Índice

Introdução...................................................................................................................................................2
A Governança Participativa.............................................................................................................3
A Institucionalização da Governança Participativa em Moçambique.............................................4
As Instâncias de Participação no Contexto Municipal....................................................................5
As Diretrizes da Gestão Participativa..............................................................................................5
A Dinâmica do Envolvimento dos Cidadãos no Município............................................................6
Fases das políticas públicas.............................................................................................................7
Os atores das Políticas Públicas.......................................................................................................8
Processo politicas publicas..............................................................................................................9
Direito Administrativo.....................................................................................................................9
Princípios.......................................................................................................................................10
Princípios do Direito Administrativo expressos no caput do art. 37 da Constituição:..................10
Poderes...........................................................................................................................................10
Tipos de poderes administrativos:................................................................................................10
Estrutura da Administração Pública..............................................................................................11
Conclusão......................................................................................................................................12
Referências bibliográficas :...........................................................................................................13

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Introdução

Neste presente trabalho abordar cerca da Governança Participativa (GP) surgiram em

Moçambique nos finais da década de 1990 e tornaram-se a marca principal da política e da
administração pública no início dos anos de 2000, período em que as principais experiências de
participação pública foram implementadas. Eles emergiram sucedendo basicamente três cenários
que decorreram de forma interligada e que marcaram o contexto político e econômico nacional
nos anos antecedentes.

Primeiro, surgiram como complemento das transformações políticas e econômicas intensas que
foram introduzidas pela Constituição da República de Moçambique (CRM) de 1990. A
constituição produziu uma reforma do Estado que modificou o sistema político de poder popular
socialista e o regime de governo de partido único dirigido pela Frente de Libertação de
Moçambique (FRELIMO), que haviam sido instaurados em 1975 quando do alcance da
independência nacional do regime colonial português.

A CRM de 1990 introduziu um novo sistema político, fundamentado nos princípios da

democracia pluripartidária, e alterou o modelo de planejamento centralizado da economia,
estabelecendo um sistema de livre concorrência. Além disso, a constituição introduziu várias
reformas no caráter centralizador da administração pública de então, com a descentralização para
os governos provinciais e distritais de maiores poderes decisórios e competências próprias para a
implementação das políticas públicas

2
A Governança Participativa

As discussões sobre as questões da GP tiveram sua origem a partir da segunda metade do século
XX e destacam-se na literatura internacional no âmbito do que se tem designado de New
Governace Paradigm (OSBORNE, 2006). Atualmente, a GP possui um enorme conjunto de
abordagens teóricas, sendo referenciada sobretudo nas análises que exploram as virtudes
positivas, inovações e limitações da introdução do modelo de participação social no processo de
gestão pública (Chhotray & Stoker 2009; Gaventa & Barrett, 2012; Farazmand, 2012). No
contexto nacional de Moçambique, existem trabalhos importantes que abordam o tema da
participação no nível distrital (Forquilha & Orre, 2012) e no âmbito das experiências da gestão
municipal (Nguenha, 2009; Canhanga, 2009).

Essencialmente, os trabalhos existentes, tanto os nacionais quanto os internacionais, abordam a

GP como um conjunto de princípios e instrumentos políticos e administrativos que
compreendemos estar enquadrados principalmente em quatro perspectivas de análise
importantes. A perspectiva da democrática participativa, como assinalam Brardhan (2002) e
Crook (2003), vê a GP como um mecanismo voltado para o reforço da democracia local por
meio do envolvimento da população na tomada de decisões sobre as políticas públicas e
ampliação da responsabilização política e administrativa dos governos locais. A perspectiva da
democracia deliberativa inspirada nas proposições de Habermas (1995) é pautada no diálogo
entre os atores estatais e a sociedade civil, por meio de espaços deliberativos. A GP é entendida
aqui, segundo Speer (2012), como formas deliberativas de tomada de decisão que privilegiam
cooperação, debate público e coletivo para a promoção do bem comum.

A perspectiva do empoderamento da sociedade, de acordo com Roberts (2004), trata a GP como

conjunto de princípios voltados à promoção e aplicação de estratégias para a emancipação social,
ampliação dos direitos de cidadania e o acesso individual e coletivo aos espaços públicos. Ainda,
a perspectiva da auto governança, segundo Osborne (2006), encara a GP como um modelo de
provisão de serviços públicos a partir do intercâmbio e envolvimento do governo com vários
atores dos setores privado lucrativo e voluntário e a criação de redes e vínculos

3
interorganizacionais. Limitaremos nossa reflexão neste trabalho às duas primeiras perspectivas
citadas acima.

A Institucionalização da Governança Participativa em Moçambique

Observamos que, no contexto moçambicano, a GP foi estabelecida pelo governo por diretrizes
que preveem a articulação entre o Estado e as entidades da sociedade civil, por meio da criação e
implementação de mecanismos de consulta e participação popular que estão voltados a
influenciar na elaboração da agenda e ações dos diferentes entes governamentais (municipais e
distritais). O Quadro apresenta de forma resumida o enquadramento dado ao processo de
construção dessas instâncias de participação no país.

Diretrizes da Gestão Participativa Diretrizes da Gestão Participativa

Constituição da República de Moçambique,
no seu n° 2, do Artigo 263.
- Lei n° 2/1997, de 18 de fevereiro.
- Estratégia Global de Reforma do Setor
Público (EGRSP, 2001-2011).
- Lei nº 8/2003, de 18 de maio.
O quadro institucional legal
- Decreto n° 11/2005, de 10 de junho.
- Diploma Interministerial nº 67/2009, de 17
de abril.
 
Esses instrumentos normativos têm como
objetivo de fortalecer e articular os
mecanismos e as instâncias de gestão
democrática e a atuação conjunta entre a
administração pública (governos locais) e a
sociedade civil.

  - Participação social como direito do cidadão

 
As concepções e pressupostos da GP
e expressão de sua autonomia.
- Consolidação da democracia através da
participação como método de governo.
- Promoção de mecanismos de mobilização da
sociedade civil.
- Participação dos cidadãos em reuniões e
discussões sobre assuntos públicos.
- Influência das ações dos governos locais
pela apresentação de opinião.
- Equilibrar a relação entre a vontade política
dos governantes e o interesse público.

4
 - Participação popular na formulação, na
execução, no monitoramento e na    
  Avaliação de programas e políticas públicas.
- Direito à informação, à transparência e ao
controle social nas ações públicas.

- Participação da sociedade civil.

A constituição das instâncias de participação
- Envolvimento de lideranças comunitárias.
- Vinculação dos membros das arenas às
associações ou grupos de interesse.
- Representantes do poder público.
- Garantia da diversidade entre os
representantes da sociedade civil.
- Critérios para os processos de escolha e
indicação dos representantes das
   comunidades locais.

As Instâncias de Participação no Contexto Municipal

Observamos que a abordagem político-participativa que tem sido implementada no contexto da

gestão do município configura uma mesclagem de práticas de participação social e a convivência
de três formas ou mecanismos de envolvimento da população nos assuntos sobre as políticas
públicas municipais, como ilustrado no Quadro 2.

As Diretrizes da Gestão Participativa

Conforme apresentado no Quadro 1, as concepções sobre a participação em Moçambique foram

estabelecidas no n° 2 do artigo 263 da CRM, que expressa a garantia da participação ativa dos
cidadãos nas decisões da administração pública. Essas ideias foram desenvolvidas no artigo 28
da Lei n° 2/1997, de 18 de fevereiro, referente ao modo de integração dos grupos locais na
tomada de decisões dos OPL (municípios). Com as devidas ressalvas, entendemos que tais
concepções estariam alinhadas às proposições teóricas das abordagens da democracia
participativa e da democracia deliberativa, na medida em que incorporam especialmente as ideias
que incentivam o envolvimento de diversos atores individuais ou coletivos para influenciar as
decisões sobre as políticas públicas governamentais e a deliberação baseada nos espaços públicos
por meio dos quais os diferentes atores sociais e políticos interagem, coordenando seus pontos de
vista na formação do interesse comum fundamentado na vontade geral e no entendimento mútuo.

5
No entanto, compreendemos que os ideais dessa nova tendência na gestão pública moçambicana
foram aperfeiçoados no âmbito da implementação da Estratégia Global de Reforma do Setor
Público (EGRSP) na fase I (2001-2005) e na fase II (2006-2011) aprovada pelo governo em
2001, que estabelecera a participação social na gestão como um dos pilares do processo
governativo e componente fundamental para a melhoria dos processos de tomada de decisão e do
desempenho da administração pública (Ciresp, 2001, p. 18).

Nessa perspectiva, as instâncias de participação comunitária, especificamente os CLs, foram

então institucionalizados pela Lei nº 8/2003, de 18 de maio, que estabelece a organização e
funcionamento dos OLE (distritos) e regulamentadas pelo Decreto n° 11/2005, de 10 de junho.
Este último estabeleceu a forma de integração das comunidades e dos líderes tradicionais (que
são as autoridades comunitárias que exercem um poder baseado nos costumes e práticas políticas
tradicionais e legitimado no seio das respectivas comunidades e são formalmente reconhecidas
pelo Estado) nos processos de gestão pública.

Importa esclarecer que, inicialmente, essas duas normas instituíram as bases para a criação dos
CLs no contexto dos OLE e não dos OPL e definiram que os seus órgãos “asseguram a
participação dos cidadãos, das comunidades locais, das associações e de outras formas de
organização, que tenham por objeto a defesa dos seus interesses, na formação das decisões que
lhes disserem respeito”. Pretendeu-se a formalização das arenas participativas como mecanismo
de influência das ações dos governos locais pela apresentação de opinião e formação da vontade
geral acerca das políticas públicas. As primeiras experiências de criação de CLs nos OLE
surgiram em 2006, e sua missão era basicamente colaborar com a preparação de projetos de
desenvolvimento local comunitário.

A Dinâmica do Envolvimento dos Cidadãos no Município

No Quadro 2, mostramos que o processo de envolvimento dos cidadãos na gestão municipal é

realizado por meio de consultas comunitárias baseadas nos CLs que remetem-nos às iniciativas
de participação popular e à promoção do protagonismo da sociedade civil no âmbito do Diploma
Ministerial nº 67/2009, ao passo que as práticas de governação aberta e de articulação entre
gestores municipais e comunidade são na verdade iniciativas das autoridades administrativas
municipais (não formalmente regulamentadas) utilizadas como mecanismos que auxiliam o

6
exercício da atividade de gestão e da implementação das ações governamentais. São todas de
carácter consultivo, exercendo a responsabilidade de emitir opiniões e apreciar determinados
assuntos que são apresentados para o aconselhamento, portanto não são de cunho deliberativo.

Fases das políticas públicas

Primeira fase: a formação da agenda

Para começar a elaboração de uma política, é preciso decidir o que é prioritário para o poder
público. A fase da agenda caracteriza-se pelo planejamento, que consiste em perceber os
problemas existentes que merecem maior atenção. Essa percepção precisa ser consistente com o
cenário real em que a população se encontra. São analisados nessa fase: a existência de dados
que mostram a condição de determinada situação, a emergência e os recursos disponíveis.

O reconhecimento dos problemas que precisam ser solucionados de imediato ganham espaço na
agenda governamental. Entretanto, nem tudo que está na agenda será solucionado
imediatamente. Saiba que o planejamento é flexível e que a viabilização de projetos depende de
alguns fatores. São esses:

   Avaliação do custo-benefício

   Estudo do cenário local e suas necessidades

   Recursos disponíveis

 A urgência que o problema pode tomar por uma provável mobilização social

  Necessidade política

Segunda fase: a formulação da política

É a fase de apresentação de soluções ou alternativas. É o momento em que deve ser definido o

objetivo da política, quais serão os programas desenvolvidos e as linhas de ação. Após esse
processo, se avaliam as causas e são avaliadas prováveis alternativas para minimizar ou eliminar
o problema em questão.

7
Portanto, a segunda etapa é caracterizada pelo detalhamento das alternativas já definidas na
agenda.

Terceira fase: processo de tomada de decisão

Com as todas as alternativas avaliadas, na terceira fase se define qual será o curso de ação
adotado. São definidos os recursos e o prazo temporal da ação da política.

Quarta fase: implementação da política

É o momento em que o planejamento e a escolha são transformados em atos. É quando se parte

para a prática. O planejamento ligado à organização é transformado em ação. São direcionados
recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos para executar a política.

Quinta fase: avaliação

É um elemento crucial para as políticas públicas. A avaliação deve ser realizada em todos os
ciclos, contribuindo para o sucesso da ação. Também é uma fonte de aprendizado para a
produção de melhores resultados. Nela se controla e supervisiona a realização da política, o que
possibilita a correção de possíveis falhas para maior efetivação. Inclui-se também a análise do
desempenho e dos resultados do projeto. Dependendo do nível de sucesso da política, o poder
público delibera se é necessário reiniciar o ciclo das políticas públicas com as alterações
cabíveis, ou se simplesmente o projeto é mantido e continua a ser executado.

Os atores das Políticas Públicas

Aos grupos que integram o Sistema Político, apresentando reivindicações ou executando ações,
que serão transformadas em Políticas Públicas, denominamos de Atores.

No processo de discussão, criação e execução das Políticas Públicas, encontramos basicamente

dois tipos de atores: os ‘estatais’ (oriundos do Governo ou do Estado) e os ‘privados’ (oriundos
da Sociedade Civil). Os atores estatais são aqueles que exercem funções públicas no Estado,
tendo sido eleitos pela sociedade para um cargo por tempo determinado (os políticos), ou
atuando de forma permanente, como os servidores públicos (que operam a burocracia).

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Existe importante diferença no modo de agir de cada um desses segmentos.

Os políticos são eleitos com base em suas propostas de políticas apresentadas para a população
durante o período eleitoral e buscam tentar realizá-las. As Políticas Públicas são definidas no
Poder Legislativo, o que insere os Parlamentares (vereadores e deputados) nesse processo

Processo politicas publicas

O processo de políticas públicas de cooperação para o desenvolvimento implica um

conhecimento do enquadramento, do processo e das suas variáveis, com ade todos os
participantes em todas as etapas do processo, bem como o nível de participação em cada etapa. A
investigação requer a observação e a avaliação de fenómenos de forma a ser possível a recolha
de conteúdos e informação que viabilize a obtenção de respostas face à identificação das
questões identificadas perante o ambiente em que o estudos e desenrola.

A investigação desenvolvida tem como objetivo principal descobrir até que ponto existe uma
estratégia integrada que serve de pano de fundo à política de cooperação para o desenvolvimento
formulada no período em análise, bem como estudar quais os mecanismos de implementação
definidos. Assim, o objetivo prende-se em analisar até que ponto existe uma preocupação em
gerir todo o processo em que a política de cooperação para o desenvolvimento se desenrola, com
vista a maximizar o grau de eficácia alcançado.

Direito Administrativo

Direito Administrativo é o ramo do direito público que trata de princípios e regras que
disciplinam a função administrativa e que abrange entes, órgãos, agentes e atividades
desempenhadas pela Administração Pública na consecução do interesse público.

Função administrativa é a atividade do Estado de dar cumprimento aos comandos normativos

para realização dos fins públicos, sob regime jurídico administrativo (em regra), e por atos
passíveis de controle.

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Princípios

Segundo Alexy , princípios são mandamentos de otimização, que se caracterizam pelo fato de
poderem ser cumpridos em diferentes graus. A medida imposta para o cumprimento do princípio
depende: (a) das possibilidades reais (fáticas), extraídas das circunstâncias concretas; e (b) das
possibilidades jurídicas existentes.

Com o pós-positivismo os princípios foram alçados dos Códigos às Constituições, ganhando

status de normas jurídicas de superior hierarquia. Antes eram tidos como pautas supletivas das
lacunas do ordenamento, conforme orientação do art. 4ᵒ da Lei de Introdução às Normas do
Direito Brasileiro, mas com o avanço da hermenêutica jurídica sabe-se que eles não são só
sugestões interpretativas, pois eles têm caráter vinculante, cogente ou obrigatório.

Princípios do Direito Administrativo expressos no caput do art. 37 da Constituição:

 legalidade;

 impessoalidade;
 moralidade;
 publicidade; e
 Eficiência, sendo que este último foi acrescentado pela Emenda Constitucional nᵒ 19/98.

Poderes
Para realizar suas atividades, a Administração Pública detém prerrogativas ou poderes.
Conforme clássica exposição de Celso Antônio Bandeira de Mello 6, tais poderes são poderes-
deveres, ou seja, poderes subordinados ou instrumentais aos deveres estatais de satisfação dos
interesses públicos ou da coletividade.

Tipos de poderes administrativos

 discricionário;

 os decorrentes da hierarquia;

 disciplinar;

 normativo; e

 de polícia.

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Estrutura da Administração Pública

Na organização administrativa do Estado, há a divisão estrutural entre entes da Administração

Direta e entes da Administração Indireta. Os entes da Administração Direta compreendem as
pessoas jurídicas políticas: União, Estados, Distrito Federal e Municípios, e órgãos que integram
tais pessoas pelo fenômeno da desconcentração.

Desconcentração indica, na definição de Hely Lopes Meirelles 10, a repartição de funções entre
vários órgãos (despersonalizados) de uma mesma administração, sem quebra de hierarquia.

De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello, os critérios de desconcentração são:

 Em razão da matéria: em que há a criação de órgãos para tratar de assuntos determinados,

como, no âmbito federal, os Ministérios da Justiça, da Saúde, da Educação etc.

 Em razão do grau: nos distintos escalões de patamares de autoridade, como, por exemplo,
diretoria, chefias etc.

 Pelo critério territorial: que toma por base a divisão de atividades pela localização da
repartição, como nas administrações regionais das Prefeituras.

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Conclusão

Neste presente conclui que A perspectiva do empoderamento da sociedade, de acordo com

Roberts (2004), trata a GP como conjunto de princípios voltados à promoção e aplicação de
estratégias para a emancipação social, ampliação dos direitos de cidadania e o acesso individual
e coletivo aos espaços públicos. Ainda, a perspectiva da auto governança, segundo Osborne
(2006), encara a GP como um modelo de provisão de serviços públicos a partir do intercâmbio e
envolvimento do governo com vários atores dos setores privado lucrativo e voluntário e a criação
de redes e vínculos Inter organizacionais. Limitaremos nossa reflexão neste trabalho às duas
primeiras perspectivas citadas acima.

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Referências bibliográficas :
1. NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2014. p. 6.
2. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2010. p. 49.
3. ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Tradução de Ernesto Garzón
Valdés. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2002. p. 83.
4. NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2014. p. 54.
5. Para uma visão crítica e contextualizada da Reforma, ver. NOHARA, Irene Patrícia.
Reforma Administrativa e burocracia: impacto da eficiência na configuração do Direito
Administrativo brasileiro. São Paulo: Atlas, 2012. Passim.
6. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. São Paulo:
Malheiros, 2008. p. 71.
7. Diferentemente do propugnado por Meirelles, que fala em poder vinculado.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros,
2009. p. 120.
8. Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2010. p.
94.
9. NOHARA, Irene Patrícia. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2014. p. 137.
10. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros,
2009. p. 752.
11. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2010. p.
196.
12. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros,
2009. p. 181.
13. NOHARA, Irene Patrícia. O motivo no ato administrativo. São Paulo: Atlas, 2004. p. 49.
14. Neste sentido. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo:
Atlas, 2010. p. 623, e MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São
Paulo: Malheiros, 2009. p. 691.
15. NOHARA, Irene Patrícia; MARRARA, Thiago. Processo Administrativo: Lei nᵒ
9.784/99 Comentada. São Paulo: Atlas, 2009. p. 20.

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