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ANÁLISE DA ESTRATÉGIA GLOBAL DA REFORMA DO SECTOR PÚBLICO – EGRSP (2001-2011) EM MOÇABIQUE

ANÁLISE DA ESTRATÉGIA GLOBAL DA REFORMA DO SECTOR PÚBLICO – EGRSP (2001-2011) EM MOÇABIQUE

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ESTE É O 1º DRAFT DO MEU PROJECTO, DE PESQUISA PARA OBTENÇÃO DO GRAU DE LICENCIAATURA NA UEM-MOÇAMBIQUE, 2012
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UNIVERSIDADE EDUARDO MODLANE

FACULDADE DE LETRAS E CIÊNCIAS SOCIAIS
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIA POLÍTICA E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Disciplina: Seminário de Pesquisa Curso: Licenciatura em Administração Pública Regime: Laboral Ano: 4º

ANÁLISE DA ESTRATÉGIA GLOBAL DA REFORMA DO SECTOR PÚBLICO – EGRSP (2001-2011) EM MOÇABIQUE: O CASO DO MUNICÍPIO DE CIDADE DE QUELIMANE.

Trabalho elaborado como Proposta de Projecto de Pesquisa para a cadeira de Seminário de Pesquisa Orientado pelos Docentes: Dr. Salvador Cadete Forquilha Dr. Alexandrino José

Discente: Reis Ernesto Virgílio

Maputo, Abril de 2011

Análise do processo de Reformas no Município de Quelimane no período de 2001-2011, à luz dos pressupostos de Reestruturação e Reengenharia. I. Introdução Em Moçambique, a contínua preocupação na melhoria de prestação de serviços públicos aos cidadãos, tem vindo a pressionar as instituições públicas bem como, as privadas a implementarem reformas administrativas. De acordo com a Fundação João Pinheiro (2004), o Município e sua Administração Municipal, projectam-se na realidade social em que se inserem como sistemas. Os princípios, as estruturas e os recursos tecnológicos, materiais e financeiros, trabalhados por pessoas, sustentam a sua imagem, propósitos, missão, objectivos e metas a serem alcançadas. Para enfrentar os desafios que a sociedade lhes apresenta, as organizações devem apoiar-se no CHA1. Ainda assim, na prática das empresas ou organizações públicas, das quais o cidadão requer, cada vez mais a produtividade na gerência de resultados e qualidade dos serviços necessários ao seu bem-estar social. Todavia, esses desafios revelam-se recrudescentes (idem). O presente projecto, será realizado no âmbito de uma pesquisa científica que terá lugar no Município da Cidade de Quelimane, província da Zambézia. Ora, apoquentados estamos em analisar o processo de reformas no Município da Cidade de Quelimane à luz dos pressupostos da reestruturação e da reengenharia. Tudo isso no âmbito da Reforma do Sector Público-RSP em Moçambique, que se estende desde 2001-2011, face às políticas e metodologias de orientação vincadas na Estratégia Global de Reforma do Sector Público. Desta feita, estrutura-se da seguinte maneira; na primeira seção, apresenta-se a introdução, onde contextualiza-se o assunto, define-se o objecto de estudo, identifica-se o problema, simula-se duas hipóteses, apresenta-se os objectivos bem como a justificação da escolha do tema. Na segunda seção encontra-se a metodologia da pesquisa. Na terceira seção define-se a orientação teórica e na conceptualização elucida-se alguns conceitos. Atendendo a revisão de literatura, na quarta seção procura-se discutir vários argumentos de diferentes autores. E na quinta seção apresenta-se o cronograma de actividade, e finalmente na sexta seção a referência bibliográfica.

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Conhecimentos, habilidades e atitudes.

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Análise do processo de Reformas no Município de Quelimane no período de 2001-2011, à luz dos pressupostos de Reestruturação e Reengenharia. 1.1 Contextualização Em Moçambique, ao se abordar a questão de Reforma do Sector Público, deve-se ter como ponto de partida as três fases importantes, que estiveram por detrás da própria edificação do Estado Moçambicano. Desta feita, segundo a CIRESP (2001), são elas seguidamente:   Em relação a primeira fase de 1975, foi a da constituição do novo Estado, opondo-se, por um modelo centralizado e centralizador apoiado num partido único, forte e hegemónico. Logo, a segunda fase de 1986, que originou a revisão profunda do modelo de governação, a implementação do Programa de Reabilitação Económica, que gerou uma mudança profunda do papel do Estado.  Consequentemente, a terceira fase iniciou em 1990 com a aprovação da nova constituição. Com a emenda constitucional de 1996, em Moçambique, introduz-se a questão de Poder Local e as reformas de descentralização se transformam num instrumento importante do processo da reconfiguração do Estado a nível local. Na sequência desta, foi produzida uma série de legislação que deu corpo ao próprio processo de reformas com maior destaque para a lei 2/97 relativa as Autarquias Locais2. Estas reformas resultaram num sistema de governação de poderes a duas vertentes, isto é, uma devolução de poderes, funções e recursos (Descentralização Política) para 43 Autarquias, com a realização regular de eleições locais. 1.2 Definição do Objecto de Estudo O presente trabalho tem como objecto de estudo a Análise da Estratégia Global de Reforma do Sector Público moçambicano no período de 2001-2011: O Caso do Município da Cidade de Quelimane. Optamos por determinar este espaço temporal, porque em 2001, foi o lançamento oficial da EGRSP, em que durante as acções preparatórias da reforma, foram agrupados seis áreas temáticas, e aqui, nos debruçaremos a que diz respeito ao Papel do Sector Público. De acordo com a CIRESP (2001), um dos objectivos específicos da EGRSP na sua primeira fase era: racionalizar estruturas e descentralizar a prestação de serviços públicos
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e ainda,

Lei 2/97 Boletim da República. I série nº 7, 2º Suplemento 18 Fevereiro de 1997.

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Análise do processo de Reformas no Município de Quelimane no período de 2001-2011, à luz dos pressupostos de Reestruturação e Reengenharia. simplificar os procedimentos na prestação de serviços públicos. Ainda assim, determinamos o ano de 2011 como fim do espaço temporal em análise, isto porque, é o período que termina a segunda fase de EGRSP que tinha como objectivo desenvolver instituições públicas racionalizadas e integradas com um corpo de funcionários profissionais (CIRESP, 2001). Com isso, atendendo e considerando o Município como um órgão público, o nosso estudo tem como campo de análise o Município da cidade de Quelimane. 1.3 Identificação do Problema Como consequência das eleições locais de 30 de Junho de 1998, vão surgir os primeiros órgãos locais autárquicos com autonomia administrativa, financeira e patrimonial em 23 cidades3 e 10 das 68 vilas4 existentes no país. Tal como preconiza a CIRESP (2001), a contínua necessidade de lidar com problemas relacionados com a eficiência e eficácia na prestação de serviços públicos e na melhoria da qualidade dos mesmos têm vindo a pressionar o Governo do Dia a reformular e implementar políticas relativamente a Reforma do Sector Público. Quelimane, é um Município com uma população estimada pelo senso de 2007 em 193.343 milhões de habitantes5. População esta que, durante estes últimos 10 anos clama frequentemente pela melhoria dos serviços no que diz respeito ao atendimento ao público, construção de infraestruturas, a questão do saneamento básico, entre outros. Tais serviços, que Município não tem estado em altura de o fazer de forma eficaz. Nesta ordem de ideias e olhando para a EGRSP, importa-nos analisar e compreender o modelo ou orientação que os processos de reforma têm assumido no Município de Quelimane no âmbito do desafio deste, como reza o seu lema “prestar serviços de qualidade aos munícipes”.

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Maputo, Beira, Nampula, Matola, Pemba, Lichinga, QUELIMANE, Tete, Chimoio, Inhambane, XaiXai, Ilha de Moçambique, Nacala, Montepuez, Cuamba, Angoche, Gurúe, Mocuba, Manica, Dondo, Maxixe, Chibuto e Chókue. 4 Mocimboa da Praia, Metangula, Monapo, Milange, Moatize, Catandica, Marromeu, Vilankulo, Mandlakazi e Manhiça. 5 Informação retirada do site: http://www.ine.gov.mz/censo07-Quadro do3º censo geral da população e habitação.

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Análise do processo de Reformas no Município de Quelimane no período de 2001-2011, à luz dos pressupostos de Reestruturação e Reengenharia. 1.4 Hipóteses Em relação as hipóteses, simulamos duas das quais se seguem: Hipótese afirmativa positiva: A restruturação administrativa ou reestruturação dos processos no Município de Quelimane satisfaz a prestação de serviços de qualidade aos cidadãos. Hipótese afirmativa negativa: A restruturação administrativa ou reestruturação dos processos no Município de Quelimane não satisfaz a prestação de serviços de qualidade aos cidadãos. 1.5 Objectivos 1.5.1 Objectivo Geral  Analisar o processo de Reformas no Município de Quelimane no âmbito da melhoria de prestação de serviços aos cidadãos. 1.5.2 Objectivos Específicos    Identificar os processos de reformas no Município de Quelimane. Descrever e compreender os processos de reformas administrativa no Município de Quelimane na base das abordagens teóricas da Reforma do Sector Público. Analisar o impacto dessa reforma no melhoramento de prestação de serviços aos cidadãos. 1.6 Justificativa Este tema tem grande relevância, pois que, actualmente um dos grandes escopos do Governo face às organizações públicas por ele reguladas é o facto de reformula-las, restruturando-as para que tais organizações bem como suas instituições versem pela prestação de serviços de qualidade com eficiência, eficácia e efectividade, pois que é destes que os cidadãos sempre demandam profundamente. Na área académica, com alicerces teóricos e conceptuais o trabalho contribuirá para a compreensão das reformas no âmbito da reestruturação administrativa e reengenharia que tem sido implementadas nas organizações públicas e privadas.

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Análise do processo de Reformas no Município de Quelimane no período de 2001-2011, à luz dos pressupostos de Reestruturação e Reengenharia. O porquê, da escolha do Município da Cidade de Quelimane e o espaço temporal de 2001-2011 e não outro…? Visto que, a Reforma do Sector Público em Moçambique é um tema actual e em 2001 foi o lançamento da primeira fase da Estratégia Geral do Sector Público, que teve o seu término em 2011 com a segunda fase, vimos a pertinência de analisar a onda dessas reformas no sector público moçambicano, particularmente tendo como campo de análise o Município da Cidade de Quelimane, por causa da constante clamação legítima dos munícipes desta urbe e da sociedade em geral em uma administração moderna e eficaz, virada para os cidadãos na satisfação das suas necessidades pertinentes. II. Metodologia 2.1 Modelo da Pesquisa Em conformidade com a modalidade proposta por Vergara (1998), a pesquisa que fundamentamos para o presente ensaio classifica-se quanto aos fins, assim como, quanto aos meios. Em relação aos fins centra-se numa Pesquisa Aplicada e Descritiva. Aplicada, porque caracteriza-se pelo interesse prático, em que os resultados sejam utilizados para solução de problemas que ocorrem no dia-a-dia. E Descritiva, porque aborda quatro aspectos: descrição, registo, análises e interpretação do problema. Quanto aos meios de investigação, foram utilizadas duas formas: a primeira foi o desenvolvimento de uma pesquisa exploratória que se desenrolou em levantamentos bibliográficos e em entrevistas a respeito do nosso objecto de estudo. A pesquisa exploratória segundo Gil (2002), proporciona maior familiaridade com o problema. A entrevista em causa foi (semi-dirigida), visto que, há um processos de interacção humana que oferece ao investigador informações de reflexão muito variadas (Quivy e Compenhoudt, 2005). Relativamente ao segundo meio de investigação, foi a análise de um caso real, no qual foram aplicados conceitos e métodos de abordagens hipotético-dedutivo (proposto por Propper), este segundo Marconi (2001), inicia-se pela percepção de uma lacuna nos conhecimentos, acerca da qual formula-se hipóteses e pelo processo de inferência dedutiva testa a predição da ocorrência de fenómenos abrangidos pelas hipóteses. Pois, esta inferência Dedutiva, parte da causa para o

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Análise do processo de Reformas no Município de Quelimane no período de 2001-2011, à luz dos pressupostos de Reestruturação e Reengenharia. efeito. Tal como diz Gil (1999), no método hipotético – dedutivo procura-se evidências empíricas para derrubar uma das hipóteses. III. Quadro teórico e Conceptual 3.1 Quadro teórico. A análise do nosso trabalho, centra-se basicamente em dois marcos teóricos que são: usamos uma abordagem Institucionalista, também como, a Estruturalista. A abordagem da Escola Institucionalista, diz que, as instituições são consideradas como normas, regras de conduta social, que exercem influências sobre o comportamento dos indivíduos não simplesmente ao especificarem o que se deve fazer, mas também, o que se pode imaginar fazer num contexto dado (Berger e Luckmann, 1966). Ainda assim, alguns teóricos postulam que os indivíduos dentro de uma organização compartilham um conjunto determinado de preferências ou gostos e se comportam de modo inteiramente utilitário para maximizar a satisfação de suas preferências (Hall e Taylor, 2003). Relativamente à abordagem Estruturalista, esta vem dos tempos remotos desde Marx Weber, números sociólogos consideravam as estruturas burocráticas que dominam o mundo moderno, como produto de um intenso esforço de elaboração de estruturas cada vez mais eficazes, destinadas a cumprir tarefas formais ligadas a essas organizações (Dobbin6, citado por Hall e Taylor,2003). Ainda Chiavenato (2003), diz que, sendo Weber o primeiro teórico das organizações, este estudou as organizações sob ponto de vista Estruturalista, preocupando-se com a racionalidade, isto é, com a relação entre os meios e os recursos utilizados e os objectivos a serem alcançados pelas organizações burocráticas. Contra essa tendência, os Neo-institucionalistas começaram a sustentar que muitas das formas e procedimentos institucionais utilizados pelas organizações modernas não eram adoptadas simplesmente porque fosse as mais eficazes tendo em vista as tarefas a cumprir, como implica a

Cf.: DOBBIN, F.,(1994) “Cultural Models of Organization. The Social Construction of Rational Organizing Principles”, em D. Crane (ed.) The Sociology of Culture, Oxford, Blackwell.
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Análise do processo de Reformas no Município de Quelimane no período de 2001-2011, à luz dos pressupostos de Reestruturação e Reengenharia. noção de uma “racionalidade” transcendente. Segundo eles, essas formas e procedimentos deveriam ser considerados como práticas culturais, comparáveis aos mitos e cerimónias elaboradas por inúmeras sociedades (Hall e Taylor, 2003). Ambas teorias, nos ajudarão a explicar o nosso objecto de estudo, visto que, atendendo os aspectos institucionais, que de forma geral estamos a nos referir das regras e procedimentos de uma instituição, estas inserem-se num sistema estruturado. Ora vejamos, serão no cumprimento ou não, legal e legítimo dessas normas e procedimentos institucionais que buscaremos suporte para defender o nosso argumento. 3.2. Conceptualização Atendendo e considerando a natureza do nosso trabalho, três conceitos afiguram-se cruciais para a compreensão da presente discussão: A Reestruturação, a Reengenharia e a Reforma. A Reestruturação (Administrativa) é um processo pelo qual se estabelece a organização de uma instituição pública, com definição de competências de cada órgão, e se definem as regras de convivência de seus membros visando o seu bem-estar no interesse público (Fiorese, s/d). Segundo Fiorese (s/d), a reestruturação orienta-se por quatro grandes componentes a serem tidos em conta no processo de reforma: 1º A estrutura/ valores/competências; 2º Dimensionamento da mão-de-obra; 3º Plano de cargos e salários; 4º Plano de evolução funcional. Já a Reengenharia7 é concebida como o repensar e o redesenho radical dos processos administrativos que agregam valor para alcançar melhorias em aspectos chave de desempenho, tais como: custo, qualidade, serviço e velocidade (Coulson-Thomas, 1994). Mas então, o que são a reformas ou seja o que significa reformar uma Instituição/Estado? Dentre os conceito em análise, este é sem dúvida o mais abrangente e amplamente discutido. Hammergren8 citado por Rezende (2004), considera as Reformas como mudanças planeadas, nos

A palavra “ Reengenharia” foi usada pela primeira vez no mundo dos negócios em 1990, em um artigo publicado na Revista Harvard Busisness Review: Reengineering Work: Don't Automotive, Obliterate. O autor deste artigo foi Michael Hammer em co-autoria com James Champy. 8 HAMMERGREN, L.A. (1983). Development and the Politics of Administrative Reform. Lessons from Latin America. Westview Press, Boulder Colo.
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Análise do processo de Reformas no Município de Quelimane no período de 2001-2011, à luz dos pressupostos de Reestruturação e Reengenharia. processos e nas estruturas de organização e funcionamento do aparelho burocrático, com o propósito último de alterar sua performance. IV. Revisão de Literatura A Reforma do Estado Moçambicano não foi senão mais uma das muitas reformas que vinham ocorrendo um pouco por todo o mundo desde a década de 80 impulsionadas por um conjunto de forças que exigiram uma nova visão da forma como o Sector Público se devia organizar e funcionar. Entre essas forças, Bangura (2000) destaca: a globalização financeira, os deficits fiscais, os ajustamentos estruturais e a democratização. Trata-se portanto de Reformas que ocorrem no espectro da abordagem da New Public Management-NPM e segundo Bangura (2000), elas tiveram quatro grandes componentes: a estabilidade fiscal, a eficiência gerencial, o fortalecimento da capacidade institucional e o incentivo a cultura de prestação de contas. Macuane (2006), avança que sendo a NPM uma abordagem pós burocrática da gestão pública, baseada na crítica e no ajustamento do modelo burocrático, torna-se desafiador implementar reformas dessa natureza num contexto como o nosso em que os elementos do modelo Weberiano estiveram por muito tempo ausentes. Citando Bangura,9 Macuane (2006) argumenta que, o sucesso de reformas do tipo NPM depende da existência de uma burocracia sólida de forma a facilitar a criação de estruturas descentralizadas. Outros desafios à reforma no contexto moçambicano têm a ver com a fraca capacidade do Sector Público bem como, com o contexto social (pluralismo étnico), político (pluralismo político) e económico (dependência externa). Não se pode falar de Reformas do Sector Público, sem se referenciar a capacidade do próprio sector público, daí que, Polidano (1999), define Capacidade do Sector Público (CSP), alicerçando-se em três elementos que são: a) A Capacidade Política, que é a habilidade de coordenar e estruturar o processo de tomada de decisão; b) A Capacidade de Implementação, é a habilidade de realizar decisões e fazer cumprir as regras dentro do próprio sector público e a sociedade em geral e c) A Eficiência Operacional, esta origina da preocupação do sector público com a gestão das operações governamentais. Ainda, Polidano (1999), salienta alguns factores ambientais que estão além do controlo do Sector Público, mas que influenciam profundamente a
Bangura, Yusuf (2000). “Public Sector Restructuring: the Institutional and Social Effects of Fiscal Managerial and Capacity-Building Reforms”. Occasional Paper nº 3, Geneva, February 2000
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Análise do processo de Reformas no Município de Quelimane no período de 2001-2011, à luz dos pressupostos de Reestruturação e Reengenharia. sua capacidade: a) A Fragmentação Étnica; b) Sociedade Civil; c) Instabilidade Política; d) Crise Económica; e) Dependência da Ajuda. Relativamente aos desafios da Administração Pública actual, Ferlie et al10 citados por Macuane (2006) destacam quatro modelos da NGP que são: (i) impulso para a eficiência; (ii) downsizing e descentralização; (iii) em busca de eficiência; (iv) orientação para o serviço público. O primeiro modelo é uma tentativa de tornar o Serviço Público mais idêntico ao sector privado, com base em noções rudimentares de eficiência. O segundo modelo consiste na redefinição e redução da estrutura organizacional, com vista ao alcance de mais flexibilidade. O terceiro modelo dá mais importância à cultura organizacional e enfatiza o papel de valores, símbolos, cultura e rituais na definição do comportamento humano no local de trabalho. E o quarto modelo reflecte a simbiose de ideias de gestão dos sectores públicos e privado, revitalizando o papel do gestor público, através da definição da missão do sector público (idem).

V. Cronograma de Actividades. JaneiroMarço Abril Pesquisa exploratória- revisão da literatura Redacção da 1ª e 2º seção Revisão metodológica Redacção final do 1º Draft Formulação do guia de entrevistas Pesquisa no campo-entrevistas Revisão do conteúdo Redação final do projecto Preparação para defesa Defesa x x x x x x x x x x x

Maio

Junho

Julho Agosto Setembro

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Ferlie, Ewan, Lynn Asburner; Louise Fitzgerald and Andrew Pettigrew (1996) A Nova Administração Pública em Ação. Brasília: UNB, ENAP.

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Análise do processo de Reformas no Município de Quelimane no período de 2001-2011, à luz dos pressupostos de Reestruturação e Reengenharia. VI. Referência Bibliografia BANGURA, Yusuf (2000). “Public Sector Restructuring: the Institutional and Social Effects of Fiscal Managerial and Capacity-Building Reforms”. Geneva, Occasional, Paper nº 3. CHIAVENATO, Idalberto (2003). Introdução à Teoria Geral de Administração: Uma visão abrangente da moderna administração das Organizações, 7ª Edição. Rev. Actual. Rio de Janeiro, Editora Elservier. COMISSÃO INTERMINISTERIAL DA REFORMA DO SECTOR PÚBLICO. Estratégia Global da Reforma do Sector Público (2001-2011). Maputo, Imprensa Nacional de Moçambique. 2001. COULSON-THOMAS, Colin (1994). Reengenharia dos Processos de Negócios: Mito & Realidade. São Paulo, Editora Record. FIORESE, Francisco Samuel. Reestruturação Administrativa: Uma abordagem prática. São Paulo: LTR. s/d. FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Centro de Estudos Económicos e Sociais. Plano de Desenvolvimento Integrado do Turismo Sustentável: Capacidade Institucional Municipal, vol. 6, Belo Horizonte, Novembro de 2004. GIL, António Carlos (1999). Métodos e técnicas de pesquisa Social. São Paulo. Atlas. GIL, António Carlos (2002). Como elaborar projectos de pesquisa. 4ª Edição. São Paulo, Editora Atlas. HALL, Peter e TAYLOR, Rosemary (2003). “As três Versões do Neo-Institucionalismo”, Lua Nova, nº 58. MACUANE, José J. (2006) Gestão da Reforma do Sector Público: Política, Capacitação Institucional e Nova Gestão Pública em Moçambique, 2001-05. In AWORTWI, N; SITOE, E. Perspectivas Africanas sobre a Nova Gestão Pública. 1ª Edição. Reino dos Países Baixos: Shaker Publishing BV. MARCONI, Maria de Andrade (2001). Metodologia Científica: para o curso de Direito, 2ª Edição. São Paulo, Editora Atlas. POLIDANO, Charles (1999a) „Measuring Public Sector Capacity‟, IDPM Public Policy and Management Working Paper no. 12. Manchester: Institute for Development Policy and Management, University of Manchester. 10

Análise do processo de Reformas no Município de Quelimane no período de 2001-2011, à luz dos pressupostos de Reestruturação e Reengenharia. QUIVY, Raymond; CAMPENHOUDT, Luc Van (2005). Manual de Investigação em Ciências Socais. Gradiva. REZENDE, Flávio (2004). Por Que Falham as Reformas Administrativas? Rio de Janeiro, Editora FGV. SITOE, Eduardo (2006). Trajectória Histórica da Modernização do Estado Através do Desenvolvimento de Recursos Humanos em Moçambique. In Awortwi, N; Sitoe, E. Perspectivas Africanas sobre a Nova Gestão Pública. 1ªed. Reino dos Países Baixos: Shaker Publishing BV. VERGARA, Sylvia Coustant (1998). Projectos e Relatórios de Pesquisa em Administração, 2ª Edição, São Paulo, Editora Atlas.

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