e processos de prestao de contas), como no sistema de administrao financeira do Estado, atravs de vrios estudos especficos sobre este incidentes (MPF, 2002: 3). Assim, de entre as deficincias identificadas importa salientar as seguintes (MPF, Ibid.): Falta de integrao e padronizao no tratamento das informaes oramentais, financeiras e as provenientes dos registos contabilsticos processadas pelas diversas reas;
O SISTAFE compreende os seguintes subsistemas: Subsistema do Oramento do Estado (SOE), que engloba todos os rgos ou instituies que intervm no processo de programao e controlo oramental e financeiro, e abrange ainda as respectivas normas e procedimentos; Subsistema do Tesouro Pblico (STP), que compreende todos os rgos ou instituies que intervm nos processos de programao , captao de recursos e gesto de meios de pagamento, e abrange ainda as respectivas normas e procedimentos; Subsistema da Contabilidade Pblica (SCP), que compreende os rgos e/ou instituies que intervm nos processos de execuo oramental recolha, registo, acompanhamento e processamento de transaces que produzam ou venham a produzir modificaes no patrimnio do Estado, e abrange ainda as respectivas normas e procedimentos; Subsistema do Patrimnio do Estado (SPE), que compreende todos os rgos ou instituies que intervm nos processos de administrao e gesto dos bens patrimoniais do Estado, e abrange ainda as respectivas normas e procedimentos; e o Subsistema do Controlo Interno (SCI), que compreende todos os rgos ou instituies que intervm na inspeco e auditoria dos processos de arrecadao, cobrana e utilizao dos recursos pblicos, e abrange ainda as respectivas normas e procedimentos (UTRAFE, 2006: 8).
30

pg. 23

A cobertura parcial do oramento, devido a existncia de um nmero considervel de off budgets (resultado de financiamento externo e gastos em projectos e programas directamente nos ministrios e parte das receitas prprias das instituies do Estado)31;

Utilizao de mecanismos obsoletos no sistema de pagamentos de despesas do Estado (por via duodcimos), os quais no respondem s necessidades actuais da administrao; Existncia de uma multiplicidade de contas bancrias das instituies do Estado, o que acaba reduzindo a eficincia do controle e gesto financeira; Inadequao do sistema contabilstico, devido falta de: um sistema padronizado de partidas dobradas; produo de balano patrimonial, e; produo de informaes e relatrios financeiros de gesto para a tomada de deciso;

Sistema de contabilidade e procurement no aceite pelos doadores internacionais32 e a constatao de que o OE no expressava as reais contribuies dos doadores;

3.1. Porque o SISTAFE? O SISTAFE surge a partir de 2002 porque at ento, o Sistema de Administrao Financeira vigente assentava em normas legais que remontavam de h mais de cem anos, sendo de destacar o Regulamento de Fazenda, que data de 1901 e o Regulamento de Contabilidade Pblica, de 1881 (Lei n. 9/2002, de 12 de Fevereiro - Prembulo) e, no existia um verdadeiro plano de tesouraria que assegurasse a transferncia das dotaes oramentais aprovadas para as unidades oramentais de acordo com um calendrio consistente com o padro desejado de despesas (Hodges e Roberto, 2005: 14).

Hodges e Roberto (2005: 14) referem os recursos considerados off-budget como sendo os extra-oramentais. Segundo se fez saber numa aco de formao orientada pela UTRAFE (sobre o SISTAFE) para funcionrios de diversos sectores e nveis em Setembro de 2006 um dos motivos para a reforma da administrao financeira foi tambm a fraca aceitabilidade do sistema ento vigente pelos doadores. Por vezes cada doador utilizava seu sistema de gesto financeira, gerindo de forma direccionada para seus projectos, ou por estes patrocinados, sendo que findo o projecto ou o exerccio inerente a esse projecto, o sistema era extinto. Este facto levou a uma multiplicao das contas em nome do Estado, a um deficiente sistema de prestao de contas, devido a existncia de vrios modelos para tal, entre outras constataes que tiravam cada vez mais credibilidade do sistema de administrao financeira.
31 32

pg. 24

A necessidade de reforma com vista a introduzir legislao e modelos de gesto mais adequados s necessidades actuais de administrao do errio pblico foi determinando a adopo e implementao pontuais de algumas medidas (Lei n. 9/2002, de 12 de Fevereiro - Prembulo), visto que a principal funo do SISTAFE a gesto pblica eficaz e transparente das finanas que facilita a realizao dos objectivos do PARPA33(http://www.utrafe.gov.mz). Nesse mbito, a partir de 1997 tem se vindo a desenvolver esforos de modernizao nas reas do oramento do Estado, impostos indirectos, alfndegas, entre outras, com o objectivo de melhorar o sistema de programao e execuo oramental, harmonizar o sistema dos impostos indirectos e a pauta aduaneira com os sistemas vigentes nos pases da regio em que Moambique se insere e delinear circuitos de registo na rea da contabilidade pblica, visando torn-los mais eficientes, eficazes e transparentes (Lei n. 9/2002, de 12 de Fevereiro Prembulo). Por tanto, o SISTAFE surge como um modelo que visa estabelecer de uma forma global mais abrangente e consistente os princpios bsicos e normas gerais de um sistema integrado de administrao financeira dos rgos e instituies do Estado (Ibid.).

3.2. Objectivos do SISTAFE No mbito da Lei 9/2002, foram definidos como objectivos do SISTAFE, os seguintes: Estabelecer e harmonizar regras e procedimentos de programao, execuo, controlo e avaliao dos recursos pblicos; Desenvolver subsistemas que proporcionem informao oportuna e fivel sobre o comportamento oramental e patrimonial dos rgos e instituies do Estado; Estabelecer, implementar e manter um sistema contabilstico de controlo da execuo oramental e patrimonial adequado s necessidades de registo, da organizao da

Plano de Aco para Reduo da Pobreza Absoluta (PARPA ou PRSP) o documento do Governo que descreve, de forma detalhada, a sua politica e estratgia de crescimento econmico e de combate a pobreza.
33

pg. 25

informao e da avaliao do desempenho das aces desenvolvidas no domnio da actividade financeira dos rgos e instituies do Estado; Estabelecer, implementar e manter o sistema de controlo interno eficiente e eficaz e procedimentos de auditoria interna internacionalmente aceites (MPF, 2002: 4); Estabelecer, implementar e manter um sistema de procedimentos adequados a uma correcta, eficaz e eficiente conduo econmica das actividades resultantes dos programas, projectos e demais operaes no mbito da planificao programtica delineada e dos objectivos pretendidos (UTRAFE, 2006: 2). Com a implementao do SISTAFE pretende-se assim melhorar a gesto financeira e patrimonial do Estado, de modo que haja uma padronizao de procedimentos, uma contabilizao dos actos administrativos no momento em que eles ocorrem, uma compatibilidade dos dados e informaes, atravs do estabelecimento de um sistema de gesto integrado e baseado em tecnologia moderna, que permita obter informaes atempadas e confiveis nas finanas pblicas incluindo o aumento da Abrangncia e cobertura do oramento (MPF, 2002: 5). Neste contexto, o SISTAFE ir integrar todos os processos relativos a gesto oramental, financeira e patrimonial do Governo, nomeadamente: o processo de elaborao e gesto do Oramento do Estado (OE); a arrecadao de receitas; a programao financeira; o controlo dos bens mveis e imveis; a execuo oramental e financeira (no caso da despesa: cabimento, liquidao e pagamento; e no caso da receita: lanamento, liquidao, e cobrana); bem como os procedimentos de registo contabilstico e de acompanhamento e controlo (Ibid.).

3.3. Estrutura Funcional do SISTAFE Os rgos e instituies do Estado exercem suas funes, no mbito do SISTAFE, por intermdio de Unidades Funcionais assim denominadas (Figuras 2 e 3): Unidades de Superviso (US), Unidades Intermdias (UI), Unidades Gestoras Executoras Especiais (UGE Especial) e Unidade Gestoras Beneficirias (UGB), (UTRAFE, 2006: 9).

pg. 26

fig. 2: Fluxo da Estrutura Funcional (Processo de execuo oramental) Fonte: UTRAFE (s/data). SISTAFE (Power point doc.)./DPPF

Estrutura Funcional Processo de Execuo Oramental rgo Central da Administrao do O. E. US do SOE DNPO

Provincial e Sectorial

UI - SOE

UI - SOE

UGE 1

UGE 2

UGE n

UGB

UGB

UGB

UGB

UGB

pg. 27

fig. 3: Fluxo da Estrutura Funcional (Processo de execuo financeira) Fonte: UTRAFE (s/data). SISTAFE (Power point doc.)O DPPF

Estrutura Funcional Processo de Execuo Financeira rgo Central da Programao Financeira. US do STP DNT

Provincial e Sectorial

UI - STP

UI - STP

UGE 1

UGE 2

UGE n

UGB

UGB

UGB

UGB

UGB

a) Unidades de Superviso So responsveis pela orientao tcnica do Subsistema a que pertencem. Nos rgos centrais e em todos os rgos locais (provinciais) existe uma nica US para cada subsistema do SISTAFE responsvel pela normalizao do subsistema a que pertence (UTRAFE, 2006: 8). Em cada Autarquia existe uma US para cada Subsistema do SISTAFE e para todas as empresas do Estado existe uma nica US para cada Subsistema do SISTAFE (Ibid.: 2006: 10).

pg. 28

b) Unidades Intermdias So especializadas numa ou em mais funes em cada Subsistema e representam o elo de ligao entre a US e as UGE, possibilitando a aplicao do princpio da desconcentrao dos procedimentos dos macro-processos34 do SISTAFE (Ibid., 2006: 13). Nos rgos centrais e em todos os rgos locais (provinciais) existe uma UI para cada Subsistema do SISTAFE, classificada como sectorial, provincial ou distrital, de acordo com a necessidade de desconcentrao (Ibid.). Cada Autarquia e empresa do Estado tm uma ou mais UIs por Subsistema do SISTAFE, de acordo com suas necessidades de desconcentrao (Ibid.). c) Unidades Gestoras Executoras So rgos e instituies do estado que tem a capacidade administrativa de executar os procedimentos estabelecidos nos macro-processos do SISTAFE e apoiam as UGBs a ela vinculadas (Ibid.: 2006: 15). Enquanto no houver a implantao do SISTAFE nos sectores, a execuo oramental e financeira ser realizada por UGE Especiais, criadas na estrutura do Ministrio das Finanas (MF), que apoiaro todas as UGBs, efectuando aces de execuo relativas a um determinado tipo de actividade, directamente relacionada a uma das seguintes classificaes: Despesas Gerais, Pagamento de Salrios e Penses, Divida Pblica, Transferncias Financeiras e Subsdios (Ibid.).

O regulamento da Lei do SISTAFE define para a integrao dos subsistemas do SISTAFE quatro macro processos: a) Elaborao das Propostas do Cenrio Fiscal de Mdio Prazo (CFMP), Plano Econmico e Social (PES), e Oramento do Estado (OE); Execuo do OE; Administrao do Patrimnio do Estado e; Avaliao da Gesto do Oramento e do Patrimnio do Estado (n. 1 do Artigo 6 do Decreto n. 23/2004 de 20 de Agosto). Os macro-processos referidos acima subdividem-se, de acordo com o n. 2 do Artigo 6 do Decreto n. 23/2004 de 20 de Agosto, em processos, entendendo-se por processo um conjunto de procedimentos organizados de modo a instruir, de forma padronizada, as actividades a serem executadas na gesto das finanas pblicas.
34

pg. 29

A requisio de recursos financeiros pelas UGEs efectuada directamente no e-SISTAFE mediante Registo de Necessidades de Recursos Financeiros - RNRF (Art15, Circular n. 01/GAB-MF/2006). O modelo conceptual do SISTAFE prev que as despesas financiadas por recursos que transitam pela CUT sero executadas pelas UGEs por intermdio de uma das seguintes modalidades (Artigo. 1, MF/UTRAFE: 2006): Como regra, via directa, que tem como principais caractersticas o cumprimento obrigatrio e sequencial das trs fases da despesa (cabimentao, liquidao e pagamento), sendo que tanto o cabimento quanto o pagamento so direccionados aos beneficirios finais (fornecedores de bens, de servios, etc.) e; Excepcionalmente, via indirecta com a utilizao dos instrumentos especiais adiantamento de fundos e fundo de maneio, sendo caracterizada pelo facto de o pagamento ser realizado antes da liquidao (que condicionada prestao de contas) e pelos cabimentos e pagamentos serem direccionados a gestores (e no beneficirios finais). d) Unidades Gestoras Beneficirias So todos os rgos e instituies do Estado destinatrios de uma parcela do OE ou detentora de uma parcela do Patrimnio do Estado, no tendo a capacidade de execuo oramental e financeira no e-SISTAFE35 precisando, para tanto, do apoio das UGE (Ibid., 2006: 16). Na UGB que realizada a execuo patrimonial propriamente dita, sendo que algumas UGBs so designadas como UGEs, executando ento o OE para si e para outras UGBs por elas apoiadas (MPF, 2002: 16).

e-SISTAFE Sistema informatizado de administrao financeira do Estado (Hodges e Roberto, 2005: 107), isto , o sistema informtico que suporta o SISTAFE.
35

pg. 30

A requisio de recursos financeiros pelas UGB's (sectores) dever ser apresentada UGE especial (Direco Nacional de Contabilidade Pblica DNCP/DPPFs), mediante preenchimento de modelo para o efeito elaborado (Art. 14, Circular n. 01/GAB-MF/2006)

pg. 31

CAPTULO IV

4. A REFORMA DO SETOR PBLICO COMO CAMINHO PARA A GESTO DA COISA PBLICA

4.1. A Gesto da Coisa Pblica e a Pertinncia da Reforma Conforme se evidenciou no primeiro captulo, desde a Independncia Nacional a Administrao vem encarando problemas de variada natureza. A forma que o Estado encontrou para superar tais problemas, e que se manifestava pertinente, se consolida na EGRSP e com os seguintes desafios bsicos: Corrigir a rigidez do sector pblico que no se adaptou s mudanas ocorridas no contexto da sua insero; Superar as deficincias relacionadas com a capacidade tcnica e de gesto para a elaborao , implementao e avaliao de polticas pblicas; Elevar o nvel de articulao governamental; Ampliar a transparncia e responsabilidade na gesto financeira e no uso dos recursos pblicos; Reduzir a distncia entre o aparelho burocrtico e a sociedade, conceber e operar mecanismos de participao do cidado exigncia bsica dos processos democrticos; Implementar uma poltica de recursos humanos que proporcione a valorizao, o incentivo e a qualificao do servidor pblico bem como a mudana de atitude, do comportamento e elevao do seu grau de conscincia tica e sentido de responsabilidade e compromisso para com o cidado (CIRESP, 2001:23). Neste sentido, em relao a gesto da coisa pblica, e no mbito da reforma pretendida, pretende-se que o sector pblico seja transparente, tanto no que diz respeito utilizao dos bens e recursos pblicos, bem como no que se refere aos procedimentos e apresentao de resultados e; que seja intransigente no combate s prticas corruptas ou fraudulentas e que

pg. 32

mantenha um corpo de funcionrios e trabalhadores dotados de uma forte moral e tica de servir os cidados (e no a si prprios individualmente).

4.2. A Gesto da Coisa Pblica e a Reforma Como se sabe, a primeira fase prevista para o processo de reforma (2001-2005) j conheceu seu fim em termos de definio temporal. E sendo assim, poder se questionar sobre o que foi feito neste mbito, em especial no que toca a gesto da coisa pblica. Como resposta a esta questo, poder se ter um leque de dados elucidativos como por exemplo: a aprovao do Decreto n 30/2001, de 15 de Outubro, que introduz mudanas e melhorias profundas na Administrao Pblica (UTRESP, 2005a: 8); Criao das Reparties de Finanas para grandes contribuintes; Acelerao do processo de autorizao e emisso de ttulos de imveis do Estado em alienao; Reduo do tempo entre o lanamento do concurso e contratao de obras de edifcios do Estado de 30 para 15 dias (Ibid., 2005a: 9); Criao de balces nico de atendimento pblico nos sectores (Ibid., 2005a: 10); entre outras medidas que se consubstanciam nas componentes a mencionar. Ao se falar da gesto da coisa pblica, relacionando esta com a reforma, pretende-se mostrar que a no aprovao e implementao da reforma poderia ser um factor para o agravamento da situao que se vivia no sector pblico evidenciadas pelo diagnstico feito meno no segundo captulo, e que, esta trouxe melhorias evidentes que a seguir sero mencionadas por componente. Componente 1: Racionalizao e descentralizao de estruturas e processos de prestao de servios. O processo foi iniciado em 2002 com a aprovao da Metodologia Base de Anlise Funcional e Reestruturao dos Ministrios, que fixa directivas para realizao consistindo em trs fases: mapeamento, anlise e redefinio funcional e preparao dos planos de reestruturada, sendo que neste momento todos os ministrios esto envolvidos na anlise funcional e alguns a preparar os Planos de Implementao da Reestruturao. No mesmo mbito, foi aprovada a Lei
pg. 33

dos rgos Locais do Estado, a lei 8/2003, de 19 de Maio, que estabelece os princpios e normas de organizao, competncias e funcionamento dos rgos locais do Estado e aprovado respectivo regulamento em Abril de 2005 (Ibid., 2005a: 6). No mbito da melhoria do processo de prestao de servios pblicos, est previsto um acordo do donativo do Banco Mundial (BM) para o Programa da Reforma do Sector Pblico e o estabelecimento de um fundo para apoiar os sectores na implementao de reformas com impacto positivo na vida do cidado Fundo para Melhoria do Desempenho - PIF36 (Ibid., 2005a: 7). Componente 2: Melhoria do Processo de Formulao e Monitoria de Polticas Pblicas. As principais actividades levadas a cabo esto relacionadas ao estudo e definio da macro estrutura do Governo Central, com incidncia na melhoria da organizao e do funcionamento do Governo em particular no processo de formulao, monitoria e avaliao de polticas pblicas e; a elaborao da estratgia de Governao Electrnica, devendo se destacar aqui a instalao da rede electrnica do Governo - Gov-net. (Ibid., 2005a: 11). Componente 3: Profissionalizao dos funcionrios do sector pblico. Nesta componente foram realizadas aces como o desenho do Sistema Integrado de Informao do Pessoal, tendo se criado o Sistema de Informao do Pessoal (SIP), sob gesto do Ministrio da Administrao Estatal (MAE)37, existindo ainda as bases de dados de Salrio, sob gesto do Ministrio das Finanas (MF), e a base de dados do Tribunal Administrativo (TA) (Ibid., 2005a: 12). Assim, o que se pretende a criao de um sistema integrado conciliador dessas trs bases de dados com vista a melhorar a gesto dos recursos humanos na funo Pblica.

PIF do Ingls, Performance Improvement Facility. Com a criao da ANFP o SIP passou a ser gerido por esta, visto que a funo pblica passou a ser liderada pela ANFP e a administrao territorial ficou a cargo do Ministrio.
36 37

pg. 34

Ainda no mbito da mesma componente, preparou-se uma poltica e estratgia salarial no sector pblico, sendo que em 2004 foi concludo o estudo com vista elaborao da poltica salarial, pretendendo-se de forma preliminar interligar o SIP com a folha de salrios e, sem deixar de lado, ligar a forma de remunerao com o desempenho do funcionrio, contribuindo para o aumento do profissionalismo e melhoria das condies de trabalho dos prprios funcionrios (CIRESP, 2005: 18). Em combinao com as medidas acima referidas, verifica-se a implementao do Sistema de Formao em Administrao Pblica (SIFAP) e a reviso do Estatuto Geral do Funcionrio do Estado (EGFE). Assim, foi revisto o currculo para o ensino mdio; concluiu-se a planificao curricular do Certificado Profissional Superior em Administrao Pblica (CPSAP); Definiu-se o modelo de formao em Administrao Pblica e os currculos bem como realizao de cursos executivos experimentais, no mbito da implantao do Instituto Superior de Administrao Pblica (ISAP); criou-se o ISAP; Foram criados e instalados Institutos de Formao em Administrao Pblica e Autarquias (IFAPAs) na cidade da Beira e de Lichinga (Ibid., 2005: 19). Componente 4: Melhoria da Gesto Financeira e Prestao de Contas. No mbito da melhoria da gesto financeira do Estado, foi implementado o SISTAFE que trouxe progressos como (CIRESP, 2005: 19): A aprovao do decreto de classificao de despesas que fornece um maior detalhe da classificao funcional; Introduo de novos procedimentos para abertura e encerramento de contas bancrias que permitem um maior controlo de contas no sistema bancrio; A melhoria do sistema de prestao de contas e o aumento da transparncia do oramento; Introduo de procedimentos que permitem integrar no Oramento de Estado (OE) uma parte de projectos e programas off-budgets;

pg. 35

Aprovao e promulgao da Lei n 9/2002, que cria o SISTAFE. Esta lei constitui o instrumento fundamental para a implementao da reforma da administrao financeira no Pas.

No contexto da implementao do SISTAFE, a eliminao do pagamento por meio de ttulos implica numa maior transparncia e responsabilidade na planificao e na realizao das despesas pblicas, uma vez que estas passaro a ser autorizadas apenas quando estiverem previstas, contribuindo consideravelmente para a reduo do mau uso e desvio [ou desvio de aplicao] dos recursos financeiros do Estado (CIRESP, 2005: 20). Caixa n 1 : Transparncia Transparente quer dizer, segundo os lxicos, claro, lmpido, cristalino. O que claro desprovido de sombras ou de manchas. Administrao transparente aquela em relao qual nada encoberto, manchado, sombreado. Tudo revelado. E melhor instrumento para a transparncia da administrao no h do que a prestao de contas dos actos por ela praticados. Prestao de contas que no significa apenas aquilo que a esse ttulo remetido aos Tribunais de Contas [no nosso caso ao Tribunal Administrativo] ao fim de cada exerccio, mas a demonstrao correcta e sincera, a qualquer poca, do que a administrao vem fazendo pela colectividade (Fernandes, 2005). Com a reforma do SISTAFE, espera-se que a valncia transparncia esteja mais exaltada. O sistema de prestao de contas ser mais eficiente e eficaz pela produo do processo administrativo inerente a despesa atravs do e-SISTAFE, sendo que tais processos podero ser pelo sistema electrnico armazenados numa base de dados que se cr inabalvel. Na reforma de SISTAFE, um dos resultados com o maior impacto em termos de melhorias na rea de Gesto das Finanas, , a execuo oramental por via directa, aumentando a transparncia, melhorando a informao sobre os gastos pblicos e

pg. 36

reduzindo o risco de desvios de fundos (SISTAFErc: 2007). Com o SISTAFE, as normas reguladoras da administrao financeira e patrimonial que se encontravam dispersas foram revistas e unificadas; a prpria contabilidade pblica j se encontra melhor organizada, com um plano bsico de contabilidade pblica recentemente aprovado e; a desagregao da despesa em relao a receita e com classificadores melhor compreensveis, implicando melhores relatrios financeiros38. Ainda no mesmo mbito, a reforma do SISTAFE ao exigir que todas as contas geridas pelo governo sejam registadas e aprovadas pelo tesouro e que os bancos comerciais forneam informaes dirias sobre as transaces e os saldos dessas contas, pode ser que se torne mais fcil para o MPF (agora Ministrio das Finanas MF) obter informaes abrangentes sobre as finanas pblicas (Hodges e Roberto, 2005: 102) e melhoras o controlo sobre a exec uo oramental. No que toca ao sistema de compras e aquisio do Estado (procurement39) a reforma do procurement aparece como um dos elementos cruciais para a melhoria da gesto financeira, transparncia e responsabilizao40 (CIRESP, 2005: 21). Componente 5: Boa governao e combate corrupo. Em relao a esta componente, dentre as actividades realizadas, destacam-se (Ibid., 2005: 21): Aprovao das linhas gerais do Plano de Aco de Combate Corrupo em 2001;

Domingos Sandramo, Funcionrio do MF, actualmente Chefe do DAF no Ministrio da Justia, Entrevistado no dia 15 de Novembro de 2006 39 O 'procurement' um conjunto de regras de contratao de empreitadas, obras pblicas, fornecimento de bens e prestao de servios ao Estado e a sua integrao no SISTAFE tem sido exigida por parceiros de cooperao, fundamentalmente para que essas regras sejam mais transparentes, evitando tambm eventuais casos de corrupo nessas operaes. Refira-se que antes da adopo do novo cdigo, muitas das aquisies eram feitas pela Direco Nacional do Patrimnio, ou atravs dela, mas com o novo cdigo essas aquisies j so feitas pelos prprios ministrios. Para os parceiros de cooperao, sobretudo aqueles que financiam directamente o Oramento do Estado, esta reforma muito importante porque aqui onde est o dinheiro(https://www.portaldogoverno.gov.mz/noticias/governacao/fevereiro2007. acedido em Julho de 2007). 40 A reforma do procurement poder ser vista como inerente ao subsistema do Patrimnio, na medida em que para este esta mais direccionado, tendo enfoque na aquisio do patrimnio e requisio de servios.
38

pg. 37

Elaborao do Anteprojecto das normas de tica e deontolgicas para funcionrios que exercem cargos de direco e chefia; Aprovao da Lei anti-corrupo pela Assembleia da Repblica (AR); Realizao da Pesquisa Nacional de Base sobre Governao e Corrupo41.

Ainda nesta componente, foram iniciadas aces preparatrias visando a elaborao da Poltica Nacional de Gesto de Documentao e Arquivos. Componente 6: Gesto da Reforma Esta componente est ligada a criao de condies para a efectiva gesto do processo de implementao da Reforma. Neste mbito foram implementadas aces como (Ibid., 2005: 22): Criao das Unidades da Reforma nos ministrios e provncias; O fortalecimento da UTRESP para uma melhor coordenao e assistncia tcnica ao processo da reforma; Mobilizao de recursos financeiros junto a parceiros de cooperao, para a implementao da reforma, com destaque para o BM, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), a Irlanda, o Reino Unido (DFID), a Sucia (ASDI), a Dinamarca (Danida) e a Noruega (NORAD). Outras actividades de destaque a seguir mencionadas tambm se afiguram como inerentes a componente em referncia (Ibid., 2005: 22): Formao regular do pessoal da UTRESP, dos secretrios permanentes, unidades de reforma provinciais e membros da CIRESP em facilitao do processo de reforma. Por exemplo 169 funcionrios pblicos a nvel central; 500 funcionrios oriundos das

A Pesquisa Nacional de Base sobre Governao e Corrupo foi lanada oficialmente em Novembro de 2003. dirigida aos funcionrios pblicos, s empresas e aos agregados familiares. Teve como objectivo (i) avaliar as percepes na sociedade no que diz respeito governao, corrupo e qualidade dos servios prestados pelo sector pblico no pas e, (ii) aprofundar a reforma e propor medidas com vista melhoria da aco governativa.
41

pg. 38

provncias de Inhambane, Nampula, Zambzia, Cabo Delgado e Niassa e; membros das Unidades Provinciais da Reforma do Sector Pblico (UPRESPs) das 10 provncias (45 no total), participaram no programa de formao em gesto de mudanas; Fortalecimento da CIRESP como rgo de gesto da reforma; Criao de uma rede de gesto de mudanas e fortalecimento das UPRESPs; Divulgao da reforma, atravs de encontros com parceiros, programas radiofnicos e televisivos. No mesmo mbito esto a ser produzidos vdeos sobre as boas e ms prticas do sector pblico a difundir; Melhoria do processo de gesto da reforma estando em montagem um sistema de monitoria e avaliao das actividades da reforma em curso que dever estar operacional ainda este ano. Preparao da Fase 2 da reforma do sector pblico a partir da avaliao da Fase 1.

4.3. A Gesto da Coisa Pblica e o Presente Em relao a reforma, no geral houve um progresso significativo no cumprimento das actividades estratgicas previstas para (UTRESP, 2005a: 5) a primeira fase (2001 -2005), embora seja prematuro dizer que a gesto da coisa pblica conheceu melhorias significantes porque, conforme j se disse, a primeira fase tinha em vista a criao de condies bsicas para a efectiva reforma. No que toca a administrao financeira, poder se considerar os passos dados como significativos, visto que a criao da UTRAFE e a introduo do SISTAFE 42, aliadas s reformas nos procedimentos de aquisio de bens e servios para o Estado (a reforma do
Das actividades inerentes a implementao do SISTAFE a partir de 2003, concretizou-se a (i) elaborao do modelo conceptual do SISTAFE, integrando as componentes do Tesouro, do Oramento e Contabilidade; (ii) Definio de processos e procedimentos do SISTAFE; (iii) introduo da Conta nica do Tesouro (CUT), visando um melhor controlo dos recursos financeiros do Estado bem como a sua gesto; (iv) desenvolvimento da aplicao e-CUT fsica conta nica do tesouro electrnica), com a colaborao do Banco de Moambique, BIM, BAU e BSTM; (v) abolio do titulo como meio de pagamento (Diploma Ministerial 118/2003, de 28 de Outubro) o que implica numa maior transparncia e responsabilidade na planificao e na realizao de despesas pblicas, uma vez que estas passaro a ser autorizadas apenas quando previstas e evitando-se mau uso da coisa pblica; (vi) Desenvolvimento da primeira verso do e-SISTAFE (SISTAFE electrnico) e emisso das tabelas de despesas para todos os beneficirios do Oramento do Estado; entre outras actividades (CIRESP, 2005: 20).
42

pg. 39

procurement), so mudanas que lanaram os fundamentos para a criao de um sistema mais eficiente e efectivo de gesto dos recursos do Estado e prestao de contas, cuja consolidao ser feita na prxima fase da reforma (CIRESP, 2005: 5): 2005-2011.

4.3.1. O ponto de vista dos doadores A EGRSP como j se fez meno no Captulo 2, tem como objectivos melhorar a prestao de servios ao cidado, melhorar os sistemas de governao e formulao de polticas pblicas, acelerar o combate a pobreza absoluta, entre outros. Neste sentido, porque a Reforma do Sector Pblico (RSP) financiada em aproximadamente 90% por doadores externos43, esta ter de encontrar uma avaliao positiva por parte destes. Para os doadores44, embora a avaliao do governo sobre a primeira fase da RSP seja positiva, estes so muito reticentes, na medida em que a primeira fase da RSP evidenciou de entre vrios factores: Falta de clareza na definio de prioridades; Falta de um foco principal; Fraca ou inexistente direco poltica do processo; Verticalizao do Processo; Fraco exerccio de monitoria: Falta de engajamento dos beneficirios45.

Se os doadores fossem rigorosos, j no se financiava a segunda fase da reforma, mas teve-se em conta que em comparao com outros pases com similares caractersticas as de
Vide nmero dois do captulo seguinte. Quando se fala dos doadores, embora a percepo imediata seja do todo, importante referenciar que se trata do somatrio das agencias ou doadores que puderam ser contactados no mbito deste trabalho, fazendo-se generalizar porque hoje estes encontram-se em estreita coordenao no mbito dos programas conjuntamente financiados por estes. 45 Jos Macamo (Banco Mundial), entrevistado em Janeiro de 2007, sendo que a mesma opinio partilhada pelos entrevistados Lola Lopez (DANIDA: Janeiro de 2007), Jesus Alfredo (ASDI: Janeiro de 2007) e Sr. Miguel (Embaixada da Irlanda: Janeiro de 2007).
43 44

pg. 40

Moambique, onde os mesmos doadores financiaram ou financiam reformas, Moambique mostrou melhor desempenho46. Para alm disso, so evidentes as mudanas prticas que encorajam na manuteno do crdito dos doadores, tais como47: A implementao dos Quik Wins; Mrito da descentralizao, (que aproxima a administrao ao povo); A reduo de bichas nas instituies pblicas (embora ainda haja muito a se fazer neste sentido); Abertura do Estado para a participao da sociedade civil em certas fases das Polticas pblicas. No geral, o ponto de vista dos doadores de que o governo est comprometido com o desenvolvimento duma AP orientada para os resultados, que seja responsvel perante os cidados. Os sistemas e a cultura necessrios para apoiar este objectivo ainda no foram criados. necessrio que as polticas e as alocaes de recursos sejam inspiradas por um sistema sustentvel de Monitoria e Avaliao (M&A) que complete o sistema oramental, as funes da gesto dos recursos humanos e da auditoria, como uma ferramenta de gesto do sector pblico (BM, 2003:51).
[A] disponibilidade e qualidade dos dados administrativos em particular os dados sobre as despesas fraca e geralmente no est disponvel a informao sobre a ligao entre as despesas e os programas, metas, produtos e resultados. Alm disso, existe pouca procura por tal informao dentro do governo; a procura provm principalmente dos doadores e da sociedade civil. Esto a faltar capacidades crticas (por exemplo) na anlise e avaliao das polticas, e na anlise aprofundada da pobreza. so necessrios esforos srios e permanentes para: Realar a importncia, relevncia e benefcios dum sistema eficaz de M&A; Estabelecer elementos fundamentais necessrios para desenvolver uma orientao baseada nos resultados no sector pblico; e

46 47

Miguel Rombe (Embaixada da Irlanda ), entrevistado em Janeiro de 2007. Lola Lopez (DANIDA), entrevistada em Janeiro de 2007.

pg. 41

Examinar formas de gerar uma procura interna (Ibid.); etc.

4.4. A Gesto da Coisa Pblica e o Futuro A forma como vinha sendo administrada a coisa pblica tem enfrentado mudanas considerveis, como j se evidenciou, desde a reformulao da legislao, reforo da capacidade tcnica e desenvolvimento de recursos humanos, at a implementao do SISTAFE que convergem no sentido de melhorias tangveis para o sistema da Administrao pblica. Tais mudanas por si s no justificam o alcance das metas predefinidas para o processo de reforma, da que para alm das actividades a implementar, previstas no programa EGRSP, outros desafios se afiguram como pertinentes. Assim, dando prosseguimento com as actividades inerentes a implementao da reforma ter que se proceder com: O reforo da liderana sectorial no processo da reforma de forma geral, e de Anlise Funcional e Reestruturao dos Ministrios, por envolver mudanas profundas e susceptveis de provocar resistncias (CIRESP, 2005: 29); A reorientao da EGRSP na sua segunda fase que vai de 2006 a 201148, para aces estratgicas prioritrias em conformidade com os resultados do processo de reviso da fase 1 (UTRESP, 2005a: 20); O reforo dos nveis de financiamento interno da reforma do sector pblico, de modo a torna-la sustentvel a mdio e longo prazos. Neste momento a reforma suportada em mais de 90% pela ajuda externa (Ibid.); A instalao de sistemas de monitoria e avaliao em todos os ministrios e governos provinciais, para uma efectiva coordenao do processo da reforma (CIRESP, 2005: 29);

Ao se periodizar de 2006 a 2011 est-se a tentar evidenciar que a periodizao oficial para a segunda fase foi alterada de 2004-2011 (CIRESP, 2001:29) para 2006-2011 (ANFP, 2006:7).
48

pg. 42

A implementao do novo Regulamento do Procurement do Estado (Ibid.); A continuao da implementao do Programa de Formao em Gesto de Mudanas (Ibid.), visto que sobre qualquer processo de mudanas organizacionais, podero existir focos de resistncia mudanas;

A promoo e execuo do OE de acordo com o modelo conceptual do SISTAFE49; A continuao de implementao de aces de boa governao e combate corrupo nas instituies pblicas, visto que vrios grupos, no mbito da pesquisa sobre a corrupo (vide anexo), consideram a corrupo no sector pblico como sendo a mais grave (UTRESP, 2005c: 28);

A criao de condies para o contnuo desenvolvimento e reteno de funcionrios qualificados no Estado, para que se evitem retrocessos e custos adicionais50; O reforo da capacidade interna de gesto do patrimnio a todos os nveis com base na legislao actualmente aceite, pois esta uma rea onde muito aproveitamento ilegal se faz51;

O desenvolvimento dum cadastro de fornecedores, que necessrio a fim de permitir execuo oramental por via directa [e] mais nfase ao dilogo entre o Ministrio das Finanas e os Ministrios Sectoriais sobre o uso de e-SISTAFE na execuo oramental, no controlo interno e na gesto tanto ao nvel do sector como ao nvel institucional (UTRAFE, 2007:1).

Segundo Higino Longamane52, tambm constituem desafios da reforma potenciar a comunicao sobre as aspiraes e questes estratgicas da mesma no mbito provincial e/ou distrital, monitoria da implementao do plano de aco da reforma a nvel da provncia ou distrito ( Noticias, 2005). Os aspectos acima mencionados no so os nicos que poderiam fazer parte de um rol de medidas ainda por implementar, mas sim, e sem sombra de dvida, os bsicos para que se possa ter uma administrao pblica funcionando com agentes que respeitam a coisa pblica, com formao adequada para o cargo, tcnicas de gesto, e menos indcios de corrupo.
Jacinto Muchine, Funcionrio da UTRAFE, Entrevistado no dia 17 de Novembro de 2006 Marta Langa, (IFAPA), Vide nota 15. 51 Domingos Sandramo, Vide nota 38. 52 Ento Director Nacional da Funo Pblica.
49 50

pg. 43

Contando com que a agenda da reforma e principalmente o SISTAFE vo materializar -se, as perspectivas so positivas realizao de melhorias adicionais substanciais na gesto das finanas pblicas, no futuro (Reviso Conjunta, 2004 :27), implicando uma significativa melhoria na gesto da coisa pblica.

pg. 44

CAPTULO V

5. OS POSSVEIS FRACASSOS DA RSP


Muitas reformas do governo fracassam. Elas no fracassam porque, depois de implementadas, produzem resultados pouco satisfatrios. Elas fracassam porque elas nunca vo para alm da fase de implementao. Elas so bloqueadas ou implementadas s de forma simblica e irresoluta. (Polidano, 2001:3)

5.1. mbito da Reforma A reforma do sector pblico em implementao no pas tem o seguinte mbito: O sector pblico no seu conjunto entendido como o conjunto de instituies e agncias que directa ou indirectamente financiadas pelo Estado tm como objectivo final a proviso de bens e servios pblicos (CIRESP, 2001:47). Sero ainda objecto da aco da reforma, as formas de relaes entre o Estado, a Sociedade Civil e o Sector Privado no sentido de desenvolve-las e potenciar a participao destes na gerao e distribuio da riqueza, segundo critrios de boa governao (Ibid.). Como a cima se evidencia, a reforma ser de todo considerada abrangente em relao ao sector pblico53, e isto poder constituir preocupao se for visto sob um ponto de vista crtico em relao ao processo de reforma em curso. Como se depreende da anlise sobre as reformas do sector pblico feita por Polidano (2001: 4), quando se est em face de uma reforma, a questo chave escolher entre um leque de reformas

Falar do sector pblico no sentido mais amplo, falar da actividade que realizada pelo Governo Central, Ministrios, Governos Provinciais, Direces Provinciais, Administraes de Distrito, Direces distritais, Postos Administrativos, Autarquias, as Empresas Pblicas, os Institutos Pblicos e outras Agencias do Estado, todos trabalhando para o beneficio da sociedade Moambicana (CIRESP, 2001:47).
53

pg. 45

abrangentes e compreensivo ou limitar as ambies a um processo mais restrito e incremental 54 de mudana. Quando se est em face de uma reforma abrangente, elementos como baixa capacidade administrativa e fraco desempenho, problemas que podem estar enraizados nas normas sociais e modelos de comportamento e no na estrutura administrativa (Ibid.), podero constituir fortes obstculos quando ignorados. Isto poder ocorrer quando, por beleza do desenho do programa, os implementa dores e outros actores ao processo ligados o acharem convincente o suficiente para, nos moldes que se apresenta, ser implementado. Este um risco que poder afectar positiva (quando criteriosamente avaliado) ou negativamente (quando ignorado) o processo de reforma em curso no sector pblico. Em muitas condies, a reforma menos parecida com um salto um abismo do que atravess-lo usando uma corda bamba. Parar a meio caminho no opo: H que prosseguir. Mas forar o ritmo pode ser conducente um desastre. H que prosseguir devagar, passo a passo, controlando sempre cada passo cuidadosamente. Isto no significa desistir de toda a esperana de fazer grandes mudanas: um processo incremental gradual de mudanas pode juntar-se a uma transformao radical se for mantido por um perodo de tempo suficiente. Isto no significa, entretanto, que no se deve ter esperana de se poder fazer tudo de uma s vez (Polidano, 2001: 6)55. Programas abrangentes de reforma podem ser necessrios para atrair os fundos da ajuda, sem os quais as reformas no podem ser realizadas em muitos pases. Quanto maiores forem as promessas de um projecto em termos de seu alcance, maiores so as possibilidades de obter o financiamento necessrio. Dizer que um projecto apenas experimental, de mbito limitado e de resultados duvidosos arriscar uma rejeio. O facto que as propostas do projecto
sugerida neste trabalho a percepo de processo incremental como um processo em etapas ou em que se assumem pequenos passos que, pela sua caracterstica, parecem ser mais fceis em processo de reverso e correco do que quando no incrementais. 55 Under most conditions, reform is less like leaping a chasm than crossing it on tightrope. Stopping midway is not an option: one has to press on. But forcing the pace can lead to disaster. One has to proceed slowly, pace by pace, all the while watching ones step very carefully indeed. This does not mean giving up all hope of making major change: an incremental process of change can add up to a radical transformation if it is sustained long enough. It does mean, however, that any hopes of doing it all at once should be discarded.
54

pg. 46

funcionam como instrumentos de marketing mais do que um instrumento de gesto Polidano (Ibid.)56. Assim, no se pretende dizer que a reforma em curso tenha as caractersticas de uma reforma abrangente porque se pretendia atrair financiamento de forma convincente, mas que uma reflexo em torno deste ponto se faz pertinente e necessria.

5.2. A Ajuda Externa A reforma do sector pblico em Moambique suportada em mais de 90% pela ajuda externa (UTRESP, 2005a: 20) e, conforme alguns tericos, esta poder ser uma das razes de preocupao ou do possvel fracasso da reforma57: Hanlon (1996: 50), por exemplo, afirma que no mundo real da ajuda externa, o obvio muit as vezes impossvel. Este ponto de vista, quando mais aprofundado poder levar a uma percepo de que a EGRSP poderia ser apresentada em outros moldes diferentes do aprovado, na medida em que esta financiada maioritariamente por fundos estrangeiros, ou melhor, poderia ser diferente do que agora se o obvio fosse possvel58.

Caixa n 2: Um ponto de vista sobre a ajuda externa Para Chang (200359, citado por Macuane, 2005: 5 ), o no reconhecimento da necessidade de se adaptar as estratgias de desenvolvimento realidade local, s pode ser explicado pela lgica,

...comprehensive reform programmes may be necessary to attract the aid money without which reform cannot proceed in many countries. The more a project promises to achieve, the more it is likely to get the necessary funding. To say that a project is only an experiment with limited scope and uncertain outcome is to risk rejection. The fact is that project proposals function as marketing tools as much as management tools. 57 O fracasso aqui de nenhuma forma esta posto como sinnimo de insignificncia da reforma ou da reduo do processo a zero, mas tenta-se evidenciar que poder se constatar que a implementao da reforma pode vir a mostrar resultados poucos satisfatrios em relao as metas predefinidas para o processo. 58 No seu livro Paz sem beneficio, Hanlon advoga que as instituies financeiras como o FMI e o Banco Mundial, em vez de estarem a levar o pais ao desenvolvimento, patrocinando aquilo que para o governo so as prioridades, fornece recursos e define o que fazer com tais recursos (d caneta e diz o que escrever com esta), limitando o Estado na prossecuo de objectivos que poderiam estar predefinidos como prioridades. 59 Chang, Ha-Joon (2003). Chutando a Escada: a estratgia de desenvolvimento em perspectiva histrica. So Paulo, editora UNESP.
56

pg. 47

com vrios exemplos histricos, de que os pases mais desenvolvidos quando chegam ao topo tendem a chutar a escada para outros no os alcanarem na escalada rumo ao desenvolvimento. Alm disso, e paradoxalmente, (...) algumas das prescries feitas pelos pases desenvolvidos aos pases mais pobres nunca foram e, em alguns casos, dificilmente seriam consideradas como escolhas viveis nos seus lugares de origem (Macuane: Ibid.). Grindle (200260, citado por Macuane, Ibid.: 7), chama ateno existncia de uma extensa agenda de matrias relacionadas governao, como parte das condicionalidades para o alvio da dvida no mbito da implementao das estratgias de combate pobreza. Dentre as questes abordadas constam: a reforma do sistema judicial, a reforma da administrao pblica, medidas de combate corrupo, descentralizao e gesto de finanas pblicas. A prossecuo desta extensa agenda requer uma elevada capacidade, que inclusive muitos pases desenvolvidos dificilmente teriam. Desta forma, os pases so colocados numa situao em que precisam implementar ao mesmo tempo um programa amplo de reformas radicais, que visam reforar a sua capacidade, numa situao em que lhes falta capacidade para gerir e executar as prprias reformas, gerando-se assim um ciclo vicioso (Ibid.). A falta de privatizao das polticas ligadas governao contribuiu para o insucesso dessas reformas. E, conforme sugerido por alguns autores, no futuro o seu sucesso passa pela adopo de uma agenda mais minimalista e prioritria de governao, que possa identificar os aspectos a abordar e propor formas de interveno mais direccionadas, de acordo com a situao de cada pas (Ibid.).

Paul Obeng do Gana diz que pases que iniciaram programas de reforma na funo pblica sob o ngulo dos doadores (...) tm que rapidamente transcender as limitaes do sistema para uma abordagem abrangente da reforma, dentro do mais curto espao de tempo
Grindle, Merilee (2002). Good Enough Governance: poverty reduction and reforms in developing countries. Kennedy School of Government.
60

pg. 48

possvel61(Langseth et al. 1995: 88, citado por Polidano, op. cit: 3)62, embora na ptica de Polidano (Ibid.: 6), forar o ritmo poder ser conducente um desastre. H que prosseguir devagar, passo a passo, controlando cada passo cuidadosamente. O que se deve ter em conta que quando se pretende implementar uma reforma, muitos proponentes elaboram planos de aco muito alargados ou abrangentes porque pretendem atrair os fundos de ajuda (na maioria das vezes externa - para pases em desenvolvimento). Assim, busca-se financiamento para um processo em que as capacidades administrativas podem no ser satisfatrias para a sua implementao, o que pode justificar o fracasso. Na ptica de Hodges e Roberto (2005: 13), por exemplo, o processo oramental em Moambique envolve basicamente dois actores: o poder executivo e os doadores estrangeiros, sendo a prestao de contas feita aos doadores muito mais forte do que aquela que feita a sociedade moambicana. Tal facto, segundo os mesmos autores, deve-se basicamente ao facto de Moambique possuir uma sociedade civil fraca, um parlamento que ainda no capaz de exercer um controlo efectivo sobre o poder executivo e a elevada dependncia da ajuda externa (Ibid.). Neste sentido ser mais fcil perceber que os programas do governo tem em vista, na maioria das vezes satisfazer queles que de forma significativa financiam o seu oramento. Os doadores tm podido desempenhar um papel instrumental na promoo de agendas de reforma atravs do dilogo com o Governo sobre as polticas e dos condicionalismos associados a muitos contratos de ajuda (Ibid.: 48). Contudo, os elevados nveis de ajuda externa podem ter reduzido o incentivo para usar os recursos de forma mais eficaz e eficiente ( Ibid.,:14), abrindo-se espao para a corrupo e reduzidos nveis de eficcia na implementao de programas como o caso da Reforma em curso.

Paul Obeng of Ghana says that countries that have begun civil service reform programmes from the donor driven angle [presumably with a narrow macro-economic focus] have to quickly transcend the limitations of the system into the comprehensive reform approach within the shortest possible time.
61

Langseth, Petter (1995). Civil Service Reform in Uganda: Lessons Learned. Public Administration and Development 15: 36590.
62

pg. 49

5.3. Situao Espacio-temporal Em Africa, muitos pases encaram dificuldades naquilo que constitui a sua administrao pblica. O que se pode exaltar que se trata de um continente com pases relativamente novos, sem muitos anos de independncia e que, por razes diversas passaram ou passam por conflitos internos, sendo que na maioria dos casos o nvel de formao dos seus recursos humanos em termos globais muito fraco e, na sua maioria dependem da ajuda externa. De acordo com Chichava (2005a: 4), muitos dos constrangimentos para reformas nos pases africanos esto relacionados no apenas com a falta de um engajamento srio e apoio dos intervenientes principais, mas uma generalizada falta de capacidade tcnica, operacional, de gesto, administrativa e institucional para conceitualizar, canalizar, formular, implementar, acompanhar, avaliar e aprender das experincias resultantes de aces e programas individuais e colectivos. Como aborda Langseth63, citado por Chichava (2005a: 4) a reforma da administrao pblica no Uganda [que um dos exemplos mais prximos], teve impedimentos-chave como: Organizao disfuncional e inadequada da administrao pblica; Treinamento e pessoal inadequado; Insuficiente gesto e superviso de conhecimentos (capacidades); Facilidades e fundos inadequados; Pagamentos e benefcios inadequados; tica, transparncia e responsabilidade inadequadas, o que cria incentivos para a corrupo, e existncia de trabalhadores com moral e motivao baixas; Subestimao das exigncias para a fixao de salrio mnimo; Distores na estrutura salarial; Imprevisibilidade das consequncias negativas da descentralizao.

Langseth, Peter (S/data), Civil Service Reform in Uganda: Lessons Learned. Unpublished Paper, EDI, The World Bank, Washington D.C.
63

pg. 50

Do exemplo acabado de exaltar, importa o facto de se poder de forma clara colher que vrios impedimentos acima citados podero se fazer sentir (ou, so sentidos) tambm em Moambique. Chichava (2005b: 11) avana que a reforma do sector pblico em Moambique encontra foras constrangedoras como: Desapropriadas e incompletas lgicas no desenho dos programas; Limitado suporte local na esfera poltica e administrativa; falta de tecnologia local, de capacidade institucional e humana para uma implementao sustentada; Problemas com os recursos (mobilizao, uso e renovao); Altos custos de programao e baixos resultados; Falta de apoio e sentimento local (compreenso, engajamento, posse, efectividade, amor, contextualizao); Incentivos inadequados e no apropriados; Resistncia mudana e; Falta de viso/habilidade para assimilar as experincias positivas.

Caixa n 3: A poltica enquanto entrave ao processo de reforma A Frelimo em Moambique se apresenta como um partido muito influente em quase todas actividades dentro do Estado64. O grupo ortodoxo65 do partido obtm o seu apoio nos antigos combatentes e nos funcionrios pblicos, ambos membros da Frelimo, os quais receiam que as reformas na Administrao Pblica impliquem a perda das suas posies privilegiadas e o acesso aos recursos do Estado (Lal e Ostheimer, 2003: 28).

64 65

Entrevista com um funcionrio graduado do MAE. O grupo ortodoxo em oposio aos jovens tecnocratas do mesmo partido (Lal e Ostheimer, 2003)

pg. 51

O domnio do parlamento pelo partido no governo torna a funo supervisora desta instituio sobre o executivo, pouco relevante. A forte disciplina partidria no seio da Frelimo assegura que no haja contradies de vulto entre o governo e a faco principal da bancada parlamentar (Lal e Ostheimer, Ibid.: 37), implicando que qualquer que seja o nvel de implementao de um programa como a EGRSP seja aceitvel perante os segundos. (...) A burocracia estatal moambicana se encontra profundamente misturada com o aparelho partidrio da Frelimo. Esta caracterstica tem reforado a ntima ligao existente entre o Estado e o partido e tornaro lenta qualquer mudana prevista (ibid:56). Uma nova gerao de funcionrios com afiliaes polticas diversas est a integrar esta burocracia, embora tambm estes se abstenham de assumir posies criticas receando represlias (Ibid.).

pg. 52

CONCLUSO A implementao da reforma tem sido nos ltimos dias tema de acesos debates quer dentro das instituies pblicas quer fora destas, atravs dos meios de comunicao social, sociedade civil, doadores e doadores e o Estado. Este movimento vem mostrar que todas as partes interessadas j participam (mesmo que alguns grupos de forma tmida o faam) activamente na implementao da Reforma, o que muito positivo e pertinente. A EGRSP tem demonstrado que quando as aces so levedas a cabo de forma sinrgica, os resultados so comummente aceites e convergentes, pois ao se estruturar como uma envolvente que toca a racionalizao e descentralizao de estruturas de prestao de servios pblicos, politicas pblicas, profissionalizao, gesto financeira e boa governao e combate a corrupo, mas apoio encontra nas partes envolvidas no debate ja feito meno. O processo de implementao da EGRSP tem se manifestado muito mais lento do que o previsto. Mas essa lentido torna-se importante quando exibe certas melhorias que dentro do contexto conjuntural do pas so aceitveis. Poder a implementao da Reforma ser vista, enquanto programa, como um caminho a seguir para melhorar os nveis de desempenho da AP. Mas quanto a assumpo de que desde o incio da sua implementao at o final da primeira fase esta contribuiu na melhoria do desempenho da AP, necessria a existncia de cuidado para tal julgamento. Este cuidado necessrio porque sobeja o conhecimento de que a primeira fase se resumia na criao de condies para a real implementao da Reforma. Mesmo assim, este cuidado proposto no absorve a afirmao de que dentro do perodo que compreende a primeira fase houve melhorias. No contexto do que acima se fala, poder por sua vez, se confundir de forma incauta a melhoria dos nveis de desempenho com a melhoria enquanto tal. Mas para elidir essa confuso importante realar que as melhorias, enquanto tal, esto relacionadas com a estrutura funcional da AP, com os procedimentos ao seu funcionamento inerentes, com os recursos materiais e tecnolgicos capazes de suportar a segunda fase da RSP, ou simplesmente, que estas se

pg. 53

manifestam como melhorias intra-organizacionais, abrindo, deste modo, espao para as melhorias do desempenho organizacional que se propem mais evidentes na segunda fase da reforma. SISTAFE No tocante ao novo Sistema de Administrao Financeira do Estado, que se expe como uma reforma particular, mas embutida na EGRSP, como ficou desnublado no Capitulo III, possvel verbalizar que: Por o SISTAFE se manifestar como uma Lei, o que esta preconiza merecer o devido respeito, pois no desempenho das suas respectivas funes, os rgos da AP obedecem ao princpio da legalidade administrativa (conformidade da aco administrativa com a lei e o direito) n 1 e 2 in fine do artigo 4 do Decreto n 30/2001, de 15 de Outubro conjugado com o artigo 4 da Lei n 9/2002, de 12 de Fevereiro - implicando numa maior procura de seguir a risca o que a Lei do SISTAFE impera. Pelo facto de harmonizar regras e procedimentos de programao, execuo, controlo e avaliao dos recursos pblicos, o SISTAFE torna-se menos espaoso para as prticas ilegais implicando numa melhoria da eficcia na gesto da coisa pblica, pois o SISTAFE trouxe uma horizontalizao que permitir maior coordenao entre as unidades de superviso e de controlo interno. A observncia da extino das contas bancrias pertencentes CUT fsica na fase da incorporao dos rgos titulares no SISTAFE como UGEs concomitantemente a transferncia dos seus saldos para a CUT no e-SISTAFE, o nvel de transparncia na execuo das despesas e gesto dos recursos pblicos aumentou/aumentar significativamente inibindo o vezo diagnosticado na administrao financeira aquando do diagnstico feito meno no Capitulo II. Por se suportarem num sistema informtico as actividades financeiras do Estado implicaro numa produo oportuna e fivel de informaes sobre o comportamento oramental e patrimonial dos rgos e instituies do Estado.

pg. 54

Com a reforma do Procurement implementada em todos os sectores e a todos os nveis, teremos maior transparncia na contratao de empreitada de obras pblicas, fornecimento de bens e prestao de servios ao Estado, rea que os doadores mais fundos disponibilizam e pretendem v-la mais clara.

Recomendaes Para a EGRSP, que se evidencia como a umbrella de qualquer discurso ligado as mudanas ou modificaes em curso no Estado, o essencial a se recomendar : Que se desenvolvam aces no sentido de pr em prtica os desafios e planos para a segunda fase estabelecidos; Que se tenha em conta que qualquer ambiente de mudana pode ser constrangedor para alguma parte do pblico alvo, e encarar-se tais factos de forma cuidadosa para que no constituam retrocessos; Fazer com que a reforma seja mais exteriorizada, no sentido de passar da teoria para a pratica, tornar-se mais abrangente, tendo em conta toda a hierarquia da administrao pblica, o que ir de grosso modo fazer com que a EGRSP seja conhecida e vivida por toda a estratificao do pblico alvo, desde o centro de liderana at aos Distritos, Postos Administrativos, Localidades, etc., e; Que se continue com o processo de formao e capacitao dos funcionrios do Estado em matrias inerentes ao processo de reforma, em particular, e a Administrao Pblica, no geral, pois tendo os recursos humanos predispostos a mudanas, mais facilmente se poder ter sucesso. Para o SISTAFE, que mesmo se apresentando como uma reforma particular, no deixa de pertencer a EGRSP, faz-se recomendao o seguinte: Que o desenho dos PES e OGE para cada ano tenham em considerao que a implementao do SISTAFE est muito dependente do desenvolvimento das tecnologias de informao e da expanso da rede elctrica, imprimindo-se sinergia dos sectores a estas reas ligados de modo que estes elementos passem de

pg. 55

constrangimentos

para

vantagens,

cumprindo-se

ou

acelerando-se

com

implementao do SISTAFE, manifestando, desse modo, harmonia na implementao do SISTAFE com os processos de descentralizao e desconcentrao; Que se coloquem em pleno funcionamento todos os subsistemas do SISTAFE, permitindo maior nvel de eficcia na administrao financeira do Estado; Que se estabelea uma maior interaco entre as reformas EGRSP, SISTAFE com a do Procurement porque nesta ltima que os doadores mais ateno disponibilizam e, para que continuem acreditando na governao existente, necessrio tal interaco de modo a se encontrar cada vez mais transparncia na gesto da coisa pblica.

pg. 56

BIBLIOGRAFIAS 1. ABRAHAMSSON, Hans e NILSSON, Anders (1994). MOAMBIQUE EM TRANSIO: Um Estudo da Histria de Desenvolvimento Durante o Perodo 19741992. 1 Edio, Padrigu & CEEI-ISRI. Maputo; 2. ANFP (2006). PROGRAMA DA REFORMA DO SECTOR PBLICO FASE II (2006-2011). Maputo. 3. BANCO MUNDIAL (2003). RELATRIO N 26747-MOZ. Memorando do Presidente da Associao Internacional para o Desenvolvimento, da Sociedade Financeira Internacional e da Agencia Multilateral de Garantia dos Investimentos aos Directores Executivos sobre uma Estratgia de Assistncia ao Pas para a Repblica de Moambique. Maputo; 4. BILHIM, Joo Abreu de Faria (1996). TEORIA ORGANIZACIONAL. Estruturas e Pessoas. Instituto Superior de Cincias Sociais e Polticas Eds. Lisboa; 5. CHIAVENATO, Idalberto (1979). TEORIA GERAL DE ADMINISTRAO. 2 Edio. McGraw-Hill. So Paulo. 6. CHICHAVA, Jos (2005a - mimeo). A REFORMA DA ADMINISTRAO PBLICA EM FRICA. Maputo; 7. CHICHAVA, Jos (2005b - mimeo). A REFORMA DO SECTOR PBLICO EM MOAMBIQUE. Maputo; 8. CIP - Centro de Integridade Pblica (2006). CORRUPO E REFORMA NAS ALFANDEGAS EM MOAMBIQUE. Boa Governao, Transparncia e Integridade. Maputo 2 de Novembro de 2006.CIRESP (2001). ESTRATGIA GLOBAL DA REFORMA DO SECTOR PBLICO 2001-2011. Ciresp. Maputo; 9. CIRESP (2005). REFORMA DO SECTOR PBLICO (Primeira fase 2001-2005), Relatrio Sobre a Implementao da Estratgia Global da Reforma do Sector Pblico 2001-2004, Ciresp, Maputo; 10. CONSELHO DE MINISTROS (2005). LINHAS GERAIS DA ESTRATGIA ANTI-CORRUPO (2005-2009). Maputo; 11. FARIA, Fernanda e CHICHAVA, Ana (1999). DESCENTRALIZAO E COOPERAO DESCENTRALIZADA EM MOAMBIQUE. Maputo.

pg. 57

www.ilo.org/public/portuguese/region/eurpro/lisbon/pdf/descentra-mocambique.pdf ; 12. FERNANDES, Flvio Stiro (2005). PRESTAO DE CONTAS: Instrumento de transparncia da Administrao. Instituto Pimenta Bueno. Sem Local electrnico. Rio de Janeiro. www.jfpb.gov.br/esmafe/pdf_esmafe/ ; 13. FERRO, Virglio (2002). COMPREENDER MOAMBIQUE. Editora Escolar. DINAME. Maputo; 14. GOVERNO DE MOAMBIQUE E PARCEIROS DE APOIO PROGRAMTICO - PAPs (2004). AIDE-MMOIRE/ REVISO CONJUNTA; 15. HANLON, Joseph (1997). PAZ SEM BENEFCIO Como o FMI bloqueia a reconstruo de Moambique. Traduo de Maria de Lurdes Torcato. Centro de Estudos Africanos - UEM . Maputo; 16. HODGES, Tony e TIBANA, Roberto (2005). A ECONOMIA POLTICA DO ORAMENTO EM MOAMBIQUE. Princpia. 1 Ed. S/local de Ed. 17. http://www.utrafe.gov.mz- Geral, acedido no em 12-12-06; 18. https://www.portaldogoverno.gov.mz/noticias/governacao/fevereiro2007. em Julho de 2007; 19. JORNAL NOTCIAS (2005). Edio de 8 de Agosto de 2005. Maputo; 20. LAL, Ancia e OSTHEIMER, Andreia (2003). TRANSIO E CONSOLIDAO DEMOCRTICA EM FRICA: Como Limpar as Ndoas do Processo Democrtico? Os Desafios da Transio e Democratizao em Moambique (1990-2003). KonradAdenauer-stiftung (pub.). Maputo; 21. MACUANE, Jos Jaime (2005). OS PARADOXOS DO DESENVOLVIMENTO LA CARTE (Artigo apresentado na XI Assmbleia Geral da CODESRIA tida lugar de 6-10 de Dezembro de 2005). Maputo. www.codesria.org/link/conferences/general_assembly11/papers/macuane.pdf ; 22. MACUANE, Jos Jaime e WEIMER, Bernhard (eds: 2003). GOVERNOS LOCAIS EM MOAMBIQUE: Desafios de Capacitao Institucional. MAE, Cooperao Suia/PADEM. Imprensa Universitria UEM. Maputo; 23. MF - UTRAFE (2006). MANUAL BASICO SOBRE SISTAFE. Utrafe, Maputo; Acedido

pg. 58

24. MONTEIRO, scar (2006). O ESTADO MOAMBICANO: Entre o Modelo e a Realidade Social. Apresentao feita na TA IV Assembleia Geral da OISC/CPLP. Maputo. www.ta.gov.mz/IMG/doc/palestra.doc ; 25. MPF Gabinete da Ministra (2002). SISTAFE, Plano de Aco e Oramento. Maputo; 26. POLIDANO, Charles (2001). WHY CIVIL SERVICE REFORMS FAIL? IDPM Public Policy and Management Working Paper n. 16. March 2001. http://www.man.ac.uk/idpm/idpm_dptm. UK. 27. RASKIN, Sara Fichman (2003). CULTURA E TICA ORGANIZACIONAL http://www.pr.gov.br/batebyte/edicoes/2003/bb133/cultura.shtml, acedido em 25 de Janeiro de 2007; 28. REFORMA DO SISTAFE (2007). SISTAFErc. doc. Maputo. www.pap.org.mz/downloads/wg_reports_jr07/sistafe_rc07.doc ; 29. UTRAFE (s/data). SISTAFE (PowerPoint doc.); 30. http://www.utrafe.gov.mz 31. UTRESP (2005a). REFORMA DO SECTOR PBLICO: Balano e Desafios. Utresp, Maputo; 32. UTRESP (2005b). REFORMA DO SECTOR PBLICO: Desafios e Perspectivas. Seminrio Sobre a Reforma do Sector Pblico liderado pela UTRESP na InspecoGeral de Finanas (IGF) Maputo; 33. UTRESP (2005c). PESQUISA NACIONAL DE BASES SOBRE A CORRUPO. Maputo. LEGISLAO 1. ASSEMBLEIA DA REPBLICA (2002). Lei n 9/2002, de 12 de Fevereiro. LEI DO SISTAFE. Imprensa Nacional, BR, 2 Suplemento, I Srie - n 7, 13 de Fevereiro de 2002; 2. CONSELHO DE MINISTROS (2004). Decreto n 23/2004, de 20 de Agosto. REGULAMENTO DO SISTAFE. Imprensa Nacional, BR, 2 Suplemento, I Srie n 33, 20 de Agosto de 2004;

pg. 59

3. MF Gabinete do Ministro (2006). Circular n. 01. ADMINISTRAO E EXECUO DO ORAMENTO DO ESTADO PARA 2006. Maputo; 4. MF UTRAFE (2006). ORIENTAES PARA UTILIZAO DO e-SISTAFE PELAS UGEs, Utrafe, Maputo. SEMINARIOS 1. 1 Conferncia Anual da AMAI (Associao Moambicana de Auditores Internos). Apresentao sobre o SISTAFE feita pelo orador Carlos Jensen; 2. Formao terica e prtica sobre o SISTAFE, ministrada pela UTRAFE no mbito da formao de Auditores Internos para o Subsistema do Controlo Interno (que me foi permitido participar). Maputo, Fevereiro de 2007; 3. Seminrio ministrado pela UTRAFE para funcionrios do Estado de diferentes sectores sobre a o SISTAFE e utilizao do e-SISTAFE em Setembro de 2006. Maputo; 4. Seminrio ministrado pela UTRESP em Agosto de 2005 para funcionrios da Inspeco Geral de Finanas (que me foi permitido participar). Maputo. ENTREVISTADOS66 1. Domingos Sandramo MF (actualmente, Ministrio da Justia), 15 de Novembro de 2006, entrevistado na IGF; 2. Jacinto Muchine - UTRAFE, 17 de Novembro de 2006, entrevistado na UTRAFE; 3. Jos Macamo - Banco Mundial, Janeiro de 2007, entrevistado no BM-Mocambique; 4. Lola Lopez DANIDA, Janeiro de 2007, entrevistada na Embaixada da Dinamarca; 5. Jesus Alfredo ASDI, Janeiro de 2007, entrevistado na Embaixada da Sucia;Marta 6. Langa - Instituto de Formao em Administrao Pblica e Autarquia Outubro de 2006, entrevistada no Direco do IFAPA;
7.

- IFAPA,

Miguel Rombe - Embaixada da Irlanda, Janeiro de 2007, entrevistado na Embaixada da Irlanda.

66

Apenas os que permitiram citao nominativa.

pg. 60