CIDADANIA

DIREITO PÚBLICO

LBC
UNIVERSIDADE FEDERAL
FLUMINENSE
 1

A proposta procura entender direito público e privado na crescente demanda por serviços públicos,
e fundamentar transformações da administração pública nas formas de intervenção do Estado, através
do desenvolvimento da cidadania brasileira. Primeiro, há que se considerar que o Estado é uma síntese
de todos nós, e Bacellar Filho Conclui que a existência da Administração Pública só tem sentido em
função de uma justa e equitativa distribuição, entre os cidadãos, dos direitos e os encargos sociais.
Entretanto, é desnecessário dizer que o desenvolvimento das forças produtivas numa formação social
capitalista acirra os conflitos políticos no seio das classes dominantes, e que tais conflitos abrirão
espaço para a luta popular pela instauração e ampliação da cidadania política. Inversamente, a
trajetória das lutas populares pela conquista de direitos políticos e o percurso dos conflitos políticos
no seio das classes dominantes exercerão influência decisiva sobre o curso do desenvolvimento
capitalista, política intervencionista e keynesiana ou política neoliberal.

Neste contexto, direito privado é informado pelos princípios da autonomia da vontade e da licitude
ampla, o que não é vedado, é permitido, salvo afrontar os bons costumes e preceitos de ordem pública.
O direito público é regido pelos princípios da supremacia do interesse público e da estrita legalidade,
o agente público só pode agir se, quando e como a lei prescrever. Todo direito público se fundamenta
na concepção de que o Estado existe para satisfazer o interesse da sociedade, o interesse público.
Note-se que o interesse público é aquele devidamente previsto na Constituição e nas leis. A promoção
da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III), a construção de uma sociedade livre, justa e solidária
(art. 3º, I) entre outros. Portanto, o conteúdo do interesse público não é uma percepção dos diversos
sujeitos daquilo que se mostra como de “interesse de todos”. A identificação dos interesses públicos
não é algo subjetivo. Muito pelo contrário, o conceito de interesse público é jurídico-positivo e sua
identificação, no sistema, uma tarefa objetiva.

Antes do surgimento da Administração Pública burocrática, o aparato estatal era patrimonialista,

no qual os patrimônios público e privado se confundiam, existindo o nepotismo, o empreguismo e a
corrupção. Bresser conceitua patrimonialismo como característica das sociedades pré-capitalistas e
pré-democráticas, onde havia uma impermeabilidade entre os patrimônios públicos e os privados.
Para o autor, patrimonialismo “significa a incapacidade ou a relutância de o príncipe distinguir entre
o patrimônio público e seus bens privados.

Sérgio Buarque de Holanda conclui que no Brasil somente excepcionalmente tivemos um sistema
administrativo e um corpo de funcionários puramente dedicados a interesses objetivos, sendo a regra,
ao longo de nossa história, o predomínio constante das vontades particulares que encontram seu
ambiente próprio em círculos fechados e pouco acessíveis a ordenações impessoais.

Larry Catizano 119 103 007 Direito Público

 2

Destarte, alguns autores se mostram visivelmente conscientes não ser possível passar pelo tema da
evolução da cidadania em geral ou da cidadania especificamente política no Brasil sem refletir
minimamente sobre as causas históricas da emergência de um certo padrão evolutivo, pois existe uma
questão que não pode ser contornada por nenhum especialista: qual seria a razão histórica de um tal
déficit de cidadania, de uma tal carência de democracia no Brasil.

Segundo Marshall, a cidadania política na sociedade industrial moderna ou contemporânea,

designa a participação do povo, isto é, dos indivíduos que o compõem, no exercício do poder político.
Entretanto, Décio Saes, em certa medida, refuta não o conceito, mas sua aplicabilidade, e argumenta
que a participação do povo no exercício do poder político é, mais que uma realidade ou uma
possibilidade, uma magnífica alegoria, que reproduz o princípio de funcionamento reivindicado e
proclamado, porém não cumprido pelas instituições políticas capitalistas. Apenas fórmulas que
traduzem ideais políticos, mas não se prestam à caracterização do funcionamento real do Estado
capitalista. Nesse contexto, é que o livro A Exceção Brasileira afirma que a ditadura militar brasileira
encontrou uma maneira insidiosa de se manter, de permanecer em nossa estrutura jurídica, nas
práticas políticas, na violência cotidiana, e em nossos traumas sociais. Então, ao mesmo tempo que
se nega seu alcance e minimiza seu legado autoritário, a exceção brasileira indica as circunstâncias
que permitiram certa continuidade nas novas relações políticas e sociais da democracia, do passado
de violência e da sua incrível capacidade de não passar, procurando refletir sobre como certos hábitos
e práticas autoritárias foram assimilados através de uma reconciliação extorquida. Essa assimilação
promove, no caso da realidade nacional, o esquecimento que se mostra particularmente astuto em
suas múltiplas estratégias. Desde o simples silêncio até o peculiar dispositivo que mereceria o nome
de “hiper historicismo”. Maneira de remeter as raízes dos impasses do presente a um passado
longínquo, a realidade escravocrata, o clientelismo português, isto para, sistematicamente, não ver o
que o passado recente produziu.

Focalizar o passado recente em consonância com os argumentos de Gilberto Bercovici, permite

considerar que o direito constitucional passa, mas o direito administrativo permanece. E, o resultado
desta permanência não seria, necessariamente, considerado como algo natural. A sobrevivência das
antigas estruturas burocrático‑administrativas sob o regime democrático podem apontar, inclusive, os
fatores da crise da própria ordem político-econômica na atual realidade brasileira.

A partir da estagnação estrutural da ação autoritária estatal é que ocorre a descentralização pela
metade, pois se propõe na constituinte, a descentralização financeira, mas não a descentralização
administrativa. Intervenção importante para que a população pudesse pressionar pela prestação dos

Larry Catizano 119 103 007 Direito Público

 3

serviços. A gênese da ação permite análise da cidadania propriamente política, que se configura como
desdobramento secundário e contingente da forma-sujeito de direito na sociedade capitalista. Esta
pode se reproduzir, em sua estrutura econômica, sem que se concedam direitos políticos às classes
trabalhadoras. Assim, é possível a instauração, dentro do próprio texto constitucional, da contradição
formal entre universalismo e particularismo, entre igualdade e desigualdade. Entretanto, para Bresser
Pereira, o desenvolvimento do capitalismo ocasiona a desconcentração de quatro atributos que
conferem poder aos grupos sociais: força, riqueza, hegemonia ideológica, conhecimento técnico e
organizacional. A desconcentração de recursos, engendrada no longo prazo pelo capitalismo, é,
segundo o autor, o patamar indispensável à instauração efetiva de direitos políticos e à consequente
implantação de regimes democráticos. A reflexão crítica sobre o esquema explicativo sugerido por
Bresser Pereira deve começar destacando como problemática a tese de que o desenvolvimento do
capitalismo produz genericamente efeitos desconcentradores. Visto que, deve-se levar em conta que
a dinâmica do modo de produção capitalista envolve um processo altamente concentrador: a
concentração e a centralização do capital, que determinam a passagem do capitalismo de sua fase
concorrencial para a sua fase monopolista e se mantêm inclusive na fase atual, ainda que ocultas sob
formas institucionais descentralizadoras.

Exatamente, neste contexto em que prevalece o discurso da ortodoxia econômica, o capitalismo e

autoritarismo assumem o controle do aparelho de Estado, delimitam não a supressão absoluta, mas o
confinamento da cidadania política. Vertente em que se desenvolve a exigência da gestão empresarial
dos órgãos administrativos. Essas mudanças no papel do Estado visam manter as mesmas estruturas,
levadas a cabo pelos governos conservadores eleitos a partir de 1989, e que muitas vezes optaram
pelo caminho das reformas constitucionais, com o intuito deliberado de “blindar” as alterações,
impedindo uma efetiva mudança de política. A partir dessa conjuntura, os objetivos da Reforma
Gerencial, segundo um de seus formuladores, Luiz Carlos Bresser Pereira, eram aumentar a eficiência
e a efetividade dos órgãos estatais, melhorar a qualidade das decisões estratégicas do governo e voltar
a administração para o cidadão‑usuário ou cidadão‑cliente. Nessa lógica de atuação a administração
pública deixaria de ser o controle de procedimentos (ou de meios) para ser pautada pelo controle de
resultados, buscando a máxima eficiência possível. Para tanto, um dos pontos‑chave da reforma era
atribuir ao administrador público parte da autonomia de que goza o administrador privado, com a
criação de órgãos independentes (as “agências”) da estrutura administrativa tradicional, formados por
critérios técnicos, não políticos. Dessa forma, criaram‑se duas áreas distintas de atuação para o poder
público, a administração pública centralizada que formula e planeja as políticas públicas, e os órgãos
reguladores (as “agências”), que regulam e fiscalizam a prestação dos serviços públicos. Isto contraria

Larry Catizano 119 103 007 Direito Público

 4

o próprio fundamento das políticas públicas, que é a necessidade de concretização de direitos por
meio de prestações positivas do Estado, ou seja, por meio dos serviços públicos. Política pública e
serviços públicos estão interligados, não podem ser separados, sob pena de serem esvaziados de seu
significado.

Esse repasse de atividades estatais para a iniciativa privada é visto por muitos autores como uma
“republicização” do Estado, partindo do pressuposto de que o público não é, necessariamente, estatal.
Visão que ligada à chamada “teoria da captura”, entende como tão ou mais perniciosas que as falhas
de mercado, as falhas de governo. Mas, novamente, ressalta Bercovici que a chamada Reforma do
Estado, não reformou o aparelho de Estado. Afinal, as “agências independentes”, que, na realidade,
não são independentes, foram simplesmente acrescidas à estrutura administrativa, e não modificaram
a administração pública, apenas deram aura de modernidade ao tradicional patrimonialismo que
caracteriza o Estado brasileiro. E, Acentua Pedro Eduardo Arantes que longe de iniciar uma nova fase
das finanças públicas brasileiras, simplesmente, arremata um processo iniciado pela ditadura,
revigorando a persistência do direito administrativo gerado pela tábula rasa do golpe. Do Banco
Central ao Código Tributário, passando pela reforma administrativa de 1967, a Constituição de 1988
incorporou todo o aparelho estatal estruturado sob a ditadura. Assim sendo as estatais deveriam operar
não só com a eficiência das empresas privadas, e também com total autonomia em relação ao governo
“oficial”, mas não em relação ao sorvedouro dos negócios privados. Arantes diz que o prolongamento
da ditadura está na consagração da lógica empresarial como prática administrativa do setor público,
até, mesmo, nas agências reguladoras, cuja captura é perseguida por todo tipo de formações
econômicas literalmente fora da lei, com base na flexibilização jurídico‑administrativa totalmente ad
hoc, o que vem a ser a mesma lógica de exceção.

A ditadura afirmava seu destino no novo Estado de emergência econômico permanente, então a
miséria e fome ganham cada vez mais espaço na agenda das organizações que trabalham em favor
das comunidades vulneráveis, as mais atingidas pelos impactos da pandemia. Tudo agravado pelo
aumento do desemprego, dessa maneira, a sociedade brasileira vive eterno cenário pós-pandemia.
Evidencia-se que, as sucessivas reformas na administração pública brasileira, sempre tiveram como
horizonte retrospectivo a decretação de um amplo Estado de sítio nos moldes do constitucionalismo
liberal, com suspensão de garantias em defesa da ordem jurídica de mercado, contra o tumulto das
“classes perigosas” e sua crescente indisciplina quanto à subordinação do trabalho ao capital.

A emergência de entidades como a Agenersa e as demandas por mudança na forma de intervenção

do Estado no domínio econômico, simplesmente, decorrem do teor existencialmente decisionista do

Larry Catizano 119 103 007 Direito Público

 5

ato declaratório da emergência, mediante o qual o poder soberano se reafirma em sua força suspensiva
derivada da mera violência, algo como ato despótico originário de subordinação direta. O imperativo
gestionário da segurança abriga hoje uma tipologia indefinidamente elástica de urgências pedindo
intervenções ditas “cirúrgicas” regidas pela lógica do excesso, então na base de tais providências
encontraremos sempre alguma desproporção da ordem do incomensurável.

No argumento histórico amplamente desenvolvido por Gilberto

Bercovici, o constitucionalismo não veio propriamente para
“liberalizar” o absolutismo, substituindo o discurso da razão de
Estado pelo discurso iluminista das garantias e proteções, mas para
conter o poder constituinte de um novo ator político que entrou em
cena com as revoluções atlânticas do século XVIII, e um século
antes, durante a grande rebelião Inglesa: “o povo, incontrolável e
ameaçador”.

O confinamento da cidadania política promove o redescobrimento do princípio da subsidiariedade

e à crise do Estado enquanto prestador eficiente de serviços públicos. Segundo José Alfredo de
Oliveira, o princípio da subsidiariedade vincula-se diretamente à organização da sociedade, e conclui
que o princípio propõe que “todas as competências que não são imperativamente detidas pelo Estado
devem ser transferidas às coletividades”, ampliando a liberdade e poderes das coletividades, os que
elas têm capacidade de exercer, sem sacrifício do que é essencial nas funções do Estado, cogitando-
se um equilíbrio entre o poder central e a cidadania.

O princípio da subsidiariedade encontra seu fundamento direto na natureza humana, tendo, como
referência, o valor ético e o direito de autodeterminação do indivíduo, cuja primazia, baseada no
reconhecimento de sua dignidade, se sobrepõe ao poder estatal, vinculando-o e impedindo-o de
invadir esfera pertencente a sua soberania, segundo Silvia Faber Torres, que conclui que a sociedade
política não deve privar a pessoa da atividade que lhe cumpre realizar por si mesma, sob pena de
anular sua existência. Luiz Francisco F. de Souza aduz que no fundo, o princípio da subsidiariedade
é o princípio da descentralização (ou da participação), que ensina que o poder deve nascer de baixo
para cima, sob o controle da base, das pessoas e de suas consciências. O princípio da subsidiariedade,
quando aplicado no Direito Público, almeja que agrupamentos sociais exerçam funções que eles
próprios podem desenvolver, ao invés da coletividade estatal, protegendo a autonomia da pessoa
humana e limitando a intervenção do Estado. Essa construção teórica neoliberal do princípio da
subsidiariedade, para Emerson Gabardo, objetiva que o Estado devolva tarefas à sociedade, surgindo,
assim, as organizações sociais.

Larry Catizano 119 103 007 Direito Público

 6

Consubstancia, segundo Tarso Violin, que a sociedade política, Estado em sentido estrito, Estado-
coerção, formada pelo conjunto dos mecanismos através dos quais a classe dominante detém o
monopólio legal da repressão e da violência e que se identifica com os aparelhos coercitivos ou
repressivos de Estado, controlados pelas burocracias. Por meio da sociedade política as classes
exercem sempre uma ditadura, uma dominação mediante coerção. Em contraste, a sociedade civil,
organizações responsáveis pela elaboração e/ou difusão das ideologias, compreendendo as escolas,
as igrejas, os partidos políticos, os sindicatos, as organizações profissionais, os meios de
comunicação, etc. No âmbito e por meio da sociedade civil as classes buscam exercer sua hegemonia,
buscam ganhar aliados para suas posições mediante a direção política e o consenso. Os seus
portadores materiais são os "aparelhos privados de hegemonia", organismos sociais coletivos
voluntários e relativamente autônomos em face da sociedade política. Como a sociedade civil
pertence ao Estado ampliado, ela seria estatal em sentido amplo. Na teoria política, para Carlos
Nelson Coutinho, a grande descoberta de Marx e Engels foi a afirmação do caráter de classe do
Estado, que apenas existe quando e enquanto existir esta divisão. A função do Estado, identificado
com o conjunto de seus aparelhos repressivos, seria a de conservar e reproduzir tal divisão, garantindo
assim que os interesses comuns de uma classe particular se imponham como o interesse geral da
sociedade.

É, a partir da dominação econômica, e imposição política hegemônica que Tarso Violin prescreve
que organizações não-governamentais surgiram com exata função e meta de assessorar movimentos
sociais. Ressalta que uma organização é considerada como ONGs, ao contrário das demais entidades
sem fins lucrativos, quando forem mais politizadas, mais atuantes na defesa e construção de direitos,
ou quando lutarem pela melhor qualidade de vida da população. Destarte, Michel Hardt e Antônio
Negri postulam;

As forças mais novas e talvez mais importantes da sociedade

civil global chamam-se organizações não governamentais (ONGs).
O termo ONG não recebeu uma definição rigorosa, mas podemos
defini-lo como qualquer organização que pretenda representar o
Povo e trabalhar em seu interesse, à parte das estruturas do estado
(e geralmente contra ele). Para muita gente, com efeito, as ONGs
são sinônimo de 'organizações do povo' porque o interesse do Povo
é definido como distinto do interesse do Estado.

Larry Catizano 119 103 007 Direito Público

 7

BIBLIOGRAFIA
VIOLIN, Tarso Cabral. Uma Análise Crítica do Ideário do Terceiro Setor no Contexto Neoliberal
e as Parcerias entre a Administração Pública e Sociedade Civil Organizada no Brasil.
Dissertação apresentada como requisito parcial para obtenção de grau de Mestre, pelo Curso de Pós-
Graduação em Direito, da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Paraná. Curitiba, 2006.

SAES, Décio Azevedo de. A questão da evolução da cidadania política no Brasil. História Política,
Estudos Avançados 15 (42), 2001.

TELES, Edson; SAFATLE, Vladimir (orgs.). O que Resta da Ditadura. A Exceção Brasileira.
Coleção Estado de Sítio. Boitempo Editorial, São Paulo, SP, 2010.

GRIN, Eduardo José; FERNANDES, Antônio Sérgio Araújo et all. A Pandemia e o Futuro do
Federalismo Brasileiro. Cadernos Gestão Pública e Cidadania, FGV EAESP | CGPC | Vol. 27 | n.
87 | Mai-ago. 2022.

SOUZA, Celina. Federalismo e Descentralização na Constituição de 1988: Processo Decisório,

Conflitos e Alianças. Artigo. DADOS — Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 44, nº 3,
2001, pp. 513 a 560.

PEREIRA, Jane Reis Gonçalves. Direitos Sociais, Estado de Direito e Desigualdade: Reflexões
sobre as Críticas à Judicialização dos Direitos Prestacionais. Quaestio Iuris, vol. 08, nº 03, Rio de
Janeiro, 2015. Pp 2080 – 2114.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 24ª edição revista,
ampliada e atualizada até 31.12.2010. Lumeni Juris Editora.

CAVALCANTE, Pedro Luiz Costa; SILVA, Mauro Santos (orgs.). Reformas do Estado no Brasil.
Trajetórias, Inovações e Desafios. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA 2020, Comissão
Econômica para a América Latina e o Caribe – CEPAL, Nações Unidas 2020. LC/BRS/TS.2020/7

FREIRE, André Luiz. Direito público e direito privado. Tomo Teoria Geral e Filosofia do Direito,
Edição 1, abril de 2017. Enciclopédia Jurídica da PUCSP.
https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/133/edicao-1/direito-publico-e-direito-privado
Acessado em 12 jul. 22

Larry Catizano 119 103 007 Direito Público