Livro - P. 18 Explica Diferença Entre Dimensao Espacial e Territorial GRIFO

INSTiTUTO INTERAMERiCANO DE COOPERAO PARA A AGRiCULTURA (IICA) REPRESENTAO DO IICA NO BRASiL
SRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTVEL
Polticas de Desenvolvimento Rural Territorial: Desafios para Construo de um Marco Jurdico Normativo
VOLUME 13
Organizadores da Srie Carlos Miranda e Breno Tibrcio
Maio/2011
dos autores 1 edio: 2011 Direitos reservados desta edio: Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura - IICA. 2011 Distribuio: Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura - IICA SHIS Qi 3, Lote A, Bloco F, - Centro Empresarial Terracota - Lago Sul CEP: 71.605-450 Tel.: (61) 2106.5477 Fax: (61) 2106.5459 www.iica.org.br O IICA promove o uso justo deste material, pelo que se solicita sua respectiva citao. Esta publicao tambm est disponvel em formato eletrnico (PDF) no stio Web institucional: http://www.iica.int Coordenao editorial: Carlos Miranda Reviso: Estao Grca Diagramao: Estao Grca Capa: Estao Grca Impresso: xito Grca e Editora
Polticas de desenvolvimento rural territorial: desaos para construo de um marco jurdico-normativo / Rafael Echeverri Perico [et.al.] (autores); Carlos Miranda e Breno Tiburcio (organizadores). -- Braslia: IICA, 2011. (Srie desenvolvimento rural sustentvel; v.13) 244 p., 15 x 23 cm ISBN 13: 978-92-9248-343-2 1. Desenvolvimento rural - politicas 2. Legislao 3. Normas 4. Polticas I. IICA II. Ttulo AGRIS DEWEYE E50 307.1412
Braslia, Brasil 2011
APRESENTAO
O IICA Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura, por meio do Frum DRS, apresenta o 13 Volume da Srie Desenvolvimento Rural Sustentvel com o ttulo Polticas de Desenvolvimento Rural Territorial: Desaos para Construo de um Marco Jurdico-Normativo. Este Livro um dos produtos do acordo de cooperao celebrado em 2008 entre o IICA e o OPPA Observatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura, que rene professores do CPDA/UFRRJ e da Universidade Federal de Santa Catarina. O propsito desse acordo foi apoiar o CONDRAF e a Secretaria de Desenvolvimento Territorial do MDA na formulao de polticas de desenvolvimento rural com enfoque territorial, a partir de estudos realizados em cinco eixos temticos, entre os quais, o marco jurdico-normativo para polticas de desenvolvimento territorial, objeto desta publicao. A obra se compe em duas partes. A primeira contm uma anlise comparativa das experincias legislativas de polticas pblicas em desenvolvimento dos territrios rurais na Colmbia, Espanha, Mxico e Guatemala. Contempla aspectos de cada pas como contexto poltico-institucional e scio-econmico; legislao e polticas de desenvolvimento rural; gesto territorial. Finaliza com um captulo contendo as lies aprendidas na prtica das experincias para aperfeioar as iniciativas de uma nova gerao de polticas para o desenvolvimento territorial, que possam ser teis para o caso brasileiro. Na segunda parte so analisados os elementos centrais que incidem construo de um marco jurdico-normativo para o desenvolvimento territorial, especicamente no Brasil. Alm do captulo introdutrio que mostra a importncia do marco legal e a questo territorial e as polticas pblicas no Brasil; o esforo analtico se concentra nos atuais marcos legais envolvendo a poltica de desenvolvimento territorial e, em seguida, detalha um conjunto de consideraes sobre o marco jurdico normativo criado para estimular as polticas de desenvolvimento rural. Carlos Miranda e Breno Tiburcio Organizadores da Srie DRS
PREFCIO
Com quase 70 anos de trajetria institucional, o IICA renova periodicamente seu compromisso a nvel hemisfrico com o Desenvolvimento Rural, adaptando seus programas e linhas de ao evoluo no contexto poltico institucional dos pases em diferentes momentos histricos. Nesse sentido, os pases membros acabam de aprovar o Plano de Mdio Prazo 2010-2014 que prioriza a importncia do Desenvolvimento Rural, por meio do programa de Agricultura, Territrios e Bem Estar Rural, o qual reconhece que o IICA deve contribuir para o desenvolvimento de instrumentos que potencializem a contribuio da agricultura nos territrios rurais, assim como estabeleam as relaes de carter intersetorial entre as polticas pblicas e as iniciativas que impactam sobre o territrio. Com isso pretende-se otimizar a contribuio da agricultura ao desenvolvimento dos territrios rurais e, desta forma, maximizar as rendas sociais geradas na atividade produtiva. Desde sua criao h 47 anos, a Representao do IICA no Brasil tem uma longa tradio de apoiar os programas de desenvolvimento Rural. Nos ltimos anos, esse respaldo tem se concentrado em responder a deciso poltica de promover a agricultura familiar, buscando a coeso social e um novo protagonismo dos atores sociais e organizaes de base que operam nos territrios. O caminho percorrido pelo Brasil, em matria de gesto dos territrios, no e uma experincia isolada na America Latina. Outros pases, durante a primeira dcada deste sculo, tm desenhado e executado polticas em apoio aos territrios rurais, como so os casos do Mxico, Colmbia e Guatemala, sem esquecer o exitoso caminho percorrido pela Espanha na Europa. A ideia de fazer uma anlise comparativa dos marcos normativos, poltico e institucional desses 4 pases a razo principal desta publicao da qual surgem uma srie de lies aprendidas em matria de legislao, modelos institucionais, papel do Estado, articulao entre polticas a nvel federal, estadual e municipal. Esses aportes constituem contribuies muito valiosas para fortalecer o sistema brasileiro. Esta modalidade de cooperao tcnica, de comparar trajetrias e experincias de pases comprometidos com o longo caminho do desenvolvimento
territorial, permite gerar elementos valiosos para o fortalecimento da poltica de gesto territorial no Brasil, pas que tem feito avanos signicativos nos ltimos 10 anos, destacando-se o carter inovador e experimental de suas polticas. Tenho a expectativa bem fundamentada que esta publicao, fruto de um esforo consorciado do IICA e a Secretaria de Desenvolvimento Territorial, com um conjunto de Universidades Brasileiras, constitua uma efetiva contribuio ao objetivo nal de melhorar as condies de vida das famlias que habitam no meio rural.
Manuel Rodolfo Otero Representante do IICA no Brasil
RESUMO
O livro Polticas de Desenvolvimento Rural Territorial: Desaos para Construo de um Marco Jurdico-Normativo o 13 volume da Srie de Desenvolvimento Rural Sustentvel, editada e publicada pelo IICA/Frum DRS. A obra se compe de duas partes: na primeira feita uma anlise comparativa da legislao pertinente ao tema na Colmbia, Espanha, Mxico e Guatemala, com vistas a colher lies teis para o caso brasileiro. A segunda trs uma anlise dos elementos centrais que incidem e condicionam a construo de um marco jurdico-normativo para o desenvolvimento territorial no Brasil. Palavras chaves: polticas de desenvolvimento rural territorial e marco jurdico-normativo
RESUMEN
El libro Polticas de Desarrollo Rural Territorial: Retos para la Construccin de un Marco Jurdico Normativo es el 13 volumen de la Serie de Desarrollo Rural Sostenible, editada y publicada por el IICA/Frum DRS. La obra est compuesta por dos partes: en la primera se hace un anlisis comparativo de la legislacin pertinente al tema en Colombia, Espaa, Mxico y Guatemala, con miras a servirse de aquellas lecciones que sean tiles para el caso brasileo. La segunda aporta un anlisis de los elementos centrales que inciden y condicionan la construccin de un marco jurdico normativo para el desarrollo territorial en Brasil. Palabras clave: polticas de desarrollo rural territorial y marco jurdico normativo
ABSTRACT
The book Polticas de Desenvolvimento Rural Territorial: Desaos para Construo de um Marco Jurdico-Normativo is the 13th volume of the Sustainable Rural Development Series, edited and published by IICA / DRS Forum. The work consists of two parts: the rst presents a comparative analysis of the legislation related to the subject in Colombia, Spain, Mexico and Guatemala, in order to gather useful lessons for the Brazilian case. The second part is an analysis of the key elements that inuence and condition the construction of a legal-normative framework for the territorial development in Brazil. Keywords: policies on territorial rural development and normative legal framework.
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SUMRIO
PARTE 1 EXPERINCIAS LEGISLATIVAS DE POLTICA PBLICA EM DESENVOLVIMENTO DOS TERRITRIOS RURAIS 15

Rafael Echeverri Perico, Mireya Valencia Perafn, Ana Maria Echeverri Pinilla 15
1. Introduo 15
18 1.1 Enfoque da Anlise 1.2 Pases Analisados 19 1.2.1 Particularidades dos Indicadores de Desenvolvimento Rural nos Pases em Estudo 20 1.2.2 Marco Normativo dos Pases do Estudo 21 2. Legislao e Polticas em Desenvolvimento Rural 22 Mudanas nas Estratgias de Desenvolvimento Rural com Enfoque Territorial 23 2.1 Legislao de Desenvolvimento Rural 24 2.1.1 Marco Constitucional para Legislao de Desenvolvimento Rural 24 26 2.1.2 Contexto do Desenvolvimento Rural na Colmbia 2.1.3 Fundamentos de uma Legislao Integrada 32 a) Sistema Nacional Setorial Agropecurio e de Desenvolvimento Rural 33 b) Legislao de Reforma Agrria 35 c) Legislao de Adequao de Terra 36 2.2. Legislao para uma Viso Integral de Desenvolvimento Rural no Mxico 37 2.2.1 Fundamentos da Poltica Expressos na Lei 37 a) O Rural como parte de um Projeto Nacional 37 b) Viso no Economicista 37 c) Soberania e Segurana Alimentar 38 d) Integrao Rural e do Urbano 38 e) Equilbrios Regionais 39 f ) Equidade Social 39 g) A Economia Rural alm da Agricultura 39 h) A Agricultura mais que um Setor Produtivol 40 i) Ecincia Econmica 40
j) Novas reas de Reconverso k) Uma Poltica Integral para a Agricultura l) Instituies para a Agricultura e o Meio Rural m) Descentralizao e Participao n) Conuncia 2.2.2 Modelo Institucional a) Sistemas b) Fundos c) Conuncia Intersecretarial d) Federalismo e Descentralizao e) Conselhos Colegiados e Territoriais para o Desenvolvimento Rural Sustentvel f ) Comits Sistema Produto 2.3. Legislao em Desenvolvimento Rural no Marco Territorial da Espanha 2.3.1 Eixos de Ao 2.3.2 Plano Nacional 3. Legislao e Polticas em Gesto Territorial 3.1 Polticas de Carter Territorial que Determinam o Desenvolvimento Rural 3.1.1 Municipalizao 3.1.2 Federalizao e Regionalizao 3.1.3 Usos do Solo 3.1.4 Riscos 3.1.5 Aspectos Territoriais de Polticas Setoriais 3.1.6 Poltica Social 3.1.7 Poltica de Desenvolvimento Sustentvel 3.1.8 Polticas de Desenvolvimento Econmico 3.1.9 Outras Polticas 3.1.10 Desenvolvimento Regional Urbano 3.2 Ordenamento Territorial na Colmbia, seus Marcos Legislativos e Resultados da Implementao 3.2.1 Ordenamento Territorial e Descentralizao 3.2.2 Desenvolvimento de Planejamento Regional 3.2.3 Ordenamento Fsico Espacial a) Legislao de Ordenamento Territorial Local
40 41 41 41 42 42 43 44 44 44 45 45 45 46 47 48 50 50 51 52 52 53 53 54 55 57 58 59 60 64 68 68
b) Legislao para o Ordenamento Ambiental c) Processos de Construo da Legislao em Ordenamento e Desenvolvimento Regional 3.3 Marco Setorial e Territorial no Mxico 3.3.1 Marco Jurdico de Ordenamento Territorial 3.3.2 Leis Transversais 3.3.3 Estrutura do Sistema Estatal 3.3.4 Leis Complementares 3.4 Estratgia Territorial Europeia 3.4.1 Desenvolvimento Territorial Policntrico 3.4.2 Acesso Equilibrado Infraestruturas e Conhecimento 3.4.3 Gesto Prudente dos Recursos Naturais e Culturais 3.5 O Desenvolvimento Rural Fusionado em uma Estratgia Territorial na Guatemala 3.5.1 Estrutura Colegiada: os Conselhos de Desenvolvimento Urbano e Rural 3.5.2 Nveis: Nacional, Regional, Departamental, Municipal, Comunitrio 3.5.3 Conselho Nacional de Acordos de Paz 3.5.4 Participativo Pblico-Privados 3.5.5 Sistemas 3.5.6 Gesto Descentralizada 3.5.6.1 Articulao entre Governadores e Prefeitos 3.5.6.2 Rede de Ocinas Municipais de Planejamento (OMPs) 3.5.6.3 Desenvolvimento Rural Dentro de uma Estratgia Territorial 3.5.7 Processos de Planejamento que Contemplam o Planejamento Territorial 3.5.8 Poltica de Desenvolvimento Urbano e Rural 3.5.9 Processo de Planejamento Integral Territorial 4 Lies para uma Nova Gerao de Polticas para o Desenvolvimento Rural nfase do Enfoque Territorial 4.1 4.1.1 Concorrncia e Articulao 4.1.2 Descentralizao 4.1.3 Participao 4.2 Esferas das Estratgias Territoriais 4.2.1 Esfera Poltica 4.2.2 Esfera Administrativa 4.2.3 Esfera Tcnica 4.3 Tendncias Comuns s Polticas de Desenvolvimento Rural 4.4 Mudanas Tendenciais nas Estratgias de Desenvolvimento sob o Enfoque Territorial 4.3.1 Objeto de Poltica 4.3.2 Viso
72 75 75 75 76 77 78 78 81 82 82 83 85 86 88 89 89 90 91 91 91 93 93 96 98 98 99 99 101 102 102 103 104 104 106 107 107
4.3.3 4.3.4 4.3.5 4.3.6 4.3.7 4.3.10 4.4
Denio de Ruralidade nfase de Economia Tipo de Poltica Instituies Pblicas nfase de Investimento Modelos de Planejamento Pistas para a Consolidao do Processo Territorial de Desenvolvimento Rural no Brasil 4.4.1 Viso do Estado 4.4.2 Estrutura dos Marcos Legislativos 4.4.3 Estruturas das Organizaes Pblicas
107 108 109 110 115 116 117 119 123 125
PARTE 2 - BASES PARA A CONSTRUO DE UM MARCO JURDICONORMATIVO DO DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL NO BRASIL 127
Leonilde Servolo de Medeiros e Marcelo Min Dias INTRODUO
A Importncia do Marco Legal Territrios e Polticas Pblicas no Brasil
127 127
128 130
Capitulo i - MARCO LEGAL DA POLTICA DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL RURAL NO BRASIL 138

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Delimitaes Legais e Administrativas do Rural e do Urbano e suas Implicaes para a Poltica de Desenvolvimento Territorial Desenvolvimento Territorial e Tradio Municipalista Brasileira Participao Social e Desenvolvimento Territorial Agricultura Familiar e a Instituio de um Novo Marco Jurdico Legislao Agrria e suas Relaes com o Desenvolvimento Territorial Legislao Sindical A legislao que Rege o Cooperativismo Marco Normativo da Educao do Campo 138 141 146 150 155 160 164 171
CAPTULO II - MARCOS JURDICO-NORMATIVOS CRIADOS PARA A POLTICA DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
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1. Marco Institucional criado pelas Resolues do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf ) 175 2. Conferncia de Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio; e seu Papel na Criao de Novas Institucionalidades para o Desenvolvimento Rural 188 3. Normatizao que Instrui o Pronat e suas Relaes com o Marco Jurdico Vigente 194
3.1 Descrio das Aes Oramentrias do Pronat 3.2 Caractersticas Gerais da Normatizao que Instrui o Pronat 3.3 Anlise das Normas Criadas pelo Pronat face ao Marco Legal Vigente 4. Municpios e a Execuo de Recursos Pblicos Oriundos do Pronat 4.1 Instrumentos de Transferncia de Recursos da Unio aos Municpios 4.2 Implicaes do Arranjo Institucional Existente 5. Terceiro Setor e a Execuo de Recursos Pblicos 5.1 Qualicao das Entidades Privadas do Terceiro Setor 5.2 Marco Jurdico para o Repasse e Execuo dos Recursos 5.3 Implicaes do Arranjo Institucional Criado CONSIDERAES FINAIS BIBLIOGRAFIA REFERENCIADA ANEXOS
198 205 208 213 213 216 220 221 223 225 228 231 238
SRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTVEL Polticas de Desenvolvimento Rural Territorial: Desaos para Construo de um Marco Jurdico-Normativo.
PARTE 1 EXPERINCIAS LEGISLATIVAS DE POLTICAS PBLICA EM DESENVOLVIMENTO DOS TERRITRIOS RURAIS

Caso da Colmbia, Espanha, Mxico e Guatemala
Rafael Echeverri Perico Mireya Valencia Perafn Ana Maria Echeverri Pinilla
Consultores independentes
1. Introduo
As estratgias de desenvolvimento rural apontam, com mais frequncia, a enfoques territoriais, nos quais os modelos de gesto rompem com as vises tradicionais do rural e do seu desenvolvimento. A priorizao do territrio, o multissetorial e multidimensional, a equidade e a coeso, assim como a relao entre o urbano e o rural se constituem suportes sobre os quais se denem os eixos estratgicos de desenvolvimento rural em concordncia com os sistemas territoriais. Estes modelos vm se fortalecendo por meio de experincias como a da Europa, a dos Estados Unidos ou, inclusive, as do Mxico e Brasil; que oferecem importantes aprendizagens para os demais pases da regio. Devido s grandes diculdades e parcos resultados da aplicao das polticas pblicas em nossos pases, a preocupao atual dos diversos atores (locais, regionais, nacionais e internacionais) gira em torno da ecincia das estratgias de desenvolvimento. Polticos, tcnicos e lderes sociais enfrentam importantes desaos na gesto das polticas relacionadas ao custo-benefcio dos programas e projetos propostos; credibilidade das instituies, qualidade do gasto pblico e conana da sociedade no Estado. Fatores que mostram uma importante carncia de mecanismos de competncia, articulao, sinergia e valor agregado, o que se traduz, por sua vez, na reduo dos impactos das polticas e no aumento de seus custos de transao. Deste planejamento, importante destacar, pelo menos, cinco aspectos fundamentais que podem claramente identicar as tendncias que os modelos tradicionais de base devero enfrentar. Estes so: o territrio como objeto de poltica, a multidimensionalidade, a multissetorialidade, os rendimentos sociais territoriais e a nova relao urbano-rural.
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O territrio se converte, devido a este enfoque, no objeto do foco das estratgias econmicas, sociais e polticas; sendo por sua vez e em consequncia, a unidade de gesto bsica da poltica pblica. O territrio, neste contexto, entendido como uma construo social, historicamente determinada, que incorpora dimenses ambientais, econmicas, sociais, polticas e culturais. Esta condio, portanto, gera a ideia de multidimensionalidade ao reconhecer que o territrio no uma nica coisa, pelo contrrio espao, meio ambiente, institucionalidade, poltica, sociedade, economia e cultura com todas essas peculiaridades dinmicas e em permanente construo e interdependncia. A multidimensionalidade introduz por sua vez um importante conceito no desenvolvimento do enfoque, a ideia de sistemas complexos que devem ser atendidos por polticas capazes de gerir mais de um cenrio e que requeiram grande coordenao intersetorial. O terceiro aspecto a incorporao da multissetorialidade na economia rural. Este conceito reconhece que mais da metade dos empregos rurais se encontram em reas no agrcolas, portanto, abrindo alternativas para a busca de estratgias econmicas mais integradas ao territrio. A multissetorialidade anseia pela incluso na agenda produtiva econmica de setores chaves como os servios ambientais, o comrcio, a agroindstria, o artesanato, o turismo e a construo, dando grande potencialidade de desenvolvimento aos territrios rurais. Outro aspecto importante em relao economia do territrio a priorizao do sentido da coeso social, em vez do da compensao, reconhecendo a produo das rendas sociais territoriais, como efeitos multifuncionais das atividades econmicas privadas. A realidade do territrio mostra uma relao entre empresas e sociedade, que d oportunidade construo de esquemas de maximizao das contribuies sociais provenientes de atividades econmicas prprias do mercado, como a gerao de emprego, a preservao do meio ambiente, a ocupao territorial, e o fomento da cultura, entre outros. O objetivo central, deste aspecto, favorecer aqueles setores e modelos no sentido de maximizar os efeitos positivos de sua atividade produtiva, rompendo assim com dois preconceitos perversos da maioria de nossas polticas. De um lado a diviso entre a economia de empresas ricas e rentveis; e os programas assistenciais ou de desenvolvimento social para a precariedade empresarial da populao mais pobre; e, de outro lado, a ideia de um desenvolvimento medido pelo crescimento econmico da produo e rendimentos privados. Tradicionalmente predominaram as limitadas denies do rural, centralizadas em uma segmentao entre o urbano e o rural. A mudana de foco na poltica que prope este enfoque rompe essa dicotomia, evitando que se percam importantes interdependncias funcionais existentes ente os centros
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de concentrao populacional e os servios e espaos de baixa densidade que os rodeiam. A estratgia favorece concepo de um espao contnuo, onde deve primar a integrao de mercados e a existncia de redes sociais, institucionais e culturais, entre o urbano e o rural, principalmente, em territrios em que as economias primrias ou de servio so explicadas pelas economias de localizao, denidas pelos recursos naturais como agricultura, pesca, desenvolvimento orestal, minerao, ecoturismo e os servios ambientais, que geram diferentes estruturas de populao, dispersas ou concentradas. A evoluo do desenvolvimento rural aponta a conceitos de desenvolvimento territorial, como uma estratgia para territrios e no como uma estratgia para a agricultura ou grupos sociais vulnerveis residentes no campo. Esta importante mudana focaliza a poltica no territrio; deixando de ser uma poltica setorial produtiva ou uma poltica setorial social, para transformar-se em uma poltica transversal que engloba e inclui o setorial. Ainda, que o conceito de desenvolvimento rural implique integralidade e realidade; a prtica poltica e social que conduzem a um imaginrio dominante, o qual no pode desvincularse do estigma que o faz sinnimo de agrrio, pobreza e poltica social. Chegou o momento de destituir a terminologia e substitu-la por uma mais precisa de Desenvolvimento Territorial. H sinais de profundas transformaes nas tendncias das polticas e instituies do meio rural, mudanas para ajustes que envolvem entidades territoriais em modelos de federalizao ou descentralizao, superando o mbito dos ministrios da agricultura. Alm disso, est se apresentando a necessidade de especializao das instituies, evidenciando a dicotomia existente nos ministrios da agricultura, para enfrentar, por um lado como ministrio da produo, a responsabilidade da agricultura, e por outro, como ministrio de desenvolvimento a responsabilidade do desenvolvimento rural. Esta viso territorial abre espao para discusso do mesmo conceito de ruralidade colocando em questionamento as denies tradicionais baseadas em densidade populacional ou predominncia da agricultura. Incorporam-se a este enfoque consideraes regionais que reconhecem o ambiente urbano-rural, e consideraes mais integrais acerca das funes rurais dos centros urbanos e as dinmicas espaciais de interao entre estes mbitos. O que est se apresentando a imposio de uma viso de tipologias de territrios integralmente considerados, reconhecendo os territrios com predomnio de dependncias de recursos naturais como estratgia de desenvolvimento. Estas transformaes institucionais e das polticas setoriais no so exclusivas do meio rural, mas compem importantes tendncias de uma transio institucional que vem transformando as relaes territoriais em processos de
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globalizao (mundial), integrao (regional), reforma (nacional), e descentralizao (local). Estes processos geraram novas instituies e competncias e redeniram os esquemas de poder, restabelecendo a relao Estado-Sociedade por meio da participao e da privatizao, a cogesto, as autonomias e o crescimento das organizaes no governamentais. H um cenrio em evoluo que conduz a uma necessria reexo sobre o papel de cada um dos atores. Em particular, para as instituies internacionais, que so afetadas pelas mesmas tendncias, e que necessitam redenir seu papel a luz de novas realidades institucionais. 1.1 Enfoque da Anlise O ponto de partida deste estudo foi o reconhecimento das tendncias de transformao dos fundamentos e estratgias das polticas pblicas de desenvolvimento rural; ao incluir o enfoque territorial, como uma viso integral, sistmica, mais compreensiva das mltiplas dimenses do desenvolvimento, que deve ser assumido por meio de uma perspectiva multissetorial e multidisciplinar. A abordagem territorial implica a adoo do territrio, como objeto de desenvolvimento poltico, incorporando a dimenso espacial e geogrca, como forma de superar ou complementar as estratgias setoriais focadas em atores sociais ou em setores econmicos. Isto implica, necessariamente, na articulao das diferentes estratgias ou polticas pblicas; que convergem, simultaneamente, para os espaos territoriais, sobre os quais integram as polticas de desenvolvimento rural. J que se reconhece que os instrumentos tradicionais de desenvolvimento rural operados pela institucionalidade responsvel, normalmente a cargo do ministrio da agricultura, so apenas um componente setorial de todas as dimenses que impe a viso territorial. Neste campo, modelos de inovaes institucionais do nfase aos processos de delimitao territorial e aos processos da gerao de planejamento integral, os quais convocam os atores sociais e agentes pblicos, do territrio rural, a encontrarem consenso e mecanismos de negociaes que se traduzam em planos de gesto territorial; na denio de projetos estratgicos ou estruturantes do territrio e em uma gesto intersetorial e interinstitucional. O propsito do estudo de realizar inventrio e classicao das estratgias e polticas que venham a convergir no desenvolvimento rural com enfoque territorial. Para isso busca-se indagar sobre a estrutura de polticas que determinam, integralmente, a viabilidade de um territrio, na procura de suas metas econmicas, sociais, institucionais, ambientais e culturais. Como enfoque desse trabalho partiu-se de algumas perguntas bsicas: Quais so as polticas pblicas, que, por conter estratgias explcitas de gesto territorializada tm que ser consideradas como um modelo integral de
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interveno em um territrio rural? Quais so as estruturas institucionais que suportam estas polticas? Quais so os mecanismos existentes para garantir um processo eciente de articulao, coordenao ou convergncia destas polticas sobre um espao rural determinado? Como est estruturado o investimento pblico que se pretende articular dentro do modelo territorial de desenvolvimento rural? Sobre esta base se desenvolveu uma primeira parte da investigao e se estabeleceu um conjunto de hipteses que se apresenta no presente documento. Em primeira instncia se relaciona e se classica as principais polticas pblicas que tm ingerncia determinante sobre os territrios rurais e que so objeto de processos que buscam sua articulao dentro dos modelos de desenvolvimento rural com enfoque territorial, identicando alguns casos emblemticos e bem sucedidos nos pases. Em uma segunda parte analisam-se as nfases mais destacadas das estratgias com enfoque territorial a partir de trs aspectos que englobam suas caractersticas fundamentais a descentralizao, a articulao de polticas e a participao. E, na terceira parte se analisam as esferas nas quais se devem considerar a anlise das polticas com enfoque territorial, o poltico, o administrativo e o tcnico, o qual deve permitir ordenar a anlise das implicaes desta reexo. Esta estrutura orienta a recopilao de informao a ser levantada nos pases, focalizando individualmente os componentes mais signicativos ou onde exista um maior grau de desenvolvimento e implementao. 1.2 Pases Analisados Diferentes pases foram desenhando e implementando, em escala nacional, polticas de desenvolvimento territorial rural com uma viso integral do territrio, como um espao geogrco formado no somente por caractersticas fsicas, mas tambm por componentes sociais, culturais e dinmicos de interao poltica, econmica e produtiva. As condies particulares dos territrios rurais na Colmbia, Mxico, Guatemala e Espanha; proporcionaram um importante marco para a implementao de novos enfoques, sem estar livre das inmeras complexidades de adaptao tanto por parte do Estado como das populaes rurais. Para a elaborao deste estudo buscou-se desenvolver uma anlise de sequencialidade a partir da reviso bibliogrca dos estudos dos casos. Esta reviso geral se condensa no marco geral da descrio da situao legislativa dos pases selecionados.
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1.2.1 Particularidades dos Indicadores de Desenvolvimento Rural nos Pases em Estudo
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1.2.2 Marco Normativo dos Pases do Estudo
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2. Legislao e Polticas em Desenvolvimento Rural As polticas de desenvolvimento rural tm uma clara focalizao de carter espacial, quando o seu objeto se refere a um espao especco denido a partir de seu atributo de ruralidade e de uma condio particular, que necessrio considerar e precisar; j que ao revisar a sua essncia, observa-se que possui componentes setoriais e componentes transversais setoriais. Ao examinar temas tpicos das polticas de desenvolvimento rural, encontra-se um alto contedo setorial orientado, especialmente, aos componentes econmicos produtivos de atores especcos; tais como pequenos produtores agrcolas, agricultura familiar, colonos, lavradores, benecirios de processos da reforma agrria, trabalhadores rurais sem terra, ou trabalhadores e empreendimentos no agrcolas de moradores da zona rural. Em alguns casos, dentro do desenvolvimento rural se incluem objetivos muito mais amplos que no se restringem a economia da pequena agricultura, mas que incluem estratgias para o agronegcio e a agricultura comercial exportadora. Entretanto, a este componente econmico se agregam objetivos sociais, como ateno pobreza, desenvolvimento humano, coeso social e incluso ou preveno da expulso da populao. Tambm so atribudas responsabilidades de carter ambiental, associadas ao desenvolvimento sustentvel. Desta forma, as polticas de desenvolvimento rural podem ser consideradas como estratgias que focalizam, ordenam ou priorizam as diferentes polticas setoriais. Pela perspectiva territorial transversal, as polticas de desenvolvimento rural denem seu marco de focalizao em um espao denido em condio de atributos demogrcos de densidade, ou econmicos necessrios economia agrcola, o que leva a denio de um objetivo de espao poltico, e a uma poltica territorial particular. No menos importante a forma de classicao das polticas de desenvolvimento rural, j que este atributo gera sobreposies de diversas naturezas com as esferas de polticas acima denidas. O desenvolvimento rural caminhou nos ltimos anos para uma nova gerao de polticas que foram denidas como de enfoque territorial. Algumas das caractersticas mais importantes destas estratgias podem ser sintetizadas na tabela abaixo, que demonstra a evoluo das prioridades estratgicas desta nova gerao de polticas para o desenvolvimento rural, as quais alm da denio de territrio como objeto, reconhecem seus diferentes nveis de gesto (desde o local ao nacional), assumem uma viso alm do econmico produtivo, assumem o espao em uma concepo integral urbano-rural, integram o sentido multissetorial das dinmicas econmicas territoriais, reconhecem o ordenamento territorial como um componente estratgico, redenem as interdependncias institucionais para a gesto da poltica com novos atores pblicos, introduzem o avano na
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participao para modelos de negociao territorial e consensos pblico-privados, enfatizam bens pblicos territoriais e projetos estratgicos intersetoriais e avanam para novos modelos de planejamento espacial, participativo e integral. Mudanas nas Estratgias de Desenvolvimento Rural com Enfoque Territorial
Fonte: Echeverri, Rafael, Echeverri, Aba Maria, O enfo redefine o Desenvolvimento Rural, 2009
2.1 Legislao de Desenvolvimento Rural1 Um dos pases que oferece elementos para anlise sobre o desenvolvimento rural a Colmbia cujas lies e aprendizagens em matria de desenvolvimento regional e ordenamento territorial so referncia para a formulao de polticas de desenvolvimento rural.
1 Partes do texto sobre o tema tratado nesta seo foram retiradas da tese de doutorado O Territrio do Desenvolvimento e Desenvolvimento dos Territrios: o novo rosto do desenvolvimento no Brasil e na Colmbia, Valencia , Mireya, 2006.
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Para estudar o caso colombiano se analisou o marco normativo que, a partir da Constituio Poltica de 1991, orienta os processos de desenvolvimento rural, ordenamento territorial e desenvolvimento regional nesse pas. Tambm se realizaram entrevistas com atores chaves nos processos de formulao e implementao de tais normas. Estas informaes possibilitaram a estruturao do documento que se apresenta a seguir; no qual descrita, depois de uma nota metodolgica, a institucionalidade vigente para o desenvolvimento rural na Colmbia, as normas selecionadas como mais relevantes sobre a matria em questo e as lies e aprendizagens possveis de serem utilizadas no caso brasileiro. Toda a informao aqui apresentada foi enriquecida com os valiosos aportes das pessoas entrevistadas, s quais agradecemos a participao nesse estudo. 2.1.1 Marco Constitucional para Legislao de Desenvolvimento Rural A Constituio Poltica da Colmbia introduz um conjunto de conceitos e princpios que denem um marco geral para o desenvolvimento normativo e de poltica pblica com um elevado sentido ambiental. Este marco geral permitiu introduzir um conjunto de importantes aes, de peso constitucional, no que se refere aos direitos ambientais e ao reconhecimento da sustentabilidade como uma dimenso inerente ao desenvolvimento. No tocante s condies de acesso a terra por parte dos pequenos produtores e populaes rurais, a Constituio estabelece um sentido de privilgio para a sua distribuio equitativa e racional. A nfase constitucional revela a importncia atribuda a terra como um fator chave do desenvolvimento, da equidade e da sustentabilidade; com expressas responsabilidades por parte do Estado no tocante a gesto de processos econmicos e sociais que permitam a correo das grandes desigualdades que imperam no meio rural, expressas particularmente, na concentrao improdutiva ou especulativa do solo e na decomposio da economia do campo produto da atomizao da pequena parcela ou do parcelamento. Da mesma forma estabelece a obrigatoriedade de objetivar processos de atendimento prioritrio s populaes rurais em estado de pobreza, por meio dos quais se estabelecem as bases para a ateno do Estado junto a uma parte importante dos processos estruturais que geram presses perversas sobre o recurso do solo. Art. 64 dever de o Estado promover o acesso progressivo propriedade da terra aos trabalhadores agrrios, de forma individual ou associativa, e aos servios de educao, sade, habitao, segurana social, recreao, crdito, comunicaes, comercializao dos produtos, assistncia tcnica e empresarial; com o intuito de melhorar a renda e a qualidade de vida dos agricultores. A Constituio estabelece tambm um princpio de regime especial para a posse de terras que por razes ecolgicas ou culturais devam ser protegidas em seus sistemas de transao e acesso. Este aspecto permite o estabelecimento de
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sistemas de propriedade e posse que viabilizam aes de proteo, no sentido de respaldar os sistemas de reas protegidas e as condies especiais para a proteo das comunidades autoctnes que cumprem uma importante funo de conservao e administrao dos recursos naturais. Art. 63. Os bens de uso pblico, os parques naturais, as terras de comunidades de grupos tnicos, as reas de preservao, o patrimnio arqueolgico da Nao e demais bens que determine a lei, so inalienveis, imprescritveis e sem possibilidade de embargo. A denio de Estado, sobre as bases de descentralizao e autonomia regional, um suporte signicativo dos modelos de autogesto territorial, que beneciam os modelos de ao local e regional para a gesto dos processos de desenvolvimento sustentvel e, por tanto, de ao coletiva para o planejamento e gesto de planos de gerncia e administrao de recursos, como o do solo. Da mesma forma, estabelece sua participao como eixo central das decises pblicas, atribuindo gesto do Estado um profundo sentido democrtico. Esta mudana da democracia colombiana tem ampla repercusso nos diferentes modelos de organizao do Estado, suas instituies e do sentido do planejamento. Igualmente, estabelece um novo critrio de relao entre o Estado e a sociedade civil, facilitando os princpios de empoderamento dos mais pobres e o controle social sobre a gesto dos bens pblicos. Art. 1 A Colmbia um Estado social de direito, organizado sob a forma de Repblica unitria, descentralizada, com autonomia de suas entidades territoriais, democrtica e participativa... Dentro dos deveres da conservao dos recursos naturais, estabelecidos na Constituio, destaca-se a denio da responsabilidade dos cidados de forma individual ou coletiva, de proteger e defender o meio ambiente, os recursos naturais e a gesto sustentvel sobre eles. Este princpio refora a ideia de que a participao um ato constitucional e que seu desenvolvimento obrigatrio para o Estado, no qual se encontra claramente incorporado o princpio enfatizado nas convenes sobre maior gesto social do meio ambiente. Art. 95 O exerccio das liberdades e direitos reconhecidos nesta Constituio implica responsabilidades. So deveres da pessoa e do cidado... As denies constitucionais sobre a importncia do meio ambiente e a proteo dos recursos naturais se encontram claramente estipuladas, atribuindo ao Estado explcitas responsabilidades pela proteo e conservao dos recursos, a partir da perspectiva de entend-los como bens comuns a toda a sociedade. Art. 8 obrigao do Estado e das pessoas protegerem as riquezas culturais e naturais da Nao.
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Art. 79. Todas as pessoas tm direito de usufruir de um ambiente saudvel. A lei garantir a participao da comunidade nas decises que possam afet-las. dever de o Estado proteger a diversidade e integridade do ambiente, conservar as reas de importncia ecolgica e fomentar a educao para a execuo desses ns. Art. 80. O Estado planejar a gesto e o aproveitamento dos recursos naturais, para garantir seu desenvolvimento sustentvel, sua conservao, restaurao ou substituio. Alm disso, dever prevenir e controlar os fatores da degradao ambiental, impor sanes legais e exigir a reparao dos danos causados. Tambm, cooperar com outras naes na proteo dos ecossistemas situados em zonas fronteirias. Da mesma forma, se estabelece um dos princpios constitucionais mais poderosos para a gesto dos recursos naturais e a democratizao da economia; atribuindo ao patrimnio uma responsabilidade com a sociedade, que se traduzir no estabelecimento de exigncias a posse de bens, entre os quais a terra tem um amplo sentido poltico e social. Este princpio a base, ainda que no plenamente desenvolvida, para estabelecer compromissos com o uso dos bens, especialmente os referentes a recursos naturais. A introduo do conceito de funo ecolgica da propriedade d origem ao desenvolvimento de uma poderosa legislao e regulamentao sobre as prticas do uso da propriedade em benefcio do social e com sentido de proteo ambiental. Art. 58 A propriedade privada garantida e os demais direitos adquiridos ao abrigo das leis civis... A propriedade uma funo social que implica em obrigaes. Como tal, lhe inerente uma funo ecolgica. 2.1.2 Contexto do Desenvolvimento Rural na Colmbia2 Na Colmbia importante diferenciar polticas para o desenvolvimento rural e polticas para o desenvolvimento regional. Paradoxalmente, as duas polticas so vistas em mbitos diferentes, mas se aproximam por preocupaes e fenmenos
2 Partes do texto sobre o tema tratado nesta seo foram retiradas da tese de doutorado O Territrio do Desenvolvimento e Desenvolvimento dos Territrios: o novo rosto do desenvolvimento no Brasil e na Colmbia, Valencia Mireya, 2006.
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polticos comuns. Dentro das preocupaes est a marginalizao de regies do pas frente aos processos de desenvolvimento e as cifras, nada alentadoras da pobreza, indigncia e desigualdade. Por outro lado, processos polticos como a descentralizao, aproximam o regional e o rural no marco das reformas do Estado de segunda gerao. Nesse marco se busca a ecincia no gasto pblico, a articulao dos nveis nacionais com os locais e a mobilizao, qualicada, da participao do cidado. O ttulo I da Constituio de 1991 declara a Colmbia como uma repblica Unitria, mas descentralizada e com autonomia das entidades territoriais. Formada por 32 Estados e 1.119 municpios habitada por 41.468.384 pessoas, das quais 31.510.379 se encontram nas capitais dos municpios e 9.958.005 so contabilizados como resto ou zonas rurais (DANE, 2005). Para apoiar o desenvolvimento dessas entidades mencionadas na Constituio, o Governo Nacional prope em seu Plano de Desenvolvimento, 20022006, a formulao de uma poltica de desenvolvimento territorial: que articule e complemente a descentralizao e o ordenamento territorial, com o objetivo de promover a criao de capacidades internas nos territrios para que gerenciem automaticamente o seu prprio desenvolvimento. Essa estratgia se apresenta como uma das alternativas para superar ndices que situavam a Colmbia, na dcada de 90, dentro do grupo de pases com alto nvel de desigualdade (ndice de Gini em 1999 de 0, 575). Na Colmbia dos anos 90, 20% dos mais ricos recebiam 65,4% da renda total, situao que no se modicou signicativamente, com se demonstrar mais adiante. Segundo dados apresentados pelo DNP, a partir de 2003, a tendncia da pobreza e indigncia decresceu, mas, em setembro de 2005 ainda se contabilizavam 20,3 milhes de pobres, dos quais seis milhes em pobreza extrema (Colmbia, DNP, MERPD3, 2005). Segundo dados publicados em agosto de 2009 pela MESEP4 entre 2002 e 2008 houve uma reduo sistemtica da pobreza e da indigncia, de 53 a 46% e de 19,7 a 17,8% respectivamente, mas a desigualdade em 2008 se manteve igual registrada em 2002 (0,59). Nas capitais dos municpios a pobreza, indigncia e desigualdade diminuram de 48,3% para 39,8%; de 15,2 a 13,1% e de 0,57 a 0,56; respectivamente.
3 Misso para o desenvolvimento de uma estratgia para a reduo da pobreza e da desigualdade. 4 Misso para a emenda das sries de emprego, pobreza e desigualdade. Em 2006 o Departamento Administrativo Nacional de Estatstica-DANE modicou a fonte utilizada para calcular as cifras sobre a pobreza e desigualdade. Por esta razo, foi formado um grupo de especialistas para construir uma srie histrica comparativa dos indicadores de mercado de trabalho, pobreza e desigualdade entre os anos 2002 /2008.
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Nas treze reas metropolitanas tambm se registrou uma reduo nos ndices (10 pontos percentuais na pobreza; 2,6 na indigncia) e o ndice de Gini passou de 0,56 a 0,55 entre 2002 e 2008. Embora, na zona remanescente as cifras de pobreza passaram de 69,3% em 2002 a 65,2% em 2008, as cifras de indigncia se mantiveram iguais nos dois anos devido ao aumento signicativo de indigentes no perodo de 2005 a 2008 (27,4 a 32,6%). O coeciente de Gini diminuiu de 0,54 para 0,51. Frente a essa realidade se prope, entre outras coisas, uma forte reforma institucional que torne eciente os gastos pblicos e, que os servios prestados pelo Estado cheguem de forma efetiva a populao. Uma das reformas implementadas a perspectiva territorial para o desenvolvimento rural. Tal reforma obedeceu principalmente a dois fatores. O primeiro foi a reforma administrativa empreendida pelo governo federal para a reduo do gasto pblico, fazendo com que as organizaes tornassem a ser ecientes e, encaminhando suas aes para o fortalecimento da descentralizao, tanto do ponto de vista administrativo, scal e operativo. Para isso reduziu-se o nmero de organizaes que, no plano nacional, direcionavam os programas para o desenvolvimento rural, agrupandoos em uma nica organizao. O planejamento e a implementao da reforma administrativa ocorreram em um ambiente de discusso da nova ruralidade, que no incio do sculo XXI, imprimiu uma pauta de seminrios, encontros e reexes sobre o que fazer para deixar de fazer a mesma coisa em relao ao desenvolvimento rural. Esse contexto converteu-se no segundo fator que orientou os princpios propostos para a orientao da gesto no mbito rural. A Diretiva Presidencial, n 10, de agosto de 2002, programou o ritmo das reformas na administrao pblica colombiana que seriam realizadas durante o perodo presidencial de 2002 a 2006. A justificativa para tais reformas foi baseada em fatos concretos, evidenciados na realidade social, econmica e poltica do Pas. Em primeiro lugar, existia uma deteriorao contnua dos indicadores sociais, situao difcil de entender diante do aumento dos gastos do governo e do significativo aumento dos rgos governamentais, assim como das finanas pblicas em consequncia do aumento do gasto pblico. Em segundo lugar, dentro dos elementos destacados nessa Diretiva e retomados no Plano Nacional de Desenvolvimento 2002-2006, estava a situao de corrupo, de clientelismo e de politicagem danosa a legitimidade do Estado, ao que se somava a confuso de competncias entre os nveis de governo, com uma estrutura administrativa dispersa e ausncia de prioridades (COLMBIA, DNP, 2003), o que dificultava ainda mais o resultado dos objetivos sociais.
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Diante desse panorama o governo decidiu implementar o Programa de renovao da administrao pblica: para um Estado comunitrio. Dessa forma, os ministros, diretores de departamentos administrativos, superintendentes, diretores de unidades administrativas, diretores, gerentes e presidentes, de associaes centralizadas de nvel nacional foram orientados a respeito dos princpios ticos que deveriam ser seguidos nessa nova cultura pblica, assim como com o relacionado s aes para reduzir os gastos nessa esfera. Em consequncia dessa Diretiva e, seguindo os princpios estabelecidos pela constituio de 1991, especialmente o disposto no artigo 209, o Senado aprovou a Lei 790 de 2002 (COLMBIA, 2002), na qual se estabeleceram disposies para levar a cabo o programa mencionado, outorgando-se poderes extraordinrios ao Presidente da Repblica. Tais poderes lhe permitiram renovar a estrutura da administrao pblica nacional com dois propsitos principais: primeiro, racionalizar a organizao e funcionamento da administrao pblica; e segundo, garantir a sustentabilidade nanceira da nao (COLMBIA, 2002). Nesse contexto, mediante o Decreto 1.300 de maio de 2003 (COLMBIA, 2003) foi criado o Instituto Colombiano de Desenvolvimento Rural (INCODER), organizao vinculada ao Ministrio da Agricultura e Desenvolvimento Rural, que absorve as organizaes pblicas que cumpriam funes relacionadas com o desenvolvimento rural: o Instituto Nacional de Reforma Agrria (INCORA), o Instituto Nacional de Adequao de Terras (INAT), o Fundo de Conanciamento para Investimento Rural (DRI) e o Instituto Nacional de Pesca e Aquicultura (INPA). Com o INCODER o governo Colombiano esperava prestar um servio eciente aos agricultores colombianos, apoiando-os, assessorando-os em matria tcnica e nanceira para promover um crescimento mais gil da produo agrcola no Pas. Alm de assumir as funes de todos os organismos extintos que se agregaram ao INCODER, este Instituto deveria identicar as reas de desenvolvimento rural (ADR), nas quais, mediante investimento de capital pblico e privado ou misto, seriam desenvolvidos projetos agropecurios, de propsito comuns. Segundo os textos que orientaram a criao do Instituto, essas reas deveriam ser o farol que guiaria suas aes e eram denidas como regies ou territrios rurais ocupados por comunidades, que dividem caractersticas scio-econmicas, geoprodutivas e culturais similares; que lhes imprimem uma relativa homogeneidade ou identidade em sua rea de atuao, permitindo diferenci-las de outras limtrofes ou separadas especialmente (COLMBIA, MADR, INCODER, 2004, p.10). Os principais fatores que so levados em conta pelo INCODER para denir as reas de desenvolvimento rural so a base de recursos naturais, a organizao econmica que se estrutura pelo aproveitamento de tal oferta de recursos, as condies scio-econmicas dessas reas e o tipo de assentamentos humanos.
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Segundo o INCODER, este ltimo fator deve servir para identicar as relaes de dependncia ou intercmbio, estabelecidas entre os assentamentos urbanos e rurais (COLMBIA, MADR, INCODER, 2004). Por outro lado, esta proposta de apoio s reas de desenvolvimento rural buscava o fortalecimento da descentralizao, da articulao de polticas pblicas e da participao. A esses espaos deveriam incorporar-se variveis de ordem poltica, social, econmica, ambiental cultural ou tnica, tudo isso concretizado em planos de desenvolvimento que priorizassem aes para atender aos setores presentes em tais reas. Em 2003, o Instituto deniu 15 reas de desenvolvimento rural em 15 Estados do Pas, atingindo 31 reas no perodo de 2004 a 2005. Foram indicadas organizaes como Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA), Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT) e o Centro de Estudos Especializados em Temas de Desenvolvimento Econmico e Social da Colmbia e da Amrica Latina (CEGA), para a elaborao de Planos, que utilizassem diferentes propostas metodolgicas que deveriam estar denidas segundo as particularidades de cada regio. Posteriormente, como pode ser evidenciado nos diferentes Informes de Gesto do INCODER, o trabalho sobre as reas de Desenvolvimento Rural foi paulatinamente abandonado e a ao do Instituto se concentrou nos setores que atendiam s organizaes absorvidas pelo Instituto. Inicialmente se registraram algumas aes relacionadas com as Zonas de Desenvolvimento Rural. Por exemplo, a estruturao de dois Projetos Regio com uma lista de perl de diversos projetos. Os informes das organizaes contratadas para a elaborao dos chamados Projetos Regio relatam dentre as diculdades para sua implementao nas reas de Desenvolvimento Rural, a baixa capacidade e ou a instabilidade dos tcnicos encarregados das dependncias do INCODER em cada um dos Estados do Pas e, a baixa coordenao do Instituto com instncias como os Centros Provinciais de Gesto Empresarial5, outro dos arranjos institucionais criado no marco de ajuste scal empreendido pelo Estado. Por outro lado, foi delegada ao Instituto ateno prioritria s famlias removidas pela violncia ou os desmobilizados dos grupos armados ilegais, mediante projetos de reforma agrria, de assessoria e produtivos. O conito armado
5 Os Centros Provinciais foram criados para complementar a gesto do Instituto com a assessoria tcnica agroempresarial e, por intermdio, deles, fortalecer a coordenao com outras entidades do setor rural presentes nas regies.
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na Colmbia produziu mais de trs milhes de marginalizados nos ltimos quinze anos (COLMBIA, 2009), sendo que 75% deles trabalhavam em atividades agrcolas antes do xodo. Esta nova funo foi um dos fatores que levou o Instituto a afastarse da proposta formulada nos documentos que orientaram sua constituio. Outro fator que tambm dicultou o cumprimento dos objetivos no marco das reas de Desenvolvimento Rural foi originado de um ajuste organizacional que no conseguiu ir mais alm de congregar em uma nica organizao quatro entidades que executavam a poltica de desenvolvimento rural. Dessa forma, o INCODER e sua perspectiva inicial de promover um desenvolvimento rural com enfoque territorial obedeceu a um processo de reforma do Estado em um contexto de ajuste scal onde o Estado que se organiza em sua relao com o territrio e no o contrrio. Depois de um balano dos primeiros quatro anos do Instituto algumas pessoas concluram que o INCODER deveria ser fechado no somente por decincia oramentria, como tambm por falta de viso pblica sobre a ruralidade e suas potencialidades e limitaes que se expressasse em projetos estratgicos para o futuro. Uma concluso que se evidencia deste processo de ajuste institucional para o desenvolvimento rural que a Colmbia viveu desde 2002 que a operacionalidade de uma nova organizao no depende do organismo. necessrio criar novas lideranas e avanar na construo de outras referncias conceituais que permitam aproximar os discursos prtica. O Instituto no fechou as portas e em 2007 foi aprovado o Estatuto Geral de Desenvolvimento Rural que teve como um de seus objetivos a reestruturao do INCODER e a criao de novas instncias para assumir certas funes a ele delegadas. Mas, como se mencionou anteriormente tal Estatuto (Lei 1.152 de 2007) declarado inexequvel pela Corte Constitucional em maro de 2009. A poltica setorial, em matria de desenvolvimento rural, focalizou o fundamental: os apoios ao setor moderno da economia, representados pelos cultivos comerciais, alguns deles, cultivos exportveis, cuja caracterstica principal uma organizao de tipo empresarial, uma associao sindicalista importante e uma grande capacidade de inuncia nas polticas pblicas. Para esses setores h um marco legislativo adequado e em caso de problemas, como os enfrentados, por exemplo, pela Associao dos Floricultores ou pelos Produtores de Banana, com as taxas de cmbio, existem programas com o Agro Renda Seguro que desde 2008, sob a direo do Ministrio da Agricultura, serviu como um mecanismo de ajuda e apoio a setores com problemas e, que obviamente foi utilizado por estes setores com maior grau de organizao.
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A poltica atual para o desenvolvimento rural na Colmbia de cunho setorial e, apesar dos pilares que suportam o ajuste institucional que cria o INCODER, na prtica, no conseguem avanar em prol de uma nova ruralidade para o pas. Nesse sentido, a atual poltica, alm de centrar-se na produo do setor agropecurio, atende s grandes associaes de produtores; afastando-se da ampla perspectiva do rural que vincula o urbano e o rural, o setor empresarial e a economia do campo e o setor agrcola entrelaado com outras atividades econmicas que dependem fortemente dele. 2.1.3 Fundamentos de uma Legislao no Integrada O desenvolvimento rural na Colmbia complexo em matria de trmites legislativos. O Estatuto de Desenvolvimento Rural, depois de dois anos de processo de elaborao e dois anos de vigncia, foi declarado inexequvel pela Corte Constitucional. De iniciativa do Ministrio da Agricultura e Desenvolvimento Rural, a Lei 1.152 sancionada em 25 de julho de 2007, tinha como principais objetivos ditar o estatuto de desenvolvimento rural e reformar o INCODER, criado em 2003. O que realmente se buscava era recopilar e unicar em uma s as diferentes leis e decretos sobre o desenvolvimento rural, buscando implementar o modelo de oferta institucional respondendo demanda das comunidades, reestruturar o INCODER e estabelecer comits nacionais e regionais que orientem o investimento no agrcola s reas estratgicas. Esse processo iniciado com a criao de um documento que analisa a estrutura organizacional do INCODER, diagnostica os principais problemas do Instituto, recopila as normas que regem a matria de desenvolvimento rural no pas, que totalizam 7 Leis e mais de 40 decretos. O documento seria a base para organizar a oferta institucional do Ministrio orientando a demanda, isto , gerando um modelo de relao entre privados, onde o produtor rural especica que terra necessita para desenvolver seu prprio projeto produtivo e o Estado o ajuda nessa compra. Depois de sancionada a Lei 1.152 (Estatuto Rural), se inicia a reestruturao do INCODER, a distribuio de competncias e a delegao de funes para o desenvolvimento rural. Mas, em 18 de maro de 2009, a Corte Constitucional declara inexequvel o Estatuto Rural, mediante sentena C-175/09. Segundo a Corte as razes para essa e inexequibilidade se deve a falta de cumprimento com o dever de consulta as comunidades indgenas e afro-descendentes, toda vez que: (i) independentemente do valor material dos processos de participao efetuados, estes foram levados a cabo de forma inoportuna e, portanto, contrariando o princpio de boa f previsto no artigo 6 do Convnio 169 da Organizao Internacional do Trabalho OIT raticado pela Colmbia; e (ii) no existe evidncia
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alguma do cumprimento de procedimentos de consulta prvia, por meio dos quais as autoridades governamentais e as comunidades tradicionais acordaram as regras do trmite de consulta prvia (COLMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL). Alm das razes citadas, importante ressaltar que a Corte o considerou pelo carter integral da norma, objetivando uma relao intrnseca e direta com os interesses dessas comunidades, e que no se restringe somente aos artigos que fazem referncia a esses povos, mas que se estenda a totalidade do texto da Lei (COLMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL, 2009). Um dos destaques na reestruturao organizacional do INCODER era centralizar a ateno em populaes campesinas e desconsiderar a funo de atender as populaes marginalizadas, delegando essa funo ao Ministrio do Interior. Entretanto, o texto do Estatuto ressalta o tema da integralidade do desenvolvimento rural, sua viso multissetorial e alguns itens referentes a comunidades indgenas e afro-descendentes, ainda que no atendam ao disposto na Lei 21, como o sentencia a Corte Constitucional. Nesse sentido, vale fazer referncia a um dos 12 princpios enquadrados pelo Estatuto: O desenvolvimento rural reconhece e protege a diversidade que se expressa nas diferenas geogrcas, institucionais, econmicas, tnicas, culturais, e de gnero do Pas (Lei 1.152, COLMBIA, CONGRESSO NACIONAL, 2007). Uma vez declarada esta norma inexequvel, recobram a vigncia as normas anteriores e, em consequncia, as funes delegadas ao INCODER desde sua criao. a) Sistema Nacional Setorial Agropecurio e de Desenvolvimento Rural Este sistema diretamente relacionado s aes de explotao e aproveitamento do solo. Tem como responsabilidade a promoo das atividades agropecurias e a economia rural, assim como a de desenvolvimento do territrio rural. Isto implica em uma dupla funo, de ordem setorial e de ordem territorial. Sua estrutura uma das mais amplas e complexas das divises do poder executivo, tanto em instituies de ordem central como em programas e fundos espaciais. Nesse momento se encontra em uma profunda reestruturao, produto da crise de governabilidade e inecincia a que foi exposta nos ltimos anos. O pilar do sistema o Ministrio da Agricultura e Desenvolvimento Rural, que foi reestruturado no nal de 1999. Possui unidades administrativas que permitem a coordenao do componente setorial (Direo de Cadeias Produtivas) e territorial (Direo de Desenvolvimento Territorial Rural). Dirige, tambm os sistemas de comercializao, nanciamento, sanidade e desenvolvimento tecnolgico. O
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Ministrio gerencia de forma centralizada, por meio de gestores com a atribuio de executar as polticas. O sistema possui uma estrutura colegiada para discusso e aprovao de polticas gerais no Conselho Nacional de Poltica Agropecuria, que possibilita a participao intersetorial, j que rene outros ministrios setoriais, representantes de entidades territoriais, associaes e organizaes campensinas. O setor conta com um conjunto de sub-setores com estruturas de direo colegiadas e organismos executores que cobrem os temas de (1) sub-sistema de reforma agrria, (2) sub-sistema de adequao de terras, (3) sub-sistema de crdito e nanciamento; (4) sub-sistema de sanidade, (5) sub-sistema de cincia e tecnologia, e (6) sub-sistema de transferncia de tecnologia. Esta estrutura favoreceu uma grande atomizao institucional que signicou disperso, redundncia e baixo controle social. A entidade mais vinculada gesto de terras o INCODER, que tem a responsabilidade global de racionalizar o uso da terra; gerindo os instrumentos para redistribuio de terras, fomento economia rural, controle de colonizao, criao de zonas de reservas campesina ou empresarial, ordenamento territorial, especialmente, com relao a comunidades indgenas e quilombolas, e a administrao de terras pblicas da nao que no fazem parte do sistema de reas protegidas. O sub-sistema de adequao de terras um dos mais importantes no processo de conservao e proteo do solo. Sua estrutura est formada por um Conselho Superior de Adequao de Terras, que tem a responsabilidade de aglutinar a poltica do setor e determinar os planos que so apresentados pela entidade executora. Este conselho de formao pluralista com uma ampla participao de associaes e organizaes campesinas e de benecirios. O rgo executor da poltica do INCODER, que tem a funo de desenvolver os programas de risco, drenagem e controle de inundaes. Conta para isso com o Fundo de Adequao de Terras, do qual administrador e executor de recursos pblicos, particularmente de emprstimos externos, de acordo com a programao aprovada pelo Conselho. A execuo tem uma concepo participativa, mas sua aplicao essencialmente centralizada. O outro campo institucional do INCODER est dirigido gesto dos sistemas produtivos, pobreza e economia campesina, est associado s redes de desenvolvimento rural que cobrem aspectos da infraestrutura social e produtiva e o trabalho conjunto de programas conanciados com as instituies territoriais. O setor agropecurio tem uma institucionalidade em cincia e tecnologia que assumiu responsabilidades no desenvolvimento de pacotes tecnolgicos mais
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adequados s condies do solo. A Corporao para a Investigao Agropecuria, Corpoica, entidade mista de direito privado e integrante do sistema nacional de cincia e tecnologia; adianta programas de investigao na rea de solo e gesto integrada de pragas que apresentam resultados promissores no sentido de encontrar alternativas mais amigveis para o manejo do solo. O sistema de cincia e tecnologia est complementado por um sistema de transferncia de tecnologia que possui um fundo para transferncia, PRONATTA, que administra recursos de crdito externo e um sistema municipal de Unidades de Assistncia Tcnica, UMATAS, de natureza pblica municipal. Este esquema de transferncia se encontra altamente limitado; j que os links e conexes entre a investigao e a transferncia de tecnologia no operam de forma sistmica e, na prtica, grande parte das inovaes tecnolgicas esta nas mos de vendedores e representantes comerciais dos produtores agroqumicos, com as consequncias bvias de aumento da intensidade do uso destes produtos. b) Legislao de Reforma Agrria A principal ferramenta de gerenciamento de terras na Colmbia a regulamentao para Reforma Agrria, que se encontra na Lei 160 de 1994 que estabelece os princpios da aplicao da poltica de redistribuio de terras, democratizao da propriedade e racionalizao do uso do solo. Esta Lei marca o desenvolvimento normativo de uma longa tradio de normas que buscaram, com pouco xito, o ordenamento da propriedade de terras na Colmbia. Os objetivos bsicos desta legislao so os de fortalecer o sistema nacional de reforma agrria no que se refere integralidade da mesma, alm do acesso a terra, inclui os elementos que devem permitir um desenvolvimento integral das comunidades rurais benecirias. Igualmente estabelece mecanismos para desestimular a ampliao da fronteira agrcola e prevenir os processos caticos de colonizao, para o qual cria as guras das reservas camponesas e reservas empresariais que devem servir de freio aos processos de colonizao para as zonas de fragilidade ambiental. O mecanismo econmico que se privilegia o mercado assistido e subsidiado de terras, que deve gerar uma dinmica de acesso voluntrio a compradores e vendedores pela via de um mercado aberto e transparente. A adjudicao direta ca restringida a casos particulares. Da mesma forma estabelece os mecanismos para a formalizao e proteo das comunidades indgenas e negras, sob regimes especiais. O mesmo ocorre com as regulamentaes sobre a propriedade e atividade produtiva nas reas protegidas e reas pblicas da nao. Sem dvida este deveria ser o principal instrumento para o controle de processos de ocupao irracional do solo, e, portanto, o instrumento de ordem
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social e econmica, mais importante para o controle e preveno dos processos de degradao e ocupao do solo. Um dos destaques desse regulamento a estrutura institucional participativa e descentralizada que oferece para sua gesto, que tem sido extraordinariamente limitada pelos processos polticos que tolhem a ao participativa e democrtica das comunidades. Em sntese, pode se armar que o corpo normativo da reforma agrria oferece uma legislao de ampla cobertura que foi desenvolvida como parte de um longo processo histrico de frustraes e desacertos. De acordo com os fatos analisados sobre o impacto da lei (aps seis anos de vigncia), identicou-se um grande vazio legal, no tocante a carncia de um regulamento impositivo sobre o solo; que se expressa no fato de que na terra tributada marginalmente, no existem incentivos tributrios para o uso eciente do solo e, em consequncia os sistemas de mercado de terras se encontram altamente distorcidos por estruturas de preos provenientes de mercados mal estruturados, monoplicos e segmentados. c) Legislao de Adequao de Terra A Lei 41 de 1993 contm o marco geral do sistema nacional de adequao de terras que dene as responsabilidades e instrumentos para o fomento e promoo de processos de irrigao, drenagens e preveno de inundaes com ns produtivos. A Lei estabelece os princpios de acesso a subvenes pblicas para execuo de obras de adequao, especialmente orientadas a regulamentar os recursos hdricos para a explotao agropecuria. Este marco legal regulamenta os aspectos referentes aos sistemas de distritos de irrigao ou distritos de gesto integrada; que constituem opes produtivas e tecnolgicas ideais para o manejo do solo e das situaes de risco pela seca ou aridez, igualmente para atender os processos gerados por sazonalidade nos sistemas hdricos que afetam as terras nos processos produtivos. A legislao sobre a adequao de terras estabelece os mecanismos de subveno e subsdio, assim como mecanismos de acesso a eles, promovendo condies otimizadas no sentido de que as comunidades mais vulnerveis possam criar solues econmica e ambientalmente sustentveis. Esta legislao introduz os mecanismos de ao integral por meio da denio de um sistema institucional de adequao de terras que inclui esquemas participativos da oferta pblica que concorrem para seu desenvolvimento.
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Igualmente prev a criao de instncias institucionais que possibilitem o trabalho interinstitucional e a coordenao com as entidades territoriais. 2.2 Legislao para uma Viso Integral de Desenvolvimento Rural no Mxico A Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel do Mxico (LDRS), resultado de um complexo processo poltico, que passou pelo veto presidencial, foi aprovada pelo Congresso da Unio no ano de 2000, e uniu foras polticas e organizaes sociais no intuito de alcanar um consenso que se reetiu no texto aprovado em 2001. A LDRS uma guia para o desenvolvimento rural em longo prazo e estabelece uma pausa na forma tradicional de poltica pblica modicando profundos conceitos de enorme fora. O primeiro deles o conceito de desenvolvimento rural sustentvel que entendido na LDRS como uma estratgia integral para os territrios rurais do Mxico e, no somente uma estratgia para atender aos pequenos produtores e populaes marginalizadas, como tem sido a tradio do desenvolvimento rural no Mxico e na Amrica Latina. Este conceito de integralidade faz desse instrumento uma expresso do que chamamos hoje de nova gerao de polticas para os territrios rurais. 2.2.1 Fundamentos da Poltica Expressos na Lei Abaixo se destacam alguns dos elementos caractersticos da Lei, que estabelece a magnitude das mudanas e demonstra os profundos desaos que enfrenta a institucionalidade para dar cabal aplicao ao teor, e ao esprito, da Lei: a) O Rural como Parte de um Projeto Nacional Considera-se que o desenvolvimento das comunidades no espao rural prioritrio para o desenvolvimento do pas. Apesar de no haver uma previso a esse respeito, se torna evidente que o sentido do desenvolvimento rural no compensatrio ou assistencialista para as comunidades marginalizadas, pelo contrrio, considera-se que o espao rural, tem uma funo central e estratgica no desenvolvimento geral do pas6. b) Viso No Economicista O bem estar social deve ser considerado em suas dimenses sociais e culturais, observando-se o sentido multidimensional do desenvolvimento rural que, alm disso, envolve explicitamente a gesto dos recursos naturais e inclui
6 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 5.
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como um setor fundamental, os servios ambientais7. As dimenses consideradas nos objetivos da Lei incluem de forma explcita as diferentes esferas do territrio: produo, sade, educao, demograa, habitao, infraestrutura social e produtiva, meio ambiente, equidade, desenvolvimento poltico, convivncia, cultura, direitos, emprego, entre outras8. Estabelece que os servios ambientais so o aproveitamento dos recursos naturais em benefcio da sociedade, incluindo funes de abastecimento de gua, solo, biodiversidade e de orestas9. c) Soberania e Segurana Alimentar Dois dos cinco objetivos estratgicos da Lei so alcanar a soberania alimentar, entendida como10 A livre determinao do pas em matria de produo, fornecimento e acesso dos alimentos a toda a populao, baseada fundamentalmente na produo nacional; e a segurana alimentar entendida como O fornecimento oportuno, suciente e inclusivo de alimentos populao. A Lei estabelece um conjunto de aes de apoio e promoo a agricultura buscando o abastecimento, dando prioridade a produo nacional, ordenando que os acordos internacionais e as estratgias de reativao produtiva sigam estes dois princpios fundamentais, antepondo-os de maneira clara a objetivos simples de rentabilidade11. d) Integrao do Rural e do Urbano A ruralidade denida em termos ociais de excluso dos centros urbanos, de acordo com a considerao do INEGI, denida basicamente a partir de indicadores de concentrao e densidade12. Isto mantm a estrutura tradicional de denio de ruralidade empregada nas polticas setoriais. Entretanto, os alcances da Lei, em uma viso de grande integralidade de desenvolvimento rural, deixam implcito que eixos centrais da realidade do espao rural existem em muitos desses centros ocialmente denominados urbanos. O mandato da Lei inclui temas que dicilmente poderiam ser abordados se esses centros fossem excludos do mbito de competncia da Lei. Como se ver adiante, a incluso de dimenses e setores que vo alm do agrcola desenvolvida com investimentos realizados em centros urbanos que prestam servios aos espaos rurais.
7 8 9 10 11 12
Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 3. Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 15. Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 3. Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 5. Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Captulo XVII, Artigos 178 a 183. Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 3.
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e) Equilbrios Regionais Enfatiza a importncia das lacunas territoriais em um mandato expresso com a nalidade de reduzir os obstculos e defasagens que existem em algumas regies particulares da repblica. uma declarao que coloca claramente o tema da coeso territorial como um objetivo prioritrio de desenvolvimento rural. Este objetivo se antepe s lacunas de grupos ou atores sociais os quais esto circunscritos em sua condio de integrantes de espaos rurais especcos13. Dene como estratgia central de reduo da desigualdade, em um conceito fundamental de integralidade da ateno dos territrios, frente ateno tradicional, focalizada em grupos populacionais ou cadeias produtivas14. Entendese a necessidade de reconhecer, alm das diferenas regionais ou territoriais, as diferenas que surgem da enorme heterogeneidade da realidade rural, mediante a construo de tipologias de produtores15. Se bem que, no seja igualmente explcito na denio de categorias territoriais, mostra que a heterogeneidade tem duas dimenses complementares, por territrios e por condies individuais de comunidades ou produtores. f) Equidade Social A Lei considera a participao dos setores sociais e privados como atores chaves, com os quais o Estado pode contrair compromissos que devem ser considerados nas estruturas de planejamento e oramento, abrindo caminho para uma forma de participao mais ampla e ativa16. Esta participao se materializa na constituio de instncias formais de participao colegiadas, formadas por conselhos municipais, estaduais e federais de desenvolvimento rural, aos quais so atribudas competncias e responsabilidades que determinam mudanas signicativas que, afetam o critrio na aplicao da poltica pblica nos nveis centrais e setoriais. Esta institucionalidade introduz um ator chave na gesto do desenvolvimento que condiciona a forma de denio de prioridades, as relaes entre a oferta e a demanda de poltica pblica, relaes Estado-sociedade civil, estruturas de prestao de contas, entre outros aspectos determinantes da gesto pblica17. g) A Economia Rural alm da Agricultura Declara de interesse pblico o desenvolvimento econmico e o bem estar da populao do meio rural independentemente do setor econmico ao qual
13 14 15 16 17
Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 5. Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 8. Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 9. Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 6. Lei de Desenvolvimento Rural sustentvel, Artigo 24.
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est vinculado18. As atividades rurais se denem como qualquer tipo de atividade realizada no meio rural19. Dene as atividades agropecurias sobre a base de qualquer aproveitamento dos recursos naturais, ampliando sua cobertura mais alm da agricultura e atividade agropecuria. h) A Agricultura mais que um Setor Produtivo Estabelece o conceito de objetivos estratgicos nacionais para a produo de alimentos de interesse signicativo para a populao, instituindo o sentido da multifuncionalidade e externalidade da produo agrcola, em reas especcas. Tambm, inclui o conceito de soberania alimentar baseado na produo nacional, o qual lhe imprime um sentido de valorizao adicional de externalidades da produo agrcola do pas20. Reconhece o princpio de vulnerabilidade da economia rural, introduzindo um critrio adicional a multifuncionalidade e papel estratgico, em termos polticos, no somente econmicos da economia do territrio rural21. Ainda mais, estabelece a necessidade de valorizar as diferentes funes que cumpre a agricultura em seu desenvolvimento22. i) Eficincia Econmica Tudo isso em um marco que rearma a necessidade de que estes objetivos estratgicos se cumpram em um marco de produtividade, competitividade, rentabilidade e gerao de emprego e renda no mbito rural, buscando a ecincia da economia rural em seu conjunto, no somente em unidades econmicas individuais23. j) Novas reas de Reconverso Estabelece com clareza a necessidade de processos de transio para uma diversicao econmica, tanto na agrcola, como em atividades no agrcolas, as quais fazem expressa meno. Isto tem implicaes nas tendncias setoriais das estratgias de desenvolvimento rural e prope um amplo espectro de reconverso produtiva que incluiria o no agrcola, como tambm servios ambientais24.
18 19 20 21 22 23 24
Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 2. Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 3. Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 3. Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 4. Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 5. Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 4. Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 5.
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k) Uma Poltica Integral para a Agricultura A Lei estabelece uma estrutura operativa por meio da denio de sistemas, que em primeira instncia podem parecer extenses do que tradicionalmente vinha se fazendo no meio rural e no setor agropecurio.25 Sistemas de tecnologia, capacitao, fomento empresarial, desenvolvimento social, informao e nanciamento renem os programas que o Estado vem aplicando, entretanto, como consequncia dos decretos bsicos expostos, se deduz que a natureza das estratgias, s populaes objeto da poltica e os arranjos institucionais para sua execuo, so radicalmente diferentes dos que tradicionalmente se tem abordado nestes tipos de programas. l) Instituies para a Agricultura e o Meio Rural A concepo de integralidade do desenvolvimento dos espaos rurais se expressa na estrutura institucional que determina a Lei. Foram estabelecidos dois tipos de estrutura nas aes direcionadas ao desenvolvimento rural. A primeira em termos setoriais, ao criar uma instncia intersecretarial e atribuir-lhe funo e responsabilidade de coordenar e participar em aes setoriais sobre os espaos territoriais26. Esta estrutura reformula a viso setorial predominante, determinando um novo cenrio de planejamento, gesto e oramento. Por outro lado, estabelece que a poltica de desenvolvimento rural dever ser exercida mediante uma relao entre as instncias federais e as territoriais, mediante convnios de execuo em uma estrutura de subsidiariedade territorial27. m) Descentralizao e Participao Concomitantemente com os princpios constitucionais e legais da democratizao do planejamento e desenvolvimento; cria-se uma estrutura de planejamento para o desenvolvimento rural que privilegia a participao ativa das organizaes da sociedade civil e o mbito empresarial e, o princpio fundamental do ordenamento territorial que, obriga a coerncia entre o planejamento federal e a que ocorre com as associaes territoriais. uma expresso clara de um modelo de baixo para cima no planejamento, que dene uma das caractersticas e desaos mais destacveis da norma28. A descentralizao o fundamento da programao institucional que deve resultar em um plano integrado desde o federal, o estadual e o municipal29.
25 26 27 28 29
Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 5. Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 11. Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 12. Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 13. Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 23.
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Um dos elementos mais signicativos em termos de gesto territorial a denio, ou redenio, dos distritos de desenvolvimento rural. Esta instncia existente na estrutura tradicional de execuo da poltica federal, central e setorial, adquire uma nova dimenso. Ao ser denida por critrios de integralidade territorial, ecossistmica ou bacias, adquire um alto valor de ordenamento ambiental. Mas, possivelmente o mais signicativo se deve a criao de um Conselho Distrital de Desenvolvimento Rural, com a participao de delegados dos Conselhos Municipais. Isto implica que o distrito venha a se transformar de uma instncia de desconcentrao, desde o nvel central, para uma instncia de descentralizao desde o nvel municipal30. Nas funes dos distritos, se reconhece a existncia de nveis regionais intermedirios, com responsabilidades denidas que do fora a gesto territorial31. n) Confluncia A denio da estratgia de operao por meio de convnios entre o nvel federal e as associaes territoriais, principalmente no nvel estadual, e, por meio deles, no nvel municipal; estabelece um princpio de gesto de programas que favorece a conuncia territorial de recursos, com estratgias de conanciamento e corresponsabilidade que permite a gesto combinada de recursos dos diferentes nveis territoriais, abrindo ssuras nas estruturas locais de investimento pblico32. O estabelecimento de um Programa Especial de Conuncia a expresso concreta destes princpios de planejamento e gesto de polticas. Destaca o sentido territorial da aplicao de aes setoriais de forma coordenada, complementar, sinergtica e coerente em uma unidade territorial, particularmente no municpio. Isto indica uma profunda inovao e reforo concreto da viso territorial, j que para sua aplicao se faz necessrio estabelecer planos e programas territoriais, que convoquem no espao os diferentes agentes setoriais em novas formas de negociao pblica intersetorial e outorga, tacitamente, um papel privilegiado s instncias locais na formao integral de prioridades que afetam as inrcias do planejamento setorial33. 2.2.2 Modelo Institucional A estrutura institucional delineada no marco da LDRS garantida nos municpios mediante a constituio dos Conselhos de Desenvolvimento Rural Sustentvel, como uma unidade bsica do quadro institucional. A estrutura destes
30 31 32 33
Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 29. Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 30. Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 27. Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 14.
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Conselhos em seus diferentes nveis hierrquicos incorpora outras instncias territoriais (prefeituras, escritrios estaduais, programas federais, organizaes locais etc.). Tambm considera as relaes intersetoriais destas instncias, que formam o sentido de integrao e congruncia que abrange a estratgia geral de desenvolvimento rural prevista na LDRS. A Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel estabelece a criao de um rgo especco para a coordenao horizontal no nvel federal, em matria de poltica rural (a Comisso Intersecretarial para o Desenvolvimento Rural Sustentvel (CIDRS), a criao de rgos participativos para a sociedade civil (Conselhos para o Desenvolvimento Rural Sustentvel) e a elaborao de um Programa Especial Conuente (PEC) que evoluiu para a integrao de um oramento rural que gura anualmente como anexo do oramento federal. Ressalta, tambm, o Acordo Nacional pelo Campo (ANC), que busca dar legitimidade participativa a todo o processo. a) Sistemas Mas alm, a integralidade das polticas de Desenvolvimento Rural Sustentvel expressa na Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel (LDRS) por meio da constituio de Sistemas, Servios e Fundos para apoiar a operao dos preceitos que enuncia esta Lei. Paralelamente, a Comisso Intersecretarial do Desenvolvimento Rural Sustentvel (CIDRS), com base na LDRS criou: 9 sistemas e 6 servios especializados; aprovou, tambm, as diretrizes operacionais desenvolvidas e apresentadas para aprovao pelo Grupo Jurdico da Comisso. Desde sua constituio, as Secretarias responsveis vm realizando aes para a instalao e implementao desses sistemas e servios. Foram criados arranjos institucionais e operacionais para a gesto das polticas, constitudos por seis servios, que integram as instituies e agendas envolvidas nas reas de Normatizao e Inspeo de Produtos Agropecurios e Armazenamento, Sanidade, Inocuidade e Qualidade Agropecuria e Agroalimentar, Inspeo e Certicao de Sementes, Registro Agropecurio, Arbitragem do Setor Rural e Capacitao e Assistncia Tcnica Rural Integral. Os sistemas so nove, seis coordenados pela SAGARPA: (1) Sistema Nacional de Investigao e Transferncia Tecnolgica para o Desenvolvimento Rural Sustentvel (SNITT); (2) Sistema Nacional de Informao Estatstica e Geogrca para o Desenvolvimento Rural Sustentvel (SNIDRUS); (3) Sistema Nacional de Sanidade, Inocuidade e Qualidade Agroalimentar; (4) Sistema Nacional de Capacitao e Assistncia Tcnica Rural Integral (SINACATRI); (5) Sistema Nacional de Fomento a Empresa Social Rural; e (6) Sistema Nacional de Apoio aos Programas Inerentes a Poltica de Fomento ao Desenvolvimento Rural Sustentvel. Um coordenado pelo SEDESOL: Sistema Nacional de Bem-estar Social Rural, outro pelo
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SEMARNAT: Sistema Nacional de Luta Contra a Deserticao e Degradao dos Recursos Naturais, e um coordenado pela Secretaria de Fazenda e Crdito Pblico: Sistema Nacional de Financiamento Rural. b) Fundos Dos quatro fundos da LDRS operam, de certa maneira, trs: o Fundo para o Apoio a Investigao; o Fundo Nacional de Capacitao Rural Integral e o Fundo para Atender a Populao Rural afetada por contingncias climticas. Praticamente, estes fundos foram operados com recursos da SAGARPA, dessa forma as tarefas de coordenao para facilitar a convergncia de recursos de outras secretarias, no registraram maiores avanos. c) Confluncia Intersecretarial A Lei determina que Com o objetivo de que a gesto pblica seja realizada para fazer cumprir essa Lei e, constitua uma ao integral do Estado para apoiar o desenvolvimento rural sustentvel, o Poder Executivo, por meio da Comisso Intersecretarial coordenar as aes e programas dos rgos e associaes relacionados com o desenvolvimento rural sustentvel. O Poder Executivo, mediante os convnios que venham a ser celebrados com os governos dos rgos governamentais e os municpios, propiciar a coordenao e promover a corresponsabilidade dos distintos rgos do governo, no marco do federalismo e a descentralizao como critrios orientadores da ao do Estado naquelas matrias34. A Comisso Intersecretarial tem como propsito atender, coordenar e dar seguimento aos programas que tenham a nalidade de impulsionar o desenvolvimento rural sustentvel. Assinala-se que a Comisso ser integrada pelas titulares das seguintes Secretarias: Agricultura, Pecuria, Desenvolvimento Rural, Pesca e Alimentao, cujo titular a presidir, Economia, Meio Ambiente e Recursos Naturais, Fazenda e Crdito Pblico, Comunicaes e Transportes, Sade, Desenvolvimento Social, Reforma Agrria e Educao Pblica e os rgos e secretarias do Poder Executivo, consideradas necessrias, de acordo com os temas tratados35. d) Federalismo e Descentralizao A Lei estabelece explicitamente o princpio de federalizao e descentralizao como o marco para a gesto da poltica de Desenvolvimento Rural Sustentvel. Estabelece que O federalismo e a descentralizao da gesto pblica sero critrios orientadores para se colocar em prtica os programas de apoio para o desenvolvimento rural sustentvel. Os convnios a serem celebrados entre o Governo Federal, os governos
34 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 19. 35 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 21.
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dos Estados e dos municpios, se ajustaro a esses critrios e de acordo com os mesmos determinaro sua corespo nsablidade sobre a execuo das aes vinculadas ao desenvolvimento rural sustentvel. O Plano Nacional de Desenvolvimento constituir o marco de referncia das trs esferas de governo a m de que os critrios do federalismo e a descentralizao nele estabelecidos orientem suas aes e programas para o desenvolvimento rural sustentvel 36. Este princpio o orientador da transferncia de responsabilidades da SAGARPA s Secretarias de Desenvolvimento Agropecurio, SEDAGRO dos estados ao envolvimento das prefeituras na gesto de uma estratgia de poltica local. e) Conselhos Colegiados e Territoriais para o Desenvolvimento Rural Sustentvel A rede de Conselhos de Desenvolvimento Rural Sustentvel forma uma estrutura institucional que considera os seguintes nveis: Nacional, Estadual, Distrital e Municipal. No nvel nacional, se constituiu um Conselho Mexicano de Desenvolvimento Rural Sustentvel, nos estados foram constitudos 32 Conselhos federais, nas prefeituras entraram em operao 109 Conselhos Distritais, restando trs para serem operacionalizados; nalmente esto em funcionamento mais ou menos 2114 Conselhos Municipais, que cobrem 87% dos municpios do pas. f) Comits Sistema Produto Como parte da estrutura institucional, com a participao dos agentes econmicos, as organizaes e associaes de produtores instituem a formao dos Comits de Sistema Produto, que tm a funo de se converterem em interlocutores do Estado; para a gesto das polticas orientadas ao fortalecimento da produtividade, rentabilidade e competitividade das cadeias de valor. So atribudos a eles poderes para participar nos processos de planejamento e negociao dos instrumentos de poltica e, o compromisso de apoiar a recuperao econmica37. 2.3. Legislao em Desenvolvimento Rural no Marco Territorial da Espanha Neste marco geral de poltica foi formulada e promulgada a lei de Desenvolvimento Rural, que estabelece um novo marco de gesto territorial dentro da viso territorial que caracteriza o Estado espanhol como um dos mais avanados na congurao de espaos autnomos, descentralizao e de ordenamento territorial.
36 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 23. 37 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigos 106 e stimo transitrio.
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No nal de 2007, foi promulgada a Lei que regulamenta o esprito e enfoque de suas estratgias pblicas, a qual complementada por meio do Plano Nacional de Desenvolvimento Rural 2007-2013. Os eixos formadores dessa poltica coincidem com os lineamentos estabelecidos na Declarao de Cork, da Europa, que dene o enfoque da poltica que orientou a estratgia europeia com relao ao territrio. Neles se estabelece um declogo que parte do reconhecimento do valor do territrio como estruturante de uma sociedade europeia, ao longo prazo, assumindo um enfoque integral que reete o sentido multissetorial e multidisciplinar que supera a viso agrcola e econmica do desenvolvimento, promove a diversicao em um marco de sustentabilidade. Isto implicou uma poltica baseada na subsidiariedade, que atribuiu um papel signicativo ao local e ao desenvolvimento endgeno, simplicao das polticas e incorporao de princpios de planejamento e nanciamento articulado; nos diferentes nveis territoriais, com modelos que enfatizam o desenvolvimento das capacidades locais e sociais; para a gesto do territrio, e o seguimento, avaliao e controle social. 2.3.1 Eixos de Ao Da estratgia territorial da Espanha podem ser destacados os seguintes eixos de ao: nfase na produtividade primria rural, que implica a integrao das estratgias de fomento ao valor agregado de produo bsica rural; com destaque na gesto de recurso hdrico, nos sistemas de inovao territorial, com sistemas de prestao de servios tcnicos de assessoramento a produo e a garantia de um modelo de relevo gerencial nas explotaes rurais. Tudo isso dentro de uma nfase no privilgio do aproveitamento das vantagens territoriais. Sustentabilidade do desenvolvimento territorial que integra os objetivos e enfoques do desenvolvimento sustentvel com relao ao desenvolvimento rural com nfase na preservao e avaliao do patrimnio natural dos territrios, solo, gua e orestas. Este segundo componente estabelece a integralidade dos objetivos das polticas setoriais agrcolas com as de meio ambiente. Qualidade de vida e diversicao do territrio rural com especial ateno aos componentes prprios das estratgias de desenvolvimento social e da abertura de maiores oportunidades, que determinem o reconhecimento dos direitos de seus moradores e a reteno ou atrao da populao para os territrios rurais. Nesse sentido se destaca o efeito concomitante de diferentes polticas setoriais que chegam ao meio rural, as quais devem ser articuladas em torno de planos rurais, locais e regionais. Neste eixo se reconhece a importncia do impulso a economias localizadas, cluster de servios e outras formas de
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desenvolvimento econmico baseado na localizao e no aproveitamento dos patrimnios territoriais. Fortalecimento dos modelos de gesto local que foram criados por meio da estratgia LEADER, que desenvolveu grupos de redes de ao local baseados na participao direta dos atores territoriais na criao de iniciativas de desenvolvimento prprias. O modelo se caracteriza pela participao, planejamento e gesto; o seguimento alcanou a articulao do investimento pblico comunitrio, nacional, autnomo e local, ao mesmo tempo, que obteve a participao do investimento privado. Estrutura institucional para a gesto territorial baseada nos novos desenvolvimentos normativos com a Lei de Desenvolvimento Sustentvel do Meio Rural e a formulao de um Programa Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel; a responsabilidade das Autonomias para a sua gesto; a criao de instncias de coordenao nacional, com a Comisso Interministerial; e o Conselho para o Meio Rural com a participao do governo nacional e das associaes territoriais e, com a constituio da Mesa de Associaes para o Desenvolvimento Rural, com a participao das organizaes ligadas ao meio. A aplicao e execuo do Programa nos territrios se embasam na construo de planos territoriais que contam com o apoio dos instrumentos da poltica. Mecanismos de compromisso entre a administrao pblica e o territrio, por meio dos Contratos Territoriais do Espao Rural, que estabelecem normas obrigatrias s administraes territoriais e aos receptores de apoios pblicos; para a gesto sustentvel do meio rural, e das estruturas dos Grupos de Ao Local servindo como interlocutores entre comunidades de produtores ou moradores de zonas rurais com as administraes. Vale destacar que estes modelos institucionais tm complementos diversos nas estruturas autnomas. 2.3.2 Plano Nacional Sob essas orientaes se estabeleceu no Plano Nacional de Desenvolvimento Rural, os eixos de atuao da poltica com objetivos estratgicos e mecanismos de execuo. Os propsitos nacionais so classicados por meio de um conjunto de aes ou nfases estratgicas: Quanto ao aumento da competitividade setorial, o primeiro eixo, se dene na gesto dos recursos hdricos, o aumento do valor agregado produo agrcola, a implementao de um sistema de assistncia tcnica, e assessoramento e, o suporte a empreendimentos rurais para a populao jovem. Os objetivos do segundo eixo focados na gua, solo, biodiversidade e mudanas climticas so encarados como um conjunto de estratgias que se
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centralizam no tema dos incndios orestais e na manuteno da Rede Natura para conservao. O terceiro eixo, qualidade de vida, combina estratgias de prestao de servios, diversicao da economia e a promoo do emprego. O quarto eixo, programa LEADER, se considera transversal e a modalidade de Grupos de Ao Local se estende como uma estrutura institucional, que dever se expandir e atuar como suporte dos eixos 1 e 2, mas, especialmente, no que diz respeito qualidade de vida rural e diversicao; quer dizer no tema de desenvolvimento rural. A partir da denio destes objetivos nacionais e das estratgias, se abre um espao fundamental de articulao da poltica que existe entre o Governo Espanhol e os Governos Autnomos; que por sua vez estabelecem planos regionais de desenvolvimento rural, seguindo as orientaes do nacional, que por sua vez, segue as orientaes comunitrias. As autonomias promulgam leis de desenvolvimento rural e estabelecem diversas institucionalidades para atend-lo, no marco das quais realizam aplicao de recursos pblicos que se articulam com os recursos provenientes dos fundos estruturais europeus e espanhis. 3. Legislao e Polticas em Gesto Territorial Existe uma categorizao mais ou menos clara de estratgias polticas, particularmente de carter institucional, que formam um conjunto de polticas pblicas dentro deste mesmo marco descentralizador, em correspondncia com os diferentes nveis territoriais. A gesto dos territrios est determinada por um amplo conjunto de polticas pblicas que convergem, condicionam e oferecem diferentes instrumentos de interveno sujeitos a sua prpria natureza, regras e enfoques. Quando se enfrenta o objetivo de desenvolvimento integral de um espao particular, ou seja, um municpio, uma micro-regio, uma bacia, um estado ou uma regio, se conta com um contexto de polticas, programas, projetos, investimento, regulamentos e omplementares, algumas vezes redundantes, mas sempre com possibilidades de criar sinergias. As polticas que intervm nos territrios podem ser consideradas em quatro esferas diferentes, em funo da matria, objeto, detalhamento institucional e mecanismos de gesto. Se bem, que cada uma delas tem seu prprio espao de formulao, execuo e aplicao; todas elas intervm no modelo da gesto
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territorial, aportando desde sua prpria natureza elementos que determinam as possibilidades das instituies pblicas e dos atores sociais na modicao do estado do territrio, conduzindo-o para condies de desenvolvimento, criando espaos de consulta e negociao de conitos e denindo um futuro territorial. Estratgias de desenvolvimento integral, cujo foco o espao, seja local, rural , urbano ou regional, quer dizer, sejam espaos ou territrios, se encontraro com este marco de polticas e se vero obrigados a consider-las e tomar decises sobre a forma como se incorporam aos diferentes processos sobre os quais se apiam suas aes. Na tabela seguinte se descreve esta estrutura.
Polticas com Interveno e Alcance Territorial
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3.1 Polticas de Carter Territorial que Determinam o Desenvolvimento Rural Quando o foco explcito da poltica o territrio, como sistema complexo, ou quando a gesto e implementao das estratgias setoriais se denem como especca organizao territorial se estabelece dimenses legais, scais, institucionais e de organizao social dos atores territoriais que denem o mapa do contexto de atuao de uma poltica de desenvolvimento rural. A seguir se destacam as principais polticas que intervm nos territrios, incluindo aquelas que tenham caractersticas rurais. 3.1.1 Municipalizao38 As tendncias para o fortalecimento das capacidades dos municpios para o exerccio de responsabilidades em temas tais como servios pblicos, saneamento ambiental, educao e sade. Como j mencionado, estas tendncias descentralizadoras esto includas nas respectivas polticas setoriais, embora vinculadas s estratgias e aes que possuem marcos legislativo e institucional e, que promovem o fortalecimento da democracia e da administrao local, sob os princpios de subsidiariedade que estabelecem uidez desde as responsabilidades nacionais at modelos autnomos locais. O regulamento municipal dene a natureza poltica desta unidade territorial bsica. Dene os mecanismos polticos de sua formao de sua estrutura institucional, representao, competncias pblicas, responsabilidades e funes, assim como os sistemas tributrios de transferncia de recursos pblicos e atribuies gerais. Em termos das responsabilidades especcas associadas aos objetivos de desenvolvimento territorial e rural, o papel do municpio crucial, para entender os diversos modelos de gesto de polticas orientadas a estes objetivos. Os planos de desenvolvimento municipal coincidem e se confundem, com os planos de desenvolvimento rural, naqueles municpios onde prevalece este carter, quer dizer, na imensa maioria dos municpios da regio. O papel das autoridades locais e dos conselhos ou cabildo de aconselhamento denitivo no estabelecimento de uma poltica de desenvolvimento territorial; entretanto, so poucas as experincias de polticas pblicas nacionais de desenvolvimento rural, que tenham um dilogo claro e uma denio explcita de competncias, com a instncia municipal, que supere a viso do municpio como um cliente da poltica de desenvolvimento rural.
38 Casos emblemticos e exemplares: Lei de Municpio Livre e processo de municipalizao da estratgia de desenvolvimento rural sustentvel do Mxico. Regime Municipal da Colmbia.
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3.1.2 Federalizao e Regionalizao39 Nveis intermedirios entre a unidade municipal e a nacional formam as estruturas de diversas regies. Umas tm status de entidades territoriais de carter poltico denido como base do ordenamento territorial de cada pas, outras tm um carter de gesto orientado por metas especcas, como reas de planejamento e gesto. O signicado destas unidades varia de acordo com as normas do estado de cada pas. Nos estados federais, se compreende a nao como um conjunto de estados unidos, mas so unidades territoriais com capacidades para estabelecer constituies prprias, legislao e autonomia em vrios campos. Algo similar ocorre no caso das autonomias prprias do regime espanhol. O sentido poltico de representao para cima, onde a federao uma representao dos estados unidos. Nos pases de regime unitrio, os estados realmente so competncias do estado nacional, com uma funo mais administrativa que poltica, sem capacidade legislativa, e h algumas dcadas, seus governos eram nomeados como simples representaes de nvel nacional, situao que ainda prevalece em alguns pases. As competncias, funes e responsabilidades deste nvel regional, variam de um a outro pas, e determinam condies especcas para a gesto de polticas de desenvolvimento territorial. Entretanto, necessrio considerar que em alguns pases federalistas se mantm altos nveis de centralizao, com restries importantes ao exerccio autnomo dos estados, principalmente explicados pela realidade das estruturas scais que concentram os impostos a nvel federal. Mas existem outros nveis, no necessariamente denidos como entidades territoriais, que foram adquirindo uma enorme importncia na gesto de polticas pblicas especcas. Este esquema se embasa na criao de conjuntos de unidades territoriais bsicas, quer dizer, unies de municpios ou estados ou cidades, que se organizam explicitamente com propsitos denidos. Os exemplos desses conjuntos so as bacias como unidades de gesto de desenvolvimento sustentvel, as regies para projetos estratgicos, as associaes municipais, corporaes ou a intermunicipalidade. Estas estruturas so comuns para polticas especcas e so exveis de acordo aos propsitos buscados. Polticas territoriais, como o caso de polticas de desenvolvimento rural, vm usando este tipo de organizaes para a gesto de processos de planejamento e formulao de projetos territoriais em vrios pases da regio.
39 Casos emblemticos e exemplares: Legislao e institucionalidade para o desenvolvimento rural nos governos Autnomos da Espanha. Territrios de identidade e Territrios de Cidadania no Brasil. Poltica de Bacias Hidrogrcas da Colmbia. Gesto Territorial Indgena da Bolvia.
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3.1.3 Usos do Solo40 As estruturas de planejamento e ordenamento do solo uma das polticas que provocam maiores impactos na gesto dos territrios, uma vez que estabelecem sistemas de interveno nas decises dos atores econmicos e sociais sobre as atividades que podem ser realizadas no espao. H diversas modalidades de regulamentao do solo, associadas s vocaes e potencialidades do solo, s exigncias e presso da demanda pelo uso, particularmente no caso do crescimento urbano e a competncia entre diferentes tipos de atividades econmicas. As regras do uso do solo esto associadas a vises prospectivas de desenvolvimento territorial que determinam o modelo de ocupao e especializao dos territrios, denindo zoneamento de usos, permetros legais a expanso urbana, tipos de atividades produtivas em reas determinadas e reas especiais no interior das instituies territoriais. So particularmente importantes as denies de uso do solo que realizam os municpios, regulamentando as condies necessrias para o desenvolvimento de certas atividades, as restries que se aplicam aos projetos de infraestrutura, as orientaes para a instalao de servios ou a denio de zonas de desenvolvimento, investimento e crescimento municipal. Um atributo dos processos de denio de uso do solo o correspondente ao do planejamento territorial, que conduz as denies de prioridades do uso do solo, que integra o resultado de planos de ordenamento do solo. Sua caracterstica essencial a prospeco, quer dizer a viso no longo prazo, que corresponde a uma imagem de futuro que incluiu os elementos essenciais que um territrio dene como metas e direes das rotas de desenvolvimento. Este planejamento signica um marco de enorme importncia para outros planejamentos localizados ou setoriais. Em muitos pases da regio, essas denies se realizam com a colaborao e participao dos atores sociais, tendendo, ao menos pretendendo constituir-se em pactos ou acordos negociados e de deciso comum. Os atores chaves institucionais destas polticas so as municipalidades, adquirindo um sentido orientador chave para o desenvolvimento local, urbano e rural. 3.1.4. Riscos41 Outro tipo de polticas pblicas que vm adquirindo enorme importncia o de gesto de risco, produto de processos naturais ou de vulnerabilidade ecossistmica. Tradicionalmente formaram parte natural das estratgias de
40 Casos emblemticos e exemplares: Planos de Ordenamento Territorial, Lei 388 da Colmbia. 41 Casos emblemticos e exemplares: Poltica de Risco da Guatemala. Estratgia de ateno e preveno de risco do Peru.
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ordenamento do uso do solo, mas agora adquiriram enorme importncia inuindo de forma signicativa em si mesma, inuenciadas signicativamente pela preocupao com os efeitos da mudana climtica. Os denominados mapas de risco so expresses da identicao das condies de vulnerabilidade e geram requisitos de gesto que alteram decisivamente as possibilidades e as modalidades que pode adquirir o desenvolvimento de um determinado territrio. Mas, as estratgias de cuidado e preveno de riscos no se limitam a especializao da vulnerabilidade, estabelecem tambm as estratgias de desenvolvimento particulares que respondem e se ajustam s condies particulares das reas afetadas, oferecendo alternativas de acordo com o grau dos efeitos e as perspectivas de comportamento natural. Estas polticas tm responsveis institucionais nos nveis nacionais em todos os pases, entretanto uma poltica gerenciada por meio de acordos com as entidades territoriais, particularmente nos nveis locais e municipais. 3.1.5 Aspectos Territoriais de Polticas Setoriais Uma das caractersticas das polticas pblicas setoriais , justamente, sua especicidade e focalizao. Em geral difcil encontrar estratgias explcitas que imponham a necessidade de interao com outras polticas. Isto vem sendo enfrentado com mecanismos que procuram sua intersetorialidade como um propsito das polticas de desenvolvimento rural, social, sustentvel ou urbano, quer dizer das polticas de carter transversal. Esta estratgia muito explcita em alguns pases, com mecanismos institucionais concretos, porm mais uma declarao de vontade da maioria. 3.1.6 Poltica Social42 As polticas sociais, sobre as quais se busca gerar articulao, esto relacionadas com o fornecimento de servios e garantia dos direitos fundamentais da populao. Existem diferentes enfoques de abordagem dos objetivos, entretanto, predomina na regio as estratgias de ateno pobreza e a busca de maior equidade na distribuio das oportunidades e realizaes do desenvolvimento. O conceito de coeso social abriu espao, como uma estratgia geral para alcanar a convergncia dos resultados da poltica social na diminuio das lacunas que afetam alguns grupos populacionais. Em particular, se orienta a polticas que
42 Casos emblemticos e exemplares: Poltica de Desenvolvimento Social em microregies SEDESOL, Mxico.
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buscam aumentar as capacidades da populao em estado de marginalizao ou excluso e o aumento das oportunidades, nos modelos de incluso. O investimento social corresponde a um componente signicativo do investimento pblico total, especialmente em setores como sade, educao e previdncia social, complementado com outras polticas como habitao e prestao de servios. Estas polticas tm um sentido geral, quer dizer no respondem a condies territoriais particulares, apenas se denem de acordo com os objetivos de abrangncia e alcance de acordo com grupos populacionais, denidos por mecanismos de estraticao socioeconmica e de processos de focalizao. Entretanto, cada vez so maiores as estratgias de gesto territorial destas polticas que partem da hiptese de que no suciente a prestao de servios sociais ou conhecimentos, para a realizao dos objetivos integrais e sustentveis de coeso social. A territorializao das polticas sociais se expressa na introduo de processos de planejamento e execuo da poltica embasada em uma viso integral de desenvolvimento territorial, em entidades territoriais ou em microrregies. A importncia das vises de conjunto da institucionalidade local e regional so cada vez mais evidentes. No por casualidade que estas polticas so as que mostram maiores graus de descentralizao na maioria dos pases, ao mesmo tempo em que se expressa um mandato explicito de articulao com outras polticas pblicas. Isso signica que as polticas sociais, chaves do desenvolvimento territorial, local ou rural, tm seu prprio enfoque territorial, complementar e convergente com o expressado por estas estratgias transversais. O mapa institucional da poltica social incluiu um conjunto de ministrios com os quais as estratgias de enfoque territorial devem buscar a coordenao e simultaneidade. Destacam-se por sua importncia, tanto em objetivos como em investimentos, os ministrios da educao, sade, previdncia social e habitao. Mas, estes ministrios tm avanados esquemas de execuo e territorializao, muito fortes, com a participao e corresponsabilidade de entidades territoriais regionais (estados, cidades ou prefeituras) e com as municipalidades. 3.1.7 Poltica de Desenvolvimento Sustentvel43 O desenvolvimento sustentvel adquiriu um sentido integral, substituindo, h pouco menos de duas dcadas, s estratgias conservacionistas em relao ao meio ambiente. O desenvolvimento sustentvel se dene a partir de um modelo
43 Casos emblemticos e exemplares: Polticas de guas, Florestas, Biodiversidade do Brasil.
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integral que incorpora um amplo leque de objetivos e componentes, convertendose, inclusive em muitos pases, em um conceito envolvente e ltimo que engloba as polticas de desenvolvimento. A sustentabilidade um atributo de todas as polticas, determinando posies que advogam pela necessidade de sua incorporao a todas as estratgias, embora existam estratgias explcitas de desenvolvimento sustentvel, que traduzem os objetivos de preservao da equidade nas oportunidades intergerenciais, em modelos de gesto dos territrios, superpondo-se a outras polticas de carter territorial. Um enfoque comum nas estratgias de desenvolvimento sustentvel, que possuem objetivos explcitos relativos conservao, proteo e uso sustentvel dos recursos naturais, que a nica forma para alcan-lo apoi-lo por meio de modelos de desenvolvimento urbano, regional, rural ou local, compatveis com os critrios de sustentabilidade. Manifesta-se claramente que o centro de desenvolvimento sustentvel no a natureza em si mesma, e sim o ser humano e sua relao e integrao com ela. Esta famlia de estratgias amparadas sob o genrico de desenvolvimento sustentvel se superpe e coincidem em muitos pases, com as de desenvolvimento rural com enfoque territorial. No fcil diferenciar umas das outras, apesar das estruturas institucionais das mesmas no coincidirem se superpem e, em muitos casos resultam redundantes. Os ministrios de desenvolvimento sustentvel e do meio ambiente adquiriram uma crescente importncia no desenvolvimento territorial. Com responsabilidade relativa s metas de conservao e preservao do patrimnio ambiental; e com ateno a temas cruciais como a mudana climtica ou preveno de desastres; introduziram estratgias territorializadas de desenvolvimento integral, convocando os diversos mecanismos e objetivos de articulao de polticas setoriais, de modelos de gesto descentralizada e de participao social, que se aproximam enormemente das estratgias transversais promulgadas pelos responsveis pelo desenvolvimento social ou desenvolvimento rural. 3.1.8 Polticas de Desenvolvimento Econmico44 Os objetivos de desenvolvimento econmico se centralizam na obteno das metas de gerao de riqueza, com altos nveis de produtividade e competitividade da economia, no sentido de garantir a incluso, a equidade e o emprego. Sem dvida, os componentes mais importantes destas estratgias se aglutinam ao
44 Casos emblemticos e exemplares: Polticas de desenvolvimento econmico de cluster produtivos de Mendoza, Argentina, sistemas insumo produto do Mxico.
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redor da poltica macroeconmica, onde se evidenciam as realizaes da regio nas ltimas dcadas, que permitiram superar crises macro de profundas implicaes sobre o crescimento, a equidade e a pobreza. As estratgias para melhorar as condies de produtividade, rentabilidade e competitividade, se voltam para a melhoria das condies do entorno para o desenvolvimento empresarial, desde as grandes corporaes, com incentivos ao investimento, particularmente o internacional, at o desenvolvimento de microempresa e os pequenos empreendimentos associativos. Estas polticas tm um componente geral, setorial, semelhante s polticas sociais e outro componente que reconhece e d nfase a aspectos de localizao e gesto territorializada. O primeiro componente est ligado a estratgias de poltica macro de um lado, e a polticas gerais de competitividade ou ecincia produtiva; com intervenes pblicas quanto a regulamento, investimento ou direo da economia, permitindo a existncia de bens pblicos que proporcionem ambientes favorveis ao investimento privado, adequadas condies de livre concorrncia e acesso aos mercados. Os ministrios da indstria, desenvolvimento econmico, turismo, produo ou agricultura, so alguns dos responsveis por este tipo de estratgia, com uma especializao setorial muito marcada. A dimenso espacial ou territorial destas polticas vem se reforando por meio de diversas estratgias que reconhecem a diversidade das estruturas produtivas, as vantagens competitivas, o potencial endgeno de territrios e as dinmicas espaciais de especializao regional. As estratgias de economias de aglomerao, encadeamentos intersetoriais e cadeias de valor locais ou regionais, so elementos constitutivos destas. Estas polticas econmicas setoriais as agrcolas, por exemplo, incorporaram seus mecanismos de interveno as vises de espao utilizando cadeias produtivas que integram a produo primria, a agroindstria e os servios; dando-lhes um grande peso s especicidades territoriais que possuem estas cadeias. Para sua aplicao, isto se traduz na existncia de uma abordagem territorial. O desao da articulao de polticas no territrio, prprio do desenvolvimento rural e local, encontra nestas estratgias econmicas um espao propcio para estabelecer mecanismos de gesto compartilhada. Os objetivos de desenvolvimento rural incorporam tanto a dimenso setorial de carter econmico, particularmente relativo economia agrcola dos pequenos produtores, como as estratgias transversais de desenvolvimento da populao que reside nos territrios classicados como rurais. Esta dualidade de objetivos setoriais (agrcolas) e transversais faz com que o desao da articulao adquira uma dimenso especialmente complexa.
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As instituies responsveis pelo desenvolvimento rural esto vinculadas, na grande maioria dos pases, aos ministrios da agricultura. Ainda que, nas ltimas dcadas, tenham sido criados ministrios especializados no desenvolvimento rural que so vistos como uma diviso setorial, que fracione a agricultura em empresarial, de grande porte, ligada ao Ministrio da Agricultura; e a de pequenos produtores e da agricultura familiar, que assumida pelas estratgias de desenvolvimento rural. Algo similar poderia ser dito de outros setores econmicos, como do turismo, da indstria ou, inclusive do prprio desenvolvimento empresarial. As estratgias de desenvolvimento produtivo marcam, no mbito da institucionalidade do desenvolvimento rural, os pequenos empreendimentos e pouco dos grandes investimentos produtivos que estes setores realizam nas reas rurais. 3.1.9 Outras Polticas45 Outros conjuntos de polticas setoriais exercem uma especial inuncia no desenvolvimento dos territrios, no somente em virtude de suas intervenes sobre seus moradores, situao que ocorre com qualquer das polticas pblicas, como tambm pelas signicativas consideraes de carter territorial contidas nessas estratgias. So vises que privilegiam os aspectos espaciais na conformao de instrumentos ou estratgias de interveno. Um bom exemplo disso so as relacionadas com a investigao e o desenvolvimento que englobam os aspectos de cincia e tecnologia, nos quais se enfatiza os sistemas territoriais de inovao, que levam em considerao as especicidades diferenciadas e, as qualidades dos processos de disseminao de conhecimentos em mbitos regionais ou locais. Os processos de gesto do conhecimento tm um componente signicativo ligado localizao, densidade de agentes, velocidade de disseminao da inovao e de especializao regional. A institucionalidade do conhecimento e inovao, desde as universidades, at as entidades pblicas responsveis pelas polticas de inovao, se preocupa cada vez mais com o papel de ator territorial que cumprem em suas reas espaciais de inuncia. As polticas culturais tambm esto intimamente ligadas natureza histrica e de construo social que so os territrios. Embora haja uma poltica natural de cultura, seus componentes tm uma clara expresso espacial, com processos de descentralizao e de gesto territorializada. Condio similar apresenta as polticas de segurana pblica, que tm esquemas de gesto de profundo sentido territorial.
45 Casos emblemticos e exemplares.
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3.1.10 Desenvolvimento Regional Urbano46 As polticas mais caractersticas do enfoque territorial so as que correspondem ao desenvolvimento regional e ao desenvolvimento urbano; dado que estas se estabelecem com um objeto denido especicamente no espao e, como estratgias de integrao de polticas setoriais, mas sempre em torno de uma viso de conjunto, que conduz a um projeto territorial. O desenvolvimento urbano uma poltica integral que tem um foco de aplicao espacialmente denido, a partir de um objeto centrado em conglomerados. Seus componentes so setoriais e territoriais, como uma poltica marco de desenvolvimento que determina as orientaes e ajusta os alcances e objetivos das aes especcas do tipo setorial. As estratgias de desenvolvimento urbano esto determinadas por caractersticas prprias dos espaos urbanos de acordo com seu tamanho. Partindo polticas de carter metropolitano, no que diz respeito s grandes cidades, at estratgias para o desenvolvimento de pequenos centros urbanos, que frequentemente so referncia de desenvolvimento local. Apesar de o foco destas polticas serem as zonas urbanas, a inuncia de suas estratgias ultrapassa os limites da continuidade urbana e se convertem em fatores de enorme inuncia no entorno rural; convertendo-se em polos de desenvolvimento e denindo sistemas de relacionamento e dinmicas que so determinantes nos processos de desenvolvimento rural, com os quais mantm uma relao funcional e complementar que estabelece pontes de mtua inuncia. A continuidade espacial e as relaes funcionais urbano-rural so um dos aspectos que algumas das polticas de desenvolvimento territorial esto incorporando de forma integral, apesar de manter suas especicidades. No caso de desenvolvimento regional, as polticas esto mais vinculadas a polticas de carter econmico e seu foco se dene principalmente na ideia da integrao nacional do territrio, na coeso territorial e na superao das brechas ou desequilbrios nas economias regionais. So inmeras as estratgias que compem o desenvolvimento regional, entre elas se encontram processos de estmulo ao investimento em projetos de dinamizao econmica como zonas francas, estmulo a clusters produtivos, desenvolvimento de distritos industriais, concepo de megaprojetos de infraestrutura ou de localizao industrial.
46 Caso emblemticos e exemplares: Casos de regies centrais e grandes reas metropolitanas. Poltica de Cidades Intermedirias do Peru. Poltica de Mesorregies do Brasil.
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As implicaes destas estratgias regionais sobre o desenvolvimento rural e o desenvolvimento urbano ou local, so de grande signicado, atuam como fatores exgenos que condicionam as potencialidades das economias rurais e locais, denindo oportunidades ou ameaas, frente s quais necessrio reagir e ajustar as estratgias especcas deste tipo de desenvolvimento. O desenvolvimento regional e as polticas que o apiam estabelecem uma institucionalidade de nvel nacional ou regional, que possuem diferentes expresses. As entidades territoriais, estados, departamentos, provncias ou governos autnomos, tm planos integrais de desenvolvimento que proporcionam o marco regional para as metas das estratgias rurais e locais. Porm, no nvel nacional estas polticas so da alada dos ministrios do planejamento, da integrao ou do desenvolvimento regional, os quais tm a responsabilidade de articular os planos regionais, com o propsito de garantir uma lgica de desenvolvimento econmico, social e ambiental do conjunto nacional. 3.2 Ordenamento Territorial na Colmbia, seus Marcos Legislativos e Resultados da Implementao47 Na Colmbia, o desenvolvimento rural e territorial so processos diferentes, no obstante, dividirem suposies e preocupaes polticas e scio-econmicas. As normas para o desenvolvimento rural esto fundamentadas, sobretudo, na promoo do desenvolvimento setorial agrcola, pecurio e pesqueiro; e as normas para o desenvolvimento territorial avanam em temas sobre descentralizao, ordenamento, planejamento e desenvolvimento regional. Estas ltimas englobam a zona rural, as reas no urbanas dos municpios. A experincia colombiana em matria de desenvolvimento regional no alheia a de outros pases da Amrica Latina, nos quais as teorias para o crescimento econmico orientam as polticas para diminuir as desigualdades entre as regies; seja a partir de uma forte interveno do Estado, como no perodo de 1950 a 1970, ou deixando atuar livremente as foras de mercado desde meados dos anos 90 ou, mais recentemente, favorecendo o processo de descentralizao e as potencialidades endgenas das economias regionais e locais. Na Colmbia o carter descentralizador e regionalista de sua Constituio de 1991, reativa a discusso sobre a geograa econmica e o desenvolvimento regional. Somado a isto, situaes como os impactos territoriais da globalizao, a preocupao mundial com os temas ambientais, o componente territorial do conito armado e os mesmos efeitos da descentralizao em relao vinculao
47 Como parte do processo de investigao se realizou uma srie de entrevistas na Colmbia, setembro de 2009, a atores chaves com Oswaldo Porras e Henando Gonzlez.
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da sociedade na promoo do desenvolvimento econmico guiam o projeto e implementao de normas polticas para o desenvolvimento regional e para o desenvolvimento rural (MONCAYO, 2004). 3.2.1 Ordenamento Territorial e Descentralizao O processo de descentralizao na Colmbia inicia-se na dcada de 80, tem o seu auge a partir da Constituio de 1991 e continua em andamento. As reformas do Estado de primeira gerao iniciadas nos anos 80, delegaram as entidades territoriais a prestao de servios como sade, educao bsica, gua potvel e assistncia tcnica agropecuria, transferindo para isso recursos nanceiros. Nesse momento, a preocupao era consolidar estes servios nos espaos subnacionais, sem ocupar-se com polticas que contriburam com uma gesto eciente das nanas pblicas locais, estimularam o esforo tributrio local, a qualidade dos servios oferecidos aos cidados, entre outras (RESTREPO, 2005). Mais recentemente, as leis para a descentralizao na Colmbia, buscam alm de reger as transferncias de ordem scal e administrativa, resgatar a nalidade poltica da descentralizao, propondo a criao de espaos de participao, como tambm o melhoramento na ecincia do gasto pblico. Por outro lado buscam um novo ordenamento territorial que, a partir da descentralizao regional ajude a orientar o desenvolvimento do pas como um conjunto sobre bases mais equilibradas (RESTREPO, 2005, p.37). As iniciativas de regionalizao na Colmbia esto negociadas na descentralizao, sendo que, na maioria das vezes, os esforos foram concentrados na descentralizao administrativa e nanceira; deixando de lado o objetivo do desenvolvimento regional. Os exemplos sobre a importncia da descentralizao, como veculo para o desenvolvimento regional, podem ser observados nos Planos Nacionais de Desenvolvimento; que desde 1982, especicam aes a serem desenvolvidas para possibilitarem que as regies gerem e administrem com relativa autonomia seus prprios recursos, apoiando-se na reforma scal proposta pelo Governo o que certamente contribuir para o fortalecimento e atualizao das rendas dos Estados e municpios. O anterior se complementar com o imperativo de que as regies assumam a liderana na ateno de suas prprias necessidades e modernizem as instituies locais. Nesse contexto se fortalecer o planejamento estadual e municipal, e a partir dele, se integraro planos regionais segundo as caractersticas da populao. (Plano Nacional de Desenvolvimento Mudana com Equidade 1982-1986). Na dcada de 80, se consolida a ideia de municpio como principal agente promotor de desenvolvimento (CUERVO, 1997 apud MONCAYO, 2005 p.120); e
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se foca na descentralizao, os esforos de poltica regional, a qual no avana signicativamente, independente de haver sido criado, a partir de 1985 as regies de Planejamento Regional (CORPES), sobre as quais se falar mais adiante. Posteriormente, a Constituio de 91 oferece o marco legal para propor uma nova ordem territorial entendida como a possibilidade de redenir as competncias entre os nveis de governo, repartir custos scais, revisar o mapa poltico administrativo e buscar, de alguma maneira, obter polticas de Estado diferenciadas. Com a nova Constituio foi demarcada uma mudana de Estado centralista a descentralizado. Essa nova ordem territorial, contida no Ttulo XI da Carta, estaria baseada em seis nveis de governo estados, distritos, municpios, territrios indgenas, regies e provncias. Especicamente, no caso de regies e provncias, se faculta aos Estados e municpios sua organizao por meio desses nveis, por meio de consulta popular, mas com a possibilidade de se implementar de maneira funcional antes de atingir a implementao da efetiva diviso poltico administrativa (TRUJJILLO. 2005, p.201). A importncia central dessas novas guras territoriais reside na possibilidade que teriam de participar das rendas nacionais tal com fazem os municpios e os estados, administrar tributos e ter autoridade de eleio popular. Alm desta modicao quantitativa na nova organizao territorial, qualitativamente a Constituio aprofunda os esquemas de descentralizao indicando desde seu primeiro artigo o modelo de Estado Colombiano como: um Estado social de direito organizado em forma de Repblica unitria, descentralizada, com autonomia de suas entidades territoriais, democrtica, participativa e pluralista, baseada no respeito dignidade humana, no trabalho e na solidariedade das pessoas que a integram e na prevalncia do interesse geral (COLMBIA, 1991). Junto a isso se outorga em seu artigo 28748, a autonomia dos diferentes nveis de governo no campo poltico, administrativo e scal. A Constituio tambm dene os diversos mecanismos da participao cidad como o referendum local, cabildos abertos, revogao popular de mandatos, consulta popular entre outros. Por outro lado, em matria de ordenamento territorial, os artigos 356 e 357 do Ttulo XII: Do regime Econmico e da Fazenda Pblica, estabelecem o marco geral para a atribuio de funes das entidades territoriais e a distribuio de repasses.
48 As entidades territoriais possuem autonomia para a gesto de seus interesses e dentro dos limites da Constituio e da lei. Em virtude disso tero os seguintes direitos: 1. Governar-se com autoridades prprias; 2. Exercer as competncias que lhes correspondam; 3. Administrar os recursos e estabelecer os impostos necessrios para o cumprimento de suas funes; participar nas rendas nacionais. (Artigo 287 da Constituio Poltica da Colmbia, Colmbia 1998).
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Posteriormente, tais artigos foram modicados pelos Atos Legislativos 01 de 2001, e 04 de 2007, criando-se o Sistema Geral de Participaes dos estados, distritos e municpios (Ato Legislativo 01/2001), e priorizando a prestao e a ampliao de cobertura dos servios de sade, educao pr-escolar, primria, secundria e mdia; gua potvel e saneamento bsico; com nfase na populao pobre. (Ato Legislativo 04/2007). Este Ato Legislativo tambm estabelece a criao de uma estratgia por parte do Governo Nacional, para o monitoramento, seguimento e controle integral das despesas executadas pelas entidades territoriais com recursos do Sistema Geral de Participaes. Os artigos da constituio sobre delegao de competncias e distribuio de repasses, assim como os atos legislativos mencionados, so regulamentados pelas Leis 60 de 1993, Lei 617/2000, Lei 715 de 2001 e 1176 de 2007, por meio das quais se fortalece a descentralizao, se ditam disposies para racionalizar o gasto pblico, se forma o Sistema Nacional de Participao, e se ditam normas orgnicas em matria de recursos e competncias. A grande modicao em ordenamento territorial que surgiu com o desenvolvimento da Constituio de 1991 foi o da distribuio de competncias e recursos, priorizando a responsabilidade do local no desenvolvimento geral do Pas. Em relao atribuio outorgada pela Constituio para a criao de regies e provncias, no seu artigo 306 dene que dois ou mais Estados podero constituirse em regies administrativas e de planejamento com personalidade jurdica, autonomia e patrimnio prprio. Seu objetivo principal ser o desenvolvimento econmico e social do respectivo territrio. (COLMBIA, 1998). Em menor nvel geogrco, as provncias se constituem em municpios ou territrios indgenas circunvizinhos, pertencentes a um mesmo Estado (Artigo 321 da Constituio Poltica da Colmbia, COLOMBIA, 1998). Por meio de uma lei orgnica49 de ordenamento territorial (LOOT) seriam estabelecidas as condies para a modicao da regio ou provncia em entidade territorial, assim como as atribuies, os rgos de administrao e os recursos. Da mesma forma, em qualquer dos dois casos, deveria ser submetido ao referendum dos cidados.
49 Uma Lei Orgnica um ato normativo proferido pelo Congresso da Repblica, com uma hierarquia superior s leis comuns, ordenadora, possui carter de permanncia e estabilidade, no tendo nvel normativo institucional; limita-se aos temas que lhe so atribudos pela Constituio e requer para sua aprovao, a maioria absoluta dos votos de uma outra cmara legislativa. Como requisitos, a LOOT deve ser uma lei abrangente, que oriente no somente a atuao legislativa, mas tambm os fundamentos com base nos quais as diferentes instncias, autoridades, atos e demais aspectos que afetem a matria do ordenamento territorial devem consult-la dentro de parmetros precisos, unvocos e explcitos (COLMBIA, DNP, 2007).
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De 1992 at 2001 foram apresentados 15 projetos de LOOT (ESTUPIAN, 2005) Isto sugere que as chances de uma institucionalizao de maneira formal das regies e / ou provncias como entidade poltico administrativa permanecem omissa. As principais resistncias surgem devido sensibilidade dos temas que representam um novo ordenamento territorial. De um lado a diviso de poder, j que a criao de uma regio supe redenir as reas eleitorais que tradicionalmente apiam a organizao estadual. Por outro lado est a resistncia de ordem scal, porque uma nova estrutura territorial signica o pagamento de um novo imposto, uma vez que lhe facultada a participao na renda nacional e a cobrana de impostos. O que se divide entre nao, municpios e estados, deveria ser dividido, tambm, entre regies, provncias e comunidades indgenas. A falta de regulamentao dos artigos que na Constituio faculta construo destas novas entidades leva a avaliar a pertinncia da constituio das regies ou provncias como outra estrutura administrativa. Existem evidncias sobre associaes de entidades territoriais que dividem, em certas matrias, interesses que vo mais alm de suas jurisdies, sem a necessidade de estarem formalmente constitudas. Na prtica se formaram organizaes territoriais, produtos de interesse e dinmicas comuns como cultura, atividade econmica, temas ambientais, ou conitos mesmos. Se bem que a Constituio considere que somente podero ser criadas regies como soma de Estados ou provncias, como soma de municpios. A prtica da congurao territorial tem mostrado que uma regio um processo que se constitui a partir da construo coletiva, na qual devem conuir interesses de muitos atores, e onde devem ser consolidadas as bases econmicas, que permitam o desenvolvimento autnomo desses espaos territoriais. Um tema pouco desenvolvido dentro das possibilidades que outorga a Constituio50 a criao de normas de administrao nanceira e poltica, fora da diviso territorial existente. Em particular, esta gura permite ressaltar um importante elemento com relao a esse estudo, que demonstra que para promover o desenvolvimento no necessrio existir exclusivamente determinantes polticas ou scais, podem ser criados espaos utilizando-se de outras dinmicas territoriais. Nesse sentido a reexo se orienta para a gerao de um ordenamento territorial exvel que permita manejar o desenvolvimento e resolver os temas da pobreza e qualidade de vida. As polticas devem estar focadas para a soluo dos problemas do cidado comum, servios, habitao, atividade agropecuria, sade,
50 Artigos 285, 302 e 320 da Constituio Poltica da Colmbia (1998).
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salrio. O desao est na construo de territrios competitivos que reduzam brechas regionais, em resumo, passar de um desenvolvimento desequilibrado a um inclusivo. O tema da distribuio regional do poder e da mudana institucional que cria uma nova reforma territorial para a Colmbia foi entendido pelos constituintes; e na Carta se deixaram alternativas para que os estados e municpios pudessem se organizar por regies ou provncias de maneira funcional, como seria o caso das regies de planejamento sobre as quais se tratar no seguinte pargrafo. O processo de descentralizao e ordenamento territorial na Colmbia tem uma histria de quase 18 anos e as lies so muitas, mas em particular cabe ressaltar a potencialidade de mobilizao social sobre o tema se bem que a histria tenha nos mostrado como incorremos em alguns erros na hora de tentar implementar o conceito de regionalizao em nosso pas, creio que agora nos encontramos diante de uma oportunidade nica para alcanar que o mesmo se introduza entre ns, com a grande virtude que no ser resultado de uma imposio do Congresso da Repblica, mas simples corolrio de um frutfero processo de associao. Em minha opinio, essa aproximao reconhece um dos aspectos mais importantes do ordenamento territorial: sua condio de fenmenos social que deve ser movido pela mesma fora da sociedade (TRUJJILLO, 2005). 3.2.2 Desenvolvimento de Planejamento Regional O planejamento regional outro dos meios, que em conjunto com a descentralizao foram regulamentados em busca do desenvolvimento regional na Colmbia. Em 1985 com a Lei 76 foi criado o Conselho Regional de Planejamento Econmico e Social (CORPSES) para a regio Costa Atlntica, que d atribuies especiais ao Presidente da Repblica para a criao de outros Conselhos Regionais e dispe sobre o planejamento regional. Posterior a criao do CORPES Costa Atlntica se criam seus homlogos nas regies, Ocidental, Centro-Leste, Amaznia e Orinoquia. As principais funes destes organismos eram: i) Garantir um planejamento equilibrado de desenvolvimento das regies; ii) Propiciar e fortalecer a integrao econmica e social das entidades territoriais que compreendem cada regio; iii) Dotar as regies de instrumentos sucientes e ecazes para contar com maior capacidade e autonomia na administrao de seu prprio desenvolvimento; iv) Estabelecer laos permanentes de coordenao interinstitucional entre os nveis administrativos nacional, estadual e municipal, especialmente no relacionado ao planejamento; v) Assegurar a participao das regies na elaborao dos planos regionais que devem ser includos como parte do Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social; vi) Permitir a participao das regies na
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elaborao do oramento anual de gastos da Nao e nas atividades de avaliao de sua execuo (COLOMBIA, 1985). Apesar da importncia dessas instncias, em termos de desenvolvimento regional, a burocratizao que sofreram e os esquemas clientelistas sob as quais foram operadas zeram com que se desviassem de seus objetivos centrais. Desmontados no primeiro semestre de 2000, se esperava que fossem substitudas pelas Regies Administrativas e de Planejamento (RAP) que no agrupariam mais de dois estados e estavam propostas em um dos tantos projetos da Lei Orgnica de Ordenamento Territorial (LOOT) mencionada anteriormente. OS CORPES deixaram como aprendizado a identidade de algumas regies historicamente marginalizadas nos centros polticos do poder como a Amaznia e a Orinoquia. De sua experincia surgiram importantes elementos como a tradio e o reconhecimento da gura regional como ente negociador ante o Estado. A soma dos estados como fora conjunta trs equilbrios importantes , por exemplo, no campo poltico entre grandes estados com muito peso eleitoral no Congresso como, por exemplo, a Antiquia e menores como os mencionados anteriormente. Retomando o tema do planejamento regional, o atual Plano Nacional de Desenvolvimento (2006-2010) em seu captulo sobre a Dimenso Regional assinala a caracterizao e tipicao de territrios como meio para orientar estratgias integrais e diferenciadas para a promoo de um desenvolvimento territorial mais equilibrado (COLMBIA, 2007). No desenvolvimento dessa disposio, mas tambm avanando em processos que vinham sendo construdos no pas desde 200451; o DNP trabalha na caracterizao e denio de tipologias territoriais em conjunto com exerccios de prospectiva que contribuam com a identicao de vises de futuro regionais, que por sua vez, orientem as estratgias de desenvolvimento para o Pas. Surge com isso o interesse de pensar no regional como uma identicao de anseios, identidades, culturas e expectativas em uma clara busca por regies mais competitivas. A heterogeneidade de um Pas como a Colmbia cobra destaque nesta proposta, justicando-se, ainda mais, a necessidade de pensar o desenvolvimento em termos de polticas regionais diferenciadas, as quais reconheam que cada
51 Na verdade os antecedentes deste processo remontam a 1994. Por meio do Decreto 2010, do mesmo ano, foi criado o Conselho Nacional de Competitividade. Posteriormente, em 1998, a Comisso Mista de Comrcio Exterior, assume as funes de Conselho de assessoria Presidencial em temas de produtividade e competitividade, elaborando, por sua vez, o Plano Estratgico Exportador 1999-2009 que d suporte a Poltica Nacional de Produtividade e Competitividade. Esta Poltica cria os Comits Assessores Regionais de Comrcio Exterior (Carce) que so assimilados, a partir de 2005, como as Comisses Regionais de Competitividade.
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regio tem capacidades distintas institucionais, econmicas, sociais, scais e que, com base nessas capacidades que ir atuar. Sobre a perspectiva de planejamento para o desenvolvimento regional, o propsito principal desta estratgia criar condies para encarar o processo de internacionalizao da economia, sobretudo, preparar-se para os Tratados de Livre Comrcio. Busca-se identicar as fortalezas e debilidades dos diferentes setores em competncia, a realidade dos setores produtivos de algumas regies e identicar junto aos estados os temas centrais de competitividade. A construo de uma Agenda Interna para a Produtividade e a Competitividade se inicia com a elaborao de documentos, onde fossem identicados os sistemas produtivos mais relevantes, no sentido de potencializar o desenvolvimento econmico; e, a partir disto, identicar os requisitos em investimentos, tipo infraestrutura, cincia e tecnologia, para iniciar a consolidao das propostas. Um elemento mencionado como inovador na construo da Agenda Interna o papel determinante que teve a sociedade civil durante todo o processo. Expandiu-se por meio de um processo social construdo de baixo para cima, a partir da participao cidad. A viso isolada de um processo no a mesma que a viso compartilhada do pas, a partir das regies, a partir daqueles que a vivenciam e opinam frequentemente (COLMBIA, DNO, 2005b). Alm do valor positivo que possui a vinculao da sociedade na elaborao de uma proposta de agenda de produtividade e competitividade, vale a pena mencionar que somente 20 estados, dos 32 do pas, participaram no processo e h documentos mais elaborados que outros; alguns com projetos estratgicos e outros somente com sugestes. Isto se deve, em grande parte, a adeso voluntria dos estados ao convite do Governo. Frente a isto, importante ressaltar que o mesmo exerccio de planejamento regional (mbito estadual) aprofunda as diferenas regionais e deixa de lado regies historicamente marginalizadas das aes para promover o desenvolvimento econmico do pas. As agendas mais elaboradas e mais justicadas so as dos estados mais desenvolvidos o que gera certo desequilbrio. O desao parte do pensamento de uma proposta de criao de capacidades que permita a todos competirem nas mesmas condies. Por outro lado , o trabalho da agenda durante 2004 mostrou a necessidade da criao de uma base institucional que pudesse lider-lo. Nesse sentido, por meio do CONPES52 3439 de agosto de 2006 se cria o sistema Administrativo
52 Conselho Nacional de Poltica Econmica e Social.
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Nacional de Competitividade (SNC); dene-se que a Comisso Nacional de Competitividade seja o principal organismo assessor do Governo Nacional em termos de competitividade; estabelece-se que a secretaria tcnica do Sistema seja da alada do diretor do DNP; e organiza-se a criao de uma Poltica Nacional de Competitividade. Nos estados, como expresso regional do SNC, so criadas as Comisses Regionais de Competitividade, as quais recolhem a experincia, inclusive do Carce. O Sistema Nacional de Competitividade se constitui no espao onde o setor privado se organiza sobre o setor pblico. O trabalho, nesta via, criou novas instituies, fruns, articulaes que levaram a converter as agendas em planos estratgicos de competitividade que sero respaldados pelas bases do sistema, em conjunto com a criao do Conselho Nacional para a Competitividade. Todo esse esquema visa orientar a elaborao de planos regionais que so na verdade estaduais e agora so vistos como instrumentos a serem coletados pelo Governo Nacional e Estadual com uma linha de desenvolvimento em longo prazo. As Agendas de Produtividade e Competitividade so o instrumento de poltica, que, atualmente, se vislumbra como a estratgia mais consistente em matria de desenvolvimento regional. Chama, tambm, a ateno que os setores vinculados so representantes de corporaes e grandes empresas, cando novamente marginalizados, setores cujas associaes no esto consolidadas e/ou representam grupos populacionais como as minorias tnicas, famlias de lavradores, entre outros. As propostas, ainda, no lograram consolidar-se para o desenvolvimento regional, em grande parte por falta de articulao entre as instncias nacionais e a local, o que diculta a implementao do desenho a nvel nacional. Instncias como o Planejamento Nacional, INCODER, as Secretarias de Planejamento dos Estados, so visualizadas como instncias tericas pelos municpios e, que segundo eles apresentam aes em dimenses diferentes ao local, o que diculta seu ajuste s dinmicas dos territrios. O planejamento de baixo para cima teve seus avanos em zonas de alto desenvolvimento competitivo, como a Zona Sabana Centro do Estado de Cundinamarca, que rene os 11 municpios mais competitivos do Estado. Na Cidade Regio (Bogot-Cundinamarca)53, construram-se zonas francas, deniram-
53 Cidade Regio de Bogot-Cundinamarca; Iniciativa do Governo do Distrito Capital durante a administrao de Antanas Mockus (2001-200) junto com o Governo do Departamento de Cundinamarca-CAR, a Cmara de Comrcio de Bogot, o Governo Nacional, associaes de produtores, setor acadmico entre outros. Em 2001, inicia-se a construo de uma proposta que se concretiza em 2003 com o documento Bogot-Cundinamarca, para uma regio competitiva e posteriormente se ajusta nova institucionalidade e propostas do Governo Nacional. Na atualidade apresentada como a Agenda Interna para a Produtividade e Competitividade da regio Bogot-Cundinamarca.
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se reas de industrializao e houve avanos em obras de infraestrutura de grande envergadura que esto em compasso de espera por recursos j planejados. As iniciativas existem, mas a situao scal atual do pas faz com que estas sejam adiadas e que os governos locais lutem para manter no interior dos municpios seus recursos pensando em solucionar temas estratgicos e de longo prazo. Propem-se o desao de construir uma poltica de desenvolvimento regional com enfoque diferenciado que atenda a heterogeneidade do pas e que proponha formas de organizar o territrio de maneira equilibrada, superando a ideia de fazer somatria de polticas setoriais. Na Colmbia os desequilbrios regionais esto ainda presentes apesar das aes j em andamento pela descentralizao e os exerccios de planejamento. O xito de aes como a Agenda Interna pode ser evidenciado em cidades e capitais de Estados que concentram 70% da produo industrial como o caso da Cidade Regio Bogot Cundinamarca. Sem tirar o mrito de estratgia de tal envergadura, cabe perguntar se no necessrio, em conjunto com aes j mencionadas, trabalhar no fortalecimento do desenvolvimento humano; permitindo que os habitantes dos territrios com precrio ou mdio desenvolvimento, possam ter acesso ao conhecimento e a oportunidade de participar, fatos que devem ser pensados no futuro em termos de corrigir esta grande diferena (ESPINOSA; PORRAS; SANCHZ, 2005, p.76). 3.2.3 Ordenamento Fsico Espacial Os marcos legislativos tratados, nesta seo, desenvolvem duas reas estratgicas para o ordenamento territorial. O primeiro o ordenamento fsico do territrio em escala municipal e, o segundo, relacionado com a regulamentao para o uso dos recursos naturais. a) Legislao de Ordenamento Territorial Local O captulo terceiro da Constituio de 1991, sobre o regime municipal, declara o municpio como entidade fundamental da diviso poltico-administrativa e sua funo prestar os servios pblicos que determine a Lei. Alm de outras disposies dever ordenar o desenvolvimento de seu territrio. (COLMBIA, CONGRESSO NACIONAL, 1998). Junto com esse este artigo os artigos 58, 80, 313 e 334 da Constituio, do as orientaes gerais do marco normativo para o ordenamento do territrio municipal. As matrias a que tais artigos se referem so: o direito a propriedade privada; planejamento e gerenciamento dos recursos naturais; regulamentao, por parte dos Conselhos Municipais, do uso do solo, entre eles o controle das
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atividades relacionadas com a construo e alienao de imveis destinados a moradia, como tambm relacionados com as normas para o controle, a preservao e a defesa do patrimnio ecolgico e cultural do municpio. Por ltimo o artigo 334 se refere direo geral da economia que est a cargo do Estado; sendo que, entre outros aspectos, o Estado dever intervir para dar pleno emprego aos recursos humanos e assegurar que todas as pessoas, em particular as de menor poder aquisitivo, tenham acesso efetivo aos bens e servios bsicos. Tambm para promover a produtividade e competitividade e o desenvolvimento harmonioso das regies (COLMBIA, CONGRESSO NACIONAL, 1998, p.234). No desenvolvimento de tais disposies a Lei 388 de 1997, se inspirou na legislao espanhola do solo em sua verso de 1992 (MALDONADO, 2008) e se intitula Lei de Desenvolvimento Territorial; apesar de seu enfoque, principalmente, urbano como demonstrado nos princpios que promulga ao buscar dotar os municpios de mecanismos que permitam promover o ordenamento de seu territrio, o uso equitativo e racional do solo, a preservao e defesa do patrimnio ecolgico e cultural, a preveno de desastres assim como a execuo de aes urbansticas ecientes. Esta viso demonstrada por meio dos objetivos da Lei, que buscam garantir que a utilizao do solo se ajuste a funo social da propriedade, efetive os direitos a habitao e servios pblicos, zele pela criao e defesa de espao pblico, proteja o meio ambiente, que promova a concordncia da Nao com as entidades territoriais, assim como suas autoridades ambientais, administrativas e de planejamento, para ordenar o territrio em busca de melhoramento na qualidade de vida de seus habitantes, facilite a execuo de atuaes urbanas integrais integrando as iniciativas municipais com a poltica urbana nacional e os recursos das entidades encarregadas de seu desenvolvimento. Por outro lado, a Lei 388 em seu artigo 3 dita que o ordenamento do territrio, como funo pblica, deve possibilitar aos habitantes o acesso s vias pblicas, infraestrutura de transporte e outros espaos pblicos, atender os processos de mudana no uso do solo e adequ-lo a reas de interesse comum, procurando racionalizar sua utilizao e buscando o desenvolvimento sustentvel, assegurar o melhoramento da qualidade de vida dos habitantes, a distribuio equitativa das oportunidades e os benefcios do desenvolvimento e a preservao do patrimnio cultural e natural, e melhorar a segurana dos assentamentos humanos diante dos riscos naturais. O ordenamento territorial, no marco desta Lei, compreende, ento, um conjunto de aes poltico-administrativas e de planejamento fsico a cargo dos municpios ou distritos e reas metropolitanas, no exerccio de sua funo pblica. O municpio dever dispor de instrumentos ecientes para orientar o desenvolvimento
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do territrio sob sua jurisdio e regulamentar a utilizao, transformao e ocupao das reas, de acordo com as estratgias de desenvolvimentos scioeconmicos e em harmonia com o meio ambiente e as tradies culturais e histricas. (COLMBIA,CONGRESSO DA REPBLICA, 1997, Artigo 5). Cada municpio dever elaborar um Plano de Ordenamento TerritorialPOT estruturado por trs componentes: o geral, o urbano e o rural. O primeiro relacionado com os objetivos e estratgias de longo prazo; o segundo definido como um instrumento para administrao do desenvolvimento e ocupao do espao fsico (classificado como solo urbano ou solo de expanso urbana); e, por ltimo, o componente rural, definido como um instrumento para garantir a adequada interao entre os componentes rurais e a liderana municipal; assim como a conveniente utilizao do solo rural e as atuaes pblicas para administrar as infraestruturas e equipamentos bsicos para o servio das populaes rurais (COLMBIA, CONGRESSO DA REPBLICA, 1997, Artigos 11, 12, 13 e 14). Para formular os POT foi dado aos municpios um prazo de 18 meses a partir da sano da lei (18 de junho de 1997). O prazo foi cumprido por um nico municpio, Armnia, isso fez com que o prazo fosse ampliado at dezembro de 1999, com a edio da Lei 507 desse ano. Em 1999, 35 municpios haviam adotado o Plano, em 2000 j eram 442 e para 2004 se contava com 980 POT elaborados (CAICEDO, 2007). Assinala-se como causa dessa baixa implementao a diculdade dos municpios na utilizao de alguns dos instrumentos denidos pela Lei como, por exemplo, a aquisio voluntria, a expropriao judicial ou expropriao administrativa para compra de terra, ocasionado pela pouca assistncia tcnica que foi oferecida aos municpios. A Lei 388 fundamentou a funo pblica do urbanismo, outorgando instrumentos de atuao s administraes municipais no sentido de reorientar, com eccia o crescimento urbano e para regular o aproveitamento do solo. Entretanto, a falta de uma aplicao sistemtica e articulada desses instrumentos, levou os municpios a no modicarem de forma total suas caractersticas, mantendo uma tendncia no racional na expanso urbana (CAICEDO, 2007) Um dos principais inconvenientes surgiu frente presso pelo cumprimento da norma de construo dos planos e seus prazos especcos. O planejamento no era uma das preocupaes das prefeituras municipais, no se contava com escritrios de planejamento para a coordenao dos esforos e aes. O manejo do uso do solo estava regulamentado por licenciamentos de construo e ateno infraestrutura municipal, como atividades isoladas dentro das estruturas do governo local.
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Nessas condies, para a elaborao desses planos no se contou com um assessoramento responsvel e de acordo com as necessidades locais. A falta de acompanhamento a processos de capacitao e formao e a debilidade das equipes municipais implicaram que em muitos casos, a elaborao dos processos casse nas mos de consultores que, no necessariamente, contavam com suciente capacidade tcnica e que tenderam a uniformizar e repetir receitas e formatos (Copello, 2008:63). Outro aspecto que diculta a implementao da Lei a expedio de normas, por parte do Governo Nacional, de forma um tanto catica em funo de conitos conjunturais, problemas pontuais e inclusive interesses particulares (MALDONADO, 2008, p.47). Esta gura como os determinantes de maior hierarquia54 denidos na norma, ao invs de ajudar a harmonizar ocasionou imposies a nvel Nacional. Recentemente, a Lei Nacional do Plano de Desenvolvimento55 (que muda a cada quatro anos, reete o programa de governo de cada presidente) estabeleceu a possibilidade de desenvolver projetos nacionais de interesse social que poderiam ignorar a legislao local do uso do solo (MALDONADO, 2008, p.4). assim que, para o ordenamento territorial, mantida a tenso entre o nvel nacional e municipal. Uma das possveis sadas para diminu-la, conforme estabelecido pela Lei 388 de 1997, implantar mecanismos de coordenao e complementariedade para que as autoridades municipais possam exercer sua funo pblica de ordenamento territorial e garantir direitos coletivos e sociais como aqueles do meio ambiente saudvel, o espao pblico, a participao nos ganhos de capital derivados da ao urbanstica do Estado, a produo do solo urbanizado de modo ordenado ou a moradia digna (2008, p.50). Finalmente, vale a pena salientar que a Lei 388 de 1997, embora seja um instrumento enfocado no ordenamento e uso do solo urbano, uma ferramenta jurdica de alta qualidade tcnica que oferece aos administradores municipais os meios para a gesto urbana sob uma perspectiva de funo pblica. Os doze anos de vigncia da Lei, com poucas modicaes no seu contedo, permitiram a apropriao e a implantao da mesma nas cidades colombianas, de maneira lenta e efetiva.
54 Devem ser levados em conta pelos Planos de Ordenamento Territorial, estes determinantes tem a ver com os distintos aspectos ambientais (desde a gesto de risco at os sistemas de reas protegidas), com o patrimnio cultural, incluindo o histrico, artstico e arquitetnico com a sinalizao e localizao das infraestruturas relativas rede rodoviria nacional e regional, portos e aeroportos, sistemas de abastecimento de gua, saneamento e fornecimento de energia, assim como as diretrizes de ordenamento para suas reas de inuncia e os componentes de ordenamento territorial, correspondente a eventos metropolitanos quando exista esta gura (MALDONADO, 2008, p.47. 55 Lei 1151 de 2007 onde est inserido o Plano de Desenvolvimento 2006-2010.
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Um elemento colocado como crucial para avanar no uso da norma o fortalecimento das capacidades nas administraes locais que permitam a compreenso da norma e de todos os instrumentos que dene. Ao completar os 10 anos da Lei, se avaliou o signicado que tinha para as administraes municipais. Chegou-se concluso que a Lei permitiu passar do planejamento pontual, reduzido aos Cdigos de Urbanismo, conforme acontecia antes, ao ordenamento baseado numa viso de territrio no mbito, pelo menos de mdio prazo, com obrigaes dos governos municipais perante a cidadania que viabilizem superar a performance que somente seguia o vai e vem dos interesses que se manifestavam, sejam referentes administrao ou sobre os conselhos municipais. A normativa tem se convertido simplesmente num componente, dentro de um conjunto mais amplo de instrumentos e de um marco regulador mais estvel, que obriga os diferentes interesses a expressar em suas manifestaes simultaneamente, levando diretamente mesa de discusso, a necessidade de um balano geral de propostas e interesses (MALDONADO, 2008, p.62). b) Legislao para o Ordenamento Ambiental O Artigo 80 da Constituio Poltica da Colmbia determina que o Estado planejar o manejo e aproveitamento dos recursos naturais para garantir o seu desenvolvimento sustentvel, sua conservao, restaurao ou substituio (COLMBIA, CONGRESSO NACIONAL, 1998). Junto com este artigo, aproximadamente outros 60 Artigos da Constituio tratam o tema de um ambiente saudvel como direito e interesse coletivo ou a proteo, manejo e regulamentao no uso dos recursos naturais ou no desenvolvimento sustentvel (RODRIGUEZ, 2007). A inuncia dos movimentos ambientais no m da dcada dos anos 80, concretizados na Cpula do Rio em 1992, chegou Colmbia, cando manifestados no texto da Constituio e posteriormente em 1993, com a promulgao da Lei 99, por meio da qual se originou o Ministrio do Meio Ambiente e o Sistema Nacional Ambiental SINA. A Lei 99 introduz elementos como o zoneamento de uso do territrio para o seu prprio ordenamento territorial; a regulamentao nacional sobre o uso do solo referente aos seus aspectos ambientais; as agendas ambientais para o ordenamento e manejo de bacias hidrogrcas, assim como outras reas de manejo especial; a regulamentao ambiental de assentamentos humanos e atividades econmicas, como tambm a regulamentao de usos de reas de parques nacionais naturais (MASSIRIS, 1999). Dentre outros aspectos, o citado Sistema visa ordenar uma srie de componentes desconexos que conformavam a institucionalidade colombiana em assuntos de recursos naturais e careciam de uma ordem administrativa para a gesto
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ambiental. Neste sentido, o SINA o conjunto de orientaes, normativas, atividades, recursos, programas e instituies que permitem o andamento dos princpios gerais ambientais contidos na Lei 99 de 1993 (COLMBIA, CONGRESSO NACIONAL, 1993). Um dos componentes do Sistema que merece ateno especial no tema que se lida neste documento, so as Corporaes Autnomas Regionais CAR. Estas Corporaes ocupam, depois do Ministrio do Meio Ambiente, o segundo lugar em hierarquia dentro do Sistema, seguidas pelos Departamentos e os Municpios. Algumas destas corporaes foram criadas na dcada de 50, como o caso da Corporao Regional do Valle del Cauca CVC (1954), formada imagem e semelhana da Tennessee Valley Authority (MONCAYO, 2005; RODRIGUEZ, 2007). A misso da CVC era impulsionar o desenvolvimento da regio do Valle del Cauca utilizando mltiplos usos das guas da bacia alta do Rio Cauca, dentre eles o aproveitamento energtico. A partir da criao dessa Corporao, se fundaram outras com diversos propsitos, dentre das quais a proteo dos recursos naturais. Atualmente existem 34 Corporaes constitudas como as principais autoridades ambientais regionais. As Corporaes so instituies pblicas, com autonomia administrativa e nanceira, patrimnio prprio e personalidade jurdica. Sua funo a de administrar, dentro de sua jurisdio, o meio ambiente e os recursos naturais renovveis assim como promover o desenvolvimento sustentvel. Esto compostas pelas entidades territoriais que, pelas suas caractersticas, constituem geogracamente um mesmo ecossistema ou conformam uma unidade geopoltica, biogeogrca ou hidrogeogrca (COLMBIA, CONGRESSO NACIONAL, 1993, Artigo 23). Por outro lado, de acordo com o Artigo 63 da citada Lei 99, em termos de planejamento ambiental, as instituies territoriais devero seguir os princpios de harmonia regional, gradao normativa e rigor subsidirio. Isto signica que as entidades territoriais (departamentos, municpios, territrios indgenas ou outros que a Lei dena) devero exercer as suas funes, em relao ao meio ambiente, de maneira coordenada e harmnica; tendo como referncia as normas de carter superior que garanta um manejo unicado, racional e coerente dos recursos naturais renovveis, patrimnio da nao. A gradao normativa faz referncia hierarquia que tm as normas ditadas por instituies superiores dentro do SINA, como o Ministrio do Meio Ambiente e as Corporaes Autnomas Regionais, frente s normativas ambientais ditadas pelas instituies territoriais e, por ltimo, o rigor subsidirio determina que as normas e medidas de poltica ambiental podero ser sucessiva e respectivamente mais rigorosas embora no mais exveis (COLMBIA, CONGRESSO NACIONAL, 1993). O Artigo 63 da Lei regulamentado pelo Decreto 1200 de 2004 por meio do qual se determinam os instrumentos de planejamento ambiental. Alm de denir
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detalhadamente os tipos de instrumentos e os contedos que deveriam ter, o Decreto explcita a relao das Corporaes Autnomas Regionais com o SINA. Estas devero obedecer a uma mesma poltica que permita que os mecanismos de planejamento, execuo e controle sejam harmnicos, homogneos e coerentes entre si, de modo que viabilize o acompanhamento e avaliao integral da Poltica Ambiental Nacional (COLMBIA, PRESIDNCIA DA REPBLICA, 2004). Estas disposies procuram, dentre outros aspectos, organizar as aes das Corporaes Autnomas Regionais no mbito do Sistema Nacional na busca do cumprimento de propsitos nacionais como so as metas estabelecidas pela Cpula do Milnio e as denidas na Cpula Mundial de Desenvolvimento Sustentvel de Johannesburgo (2001). Ao mesmo tempo, era necessrio organizar a gesto de tais Corporaes, muitas das quais no desempenham ecientemente as suas funes, convertidas em organizaes burocrticas com altos ndices de corrupo. Isto ocasionou que o Governo Nacional, em 2003, cogitasse a possibilidade de liquid-las. No entanto, embora essa realidade, um grupo signicativo de Corporaes cumpre estritamente suas funes e servem como referncia da institucionalidade ambiental. Na dcada dos 90 existiam regras claras em matria ambiental o que, por sua vez, facilitou a implementao de outras normas para o ordenamento territorial como a Lei 388 de 1997. Aproximar os objetivos ambientais aos do desenvolvimento urbano no tarefa fcil. O ordenamento fsico espacial, seja pela Lei 388 de 1997 ou pela Lei 99 de 1993, tem na Colmbia um importante vis setorial fazendo com que as funes sobre este particular sejam delegadas em diversas instncias e nveis territoriais que no necessariamente conduzam articulao e ao ordenamento do territrio de maneira coerente e harmoniosa. Com os POT, o ordenamento territorial est sendo limitado ao urbano, ignorando que toda entidade territorial um espao geogrco integral, resultado da articulao de estruturas urbanas e rurais de tipo fsico-natural, econmicas, scio-culturais e poltico-administrativas, cujas formas organizativas e funcionamento so afetados por foras tanto internas como externas das que resultam as formas de uso e ocupao que, em um determinado momento, queremos modicar. Neste contexto, o ordenamento territorial , principalmente, uma poltica integral, de natureza tcnica-poltica que, em essncia, busca atuar sobre a ordem territorial existente para induzir novos cenrios de desenvolvimento, uso e ocupao que se ajustem a uma imagem alvo previamente denida pela sociedade (MASSIRIS, 1999, s.p.).
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c) Processos de Construo da Legislao em Ordenamento e Desenvolvimento Regional As iniciativas para ordenar e regulamentar a matria de ordenamento e desenvolvimento territorial na Colmbia; surgem, principalmente, dos Poderes Executivo e Legislativo, conforme disposto pela Constituio Poltica de 1991. O marco normativo para o ordenamento territorial e o desenvolvimento regional teve desenvolvimentos setoriais, na ausncia da Lei Orgnica para o Ordenamento Territorial (LOOT) prevista na Constituio Artigo 151 e Ttulo XI. Em matria de regulamentao de competncias e recursos, existem Leis como a 60 de 1993 e 715 de 2001, as duas iniciativas do Executivo; a Lei 99 de 1993 que regulamenta a operao do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SINA) e a Lei 388 de 1997 do Desenvolvimento Territorial, propostas tambm a partir do Executivo. No referente LOOT, tanto no Poder Executivo como no Legislativo, vm-se realizando, por um perodo de 18 anos, esforos na busca de sua aprovao no Congresso Nacional. Segundo registro da Comisso de Ordenamento Territorial da Cmara de Representantes, a ltima tentativa foi apresentada pelo Senador Indgena Ernesto Ramiro Estcio, em 2008. A busca de uma lei orgnica de ordenamento territorial, indica que as ferramentas jurdicas contidas nos projetos de lei tenham a capacidade de viabilizar que a regionalizao no pas, entendida como diviso poltico-administrativa, termine sendo o corolrio natural de um processo de regionalizao funcional entre dois ou mais departamentos que poderiam terminar trabalhando conjuntamente pelo fato de pertencer a uma regio natural ou a uma regio histrica. Pode ser armado que a lei que possibilite a associao de dois ou mais departamentos para que aproveitem suas vantagens comparativas e suas economias de escala para atender demandas de forma mais eciente e ecaz e sem que necessariamente conformem uma regio administrativa e de planejamento (TRUJILLO, 2005: P.203). Uma alternativa seria o fortalecimento das institucionalidades existentes e o aproveitamento dos recursos jurdicos oferecidos pela prpria Constituio para a associao entre departamentos do pas. Talvez, tendo em mente a criao da regio ou provncia, no estrito uso do termo, na medida em que as diferentes entidades possam associar-se para gerar alianas estratgicas e criar guras competitivas. 3.3 Marco Setorial e Territorial no Mxico 3.3.1 Marco Jurdico de Ordenamento Territorial O Mxico dispe de um importante marco jurdico que tem acompanhado a evoluo dos esforos em matria de polticas de ordenamento territorial. Este
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marco est baseado na Lei Geral de Assentamentos Humanos de 1976 (com posteriores modicaes em 1981 e 1983), que faz referncia pela primeira vez ao ordenamento territorial com os assentamentos humanos. Alm disto, esta lei prope a ideia de integrar o planejamento ambiental ao desenvolvimento urbanoregional por meio dos planos ecolgicos. Na dcada de 1980, promulgaramse trs iniciativas mais: a Lei Federal de Proteo ao Ambiente (1982); a Lei Geral de Planejamento (1983); e a Lei Geral de Equilbrio Ecolgico e Proteo ao Ambiente LGEEPA (1988, modicada em 1996); que fazem referncia ao ordenamento ecolgico, buscam coordenar as aes territoriais e setoriais com o desenvolvimento nacional e propem a regulamentao do uso do solo e as atividades produtivas para proteger e preservar o meio ambiente e os recursos naturais, respectivamente. Ao nal dos anos 90, criou-se o Grupo Interinstitucional de Ordenamento Territorial GIOT para que o ordenamento adquira um carter multidisciplinar e integral entre a dimenso territorial e o planejamento do desenvolvimento. O GIOT foi responsvel pelo estabelecimento das bases dos Programas Estatais de Ordenamento Territorial PEOT que abrangiam os sub-sistemas natural, econmico e social como sua estrutura fundamental, cuja elaborao por parte das instituies federativas iniciou-se em 2000. neste mbito que surgem em 2001 o Plano Nacional de Desenvolvimento Urbano e Ordenamento do Territrio (2001-2006) estabelecendo o ordenamento territorial como instrumento de planejamento nacional e uma poltica territorial com enfoque regional com vistas criao de deicomissos meso regionais para infraestrutura, equipamento e projetos de investimento. 3.3.2 Leis Transversais Com a promulgao da Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel (LDRS) para o Meio Rural e a Agricultura, em 2001 abre-se no Mxico, um panorama amplo de apoio legislativo para o setor e seu desenvolvimento. Neste sentido, podem citar-se trs leis importantes, dada sua natureza, abrangncia e objeto territorial: A Lei Orgnica de Administrao Pblica Federal, A Lei de Coordenao Fiscal e a Lei de Planejamento. Lei Orgnica de Administrao Pblica Federal: Dene as bases e estrutura das secretarias responsveis das polticas estratgicas, algumas com relao estreita com os mandatos da LDRS, em particular a Secretaria de Fazenda e Crdito Pblico, a Secretaria de Desenvolvimento Social, a Secretaria do Meio Ambiente e Recursos Naturais (SEMARNAT); a Secretaria de Economia, a Secretaria de Agricultura (SAGARPA) e a Secretaria da Reforma Agrria. Lei de Coordenao Fiscal: O seu principal objetivo coordenar o sistema scal federal determinando as correlaes entre as diversas scalizaes pblicas.
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Com esta Lei, se formalizou o Sistema Nacional de Coordenao Fiscal (SNCF). Alm disso, se estabeleceram sete fundos destinados s Entidades Federativas e seus municpios; que seguem parmetros de ateno dos Fundos de Contribuies para a Educao Bsica e Normal, Servios de Sade, a Infraestrutura Social, o Fortalecimento dos Municpios e das Demarcaes Territoriais do Distrito Federal, a Educao Tecnolgica e de Adultos e a Segurana Pblica dos Estados e do Distrito Federal. Esta coordenao determina a articulao dos trs nveis governamentais com o trabalho da Secretaria da Fazenda e Crdito Pblico e a Junta de Coordenao Fiscal. Lei de Planejamento: Determina o nvel constitucional de planejamento da economia, permitindo elaborar com estes parmetros o Plano Nacional de Desenvolvimento, criando o Sistema de Planejamento Democrtico e o Sistema de Avaliao e Compensao pelo Desempenho. Neste sentido, o Sistema de Planejamento agrupa as relaes funcionais entre as instncias do governo federal, as autoridades estatais e municipais e as organizaes dos diversos setores sociais e privados. Esta coordenao se apoia nas estruturas do sistema estatal, tais como o COPLADE e os COPLADEMUN (Comit de Planejamento de Desenvolvimento Estatal e os Comits de Planejamento de Desenvolvimento Municipal). Do mesmo modo, com a promulgao desta Lei se estabelece o carter permanente e institucional participao popular. 3.3.3 Estrutura do Sistema Estatal A normatividade sobre as responsabilidades territoriais das entidades locais rica na experincia mexicana, especialmente no que se refere ao municpio livre e aos comits de planejamento de desenvolvimento estatal e municipal. Estas estruturas respondem s capacidades do setor rural para interagir de forma transversal junto aos diversos setores e nveis territoriais. Municpio livre: forma-se na base da diviso territorial da organizao poltica e administrativa dos Estados, integrado estrutura federal por meio do pacto federal assinado pelas instituies federativas. O municpio livre possui autonomia poltica e administrativa para denir seus objetivos de desenvolvimento e de autogoverno. No entanto, no apresenta faculdades legislativas ou de administrao judiciria, exceto a expedio dos seus prprios regulamentos. No referente ao planejamento, as prefeituras lidam com os Estados e, por meio deles, com o nvel federal, em programas municipais ou regionais vinculados ao territrio e aos demais nveis por igual ou em colaborao. COPLADE: um organismo participativo integrado por representantes dos trs mbitos do governo e dos setores social e privado. Est composto por uma assembleia geral como entidade mxima pela tomada de decises; uma comisso permanente como rgo executivo e subcomits auxiliares classicados como setoriais, regionais e especiais. Sua principal responsabilidade articular o
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sistema de coordenao do planejamento federal, estatal e municipal, buscando a compatibilizao dos esforos de todas as entidades. COPLADEMUN: seguindo a normativa da Lei de Planejamento, estes comits institucionalizam a consulta popular para o planejamento democrtico, projetando e coordenando com os diversos setores, as atividades de planejamento dos municpios. Neste sentido, o COPLADEMUN o rgo responsvel para propor programas de investimento, despesas e nanciamento para o municpio, aes executveis com recursos do Estado ou, em concordncia com a federao, pela elaborao de registro sistemtico da obra pblica municipal e scalizao das obras federais e estatais no territrio. 3.3.4 Leis Complementares Por ltimo, o marco jurdico que ampara o setor rural na aplicao da Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel est complementado por leis temticas especcas como so a Lei de Desenvolvimento Social, que contempla a incluso dos programas municipais, estatais, regionais, institucionais e especiais para o planejamento do desenvolvimento social; a Lei de Desenvolvimento Florestal, que procura regulamentar e fomentar a conservao, proteo, restaurao, produo, ordenamento, cultivo, manejo e aproveitamento dos ecossistemas orestais do pas; a Lei de guas, que controla a explotao e utilizao das guas nacionais; a Lei Agrria referida, principalmente, aos rgos de representao e organizao dos assentados; e a dimensionar e delimitar os direitos da propriedade em seus diversos tipos de terra, assim como os procedimentos do Foro Agrrio para controle e segurana da terra e a Lei para o Fomento da Pesquisa Cientica e Tecnolgica (LFICYT). 3.4 Estratgia Territorial Europeia Dentre os fundamentos da poltica comunitria que norteia a Unio Europeia, ressalta-se a busca da coeso econmica e social, assim como de uma competitividade econmica focada nos princpios de desenvolvimento sustentvel, da conservao da diversidade dos recursos naturais, culturais e do conhecimento. Neste sentido, a poltica de desenvolvimento espacial como Estratgia Territorial Europeia (ETE) busca garantir um desenvolvimento equilibrado e sustentvel do territrio da Unio, reconhecendo que se caracteriza pela sua grande diversidade cultural, com identidades locais e regionais especcas que contribuem ao enriquecimento da qualidade de vida de todos os cidados. As tendncias do desenvolvimento territorial da UE dependem essencialmente de trs fatores chaves:

O avano da integrao econmica e o aumento respectivo da cooperao entre os Pases membros;
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A crescente importncia das autoridades regionais e locais e de sua funo em relao ao desenvolvimento territorial; A ampliao da Unio e a evoluo das relaes com os seus vizinhos.
Estes fatores so abordados sob a Perspectiva Europeia de Ordenamento Territorial (PEOT), promulgada em 1999, com a nalidade de aprimorar a cooperao das polticas comunitrias com impacto no territrio. Baseada na iniciativa do Conselho de Lieja de 1993 e os documentos Europa 2000 e Europa 2000+, a PEOT segue o principio de subsidiariedade, sendo executada no nvel mais apropriado em conformidade com a vontade dos participantes no desenvolvimento espacial. Sua estrutura est focada, por um lado, na contribuio da poltica de ordenamento territorial em funo da nova dimenso da poltica europeia e, por outro lado, nas tendncias, perspectivas e desaos da UE. O pressuposto bsico que respalda esta estrutura dupla determina que o crescimento econmico e a convergncia de certos indicadores econmicos no so sucientes para alcanar a coeso econmica e social, da a razo da ETE. Um dos elementos mais caractersticos desta estratgia a valorizao dos impactos que tm na estratgia territorial as polticas setoriais comunitrias, que so potencializadas e recopiladas pela PEOT dentro de suas prprias opes polticas. Neste sentido, se reconhecem polticas como os fundos estruturais, a Poltica Agrria Comum (PAC), a poltica de competncia, as redes trans europeias (RTE), a poltica meio ambiental e a de pesquisa, desenvolvimento e tecnologia (IDT). Os fundos estruturais se produzem em reas subvencionais, inicialmente para regies menos desenvolvidas; em segunda instncia para regies em reconverso e, em menor escala, de acordo a tipologia espacial de iniciativas comunitrias como a INTERREG III regies fronteirias , URBAN II reas urbanas e LEADER+ - reas rurais. O processo dos fundos conduz integrao dos agentes locais na elaborao de planos de desenvolvimento conjuntos. A Poltica Agrria Comum (PAC) inicia buscando um aumento da produtividade, levando em considerao a relao entre a agricultura e os espaos rurais, onde ao mesmo tempo, prevalecem objetivos de segurana alimentar e de respeito pelo meio ambiente. A poltica de competncia obstrui a parceria entre empresas e abusos de posio dominadora; controla as fuses e aquisies; enquadra as ajudas estatais, atuando em favor da integrao dos mercados nacionais no mercado interno da UE. Desta maneira, reconhece a necessidade da interveno pblica que garante o equilbrio entre a competncia e assegura a consecuo de objetivos de interesse geral. Por sua parte, as faladas Redes Trans Europeias (RTE) favorecem
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o estabelecimento de redes de transporte, telecomunicaes e energia, que contribuam ao fortalecimento do mercado interno e da coeso econmica e social, estreitando os vnculos entre as reas centrais e as insulares, interiorizadas ou perifricas. No referente poltica meio ambiental, o seu impacto territorial est inserido na denio de reas protegidas, na reduo no uso de substncias daninhas nos cultivos, na manuteno das normas referentes ao manejo de resduos, a limitao da contaminao e a promoo de energias renovveis. Por ltimo, a IDT favorece a cooperao entre empresas, centros de pesquisa e universidades, seguindo critrios de valorizao de recursos territoriais e no exclusivamente regionais. Polticas Setoriais Comunitrias com Impacto Territorial Perspectiva Europeia de Ordenamento Territorial
Para colocar em prtica a PEOT, se consideram determinados mbitos que interagem entre si e que incidem no desenvolvimento espacial da Unio. De incio, a evoluo das zonas urbanas onde se espera a criao de uma nova relao entre as cidades e as zonas rurais capazes de responder aos desaos dos territrios e das reas rurais reconhecidas em risco de marginalizao a diculdades, tais como: o afastamento das metrpoles, os fenmenos climticos, a baixa densidade
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populacional, a infraestrutura deciente, a falta de diversicao econmica e do aproveitamento sustentvel dos recursos naturais e ecossistemas existentes. Outro mbito da PEOT conduz ao reconhecimento do aumento constante do trco terrestre e areo devido ao impulso do mercado interno e distribuio desigual da infraestrutura no territrio europeu, o que gera grandes presses sobre o meio ambiente e desequilbrios nos investimentos econmicos. Finalmente, atende o patrimnio natural e cultural, fomentando a ideia de diminuir as prticas nocivas de devastao dos recursos. Os objetivos desta estratgia territorial podem ser resumidos em trs grandes opes polticas: 1) estabelecer um sistema urbano policntrico e equilibrado; 2) promover sistemas de transportes e comunicaes integradas; e 3) conservar e valorizar o entorno natural e o patrimnio cultural. 3.4.1 Desenvolvimento Territorial Policntrico Em virtude das caractersticas de ampliao e integrao da UE, procurase gerar um modelo de desenvolvimento policntrico que evite a excessiva concentrao da populao e ampliem as margens do potencial econmico, poltico e nanceiro de uma nica regio dinmica, contribuindo, por sua vez, para reduzir os desequilbrios regionais. Para o desenvolvimento deste modelo territorial, a PEOT prope a criao de vrias reas de integrao econmica; o fortalecimento de um sistema equilibrado de regies metropolitanas e conglomerado de cidades; promoo de estratgias integradas de desenvolvimento urbano que contemplem a incluso dos espaos rurais prximos e o reforo da cooperao temtica em redes fronteirias e transnacionais. Neste sentido, a PEOT reconhece uma srie importante de desaos para a Unio neste esforo por consolidar o territrio:

Reforo do papel estratgico das regies metropolitanas e as cidades-porta; Controle da expanso urbana seguindo o conceito de cidadecompacta; Criao de atividades inovadoras, diversicadas e geradoras de emprego; Recondicionamento das reas urbanas em crise e das instalaes industriais abandonadas, favorecendo uma diversidade de funes e grupos sociais;
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Administrao estratgica de recursos naturais; e Melhoramento de vias de acesso, utilizando-se de transportes ecientes e sem contaminantes.
Outro aspecto central na instaurao deste modelo territorial o reconhecimento do valor das reas rurais no desenvolvimento econmico de todo o territrio. O processo de reconhecimento do valor competitivo dos territrios rurais comea a partir do processo de reconverso que estes iniciaram para superar suas decincias estruturais, concentrando-se num desenvolvimento endgeno. Neste sentido, a PEOT est disposta a apoiar a reconverso produtiva, o redescobrimento de multifuncionalidade da agricultura, o desenvolvimento de atividades vinculadas s novas tecnologias de informao e de intercambio de conhecimento. O objetivo deste reconhecimento gerar uma verdadeira cooperao entre zonas urbanas e rurais que promova um enfoque integrado escala regional e contribua para a soluo de diculdades insuperveis por separado. Desta forma, se favorece a criao de redes de cooperao nas quais participam autoridades locais e empresas urbanas e rurais. 3.4.2 Acesso Equilibrado Infraestruturas e Conhecimento Este objetivo visa, principalmente, o enriquecimento da extenso das redes trans europeias seguindo o critrio de desenvolvimento policntrico. A iniciativa procura garantir prioritariamente os servios de comunicao das reas econmicas de integrao mundial e atender as regies em desvantagens geogrcas, assim como as conexes secundrias internas. Este acesso equilibrado s infraestruturas passa tambm pelo critrio de reduo do impacto no meio ambiente, procurando enfrentar de maneira integrada as consequncias que sobre os recursos naturais exercem o aumento da mobilidade, o congestionamento do trnsito e a utilizao do solo. Outro aspecto central aponta os processos de conhecimentos necessrios nos diversos nveis territoriais e setoriais. Os mercados laborais requerem sistemas dinmicos de inovao, transferncia ecaz de tecnologias e o desenvolvimento de instituies fortes de educao e capacitao. O que se pretende alcanar o aumento do nvel educativo e de capacitao da populao nas regies com diculdades, fortalecendo a difuso de novas tecnologias. 3.4.3 Gesto Prudente dos Recursos Naturais e Culturais O reconhecimento, respeito e valorizao da natureza e cultura so aspectos chaves do desenvolvimento regional, motivo pelo qual surgem como
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fatores importantes no desenvolvimento da PEOT. Por meio deste objetivo, se visa fortalecer um modelo de desenvolvimento territorial que valorize a riqueza do patrimnio e diversidade cultural europeia assim como que fomente a utilizao sustentvel da biodiversidade em escala local e regional. Em consequncia, impe-se um enfoque criativo que passe pela denio de estratgias integradas de conservao e reabilitao de espaos e por campanhas de sensibilizao da populao sobre a contribuio das polticas de ordenamento territorial em defensa da herana natural e cultural das geraes futuras. Do mesmo modo, se fomenta a elaborao de estratgias integradas visando gesto duradoura de fatores meio ambientais. Neste sentido, propem-se aes concretas, tais como:

A promoo de estruturas de habitat que consumam menos energia e produzam menos trnsito, recorrendo mais ao uso de energias renovveis; O desenvolvimento de polticas concertadas de gesto das guas de superfcie, subterrneas e marinhas, por meio de estratgias de preveno, distribuio de solos, gesto de crise, sensibilizao e cooperao fronteiria; O fortalecimento da rede Natura 2000 de zonas protegidas como foco de desenvolvimento sustentvel e o desenvolvimento de uma estratgia integrada que incorpore outras reas sensveis com grande diversidade biolgica, tais como montanhas, reas midas e ilhas.
3.5 O Desenvolvimento Rural Fusionado em uma Estratgia Territorial na Guatemala O desenho institucional vigente para o planejamento e gesto territorial na Guatemala responde a um modelo de centralidade na tomada de decises e coordenao em consonncia com os critrios de transversalidade intersetorial prprios da natureza dos enfoques de desenvolvimento territorial. Muitos pases vm trabalhando nos modelos alternativos que permitam uma capacidade de gesto semelhante, sem alcanar ainda nveis de articulao parecidos aos atingidos neste pas. O piv central da estratgia de planejamento territorial encontra-se na Secretaria Geral de Planejamento e Programao da Presidncia da Republica (SEGEPLAN), o que implica um princpio de reitoria institucional no mais alto nvel orgnico de gesto no Executivo.
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Este esquema de gesto ocasiona inquietudes sobre o papel que a SEGEPLAN deve exercer nos trs mbitos da ao do Estado: i) formulao de polticas; ii) planejamento e coordenao scal; e iii) execuo ou gesto de programas ou aes. A competncia da SEGEPLAN nacional e regional, espaos nos quais tem a responsabilidade de estabelecer as bases de um ordenamento territorial e denir os mbitos gerais de planejamento e gesto territorial. Entretanto, pela natureza dos processos em que encontra imersa, tem uma ingerncia muito importante em nveis territoriais subregionais, assim como locais e rurais. O mbito, conforme seu mandato, est circunscrito aos processos de planejamento e programao. No entanto, tem uma alta ingerncia na formulao de polticas territoriais e tambm na prpria execuo das polticas. Um desao enorme o de alcanar o incremento da capacidade de ingerncia ou inuncia nas diferentes polticas setoriais ou transversais que so atribuio dos diferentes organismos responsveis por esta funo, em especial os ministrios. A gesto de coordenao e trabalho interinstitucional conjunto, uma prioridade reetida nos processos de planejamento; de modo a conseguir que as gestes autnomas dos ministrios e das entidades descentralizadas, responsveis pela formulao de polticas e de sua execuo, introduzam critrios de gesto estratgica territorial, para que tenham complementaridade e coordenao, evitando a superposio ou redundncia entre a SEGEPLAN e estas instituies. O apoio aos nveis territoriais sub-regionais, municipais e locais um papel de extrema importncia que implica o desenvolvimento de capacidades e o estabelecimento de mecanismos de coordenao efetivos, o que implica a realizao de aes que promovem processos autonmicos e a identicao do nvel chave de gesto. Os departamentos exercem um papel crucial que desempenham na coordenao e iniciativa, o que atingido no processo de delegao por parte da SEGEPLAN. As associaes municipais so uma instncia de crescente importncia na gesto territorial, reforada fortemente pela implantao dos Planos Estratgicos Territoriais (PET). A natureza institucional e sua capacidade de gesto, manejo scal, coordenao e subsidiaridade com os municpios um ponto crtico para que os PETs consigam avanar de um instrumento de planejamento a um instrumento de gesto. Por ltimo, existe um cruzamento de competncias na funo de planejamento. Em estrito sentido, a sequncia de nveis territoriais indicaria que o nvel local deve somar-se e coordenar-se a nvel municipal, o nvel municipal no sub-regional (associaes) ou no departamental, o departamental no regional
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e o regional no nacional, isto na SEGEPLAN. No entanto, as condies reais de gesto, a estrutura scal, o avano na descentralizao e o desenvolvimento desigual de capacidades impedem que isto se apresente desta forma. Pelo que, o nvel nacional assume responsabilidades em diversos nveis, o que adequado embora com o desao de construir uma estrutura conforme a descrita. No tema referente s polticas, existem dois desaos maiores. O primeiro diz respeito busca de coordenao das polticas setoriais relativas a suas orientaes de enfoque, priorizao, alcance e estratgias de gesto nos territrios. Nesta perspectiva, a responsabilidade da SEGEPLAN oferecer um marco de denies, princpios e condies que possam ajudar aos ministrios responsveis pelas polticas setoriais para introduzir mecanismos de priorizao que permitam uma lgica de tratamento espacial das diferentes polticas. O segundo desao o de atingir a articulao ou concorrncia das polticas setoriais nos territrios. Isto se alcana nas diversas etapas de gesto de poltica pblica, desde a formulao geral, que corresponde viso nacional no plano nacional de desenvolvimento e que serve de marco para as diferentes polticas setoriais, no qual se estabelecem os fundamentos da uma estratgia com metas nacionais. Passando pelo processo de planejamento, que requer a criao de mecanismos explcitos de coordenao, articulao e concorrncia territorial das aes setoriais. Passando pelos mecanismos condicionantes do exerccio oramentrio, no qual se estabelecem critrios e lgicas de destinao e execuo. E, alcanando sistemas de acompanhamento, monitoramento e avaliao das polticas, programas, projetos e investimentos. Este modelo demonstra que as polticas territoriais no concorrem com as setoriais, as articulam, complementam e potencializam sinergicamente. Do mesmo modo, o planejamento territorial no substitui o planejamento setorial, ordenando-o e proporcionando marcos de gesto e deciso. 3.5.1 Estrutura Colegiada: Os Conselhos de Desenvolvimento Urbano e Rural Sem dvida, a composio de instncias colegiadas para o apoio formulao das polticas, seu planejamento, gesto e acompanhamento, constituise em um dos pilares bsicos da estrutura institucional. A Lei de Conselhos uma ferramenta poderosa de ordenamento da interlocuo entre o Estado e a sociedade. O desenvolvimento desta estrutura est em andamento; contudo, importante destacar que tem um conjunto de vantagens sobre modelos semelhantes adotados por outros pases na regio. Dentre suas vantagens, percebe-se o fato de que esto baseadas em uma concepo integral, transversal
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e territorial, em contraposio a outras tentativas em que proliferam conselhos territoriais, mas de competncia setoriais, como os conselhos de desenvolvimento social, rural e ambiental do Mxico que atuam independentemente. Isto viabiliza que, sob um sistema de comits temticos, seja possvel administrar o setorial sob a primazia do conselho territorial. Outra vantagem a que se deriva do fato de que os conselhos podem identicar limites nanceiros das transferncias feitas s entidades territoriais, proporcionando assim um esquema de projeo nas destinaes a projetos. Isto facilita enfrentar, sem superar denitivamente, a restrio dos outros modelos nos quais os processos de planejamento no contam com uma varivel de restrio oramentria, o que se reete nos processos de planejamento sem base real. No caso dos conselhos departamentais, sua atribuio nominativa de um tero para a nomeao do governador d um poder especial que vai alm de seu papel consultivo. Isto gera um poder de inuncia nas decises regionais muito signicativas, o que outorga um papel potencialmente decisrio nos processos de planejamento do desenvolvimento. 3.5.2 Nveis: Nacional, Regional, Departamental, Municipal, Comunitrio A estrutura dos conselhos abrange uma viso regional. No entanto, somente os nveis nacional, departamental e municipal contam com referncias poltico- administrativas de gesto. No caso dos nveis regionais e comunitrios so instncias que atuam como nveis de enlace com as instncias de gesto. No caso dos conselhos departamentais, novamente apresentam um papel relevante no manejo territorial quando assumem a funo de instncia colegiada decisria nos processos de planejamento supramunicipal, nas associaes e territrios, onde se desenvolve o processo dos Planos Estratgicos Territoriais (PET) que se converteram no eixo do planejamento territorial. Isto implica que surgiria um vazio aparente na falta de conselhos de nvel intermedirio, isto , ao mesmo nvel no qual se formulam os PETs. A funo de coordenao e denio dos conselhos departamentais um desao para o modelo. Isto contrasta com casos como os do Brasil ou Mxico, que contam com conselhos de nvel supramunicipal, o que permite um balano e equao de atores mais adequados, prximos aos interesses do PET. Nesta estrutura de conselhos constituem-se mecanismos de coordenao e subsidiaridade desde os nveis comunitrios para cima at atingir os nveis regionais. Do mesmo modo, dene linhas estratgicas desde o nvel nacional at o comunitrio. Isto est relacionado estreitamente com o manejo de critrios de competncias, responsabilidades e de recursos a serem aplicados em cada nvel
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territorial. Em outras palavras, requerem-se orientaes claras de ordenamento territorial que esto muito relacionadas com os nveis de gesto associados s entidades poltico-administrativas (nao, departamento, municpio). O papel do Conselho Nacional est reforado em linha e sentido de formulao de um Projeto de Nao. evidente que isto no responsabilidade exclusiva deste Conselho j que o parlamento, o plano de governo, os partidos polticos e outros atores nacionais so os atores principais. Entretanto, na dimenso de uma estratgia territorial nacional, se buscam a formulao e promulgao das vises, princpios, linhas estratgicas e orientaes que dem lugar, por meio de postulado de intenes gesto de outras instncias territoriais. Da mesma forma, este Projeto de Nao alimentado das diversidades que surgem das vises e estratgias nos nveis mais baixos da estrutura territorial. Isto , o trabalho de cima para abaixo e de abaixo para cima. Para atingir isto, requerida uma tarefa da Secretaria Tcnica do Conselho Nacional, isto , que a SEGEPLAN que deve propor um documento base do projeto territorial nacional, discutido e acordado pelo Conselho. importante destacar que um Projeto de Nao deve lidar um horizonte temporal mnimo de uma gerao. Os conselhos regionais se encontram em uma situao de relativa indenio enquanto no que estabelecido com clareza o papel que as regies tero de exercer na estrutura de planejamento territorial. O princpio que orienta a Lei de Conselhos e de Planejamento estabelecer um conjunto de temas estruturantes que determinam competncias em nveis supradepartamentais, as quais tm relao com as dimenses macro dos processos de desenvolvimento territorial. A estrutura bsica da rede urbana, a conexo, a otimizao das redes de servios, a articulao e integrao de mercados so algumas das temticas que requerem uma gesto neste nvel. O nvel regional no possui uma instncia poltico-administrativa, uma vez que a regio no reconhecida como tal no estatuto do Estado guatemalteco. Isto imprime regio uma funo ordenadora e coordenadora dos processos comeando pelos departamentos e uma funo descentralizadora, estratgica e planejada desde o nvel nacional para os departamentos. Isto se relaciona com trs aspectos: i) a dimenso poltica que est relacionada com a possibilidade de estabelecer acordos entre os atores sociais a nvel regional, a partir do nvel departamental, os quais se reetiro na estrutura, acordos e mecanismos de negociao no Conselho; ii) uma dimenso tcnica de planejamento que corresponde igualmente SEGEPLAN; na qual se deveria optar por uma viso regional no Projeto de Nao e ter planos regionais estruturados como propostas para serem acolhidas pelos Conselhos Regionais, com horizontes
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temporais de mdio e curto prazo que se enquadrem dentro do planejamento nacional estipulado no Conselho Nacional; e iii) uma dimenso oramentria baseada em dotaes regionalizadas dos oramentos nacionais e em processos de conanciamento com as entidades territoriais, principalmente departamentos, dado que existe uma transferncia direta s regies, o qual no pode ser considerado necessariamente como uma falncia. Os conselhos departamentais surgem como o piv mais importante da estrutura colegiada. Na lgica assumida pelo Sistema Nacional de Planejamento Estratgico Territorial (SINPET), o nvel departamental e supramunicipal formam o nvel mais importante e funcional para a gesto territorial. As vantagens destes conselhos departamentais j foram mencionadas. Alm disso, h benesses especiais na dimenso de gesto territorial que podem ser manejadas desde o departamento. A base de gesto dos conselhos departamentais no seriam planos departamentais, mas um conjunto de Planos Estratgicos Territoriais (PET) que atuam como unidade bsica de planejamento e gesto. Um dos mais signicativos desaos que tem o conselho departamental tentar assumir uma viso estratgica de articulao dos PETs, dentro de sua jurisdio, assim como das orientaes estabelecidas nos planos regionais e no Projeto de Nao. Da mesma forma, o nvel departamental o enlace de coordenao e apoio ao nvel municipal. A gesto dos conselhos municipais e os comunitrios possuem uma funo chave na manuteno das prioridades locais e da gesto de iniciativas que tenham espao nos PETs. O plano de desenvolvimento municipal, como articulador dos projetos comunitrios e dos processos de participao social, surge como prioridades a serem fortalecidas, uma vez que estes so os nveis onde se apresentam os contatos mais diretos com comunidades e redes sociais. 3.5.3 Conselho Nacional de Acordos de Paz Os Acordos de Paz so um fator chave nos processos de formulao, planejamento e gesto das polticas pblicas. Consequentemente, as instncias que surgiram dos processos de negociao da paz guram como articuladores de processos polticos que proporcionam apoio aos processos de planejamento. O Conselho Nacional de Paz e suas diversas comisses e mesas de trabalho no foram relacionados como elementos articuladores, tampouco se percebeu um papel explcito nos ciclos de planejamento observados. Entretanto, evidente sua importncia como instncia de legitimidade de processos de formulao de poltica e de ganhos em governabilidade.
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3.5.4 Participativo Pblico-Privados O planejamento participativo que ampara o processo de planejamento estratgico territorial demanda um delicado equilbrio entre os atores sociais e os agentes pblicos. As experincias observadas tem uma alta participao dos funcionrios pblicos que lideram os processos de formulao dos PETs. necessrio salientar a importncia de que o plano estratgico contemple compromissos e participao do setor privado do territrio. possvel que isto corresponda a um processo, considerado em outros pases, onde a incorporao proativa dos privados se apresenta como resultado dos avanos, obtidos da criao de conana e das motivaes, produto de incentivos derivados do prprio desenvolvimento dos projetos includos nos planos estratgicos. A participao dos agentes privados nos processos de planejamento territorial um aspecto chave da pertinncia e viabilidade das estratgias denidas em cada um dos nveis territoriais de planejamento. Esta participao evidente tratando-se das comunidades e organizaes sociais. No entanto, a participao do empresariado no to clara. Este sempre um desao nos processos de planejamento, relacionado com a precariedade dos mecanismos de compromisso dos agentes econmicos. Mecanismos como as estruturas institucionais que esto subjacentes aos comits de cadeia produtiva em vrios pases ou aos contratos territoriais so exemplos de mecanismos de integrao do setor empresarial nos processos de planejamento. A capacidade de organizao comunitria e associativismo empresarial so estratgias signicativas no sentido de garantir representatividade e legimitidade no processo de participao, particularmente nas aes de planejamento. Fica evidenciada a importante nfase nos processos de convocao e capacitao e no nos procedimentos para fortalecer, promover e apoiar as organizaes sociais. 3.5.5 Sistemas A integrao dos processos de planejamento e gesto de poltica pblica desde o nvel da SEGEPLAN estabelece uma rota de enorme poder gesto dos territrios. A articulao de processos no governo guatemalteco impe a distribuio de tarefas entre os rgos polticos, a nvel ministerial e os de carter tcnico planejador, na SEGEPLAN. O maior desao que tem se identicado para uma adequada gesto territorial refere-se aos mecanismos de articular as polticas setoriais nos mbitos espaciais. Em vrios pases, isto ocasionou o estabelecimento de mecanismos de ordenamento territorial e de concorrncia intersetorial. Este o caso do Programa Especial Concorrente do Mxico. No caso da Guatemala, dene-se um propsito de articulao na instncia planejadora com a articulao de quatro
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sistemas estratgicos: pr-investimento, investimento, cooperao internacional e planejamento territorial. O nvel de gesto da SEGEPLAN, assim como a possibilidade de articulao, desempenha um papel chave na orientao dos recursos e dos incentivos dos agentes pblicos para avanar em mecanismos de coordenao e concorrncia. As opes de articulao partem da possibilidade de orientar oramentos setoriais em conformidade com os procedimentos de planejamento estratgico territorial. No est claro como opera esse mecanismo de articulao. No entanto, de acordo com outras experincias, o momento crucial desta articulao est centrado na possibilidade de reetir nos oramentos, recursos rubricados ou com destino especco para o nanciamento de programas ou projetos que surgem dos PETs, desde os prprios territrios. Considerar somente a possvel coordenao dos oramentos setoriais e a identicao regionalizada dos recursos de investimento no tem demonstrado suciente impacto no alcance da concorrncia territorial. O ciclo de pr-investimento investimento, intermediado pelos processos estratgicos de planejamento territorial gera mecanismos e instrumentos concretos de articulao, de denio de critrios de incluso e elegibilidade de prioridades de investimento, com um enfoque territorializado. 3.5.6 Gesto Descentralizada A gesto descentralizada da SEGEPLAN em correspondncia com a estrutura territorial do pas, surge como uma enorme fortaleza, enquanto se constitui em uma presena da instncia planejadora nos prprios espaos territoriais nos quais se deseja promover o ciclo de planejamento territorial. Isto implica uma alta responsabilidade quanto ao desenvolvimento de capacidades territoriais como um dos pressupostos bsicos do SINPET. Surge uma importante reexo sobre o papel que exercem estas estruturas institucionais. Sempre h uma diferena que pode tornar-se sutil, entre um processo de desconcentrao e um de descentralizao. Neste caso, evidente que o papel de secretarias tcnicas dos conselhos territoriais identique a natureza descentralizadora destas dependncias da SEGEPLAN. No seu registro institucional de dependncia de um rgo do executivo nacional o que lhe determina a sua condio desconcentradora, mas sua funo de descentralizao quanto ao seu papel de gestor e coordenador de aes de planejamento territorial em relao aos conselhos territoriais. Uma estratgia importante a de estabelecer um processo de mdio prazo de delegao desta funo de secretaria tcnica em instncias regionais e departamentais que garantam a continuidade de sustentabilidade dos processos tcnicos de planejamento.
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3.5.6.1 Articulao entre Governadores e Prefeitos O papel de desconcentrao do executivo a nvel departamental um dos pilares nos quais se sustenta a estrutura territorial na Guatemala. A relao entre o conselho departamental e o governador um ponto chave da fortaleza do conselho e do duplo papel de representantes da Nao no territrio e de articulador da funo planejadora. Os governadores exercem um papel determinante no processo e se constituem em instncia de enorme importncia na gesto territorial. Contrastando com o nvel departamental, no municpio a autoridade tem uma clara representao territorial que emana de sua origem de eleio popular. A articulao entre governadores, com forte vnculo com a Nao e os prefeitos, com vinculao territorial, se constitui num mecanismo de gesto nas estruturas de operao dos planos estratgicos territoriais. 3.5.6.2 Rede de Oficinas Municipais de Planejamento (OMPs) As unidades tcnicas de planejamento a nvel municipal oferecem um enorme potencial de gesto territorial. A relao entre estas unidades e a PET um ponto crtico da fortaleza do processo geral, uma vez que o nvel municipal de enorme importncia poltica. Os planos municipais e sua relao com os PETs signicam um ponto de enorme sinergia ou de enorme tenso e redundncia. A estrutura da SEGEPLAN, com suas 25 ocinas de planejamento e suas 325 OMPs, oferece uma slida estrutura com uma enorme capacidade, considerandose que se dispe de cerca de 1.000 funcionrios vinculados a processos tcnicos de planejamento. Isto representa um enorme desao de desenvolvimento de capacidades e de atualizao requeridos a um eciente desempenho institucional. A heterogeneidade a marca das ocinas municipais de planejamento, o que reete a enorme diversidade territorial, a qual est vinculada s mesmas necessidades dos municpios. Um dos aspectos a ser considerado que as municipalidades com maiores necessidades e dcits tm, consequentemente, menores capacidades, o que estabelece que um processo de delegao homogneo implique no aprofundamento dos desequilbrios territoriais. Isto implica a necessidade de empreender estratgias diferenciadas e de focalizao que correspondam com um cuidadoso exerccio de tipologia municipal, do qual se obtenha uma tipologia de OMPs e, consequentemente, estratgias diferenciadas de gesto. 3.5.6.3 Desenvolvimento Rural dentro de uma Estratgia Territorial No nvel central, encontra-se na SEGEPLAN, uma estrutura institucional que atua na abordagem de temas estratgicos que requerem uma gesto especial. o
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caso das unidades de recursos hdricos e de assuntos tnicos, que tm uma natureza de importncia peculiar. A reexo sobre uma unidade de desenvolvimento rural encontra-se na reexo atual sobre o ordenamento institucional da Secretaria. Este caso especialmente sensvel por diversas razes polticas e tcnicas. Uma das mais destacadas questes do modelo de gesto territorial da Guatemala gira em torno da deciso de desatrelar a responsabilidade da poltica de desenvolvimento rural a partir do Ministrio da Agricultura SEGEPLAN, o que representa profundas razes e implicaes no enfoque de desenvolvimento. um reconhecimento da natureza integral, multissetorial e multidimensional do desenvolvimento dos territrios rurais, superando a viso tradicional que associa o desenvolvimento rural agricultura. A forma como tem sido denida a nova adscrio do desenvolvimento rural indica que est sendo assumido como um tema territorial, antes que um tema setorial. Pelo que, a melhor estratgia tem sido a de integr-lo aos processos de planejamento estratgico territorial. Em outras palavras, o desenvolvimento rural tem passado naturalmente a fazer parte do desenvolvimento territorial, com o qual se consegue uma melhor capacidade de planejamento e gesto. Assim se exemplica com clareza a experincia de Solol, onde evidenciado um planejamento territorial que se integra ao desenvolvimento rural, com o desenvolvimento urbano, regional e territorial. O SINPET contempla cabalmente o territrio rural, em especial quando na Guatemala a maioria dos espaos rural, mas o faz de tal forma que no estabelece diferenas entre os espaos urbanos e os rurais, criando uma continuidade espacial que favorece os processos integrais de desenvolvimento. Considerar uma unidade espacial de desenvolvimento rural seria tanto como estabelecer uma diferenciao articial no interior da prpria SEGEPLAN. Entretanto, h uma considerao adicional importncia de criar uma unidade de desenvolvimento rural no interior da SEGEPLAN. Trata-se das brechas territoriais existentes nas quais se encontra uma clara desvantagem dos territrios com maior grau de naturalidade. Em particular os territrios indgenas, majoritariamente de natureza rural, apresentam importantes desequilbrios quanto a outros territrios menos rurais. Estas brechas territoriais se constituem em uma temtica estratgica que pode requerer tratamento e ateno particular. Isto implicaria a justicativa de uma unidade para atender o assunto concreto das brechas territoriais ou a ateno a focos especiais de signicativos atrasos, os quais podem ser denidos em termos de marginalidade, desarticulao e excluso. Isto conduziria a estratgias focalizadas em espaos ou territrios em condies crticas, mas no de espaos rurais em geral, o qual introduziria um fator de desarticulao da estratgia de integralidade j introduzida na estrutura do SINPET.
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3.5.7 Processos de Planejamento que Contemplam o Planejamento Territorial O planejamento surge como uma estratgia tcnica de suporte ao desenvolvimento poltico. No caso da Guatemala, a presena de uma Secretaria de Estado a servio dos processos de integrao e planejamento; tem uma enorme importncia na rea do planejamento e gesto territorial, uma vez que supera uma das mais fortes restries existentes no processo de integrao das estratgias e polticas territoriais nos pases que enfrentam polticas de territorializao similares. evidente o enorme poder que entranha a realidade dos sistemas de pr-investimento, investimento, cooperao internacional e planejamento territorial. Esta a maior fortaleza do modelo que depende, em grande medida, da importncia que se atribui ao planejamento no cenrio poltico nacional. As estratgias macro da poltica centrada nas grandes linhas de articulao de polticas sociais, econmicas e de sustentabilidade, em torno dos pilares da poltica pblica, proporcionam um referencial poltico que se converte em classes de planejamento. Este o marco orientador que permite que as estratgias setoriais tenham um sentido no momento de articul-las territorialmente. por isso uma maior fortaleza que proporciona instrumentos de orientao, de desenvolvimento institucional e de focalizao de investimentos pblicos. Desta forma podem ser destacados dois pontos focais que caracterizam a estratgia de planejamento macro do Estado guatemalteco: i) fortaleza da instncia executiva de planejamento ao concentrar a funo coordenadora dos processos polticos setoriais e transversais (territoriais e de sustentabilidade); e ii) a existncia de um marco geral de polticas que proporciona metas e sentido ao desenvolvimento. por isso que a articulao, coerncia, identicao, legitimidade e reconhecimento de cada uma destas reas convertem-se num fator de xito da estratgia. No possvel apreciar com clareza qual o grau de avano nesta articulao, mas evidente que no futuro deveria ser reforado o poder que esta combinao de estratgias e de componentes apresenta no processo de proporcionar sustentabilidade ao modelo geral. 3.5.8 Poltica de Desenvolvimento Urbano e Rural Uma caracterstica distinta da estratgia de planejamento territorial da Guatemala a forma pela qual tratado o tema urbano e rural, integrando-o na conformao dos conselhos de territrio. Este tema no menos importante, como se observa das experincias de outros pases. Ao declarar a natureza urbana e rural dos processos de planejamento e participao estabelecida a ideia de integralidade espacial e territorial do enfoque de planejamento. Em sntese, uma das caractersticas que complementam o potencial integrador da estratgia de
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planejamento estratgico da Guatemala a do privilgio da viso regional sobre a diviso tradicional urbana e rural. A regionalizao, como abordagem de planejamento territorial, um princpio bsico que embasa o enfoque de territorializao aplicado pelo SINPET. Sem referirse exclusivamente ao nvel de regio estabelecido na normatizao, porm, em seu sentido tcnico mais amplo, a regionalizao implica a conformao de espaos de gesto territorial em uma estrutura hierarquizada e estruturada, contemplando uma estratgia de desenvolvimento integral para todo o espao; integrao do urbano e do rural e das dinmicas de interao que se faam presentes. Este esquema est denido, diagnosticado e analisado nos processos de planejamento que tem avanado a SEGEPLAN. A identicao da estrutura da malha urbana que estabelece uma clara hierarquizao e subsidiaridade espacial uma poderosa base para a estruturao estratgica do planejamento regional (urbano e rural). Os espaos urbanos atuam como centros de carter e servios rurais, permitindo a congurao de processos de desenvolvimento integrais. A Guatemala, assim como a totalidade dos pases latino-americanos, tem a maior parte do seu espao geogrco formado por reas sob o critrio de ruralidade, baseado em sua vocao econmica, tradio ou densidade demogrca. Entretanto, nesses espaos existe uma rede complexa e rica de centros de servios que atendem aos referidos espaos rurais. Em outras palavras, formam parte dos mesmos espaos e das mesmas dinmicas e problemticas. Assim se expressa em uma malha urbano-regional que est estruturada e mantm relaes funcionais em uma realidade de dinmicas regionais e espaciais sobre a qual possvel estruturar uma estratgia de desenvolvimento territorial com diversos graus de diferenciao e especializao. A base de 8 regies que possuem centros urbanos regionais e agrupam os 22 departamentos permite uma base de planejamento urbano regional que proporcione um marco s estratgias espaciais nos seguintes nveis de gesto territorial. Por isso, a vigncia de um planejamento em nvel de regio, na qual tem insistido a SEGEPLAN. Os nveis mais baixos de agrupamento territorial esto estruturados a partir dos centros intermedirios que possibilitam denir os espaos territoriais em volta das oito maiores cidades de 300 mil habitantes, 26 cidades maiores de 75 mil habitantes e dos nveis comunitrios com 56 centros maiores de 25 mil habitantes. Este tipo de rede urbano regional um potencial enorme para o ordenamento territorial e a integrao de espaos rurais nos processos de planejamento territorial integrais. No resta dvida sobre a importncia que esta hierarquizao urbana oferece para o processo de planejamento estratgico territorial, chamando a ateno sobre a importncia de trabalhar no estabelecimento de processos que apliquem cabalmente instrumentos de planejamento e gesto regional.
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Os 331 municpios, como unidade bsica poltica e administrativa se inscrevem no marco regional e nos processos de planejamento local, com certos graus de autonomia que cresceram de acordo com a profundidade da descentralizao, mas que devero estar atados aos processos de planejamento regional nos quais se inscreve a estrutura j mencionada. Isto signica que h um processo de planejamento urbano-rural regional que proporciona um marco a nveis mais desagregados de planejamento municipal e comunitrio. Isto chave no processo de planejamento estratgico territorial no nvel das PETs, uma vez que este um espao supramunicipal integrador, seja ao nvel de comunidades ou de unio destas. O que realmente importa reside no fato de que estas estratgias estejam articuladas no sistema geral de planejamento urbano-rural regional. Os aspectos de conectividade regional so um componente-chave das estratgias de planejamento territorial, as quais oferecem uma possibilidade enorme de canalizao de estratgias integradoras, fazendo desta dimenso uma das mais importantes ferramentas de integrao dos componentes urbanos, rurais e regionais de planejamento. O maior desao de integrao do planejamento e, por sua vez, a maior inovao do modelo de gesto territorial da Guatemala a forma diferente de tratar o desenvolvimento territorial, dando-lhe uma dimenso integral, incorporada estrutura regional. Tradicionalmente, o desenvolvimento rural est inscrito e limitado aos espaos de baixa densidade e primordialmente agropecurios, criando uma ntida e radical diferenciao entre os espaos urbanos e rurais. Neste caso se tm integrado espacialmente o que nunca deveria estar separado, o mundo rural e sua estrutura urbana que a articula. Isto tem profundas implicaes de ordem poltica e tcnica. Alm da concepo integradora que h sob este enfoque, encontra-se um antecedente de hierarquia superior das estratgias de desenvolvimento rural, projetando-o de sua natureza setorial tradicional para uma viso transversal, multissetorial de articulao de polticas. O enfoque territorial do desenvolvimento rural o aproxima do desenvolvimento urbano em um marco de desenvolvimento espacial, regional e territorial. Isto se expressa na criao de uma estrutura institucional conduzida por um Gabinete de Desenvolvimento Rural, formado pelos ministrios responsveis pelas polticas setoriais que intervm no meio rural e que so responsveis pela agenda temtica de focalizao em reas dispersas e de predomnio agropecurio. Entretanto, h uma diculdade de preciso desta agenda, oriunda da real diculdade de diferenciar as intervenes entre o urbano e o rural, o que justica a natureza da diferenciao e explica a existncia de um Gabinete rural e no um Gabinete urbano.
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Tal como j mencionado, a necessidade de estabelecer prioridades institucionais para atender a populao rural, responde a sua condio de marginalidade e desigualdade, antes que a sua condio de ruralidade. O Gabinete de Desenvolvimento Rural, semelhante unidade correspondente dentro da SEGEPLAN, responsvel pela busca de mecanismos de priorizao de estratgias que orientem polticas de enfoque positivo para as populaes mais marginalizadas e ateno especial s brechas territoriais. Um dos aspectos crticos deste processo de integrao da estratgia rural o de conciliar os novos papis e responsabilidades do Ministrio da Agricultura que tem sido tradicionalmente responsvel pelo desenvolvimento rural. A transferncia de funes implica a reviso dos componentes setoriais que tm as estratgias para os espaos rurais, que no so poucas. As aes relativas ao desenvolvimento da agricultura, a agroindstria, as pequenas empresas agroalimentares, desenvolvimento de sistemas inovadores, mecanismos de integrao e incluso da agricultura familiar, so alguns dos exemplos de estratgias setoriais que devero ser parte da agenda setorial do Ministrio da Agricultura. As competncias que realmente so transferidas s polticas territoriais so relativas aos processos de articulao das polticas setoriais nos espaos rurais e sua integrao com os processos de planejamento regional e territorial. 3.5.9 Processo de Planejamento Integral Territorial Os processos de planejamento estratgico territorial integram processos espaciais que so produzidos nos espaos rurais ou nas estruturas de malha urbana com uma viso integral. Os PETs se constituem em uma ferramenta de enorme projeo, quando constitudos em articuladores do conjunto de polticas pblicas que concorrem no territrio, o que evidencia-se nas experincias iniciadas. O processo requer ainda vrias etapas de anamento e de avano em sua consolidao como instrumento sustentvel de planejamento, participao e gesto pblica descentralizada. Todavia, h alguns aspectos nos quais se fundamenta a estratgia e requer esforos de fortalecimento. H dois fundamentos no esquema de planejamento estratgico territorial: o primeiro relaciona-se ao substrato participativo e democrtico e, o segundo, de natureza tcnica. A participao tem enormes desaos, alguns j mencionados e que determinam o equilbrio de participao e convocao entre atores privados e pblicos, entre organizaes da sociedade civil, empresrios e produtores e atores comunitrios, numa participao equilibrada. Para isso, necessrio atentar para a legitimidade e representatividade dos participantes no processo, uma vez que dela
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depende a natureza democrtica e a sustentabilidade dos acordos e processos de planejamento participativo. O esforo de capacitao faz parte desta estratgia. As convocaes de agentes pblicos, governadores e prefeitos tm grande relevncia, observadas as possibilidades de estruturao dos mecanismos de incorporao dos nveis territoriais locais e regionais dentro dos PETs. Em outros pases ca evidenciada a ocorrncia de problema com a desarticulao entre os processos regionais e os nveis municipais, pois sem esta articulao revestida de clareza e legitimidade, o equilbrio do processo rompido, acarretando fracasso nos processos de planejamento territorial. No plano tcnico onde podem ser observados os maiores avanos na denio das estratgias, na sua instrumentao e em seus mecanismos de anlise territorial. a busca de uma nova cultura do planejamento e gesto baseada em informao geogrca, cartogrca, na integrao de temas transversais, na estruturao de um processo de planejamento estratgico. No uma tarefa menor, j que requer mudar culturas muito arraigadas de projetos pontuais fundamentados numa lgica de captao de rendas pblicas de apropriao individual em empreendimentos desarticulados de processos de desenvolvimento territorial. Isto conduz ao privilgio de projetos territoriais onde se privilegiam os bens pblicos de benefcio coletivo que, por sua prpria natureza, esto submetidos a sistemas de incentivos que competem com os grupos de interesses individuais. Os mecanismos de planejamento integral, como os que promovem os PETs, implicam uma conscincia coletiva territorial que privilegia o interesse comum e a ao coletiva para alcan-lo. Pode ser considerado como o deagrador de uma nova cultura de gesto de profundas implicaes polticas, ainda que sua base instrumental seja de carter tcnico. A experincia demonstra que este aspecto crucial para a viabilidade e efetividade dos novos modelos introduzidos pelo sistema de planejamento. As ferramentas de gesto e planejamento estabelecem mecanismos padro de planejamento que aplicam princpios do marco lgico e o estabelecimento de vises de longo prazo. Isto se baseia no pressuposto da conformao e formulao de um projeto de territrio, um sonho de desenvolvimento compartilhado, negociado e consensuado entre os atores territoriais. Os antecedentes assistencialistas e de clientelismo poltico tm estabelecido, em nossos pases, diculdades reais para o alcance destas vises. Por isso, torna-se imprescindvel que se trabalhe em aspectos polticos da construo destas vises e misses territoriais, o qual depende em grande medida da qualidade do processo participativo. O horizonte temporal do planejamento, estabelecido no caso dos PETs para 15 e 20 anos, assim como os objetivos estratgicos, estipulados para 4 anos, exige um compromisso pblico de mdio e longo prazo que se vincula com a possibilidade de estabelecer mecanismos de nanciamento com rubricas
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oramentrias plurianuais. Isto signica uma mudana na lgica de manejo scal que apie as decises territoriais de compromisso com planos de grande impulso. Nesse ponto, a capacidade de articulao entre os sistemas de prinvestimento, investimento e cooperao internacional se constitui em uma das fortalezas e desao do esquema adotado pela SEGEPLAN. O estabelecimento de uma matriz estratgica congrega todas as linhas em seu conjunto, onde se reetem as responsabilidades de cada um dos componentes pblicos e denem os mecanismos de gesto. Pelo que, torna-se necessrio estudar a totalidade das implicaes de modelos de pr-investimento e investimento de longo prazo, de forma que este planejamento estratgico responda realmente aos requerimentos do PET e no se convertam em uma frustrao do prprio processo. A articulao de investimentos deve compreender adequadamente os recursos provenientes das entidades territoriais, municipais e departamentais, que devem comprometer conanciamento nos processos de coinvestimento e conanciamento. um esquema geral de sintonia scal que demanda uma modernizao dos sistemas de investimento pblico. A cooperao internacional continuar sendo sempre um fator de suporte e apoio. Ao mesmo tempo, envolve um enorme desao de coordenao, articulao e governabilidade. Incorporar a cooperao na adoo, integrao e subsidiaridade aos processos de planejamento do Estado guatemalteco uma prioridade que implica ajustes importantes nas regras de cooperao. Um trabalho de publicidade e compromisso por parte das agncias de cooperao ser uma tarefa imprescindvel para a obteno dos recursos tcnicos e nanceiros que uem pelas redes de cooperao e se integrem no propsito comum do planejamento territorial. A cooperao dever atuar em conformidade com os propsitos de planejamento territorial e devero ser minimizadas as aes isoladas ou desarticuladas. 4 . Lies para uma Nova Gerao de Polticas para o Desenvolvimento Rural As concluses e recomendaes das anlises dos processos de desenvolvimento institucional, legislativo e estratgico das polticas de desenvolvimento rural e de ordenamento territorial; explicitam as principais lies que servem para apoiar os processos de gesto de polticas e, particularmente, de decises de processo de desenvolvimento institucional, ligados ao desenvolvimento dos territrios rurais. 4.1 nfase do Enfoque Territorial H trs pontos ou nfases que englobam os enfoques territoriais introduzidos nas polticas de desenvolvimento rural e que proporcionam sua identidade: a articulao de polticas pblicas, a descentralizao e a participao.
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4.1.1 Concorrncia e Articulao O carter multidimensional que comporta o desenvolvimento com enfoque territorial, entendido como simultaneidade de objetivos econmicos, sociais, polticos, ambientais e sociais, assim como o reconhecimento da multissetorialidade das economias territoriais, obrigam a gesto de interlocuo com as polticas territoriais que o Estado tem denido para cada um dos campos. A articulao das polticas, chamada tambm concorrncia, se dene como uma estratgia de coordenao das estratgias e aes de todas as polticas setoriais que convergem em um territrio determinado. A busca de sinergias, a congruncia de objetivos e mecanismos de implementao, assim como a possibilidade de conseguir ressonncia no alcance de objetivos e impactos de poltica, se convertem em uma necessidade imperiosa da gesto territorial. Diversos mecanismos de articulao tm sido desenvolvidos para o alcance deste objetivo, que vo desde processos integrais de planejamento, at a criao de espaos de negociao e coordenao de projetos estratgicos. Este carter integrador das polticas no territrio tem-se traduzido numa presso para a denio de oramentos pblicos territorializados, gerando mecanismos de coordenao setorial, que se traduz no estabelecimento de regras de nanciamento compartilhado de estratgias territoriais com componentes setoriais complementares. Por exemplo, os termos de aes de promoo do desenvolvimento econmico e o desenvolvimento de infraestrutura de comunicaes e transporte. Este marco geral de articulao de polticas pblicas predomina quanto s estratgias prprias do desenvolvimento rural, correspondendo com processos de planejamento das polticas pblicas em um nvel mais geral. O mbito de ao das instituies responsveis pelo desenvolvimento rural no tem jurisdio sobre as outras instituies responsveis pelas polticas setoriais ou oramentrias. Consequentemente, recomendvel que as estratgias de desenvolvimento rural com enfoque territorial que requerem mecanismos de articulao devam ajustar-se s polticas superiores de articulao j desenvolvidas pelos Estados, evitando que o objetivo de coordenao se converta em letra morta ou apenas em expresso de boa vontade. 4.1.2 Descentralizao As reformas institucionais que todos os pases da regio tm vivido representaram uma transio para diferentes formas de desconcentrao das polticas, facilitando posteriormente os processos de descentralizao. O eixo central destas reformas tem girado em torno da redenio das competncias, responsabilidades e funes das entidades territoriais. Isto est intimamente
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ligado com as estruturas territoriais dos pases, expressados na diviso polticoadministrativa. Este processo encontra-se em evoluo permanente, recompondo o papel dos departamentos, estados ou provncias e dos municpios, expressando-se em marcos institucionais ou leis orgnicas que estabelecem a forma como o nvel central transfere tarefas que recaem cada vez mais em nveis territoriais mais baixos. O princpio orientador pode ser reduzido na aproximao da gesto pblica com os atores sociais territoriais. Duas vertentes diferenciam a descentralizao nos pases da regio. Uma de carter eminentemente poltico, que redesenha o mapa poltico de distribuio do poder de deciso sobre os aspectos fundamentais da vida social; tanto pelas presses que exercem os territrios em demanda de maiores nveis de autonomia, como na cesso de poder em certas reas de poltica, enquanto fortalecido o poder central em outras reas. Estas expresses polticas se reetem, especialmente, nos processo de eleio democrtica e popular das autoridades territoriais, procedimento implantado na quase totalidade dos pases da regio e na capacidade de determinar autonomamente as orientaes bsicas de seu prprio desenvolvimento. A outra de carter administrativo, que se dene, na medida da ecincia das polticas, em termos das vantagens comparativas que cada nvel territorial tem para dar respostas mais adequadas s demandas da gesto pblica. H setores que alcanam maiores nveis de ecincia nos nveis locais ou regionais que ao serem geridos a nvel nacional. Expresso deste processo descentralizador, reexo da redenio das competncias a redestinao dos recursos nanceiros para investimentos comprometidos com as diferentes polticas pblicas. Os sistemas scais, tributao e transferncias so partes substantiva deste processo. A partir da perspectiva das polticas de desenvolvimento rural, o regime de descentralizao determinante, toda vez que neste reside o papel que o mundo local pode exercer. generalizado o fato de destinarem-se aos nveis locais, municipais ou regionais, as funes do desenvolvimento rural ou desenvolvimento social. Estas funes, delegadas aos municpios, estabelecem um marco que, inevitavelmente, reformula as estratgias de desenvolvimento rural, anteriormente entendidas como estratgias de responsabilidade e carter nacional. Em consequncia, os enfoques territoriais devem partir das polticas de reforma institucional relativas desconcentrao e descentralizao das diferentes polticas de desenvolvimento estabelecidas no territrio, convertendo-se em um componente-chave da gesto territorial.
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Polticas de descentralizao se associam diretamente com marcos regulatrios que estabelecem as normas que denem funes, competncias, alcances e responsabilidades da estrutura poltico-administrativa. 4.1.3 Participao A terceira caracterstica distintiva destas polticas de enfoque territorial expresso de outra, das dimenses das reformas institucionais e polticas; centrada em outra vertente da recomposio do poder poltico, por meio da introduo de critrios de democracia participativa, que reconhece a organizao da sociedade como um ator poltico com capacidade de deciso e gesto. Esta transformao est reformulando de igual forma o marco poltico, outorgando, cada vez mais, responsabilidades e competncias a organizaes no-governamentais de diversas ordens para a gesto do desenvolvimento. No nova a considerao de mecanismos de participao como parte substantiva das polticas pblicas, pois desde dcadas passadas vm sendo implementados mecanismos consultivos que consideram a voz dos beneficirios ou afetados pelas polticas. Contudo, as novas polticas de enfoque territorial viabilizaram formas mais institucionalizadas de participao, a partir de processos de participao e concertao, acompanhados de processos de planejamento participativo que determinam uma relao pblico-privada de alcance indito. Os processos de concertao territorial tm adquirido diversas formas, passando por mecanismos de reconhecimento, legitimao e responsabilidade das organizaes sociais em estruturas colegiadas, com a participao dos agentes pblicos, para a formulao de projetos territoriais construdos sobre a base das vises coletivas de futuro territorial. Estes mecanismos de participao no so exclusivos dos modelos de desenvolvimento rural. Pelo contrrio, so mandatos gerais que esto afetando todo o mapa da poltica pblica, comeando com os processos de planejamento. Muitos pases desenvolveram mecanismos constitucionais ou legais para processos de democracia participativa e direta, que incluem os cabildos abertos, as audincias pblicas, a ao coletiva, os referendos ou outros mecanismos plebiscitrios. As polticas de desenvolvimento rural ou territorial se fundamentam nestas mudanas institucionais reetindo nos modelos de participao que caracterizam quase todos os modelos de gesto territorial. Por este motivo, estas estratgias no podem desconhecer os mbitos de relao entre a democracia representativa, prprias da descentralizao e a democracia participativa, prprias de novos cenrios de ao social.
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4.2 Esferas das Estratgias Territoriais As polticas com enfoque territorial devem ser analisadas sob trs perspectivas complementares que denem seu marco de gesto. A esfera poltica, que dene novos cenrios de distribuio do poder de deciso; a esfera administrativa, que implica componentes de carter institucional operativo de gesto e execuo e uma dimenso tcnica referente s ferramentas e instrumentos de aplicao. 4.2.1 Esfera Poltica As reformas institucionais que implicam os processos anteriores tm, antes de tudo, uma natureza de carter poltico, como expresso de novos mecanismos de organizao social que buscam garantir a governabilidade em um contexto onde as oscilaes de poder se ajustam a novos esquemas de negociao de poder poltico. Em particular, a participao e a descentralizao so conquistas da sociedade local e da sociedade civil, por espaos onde seu poder de deciso tenha maior espao de protagonismo. Alinhar as foras polticas que desencadeiam esta busca de ampliao da democracia converte-se em um desao natural s estratgias de desenvolvimento territorial; tanto pelo potencial que implica a ressonncia com estas foras polticas, como pelo risco de fracasso, que implica tratar de contrariar estes macroprocessos com frmulas excludentes ou excessivamente centralistas. Mas tem que considerar-se a dimenso de mega tendncia deste processo que ultrapassa o marco de formulao ou gesto de polticas, como as de desenvolvimento rural. H estruturas de gesto poltica que atuam como pano de fundo das polticas setoriais ou de carter transversal territorial. Os Estados tm um marco de desenvolvimento poltico que determina o cenrio, que estabelece as regras do jogo para o manejo das polticas que intervm nos territrios. Os mbitos polticos que descrevem o estado do Pacto Social se concretizam em corpos normativos que atendem a estrutura jurdica, desde a prpria Constituio, que regula o estatuto poltico de cada nao. A legislao o resultado das negociaes polticas, da resoluo de conito, dos pactos entre atores sociais e do funcionamento dos mecanismos de exerccio do poder, qualquer que seja a oscilao de foras que exista na sociedade. Sem dvida, a conquista da democracia liberal de eleio popular, depois de dcadas de regimes ditatoriais, o maior triunfo da Ibero Amrica nas ltimas dcadas. Contudo, este processo encontra-se em vias de construo e a legislao pertinente em contnua evoluo.
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4.2.2 Esfera Administrativa Adicionalmente esfera poltica, que entranha a tomada de decises sobre os fundamentos do desenvolvimento, existe uma esfera de execuo das polticas que recai sobre a estrutura executiva do Estado, isto , sobre os governos nacionais ou territoriais. O enfoque territorial est determinado pelas estruturas institucionais que compem o aparato administrativo pblico, em seus diferentes nveis de gesto. A descentralizao tem estabelecido uma estrutura de coordenao e subsidiaridade entre os diferentes nveis territoriais em forma diferencial para cada uma das polticas pblicas que formam parte das estratgias setoriais. Polticas tradicionalmente descentralizadas, como as de educao ou sade tm estabelecido estruturas institucionais para a gesto dos programas, projetos e aes prprias. Igualmente, cada uma das polticas que integram a intersetorialidade das polticas de desenvolvimento, infraestrutura fsica, desenvolvimento econmico ou sustentabilidade ambiental, tem sua prpria estrutura organizacional. A expresso territorial das polticas pblicas se manifesta em modelos de focalizao, regionalizao ou diferenciao, que respondem s condies diversas e heterogneas dos territrios. Cada uma das polticas assume uma estrutura particular para responder a estas condies, estabelecendo os espaos nos quais possvel encontrar os mecanismos de territorializao, criando um esquema que corresponde s particularidades de cada uma das estratgias que, muitas vezes, se tornam completamente incompatveis entre si. Um dos propsitos permanentes das polticas territoriais o de encontrar uma soluo aos esquemas anrquicos de regionalizaes que produzem altos custos de gesto para benecirios de programas ou para as mesmas entidades territoriais. Esta compatibilizao plena de modelos de regionalizao uma inteno impraticvel, embora a gesto territorial tenha a funo de encontrar os pontos de interconexo, facilitando a intersetorialidade e a articulao de polticas nos territrios. Outro dos aspectos que dene o enfoque territorial das polticas pblicas a busca de coerncia das estratgias de participao que se aplicam na formulao, execuo ou acompanhamento de programas e projetos. Existe uma proliferao de modelos de colegiados que tem concorrido para onerar excessivamente a populao, uma vez que so convocados a diversos colegiados de forma simultnea, redundante e sobreposta. Exemplos da existncia de conselhos de planejamento, desenvolvimento social, de desenvolvimento sustentvel e de desenvolvimento rural convivem nos espaos municipais ou locais, com processos independentes, porm com os mesmos integrantes.
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4.2.3 Esfera Tcnica esfera tcnica correspondem os componentes instrumentais para o planejamento do desenvolvimento nos territrios. Este campo tem avanado de forma signicativa com a introduo de ferramentas de diagnstico, desenho de estratgias, prospectiva e avaliao de gesto, resultados e impactos das polticas com enfoque territorial. O planejamento estratgico territorial se abre paulatinamente como uma forma de ver a integralidade do territrio, com expresso espacial, que possibilita a compreenso das complexas relaes que as diversas dimenses do desenvolvimento tm em espaos especcos de interveno pblica. Modelos geogrcos de interpretao da realidade territorial, a aplicao de modelos de complexidade, os enfoques sistmicos, so algumas das tcnicas que se tem difundido amplamente. Os Planos Territoriais de Longo Prazo, nos mbitos locais, rurais, urbanos ou regionais vm se convertendo em processos institucionais formais com um amplo reconhecimento por parte das autoridades pblicas. Uma das caractersticas inovadoras dos modelos de planejamento territorial, que se agregam aos processos de focalizao e diferenciao prprios de planejamento setorial, provm da sua capacidade para conceber projetos estratgicos integrais e multissetoriais com cobertura territorial. Esta classe de projeto favorece a identicao e valorizao dos investimentos em bens pblicos de carter geral, o qual tem demonstrado uma maior capacidade de irrigao dos benefcios e impactos das polticas e o investimento pblico. Seguramente, o maior desao que enfrentam estes esquemas modernos de planejamento est centralizado na importncia e no tratamento da informao. Sem exceo, se encontram em todos os pases esforos para avanar na produo, disponibilidade e uso de informao; com nveis territoriais de desagregao. Esforos que possibilitam a aplicao de tcnicas mais sosticadas e adequadas de anlises dos territrios, de formulao, gesto e execuo de programas e projetos e a introduo de modelos de avaliao de controle social. 4.3 Tendncias Comuns s Polticas de Desenvolvimento Rural Com algumas diferenas entre pases, podem ser destacadas pelo menos quatro caractersticas comuns na estratgia de gesto territorial que explicam o interesse comum de seus governos por mecanismos para compartilhar capacidades e conhecimentos. Articulao de polticas setoriais em contextos territoriais que so expresso do reconhecimento da integralidade do desenvolvimento e da enorme diculdade que enfrentam as polticas setoriais para responder por altos graus
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de complexidade. Situao compartilhada pelos ministrios da agricultura, no tema do desenvolvimento rural, e pelos ministrios do meio ambiente, no caso do desenvolvimento sustentvel. Integrao de encadeamentos espaciais produtivos que determinam cadeias de valor de acordo com condies de localizao de ativos e sistemas produtivos territoriais. Os modelos de sistemas localizados, aglomeraes produtivas ou setores lderes de desenvolvimento econmico territorial e o desenvolvimento endgeno, se constituem em estratgias centrais pragmticas das polticas de cadeias produtivas ou sistemas/produto. Participao e responsabilidade dos atores territoriais na gesto do desenvolvimento, como mecanismos de interlocuo das demandas e ofertas de polticas pblicas por meio de arranjos institucionais, baseados em modelos de colegiados, que buscam cenrios legitimados de negociao e concertao pblico-privado. Reforma e fortalecimento institucional para a gesto descentralizada e as autonomias territoriais que envolvam a redenio de competncias, de mecanismos de gesto, estruturas de transferncia e conanciamento no investimento pblico e o redesenho de uma nova engenharia institucional para a gesto. Estas estratgias introduzidas nas polticas pblicas marcam com nitidez a presena de uma nova gerao de polticas pblicas que, alm destes traos diferenciadores, marcam mudanas tendenciais em elementos-chaves da poltica. No quadro a seguir so sintetizados os principais aspectos que vm a somarse aos resultados obtidos que j haviam marcado a natureza das polticas de desenvolvimento, dentro de um enfoque territorial.
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4.4 Mudanas Tendenciais nas Estratgias de Desenvolvimento sob o Enfoque Territorial
Fonte: Echeverri, Rafael, Echeverri, Ana Mara, El enfoque territorial redene el Desenvolvimento Rural, 2009.
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Dadas as anteriores caractersticas, poder-se-a abrir uma discusso sobre a verdadeira natureza rural deste enfoque, em vista da total aplicabilidade a outro tipo de enfoques de polticas pblicas, a exemplo das de desenvolvimento urbano, local ou regional. 4.3.1 Objeto de Poltica A orientao da poltica de desenvolvimento rural caracterizou-se pelo estabelecimento de seu objeto na produo agropecuria, dentro de uma viso de agricultura ampliada, signicando o reconhecimento de suas conexes para frente e para trs. Igualmente est centrada na ao focalizada das intervenes pblicas, em populaes especcas, especialmente em grupos vulnerveis. As estratgias territoriais no desconhecem estes objetos de poltica, contudo, estabelece o espao e sua expresso territorial (como ao poltica) como o foco das intervenes. O territrio, em seus distintos nveis (local, municipal, microrregional, regional, provincial ou nacional) a unidade de interveno, com todos seus componentes e atributos. 4.3.2 Viso A nfase predominante das estratgias de desenvolvimento rural tem sido considerada como polticas de desenvolvimento econmico e social, com uma nfase especial em seus componentes de carter econmico-produtivo, gerao de emprego, produtividade e competitividade, particularmente das economias baseadas na pequena produo agrcola, agricultura familiar e diversicao da microempresa rural. O enfoque territorial vem matizando a nfase econmica a favor da integrao de outras dimenses de desenvolvimento que passam a ser consideradas de condies do entorno produtivo e do desenvolvimento, a componentes essenciais de suas metas. O sentido multidimensional do desenvolvimento rural com enfoque territorial assume os aspectos polticos, particularmente o tema direitos, os temas culturais e, especialmente, o tema de identidade, os aspectos de sustentabilidade ambiental, como objetivos do mesmo nvel que os de gerao de riqueza, privilegiados nos modelos de desenvolvimento rural. 4.3.3 Definio de Ruralidade A denio de ruralidade um conceito que se v signicativamente afetado pelas polticas de enfoque territorial, como consequncia de novas denies de populao-alvo. Ao passar de setores econmicos ou grupos especcos a uma unidade complexa e integral, como o territrio, as denies de ruralidade tradicionalmente aplicadas se veem deslocadas pela realidade concreta dos
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espaos contnuos urbanos e rurais, que so categorias impossveis de separar ao tratar o territrio como unidade. A diferena de separao que possvel fazer, ao referir-se a um grupo populacional especco, seria, por exemplo, pequenos produtores agrcolas residentes em reas dispersas. As denies de populaes rurais, objetivo das intervenes de polticas de desenvolvimento rural, tm sido embasadas em critrios demogrcos ou de especializao produtiva. No caso do enfoque territorial, estas denies perdem sentido em benefcio de um critrio de tipologias territoriais que respondem a fatores polticos, ambientais ou de identidade, os quais estabelecem espaos que poderiam ser denominados territrios rurais; pela sua dependncia aos recursos naturais, mas que albergam tudo aquilo que o compe, incluindo os centros urbanos que esto em seu interior. Desta forma se abre um dos mais importantes giros nas polticas de desenvolvimento rural, ao pressionar novas formas de denir seus alcances e de gerir suas estratgias. Nas estratgias de enfoque territorial da dualidade tradicional urbano-rural, perde-se sentido e se impem consideraes sobre as independncias funcionais do espao; fazendo-se com que a malha urbana, as funes rurais dos centros urbanos, os processos metropolitanos ou as redes de cidades, sejam temas de crucial importncia e relevncia para o desenvolvimento rural. 4.3.4 nfase de Economia A viso de uma agricultura isolada e da nfase em rendimentos da produo cou para trs, medida que foi se impondo uma viso muito mais sistmica, que se traduz na denominada agricultura ampliada; permitindo uma maior compreenso das dinmicas e relaes econmicas de um entranhado produtivo e comercial que se expressa em cadeia de valor. As polticas baseadas em cadeias ou sistemaproduto tm signicado um dos avanos mais signicativos na institucionalidade da poltica pblica setorial. Em vrios de nossos pases, avanou-se de forma signicativa nesta direo, marcando uma linha de caracterizao da poltica pblica orientada a objetivos mais intersetoriais. Como consequncia da aplicao dos enfoques de gesto territorial no desenvolvimento rural, ocorreu um reconhecimento sobre aspectos da economia rural at ento considerados pouco relevantes nos modelos de desenvolvimento rural e que esto sendo requeridos para matizar e complementar o estritamente agrcola e sua natureza de empresa micro. Trata-se dos processos de diversicao econmica dos espaos rurais, com processos muito avanados de consolidao de economias no agrcolas, particularmente em setores de servios e, em muitos lugares, em setores de transformao. Predominam os exemplos destes novos setores, como o caso do turismo e o dos servios ambientais, que j so considerados como objetos das polticas de desenvolvimento rural em
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muitos de nossos pases. Esta diversicao da economia rural tem modicado substancialmente a natureza de muitos dos programas especcos. Outro aspecto relevante o da preocupao, cada vez maior, para passar dos conceitos e mecanismos de cadeias de valor ou sistemas-produto para a considerao da localizao e do espao, para a denio de aglomeraes econmicas, clusters produtivos ou distritos econmicos. Seguindo os mesmos princpios de conexo, articulao e complementaridade que respaldam as vises de cadeias de valor, esta considerao da economia conduz identicao de processos e dinmicas localizadas como unidade de interveno dos instrumentos de polticas de fomento ou de crescimento. A identicao de sistemas agro-alimentares localizados, de cluster agroindustrial, de polos tursticos, de reas de produo de servios ambientais ou de aspectos especializados para o abastecimento de centros urbanos maiores, so exemplos do sentido das preocupaes da gesto territorial. 4.3.5 Tipo de Poltica A classicao das polticas de desenvolvimento rural tem sido marcada por seu carter setorial, seja do tipo econmico-produtivo ou social, particularmente relativas aos temas de pobreza ou distribuio. As estratgias aplicadas esto marcadas principalmente por metas associadas ateno s populaes mais marginalizadas no espao rural. A orientao econmica do desenvolvimento rural centrou-se na busca de condies que possibilitem a insero exitosa de pequenos produtores em circuitos econmicos dinmicos, melhorando sua competitividade e rentabilidade. Adicionalmente, tem contemplado mecanismos de compensao ou transferncias ao ingresso daqueles grupos que no tm condies de viabilidade em um ambiente competitivo. Isto marca um atributo reconhecido das polticas de desenvolvimento rural, consistente em sua inscrio dentro das estratgias de desenvolvimento social, ateno pobreza e alcance de equidade social. Em qualquer caso, as estratgias so de carter setorial, seja de tipo econmico ou social. A introduo dos enfoques territoriais s estratgias de desenvolvimento rural tem levado consigo ou, dito de outra forma, tem sido consequncia natural da realidade complexa e multidimensional do desenvolvimento. As interdependncias entre as esferas econmicas e sociais com as ecolgicas, polticas, culturais ou institucionais, tem feito depender de forma intensa as estratgias de desenvolvimento rural de uma combinao de setores de poltica pblica para os quais seus responsveis tm baixo grau de interferncia. A realidade tem demonstrado que o desenvolvimento rural intersetorial, e demanda estratgias
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transversais que lhe proporcionem contexto e complementem as estratgias de tipo setorial que formam parte inseparvel das mesmas. Consequentemente, foram gerados diferentes tipos de mecanismos para o alcance desta intersetorialidade, ao tempo que se mantm a responsabilidade setorial bsica. O ordenamento territorial tem sido um primeiro mecanismo de construo destes espaos intersetoriais, toda vez que cria condies institucionais para a designao de competncias e de recursos entre as diferentes instncias setoriais (ministrios) e territoriais (nao, regio, municpio, localidade). A marca destes mecanismos de ordenamento a introduo de estratgias de federalizao, descentralizao e regionalizao. Um segundo mecanismo, complementar e natural ao anterior, o que busca a maior ecincia na aplicao do gasto e do investimento pblico no espao rural pela via do encontro de sinergias intersetoriais das polticas pblicas. Diferentes mecanismos de articulao, coordenao, subsidiaridade e concorrncia, tm sido desenvolvidos para o alcance de uma estratgia de interveno que condiciona as decises de investimento setorial s vises integrais de desenvolvimento rural. Cada vez mais frequente encontrar que o desenvolvimento rural uma responsabilidade compartilhada entre um conjunto amplo de ministrios, que a articulao de diversas polticas convergentes no territrio. Isto tem feito mudar substantivamente o papel e o modelo de gesto dos ministrios de agricultura, tradicionalmente responsveis pelo desenvolvimento rural, tem implicado na criao de estruturas supra-ministeriais de coordenao, critrios de condicionalidade nos processos de planejamento, elaborao de oramentos pblicos, novos critrios de focalizao e novos modelos de gesto de aes e programas. 4.3.6 Instituies Pblicas A atribuio das responsabilidades referentes ao desenvolvimento rural continua predominantemente localizada no Ministrio da Agricultura, as quais tm desenvolvido diferentes estruturas institucionais para sua abordagem; dentre estas se destaca a criao de vice-ministrios (subsecretarias) ou direesgerais, responsveis pelos componentes estratgicos ou polticos e modelos nos quais estas instncias se complementam com instituies autnomas adscritas, responsveis pela operao dos instrumentos de interveno. A anlise das instituies setoriais de desenvolvimento rural est intimamente vinculada com a concepo que se tem dos componentes de desenvolvimento rural. As polticas predominantes foram consolidando um conjunto de estratgias de interveno centralizadas no nanciamento, assistncia tcnica, comercializao, desenvolvimento de capacidades, desenvolvimento empresarial, insero em mercados dinmicos, acessa a ativos produtivos, em particular gua e terra, capitalizao, estratgias para a consolidao da agricultura
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familiar, equidade, destacando aspectos como gnero, juventude e terceira idade. Este portflio de polticas apresenta poucas variaes, alm das diferentes nfases adotadas de um pas a outro. Torna-se evidente a nfase agrcola neste pacote de polticas de desenvolvimento rural, como um fato bvio frente natureza do mundo rural. Neste sentido, estas polticas formam parte legtima de uma poltica setorial, na qual inegvel e iniludvel a responsabilidade e o papel dos ministrios de agricultura, j que existem componentes a que esto necessariamente ligados a uma poltica produtiva num setor estratgico da economia nacional. Este o componente setorial do desenvolvimento rural. Quanto ao tema de estratgias institucionais para a gesto destas polticas se apresentam caractersticas diferenciadoras quanto ao modelo de investimento pblico e de planejamento de aes desde modelos centralizados de ordem nacional at processos de federalizao e de descentralizao, como avanos nos modelos j generalizados de desconcentrao e participao social. Entretanto, estes modelos comearam a gerar estruturas complementares que respondem as necessidades geradas pelo enfoque concorrente e articulador de polticas, prprio dos enfoques territoriais do desenvolvimento. Estas estruturas se baseiam em acordos de gesto coordenada entre reas de polticas pblicas e seus ministrios setoriais que tomam a forma de Comits Interministeriais ou Sistemas de Planejamento Territorial. Estes modelos mantm em comum o papel protagnico dos Ministrios de Agricultura, mas em alguns casos tem gerado a criao de novos ministrios de desenvolvimento rural ou de desenvolvimento agrrio. A responsabilidade compartilhada intersetorialmente visa superar as limitaes dos componentes setoriais agrcolas para atender os objetivos de poltica que vo, alm da modernizao e insero exitosa dos pequenos produtores rurais, nas econmicas dinmicas. Trata-se de objetivos como o de superao da pobreza, dos desequilbrios e brechas territoriais, da xao de populao nos espaos rurais, do desenvolvimento democrtico-institucional ou da conservao do meio ambiente, metas todas que superam as possibilidades das polticas centradas na produo agrcola. As estratgias tornam-se claramente complementares, razo pela qual evidente que o enfoque intersetorial do desenvolvimento territorial no se opem aos enfoques setoriais do desenvolvimento rural ou do desenvolvimento social, mas que proporcionam um mbito de gesto que contribui para a ecincia do gasto pblico e sinergia dos seus investimentos. 4.3.7 Papel de Atores Sociais Durante o nal do sculo passado, o retorno ao caminho de construo da democracia foi uma das mais importantes conquistas da maioria dos pases
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da regio; geralmente assumindo regimes baseados em democracia mista sob o princpio de representao por via eleitoral direta e de participao, assim como por via do reconhecimento da capacidade de autogesto da sociedade civil. Sobre estas bases, construiu-se uma estrutura institucional que permitiu enormes avanos na organizao, participao e cogesto das organizaes rurais na gesto das polticas pblicas. So muitos os exemplos de polticas, programas e aes respaldadas em modelos participativos que vo desde a obrigao de estabelecer consultas diretas aos benecirios das polticas at modelos claramente autogestionrios, passando por outros que se embasam no reconhecimento e legitimao de estruturas e usos tradicionais das comunidades rurais. As formas de execuo dos programas reetem uma tendncia clara ao incremento das responsabilidades entre o Estado e a sociedade, tanto em processos de descentralizao como em processos de privatizao e participao. Esta estrutura institucional tem integrado grande parte das polticas de desenvolvimento rural nas ltimas dcadas e, atualmente, no restam dvidas sobre a sua pertinncia e efetividade. Contudo, h novos elementos que surgem com inusitada fora, resultante da aplicao dos critrios de multidimensionalidade e multissetorialidade, prprios dos enfoques territoriais. A proliferao de colegiados (estruturas mistas pblico-privadas de participao reconhecidas legalmente como interlocutoras da sociedade rural e o Estado) em muitas das polticas sociais econmicas e ambientais, como modelos de ordenamento da participao, tem conduzido criao de modelo de instncias consultivas de apoio execuo de polticas pblicas. Estes colegiados funcionam h dcadas em alguns dos pases e sua efetividade relativa, embora demonstrando o signicativo papel que tm cumprido como instrumento do alcance de maior governabilidade. No modelo de gesto territorial para o desenvolvimento rural, avanouse mais neste esquema de participao, reetida na assuno de maiores responsabilidades nestes modelos institucionais. Os colegiados assumem responsabilidades mais claras no planejamento territorial, na denio de prioridades locais ou regionais, na gesto das demandas e interesses e no controle social. Trata-se da superao do seu tradicional papel de mediador entre as decises centrais de polticas de oferta junto a gestores de estratgias abaixoacima de polticas de demanda, consideradas imprescindveis nos modelos de gesto territorial que devem conciliar os interesses locais ou regionais. O papel dos colegiados adquire uma dimenso poltica de signicativa importncia, j que passa a ser o cenrio de mediao dos conitos territoriais como motor essencial de desenvolvimento. Em consequncia, o colegiado assume
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claramente um papel de negociador e de construtor de consensos, cujas incumbncias abrangem desde acordos sobre diagnsticos e prioridades at acordos com as instncias responsveis das polticas setoriais para a articulao de aes. So muitos os desaos que estes modelos institucionais complexos introduzem nas polticas de desenvolvimento rural, indicando possveis ajustes, avanos e retrocessos em sua prxima evoluo. Entre eles, pode destacar-se: tema da legitimidade e representatividade dos participantes e interlocutores sociais; tema da separao das competncias pblicas e privadas; tema das relaes entre as instituies prprias da democracia representativa (prefeitos e conselhos, principalmente) e estes colegiados ou tema das capacidades tcnicas que podem atribuir-se s organizaes participantes. Inegavelmente, estes modelos chegaram para instalar-se, tendo adquirido uma dimenso poltica de grande relevncia e que faz com que seja obrigatoriamente considerado para qualquer processo de transformao poltica. 4.3.8 Objetivo de Desenvolvimento O mercado e o territrio formam uma dupla institucional onde concorrem as foras econmicas e polticas e que determinam as estratgias de ao pblica e privada. O mercado tem-se consolidado como uma instituio que oferece mecanismos claros de destinao eciente de recursos na sociedade para o alcance de seu bem estar e desenvolvimento. Contudo, o mercado no autogerador de suas condies timas de operao, requerendo fortes intervenes pblicas que atendam aos enormes desequilbrios, distores e desigualdades que o tornam inecientes em termos ticos, polticos, sociais e, especialmente, econmicos. Isto poderia sintetizar que o mercado necessrio, porm no suciente. As estratgias de desenvolvimento rural foram estruturadas objetivando a construo de condies de ecincia econmica nas unidades produtivas rurais. O alcance de alta produtividade se reete nos nveis de rentabilidade das empresas envolvidas. Esta rentabilidade, lgica motora das dinmicas econmicas no mercado a que, em ltima instncia, dene a competitividade das empresas. Esta a competitividade privada, aquela que indica as empresas e que, somadas num espao determinado, compem a competitividade empresarial, privada, de uma cidade, de uma regio ou de um pas. Este tem sido o foco essencial das estratgias de desenvolvimento rural. Desta competitividade, se constri a riqueza privada de uma sociedade, riqueza depositada nos empresrios privados, acumulada ou reinvestida por eles e que se explica pelo motor da relao produtividade-rentabilidadecompetitividade, como uma fora estimulada pelo lucro privado. Contudo, os esforos individuais internos das empresas no so sucientes para a dinmica de criao de competitividade privada. Empresrios muito
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ecientes e esforados podem ser encontrados em seu entorno em condies de desvantagens frente a outros, considerando que h fatores exgenos que fogem ao seu alcance, atentando contra si. H fatores que provem da boa vizinhana, quer dizer ter bons vizinhos. Este ponto pode ser interpretado sob a perspectiva da presena de dinmicas produtivas, da existncia de uxos comerciais e produtivos entre empresas e cadeias que interatuam em espaos delimitados e em territrios que se beneciam pela proximidade de umas e outras empresas. A aglomerao de atividades produtivas benecia de diferentes formas a uma empresa individualmente considerada. Dal a formao de clusters produtivos como um fator determinado pelas condies espaciais de localizao e no s pela considerao individual da empresa ou agente econmico, espao que determina a atividade econmica em virtude de suas dotaes ou bens pblicos. A infraestrutura, as instituies, a convivncia, a justia, a segurana, o conhecimento, o capital social, mercados laborais, regras claras e estveis, todos os aspectos que fazem que um territrio seja um pas ou um municpio possa contar com as condies bsicas para realizar atividade econmica privada. Isto conforma a competitividade sistmica que compila estes fatores de localizao, exgenos empresa que favorecem a produtividade, por tanto um aspecto territorial. Contudo, os enfoques territoriais tem ido alm desta denominada competitividade sistmica para entrar em outro tipo de consideraes. Tratase do reconhecimento de que qualquer atividade econmico-produtivo gera impactos sobre os espaos nos quais se desenvolve, vo muito mais alm da produo de bens ou servios, de suprir as demandas dos consumidores de realizar processos de investimento ou mobilizar fatores produtivos. Pelo contrrio, geram outros benefcios ou custos ao conjunto social nos territrios nos quais se realizam atividade produtiva, seja local, regional ou nacional. Estas externalidades ou benefcios no incrementam a rentabilidade privada, no beneciam de forma direta ao empresrio, se convertem em rendas sociais. A atividade econmica agregada em um territrio gera riqueza privada, porm ao mesmo tempo, gera externalidades que determinam o que pode denir-se como uma produtividade territorial. Quando um territrio conta com uma economia privada, com altas externalidades positivas, poder armar que um territrio com alta produtividade territorial, que determina uma alta rentabilidade, que no privada seno uma rentabilidade social. Contudo, garantir um uxo adequado dessas ditas externalidades, minimizando as negativas e maximizando as positivas, uma responsabilidade que corresponde ao Estado, por meio de intervenes explcitas de poltica que introduzem incentivos negativos ou positivos, segundo o tipo das externalidades, para que os agentes privados, empresas, tomem as decises de investimento e
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negcio, na direo que otimize estes benefcios sociais. Quando as empresas e cadeias geram externalidades que se convertem em produtividade territorial, que se expressam em rendas sociais, isto ns denominamos competitividade territorial que em ltimas aparece como a soma de competitividade privada e externalidades. Isto em funo das atividades econmicas serem multifuncionais. Um territrio competitivo no , ento, simplesmente um territrio com empresas competitivas, mais que isso. Pelo que, ter rmas competitivas necessrio, mas no suciente. Um territrio competitivo permite pensar que a riqueza privada se expresse em riqueza social, ou seja, fechar o crculo de uma economia para o desenvolvimento, no s para a riqueza. Isto implica novas nfases nas polticas de desenvolvimento rural com enfoque territorial, que repensam o papel do Estado em trs reas bsicas: I) como provedor de bens pblicos que permitam construir um cenrio de competitividade sistmica no territrio; II) como regulador dos mercados para garantir o cumprimento de suas condies mnimas e com ele a competitividade privada; e III) indicador dos sinais e incentivos que os mercados requerem para otimizar (maximizar as externalidades positivas e minimizar as negativas) a multifuncionalidade do aparato produtivo e com ele a competitividade territorial. 4.3.9 nfase de Investimento As estratgias de desenvolvimento rural tm estabelecido a orientao do investimento pblico nos modelos baseados em projetos de investimento como a unidade de despesas, totalmente estabelecida em nossas polticas pblicas. Este no um tema menor, j que se considera como um dos avanos de maior importncia da cultura de poltica pblica que deixou atrs as possibilidades de avaliao e prestao de contas. Com no poucas excees, o projeto tem se estabelecido em todas as estratgias de desenvolvimento rural. A natureza dos projetos de investimento expressa a orientao da poltica. Nas ltimas dcadas foi imposta uma viso produtivista do desenvolvimento rural, o que tem conduzido premncia de projetos produtivos como a unidade de gesto das polticas pblicas, o qual se v reetido nas regras de operao dos programas e aes. O desenvolvimento rural tem privilegiado de forma clara as organizaes produtivas e seus projetos econmicos como o mecanismo de ordenamento da interveno pblica, obtendo signicativos impactos que melhoraram a qualidade do dispndio e tem levado obteno de objetivos mais claros e pragmticos do desenvolvimento rural. Nos enfoques territoriais onde foram introduzidas as estratgias de desenvolvimento rural, advm uma evoluo dos projetos, desde projetos produtivos a projetos estratgicos de carter territorial. Este um novo recurso que promete converter-se em piv das estratgias de gesto territorial.
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Os projetos territoriais so produtos de vises mais integrais e complexas do problema do desenvolvimento, alm da empresa rural, no econmico, e alm de sua dimenso econmico-produtiva, no teleolgico. Um projeto territorial parte da considerao das interdependncias existentes entre os diferentes componentes do espao e o territrio, de suas dinmicas e dos seus propsitos consensuais do desenvolvimento local ou regional. Sua caracterstica bsica a de considerar as caractersticas de entorno e a possibilidade de conceber e formular solues estruturantes para a criao de condies que viabilizem aos projetos setoriais, que sejam produtivos ou sociais, uma maior possibilidade de xito. Os projetos estratgicos territoriais esto atraindo novas formas de investimento pblico. Em primeira instancia, se invocam a criao de condies concretas e prticas para estabelecer os princpios de concorrncia ou articulao do investimento setorial. Determinam as sinergias concretas que se requerem, por exemplo, entre as polticas de infraestrutura e de desenvolvimento econmico, ou de meio ambiente e educao, ou entre sade e emprego. Estes projetos se constituem, consequentemente, no ponto de encontro do investimento. Contudo, rapidamente evidenciaramse dificuldades de compatibilizar estas vises de investimento desde abaixo, com polticas setoriais tradicionalmente embasadas em oferta e em gesto centralizada. Portanto, os projetos territoriais esto requerendo a contemplao de projetos inovadores de financiamento pblico que indaga sobre modelos de cofinanciamento, de criao de fundos territoriais (no setoriais) ou o aprofundamento da descentralizao fiscal. Outra consequncia da emergncia destes projetos estratgicos territoriais a criao de uma fonte de razes para considerar o balano do investimento pblico entre bens privados e bens pblicos. As estratgias de desenvolvimento rural tm estado sempre neste discurso oscilante, em virtude de orientaes polticas ou ideolgicas. A realidade que o modelo de gesto territorial do desenvolvimento rural est priorizando a importncia dos bens pblicos territoriais como um elemento-chave de reorientao do gasto pblico, com o que se esperam signicativas transformaes nas lgicas do investimento pblico. 4.3.10 Modelos de Planejamento As evolues recentes nos modelos de planejamento tm sido um smbolo de modernizao de nossas estruturas institucionais. As ltimas dcadas mostraram avanos signicativos no planejamento setorial e mais recentemente no planejamento participativo que incorpora uma dimenso tcnica poltica. As polticas de desenvolvimento rural tm desenvolvido e aplicado modelos de planejamento que j formam parte inseparvel dos modelos de gesto pblica.
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Em tempos mais recentes foi introduzido um novo componente, herdeiro das estratgias desenvolvidas, que se tem denominado planejamento estratgico territorial; que introduz os princpios do planejamento regional, amplamente aplicados em outros campos diferentes do desenvolvimento rural aos processos de formulao, gesto, execuo e monitorao dos processos de desenvolvimento dos processos de desenvolvimento dos territrios rurais. As caractersticas inovadoras deste modelo de planejamento encontram-se na priorizao das relaes e uxos entre componentes de espao, com vises que assumem a complexidade do espao de forma sistmica. Estabelece mecanismos para encontrar compatibilidade e sinergia entre os processos de planejamento setorial, alcanando um maior impacto geral no investimento atribudo ao territrio. O plano territorial se constitui na expresso mais clara deste modelo de planejamento. Os planos territoriais no so novos, porm em sua tradio tm sido aplicados ou utilizados pelas unidades territoriais para o ordenamento de suas aes e responsabilidades, incapaz de inuir nos investimentos extraterritoriais (nacionais ou regionais) que fazem parte dos processos independentes de planejamento. Os planos territoriais, neste novo enfoque, se constituem num compromisso que rene os acordos conseguidos entre os nveis nacionais ou e federais, os regionais ou estatais, os locais ou municipais, assim como entre o pblico e o privado. Aguarda-se uma evoluo do chamado documento plan como orientador, guia das decises dos responsveis pelas polticas e do investimento, para o plan contrato, que adquire carter obrigatrio s partes que o subscrevem. Este modelo, amplamente aplicado na Europa, aparece como uma meta que ser possvel caso sejam superados os desaos que o modelo de gesto participativa territorial tem pela frente. 4.4 Pistas para a Consolidao do Processo Territorial de Desenvolvimento Rural no Brasil Os avanos nas polticas de desenvolvimento rural do Brasil esto estreitamente ligados com processos polticos de combate e reivindicao das organizaes dos produtores, trabalhadores e comunidades rurais. A participao dos movimentos sociais e de suas organizaes tem sido determinantes nas instituies que hoje regulamentam e gerenciam o desenvolvimento rural. Isto conduz a que toda considerao referente convenincia de novos processos de institucionalizao das polticas que favoream a agricultura familiar deve reconhecer e salvaguardar os objetivos alcanados e as bandeiras que hoje seguem sendo reivindicadas pelo movimento social rural.
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Neste setor, o desenvolvimento institucional brasileiro tem conduzido a dois aspectos de especial relevncia. O primeiro se materializa na separao do tema da agricultura familiar e o desenvolvimento rural junto a um ministrio independente e especializado, de signicativa orientao agrria. O segundo refere-se formalizao de uma instncia colegiada de mbito federal que se constitui em um espao de grande signicado para a concertao pblico-privada. Trata-se do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural e Agricultura Familiar (CONDRAF) que tem uma ampla representao, alm de exercer o papel de lder das polticas setoriais. Outro aspecto a ser considerado o enorme signicado que adquire a criao de uma rede territorial de colegiados que v desde o nvel local at o CONDRAF. Os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural, os Conselhos Territoriais de Desenvolvimento Rural, os Conselhos Estatais e, por ltimo, o nacional se constituram em uma rede de ampla cobertura e abrangncia. Estas consideraes devem estar baseadas em uma estratgia de desenvolvimento legislativo, partindo da ideia de que ser necessrio estabelecer as bases para consolidar um processo que apenas se inicia e que requer um tempo signicativo para sua maturao e consolidao. A anlise de um marco legislativo para a consolidao da poltica de desenvolvimento territorial rural no Brasil h que considerar os fundamentos subjacentes s estratgias, tanto em sua conceituao como nos critrios de implementao e institucionalizao. O ponto de partida a considerao dos aspectos bsicos que conguram o corpo das estratgias que orientam a gesto dos territrios do Brasil. Em primeira instncia, a base poltica de uma estratgia que busca a coeso como um fundamento de uma poltica de Estado em defesa dos direitos e a busca da igualdade por meio da incluso e de saldar a dvida social e poltica que a sociedade brasileira tem contrado, historicamente, com as populaes rurais, em particular com os agricultores familiares. O segundo trao caracterstico desta poltica a considerao sistmica dos aspectos que compem o desenvolvimento rural e o dos entornos territoriais nos quais atuam os pequenos produtores. Isto tem sido denido como uma condio para a estratgia de desenvolvimento no Brasil, a partir da qual se supera uma viso estritamente produtivista para incluir os elementos sociais, institucionais, ambientais e polticos como parte substantiva do desenvolvimento, determinando a multidimensionalidade territorial. A terceira nfase assumida pela poltica um critrio de descentralizao, do qual se deduz um esquema de gesto no qual o governo federal executa sua
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poltica em um marco de corresponsabilidade e cogesto com os estados e com unidades territoriais supramunicipais; isto viabilizado por meio da denio de reas espaciais de gesto denominadas territrios rurais, territrios de identidade ou territrios de cidadania. O quarto ponto o da importncia atribuda participao organizada, institucionalizada e formalizada por mecanismos de legitimao da interlocuo dos atores territoriais com o Estado. O objetivo aponta a criao de mecanismos de negociao e concertao das estratgias, os processos de planejamento e os projetos territoriais. Finalmente, se reconhece uma mudana nos processos de planejamento, consequente com os aspectos anteriores, que se congura em uma estratgia explcita denominada gesto social do territrio. Este processo se baseia nos fundamentos do planejamento participativo, enfatizando a gerao de capacidades tcnicas e polticas que incluem aspectos tais como a elaborao de diagnsticos concertados, prospeco territorial e a denio de projetos estratgicos territoriais como produto dos processos de negociao social, pblica e privada. Este o marco no qual se inscreve a reexo sobre os processos de legislao, regulao e normatividade do desenvolvimento rural com enfoque territorial que interessa a essa anlise. Para enfrent-lo se fazem necessrias a continuao das concluses da anlise comparativa das polticas e as legislaes dos pases selecionados. O primeiro aspecto refere-se s caractersticas de poltica detectadas nas tendncias do desenvolvimento territorial quando se analisam os pases estudados. O segundo o da viso de Estado que abarca os processos de denio de polticas e dos desenvolvimentos legislativos. O terceiro se refere s estruturas formais da legislao nos pases e sua ingerncia nos processos poltico institucionais do desenvolvimento rural. O quarto, com relao s organizaes que compem o marco pblico para a responsabilidade no desenvolvimento rural. Finalmente, um marco da estrutura de polticas que afetam o desenvolvimento e aos quais h que atentar o Governo do Brasil em sua reexo sobre o processo legislativo para o desenvolvimento rural. 4.4.1 Viso do Estado H trs dimenses analticas nas quais necessrio considerar a viso de Estado que serve de pano de fundo aos processos polticos que se manifestam no processo de desenvolvimento normativo e legislativo. O primeiro o relativo s foras histricas que determinam os momentos nos quais se produzem as formulaes de estratgias legislativas; o segundo dos marcos ideolgico e as concertaes polticas e, o terceiro, sobre os mecanismos que o Estado pode colocar em funcionamento para a aplicao de uma poltica pblica.
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Os processos histricos que marcam os antecedentes dos momentos de formulao legislativa esto muito relacionados com as condies de mudanas polticas macro nos quais se inscrevem os processos pblicos que enfrenta o Estado. Isto claramente identicvel nos pases analisados nos quais se encontram diferenas substantivas. Podem ser diferenciados dois tipos de processo: os de ruptura ou os de reforma. Nos primeiros enquadra-se claramente o processo da Guatemala, que nos ltimos dez anos esfora-se em concretizar os acordos de paz obtidos aps uma sangrenta guerra civil. Neste caso, abre-se o cenrio a uma propenso maior aceitao de mudanas estruturais. Este o tipo de condies que se originam em processos revolucionrios, nos quais no se encontra nenhum dos pases analisados. Em contrapartida, os processos de reforma se caracterizam por um sentido de transio lenta, de ajustes que mantm um corpo bsico de estratgias de Estado includas em estruturas legislativas que suportam as polticas de Estado. o caso da reforma do Mxico, que buscou mediante a Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, estabelecer um marco de ordenamento de estratgias gerais das polticas setoriais de agricultura e desenvolvimento rural, dentro de um marco institucional estvel e com muitos riscos de continuidade das polticas prexistentes. Em essncia, o processo se baseou em uma mudana signicativa dentro do Estado mexicano, representado pela substituio do Partido Revolucionrio Institucional-PRI, que havia exercido o poder hegemonicamente durante 70 anos, pelo Partido Ao Nacional-PAN, como o incio de um processo de alternncia poltica. Isto ocorreu sem a apresentao de grandes transformaes institucionais e sem o rompimento das estruturas polticas institucionais. No caso da Espanha, o processo legislativo que deu lugar Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel de 2007 transformou-se em um caminho de consolidao de polticas pblicas, em um marco institucional de ordenamento territorial em duas direes complementares e contrrias. A articulao com as polticas comunitrias, de carter supranacional e que determinam um marco consolidado de estratgias e instituies que delineiam a base da poltica nacional, de um lado, e as coordenaes com as entidades territoriais, no marco de um Estado conformado por Autonomias com alto grau de descentralizao. O segundo aspecto a considerar no marco de viso do Estado, corresponde denio ideolgica que antecede a atuao do Estado, produto de processos polticos, associado s condies da luta e estrutura de poder dos seus diferentes grupos sociais, partidos, movimento e organizaes sociais. Em particular se quer destacar a importncia que tem a concepo estadista ou liberal que predomine nas correntes que sustentam as estratgias governamentais.
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Na Amrica Latina se encontram situaes diversas neste sentido, desde o modelo de tendncia predominantemente estadista, com o predomnio da responsabilidade do Estado nos setores estratgicos da economia e com estratgias que favorecem a interveno direta do Estado na totalidade da economia. Estas tendncias se apresentam claras em pases como Venezuela e Bolvia, mas no se registram em nenhum dos pases analisados. No outro extremo se encontra uma postura poltica e ideolgica claramente identicada com a preeminncia do mercado e de um rol do Estado de menor interveno direta na economia, que se suporta em estratgias de desenvolvimento baseadas em prioridades produtivas e estritamente econmicas. Este o caso da Colmbia, que reete na estrutura institucional e legislativa para o desenvolvimento rural uma postura claramente orientada a fortalecer as condies dos mercados como caminhos para o desenvolvimento. Em meio destas duas posies se encontra uma postura que busca a ecincia dos mercados, porm dentro de prioridades de incluso, redistribuio e equidade dadas pelas estratgias de interveno do Estado condicionada e restringida na economia. Sem dvida, estas polticas se suportam na prioridade de um setor privado eciente, econmico e social; entretanto, se introduzem dois conceitos de enorme importncia: a responsabilidade social da atividade econmico-produtiva e o do desenvolvimento como um direito. Da, se originam as prioridades assim como os caminhos estratgicos para alcan-las. Neste cenrio, incluem-se os casos do Mxico e Espanha. Note-se que o panorama poltico de fundo diferente em ambos os pases, no entanto no primeiro o governo exercido por um partido de tendncias de direita; o segundo, um partido de natureza esquerdista. Pode ser armado, em relao a esta anlise, que ambos apresentam um forte carter de centro. A diferena dos casos mencionados as das tendncias mais marcantes. Presentemente, estes processos de nfases polticas que determinam a viso de Estado que predomina se produzem no marco de transformaes institucionais que vm sendo introduzidas e assumidas com ritmos diferentes nos pases analisados. Estas mudanas esto associadas com estratgias que determinam trs aspectos muito importantes na denio do carter do Estado. Por um lado, o papel dos atores que participam na denio da implementao das polticas, mais especialmente em seus processos de formulao e negociao. Nos casos analisados podem ser reconhecidas enormes coincidncias na abertura de mecanismos de participao, corresponsabilidade e cogesto, nos casos da Espanha, Mxico e Guatemala, com a busca de mecanismos de organizao, reconhecimento de legitimidade e criao de instncias de concertao poltica, tcnica e administrativa para a denio de estratgias de desenvolvimento. A
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Colmbia se diferencia desse modelo uma vez que no campo do desenvolvimento rural os mecanismos de gesto das aes so baseados numa interao individual e direta dos atores sociais com o Estado. Isto se reete igualmente na emergncia do territrio como um objeto explcito da poltica, o qual muito evidente nos trs pases mencionados e inexiste no caso da Colmbia. O territrio considerado como a instncia de participao e ao dos atores sociais. Estes ajustes no papel que cumprem os atores do desenvolvimento, no s se referem relao pblico-privada, mas incluem igualmente as relaes entre os diferentes nveis territoriais da estrutura poltico-administrativa do Estado. Isto se evidencia em processos de descentralizao e regionalizao, em modelos de federalizao, como no Mxico ou estatutos autonmicos, como na Espanha. As regras bsicas de buscar os princpios de coordenao, delegao, solidariedade e subsidiaridade entre os diferentes nveis de gesto se reetem na recomposio das responsabilidades, competncias e funes das instituies em cada um dos nveis territoriais. Os mbitos e escalas de gesto esto muito relacionados com o critrio de aproximar a natureza da soluo a do problema. No caso do Mxico, o desenvolvimento territorial tem assumido com um critrio que privilegia o nvel municipal para o desenvolvimento rural com uma nfase local, de forma similar ao caso da Espanha que registra uma enorme importncia aos grupos de ao local. O caso da Guatemala assemelha-se um pouco mais ao do Brasil, ao considerar espaos territoriais supramunicipais, como o nvel de gesto para o desenvolvimento rural. O processo de reordenamento territorial que implica a redenio de responsabilidades se mostra como um caminho lento, que depende de forma signicativa do ritmo de desenvolvimento de capacidades que suportem a transferncia de competncias. claro que a Espanha tem conseguido um nvel de avano muito importante em suas estratgias de desenvolvimento territorial, o que lhe permite contar com um marco de descentralizao, no qual se apoia a estratgia de desenvolvimento rural. No caso do Mxico, o processo est menos desenvolvido, embora tenha se empenhado na criao de capacidades locais, no estabelecimento de mecanismos de gesto municipal e na delegao no nvel estatal de uma parte fundamental da responsabilidade sobre a poltica geral. A outra expresso deste processo baseada nos sistemas scais que determinam a estrutura de investimento dos recursos pblicos nos processos de descentralizao, dos quais existam mecanismos de nanciamento do desenvolvimento rural. Neste caso, a experincia mais clara entre os pases analisados o da Espanha, que conta com uma estrutura scal na qual os governos das Autonomias contam com recursos prprios, responsabilidades e institucionalidade prpria. No resto dos pases existem esquemas de transferncia
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desde o governo nacional que tem conseguido um grande avano na Guatemala como complemento s legislaes de participao e de descentralizao. No caso do Mxico, foram estabelecidos mecanismos de municipalizao dos recursos federais por meio de acordos de transferncia especica dos recursos de desenvolvimento rural. A Colmbia conta com um amplo sistema de descentralizao que tem se consolidado nas duas ultimas dcadas, com mecanismos de transferncia e conanciamento a partir dos territrios com o oramento nacional de desenvolvimento rural. 4.4.2 Estrutura dos Marcos Legislativos A analise dos marcos normativos em desenvolvimento rural desenvolvidos por pases que tm empreendido o caminho de acolher uma estratgia territorial, permite estabelecer que este um campo incipiente, experimental e, no melhor dos casos, em processo de regulamentao e implementao. As legislaes tm se desenvolvido em nmero limitado de pases e ainda se encontram pendentes de processos regulamentadores e de instrumentao. Podem ser apreciados trs tipos bsicos de marcos normativos associados s legislaes que determinam o enfoque territorial no desenvolvimento rural dos pases estudados. Por um lado, as estratgias que se centram no desenvolvimento rural como um equivalente a estratgias dirigidas aos pequenos produtores rurais, particularmente aos agricultores familiares, para os quais so estabelecidos polticas e instrumentos de implementao de carter explicitamente setorial agrcola. Este o caso da Colmbia que vem centralizando suas estratgias de desenvolvimento rural em uma concepo setorial estrita, onde o desenvolvimento de instrumentos de poltica e de normatizao se orienta especialmente gesto, administrao, promoo e aplicao de instrumentos com carter de fomento setorial. Nestes casos, a legislao se encontra associada regulao das responsabilidades do ministrio da agricultura e das instituies que formam parte da sua rede de gesto pblica. Neste caso, a perspectiva territorial no se encontra associada s polticas de desenvolvimento rural especicamente, mas correspondem a outras esferas institucionais, associadas a temas de ordenamento territorial e de descentralizao. O segundo tipo de polticas o que corresponde a estratgias de desenvolvimento rural, com nfase na pequena produo, particularmente primria, mas cuja lgica de aplicao tem introduzido signicativamente os processos de descentralizao, participao e articulao de polticas pblicas. Sem dvida, o Mxico o caso que melhor exemplica com o Brasil esta estratgia sistmica e integral de conceber o desenvolvimento rural como a convergncia de um conjunto de dimenses: ambientais, demogrcas, econmicas, sociais, polticas e institucionais. A nfase que se tem dado a estas estratgias o da busca de
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marcos regulatrio e oramentrios que permitam processos tcnicos e polticos; que proporcionem ao territrio, em seus nveis locais e regionais, as capacidades e potencialidades para a criao de espaos negociados de gesto, assim como mecanismos institucionais de coordenao. A lei mexicana de desenvolvimento rural integral, quanto aos aspectos setoriais que cobre, estabelecendo os mecanismos por meio dos quais os processos de planejamento conduziro a estruturas de gesto institucional, sujeitas a arranjos institucionais obrigatrios para toda uma rede de instituies e mbitos organizacionais pblicos. O aspecto mais destacado desta estrutura se fundamenta em uma base de carter institucional que possibilita um mecanismo de coordenao que se entrelaa com outros marcos normativos setoriais, que coincidem em mecanismos de gesto espacial e territorial; com processos e instncias institucionais de caractersticas similares, completares e, em algumas ocasies, superpostas. O terceiro tipo de marco normativo coincide com pases nos quais as legislaes que afetam as estratgias de desenvolvimento territorial no so de carter setorial, mas que correspondem a um nvel geral, multissetorial, de estrito sentido territorial, onde primam as normas de ordenamento institucional e fsico do espao, como um caminho para a criao de instncias institucionais que reconhecem a importncia, capacidade e peso poltico das entidades territoriais, com especial nfase no nvel local-municipal. Este o caso da Espanha, que conta com uma legislao que reete o sentido territorial em toda sua poltica pblica, comeando pela sua prpria Constituio. O regime autonmico espanhol dene uma institucionalidade e uma legislao que a acompanha, que proporciona o marco que regula a forma como o Estado central e as entidades autonmicas distribuem competncias no cenrio do desenvolvimento rural. Neste marco, tem-se formulado e desenvolvido uma legislao especca para este tema, na lei promulgada em 2007, que estabelece uma norma que permite ordenar precisamente estas relaes e dene mecanismos de promoo e gesto concertada em apoio s polticas setoriais agrcolas, de diversicao da economia rural e de fortalecimento institucional. Neste marco, se repete a urgncia de estabelecer rotas de articulao de polticas publicas, tanto entre centro e regies como entre atores da sociedade local territorial. O caso da Guatemala se enquadra bem neste tipo de estrutura poltica, mas dentro de um marco menos descentralizado e autnomo. A regulao abrange dois temas centrais das estratgias territoriais: a descentralizao e a participao, com legislaes especcas que atendem a estes aspectos. Entretanto, neste marco regulatrio necessrio considerar que, no caso do Brasil assim como em todos os pases analisados, existe uma estrutura hierarquizada que estabelece o limite das normas e dos alcances que uma iniciativa normativa
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pode chegar a ter. Desde a Constituio at as normas expedidas pelo Governo, so estabelecidos campos de ao que no possvel ultrapassar. Na Constituio se estabelece a estrutura do Estado, se corresponde ao regime presidencialista ou parlamentarista, se federal ou unitrio, a estrutura poltico-administrativa, a separao de poderes, os direitos individuais e coletivos e as responsabilidades de cada uma das instncias pblicas, entre um conjunto amplo de denies. No plano das estratgias de desenvolvimento, entre eles o desenvolvimento rural, estabelece a responsabilidade e objetivo de todas as instncias do Estado, mas assegura ao poder executivo, governo, a funo de formul-lo e implement-lo. Num segundo nvel identicam-se, nos pases analisados, as leis de carter orgnico superior, com uma hierarquia maior que o resto da legislao. Entre eles se encontram na Espanha, no Mxico, na Guatemala e na Colmbia, as legislaes que abrangem os aspectos de desenvolvimento territorial, planejamento e oramento, todas elas de enorme relevncia para as polticas especcas de desenvolvimento rural. No terceiro nvel se encontram as leis gerais que se identicam com os cdigos ou marcos legislativos compostos por uma diversidade de leis que atendem a um aspecto determinado. Nestes pases se destacam, por sua relao com o desenvolvimento rural, os mbitos de legislao em direito agrrio e direito ambiental. O Brasil tem igualmente um rico marco nesta direo. Encontram-se assim, as leis especcas ou setoriais que precisam adequar-se, adaptar-se e ajustar-se s normas de ordem superior, em particular s leis orgnicas e Constituio. Na Espanha e no Mxico destacam-se os mbitos setoriais para o desenvolvimento rural com leis especcas dedicadas a este tema. Na Colmbia e na Guatemala existe um conjunto de normas ainda mais especcas que regulam aspectos pontuais do desenvolvimento rural. 4.4.3 Estruturas das Organizaes Pblicas Outro aspecto que de especial relevncia no momento de levar a cabo um processo legislativo para o desenvolvimento rural no Brasil o dos diferentes esquemas organizacionais que se encontram nos pases analisados. No caso da Guatemala, o desenvolvimento rural est centrado em uma instncia supraministerial, ou seja, no um ministrio exclusivamente o responsvel. Existe uma responsabilidade compartilhada que se traduz no fato da responsabilidade ser compartilhada por um colegiado pblico integrado por diversas instncias e que conta com uma importante responsabilidade da Presidncia da Repblica.
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No caso da Colmbia, a responsabilidade atribuio exclusiva do Ministrio da Agricultura e Desenvolvimento Rural, com escassas referncias ou corresponsabilidades com outras instncias setoriais. Na Espanha a responsabilidade compartilhada por diversas instncias que reetem com clareza a estrutura autonmica do Estado Espanhol. De um lado as instituies comunitrias tm uma responsabilidade geral para toda Europa, o Ministrio do Meio Ambiente, Meio Rural e Marinho tem a responsabilidade a nvel nacional e as Autonomias, com seus respectivos conselhos a tm nos nveis regionais. No Mxico, a responsabilidade da Secretaria da Agricultura, Pecuria, Pesca e Desenvolvimento Rural. Contudo, conta com uma Comisso Intersetorial que rene 13 Secretarias de Estado. Igualmente compartilha a responsabilidade e a operacionalizao com os Estados por meio das respectivas secretarias estaduais. Como se observa, os modelos so diferentes e, em cada caso, a legislao o marco geral que estabelece as responsabilidades, atribuies e recursos que devem ser geridos em cada nvel. Nas consideraes das organizaes que fazem parte do marco geral para o desenvolvimento rural necessrio considerar que h outras instncias diferentes das do poder executivo e que inclui o poder legislativo, o qual tem um papel poltico insubstituvel. Um dos aspectos mais importantes o da iniciativa na promulgao das leis, a busca de consensos sociais e a negociao de acordos com o executivo. No Mxico e na Espanha possvel armar que suas respectivas leis foram o produto de um consenso e negociao entre o executivo e o legislativo; na Colmbia e na Guatemala, entretanto, seus mbitos normativos associados ao desenvolvimento rural tm sido iniciativa principalmente governamental e, por isso, mostram maiores debilidades ou, pelo menos, menor desenvolvimento. A importncia dos consensos polticos para promover estes processos legislativos que, por meio deles, so obtidas verdadeiras polticas de longo prazo, polticas de Estado. O outro ator importante nas estruturas polticas que servem de marco s polticas de desenvolvimento rural e seus processos legislativos o Ministrio Pblico que, por meio de suas procuradorias ou do controle scal e poltico, pode estabelecer as possibilidades reais de que uma legislao alcance os seus objetivos e aplicabilidade. Finalmente, o ator pblico territorial de enorme importncia no desenvolvimento rural. No Mxico, os municpios; na Guatemala, os territrios; na Espanha, as Autonomias; e na Colmbia os departamentos e municpios adquirem paulatinamente maior relevncia na gesto das polticas de desenvolvimento rural.
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PARTE 2 BASES PARA A CONSTRUO DE UM MARCO JURDICONORMATIVO DO DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL NO BRASIL
Leonilde Servolo de Medeiros

OPPA/CPDA/UFRRJ
Marcelo Min Dias

OPPA/UFV
INTRODUO O tema do desenvolvimento territorial tem sido objeto de uma vasta produo acadmica que se alimenta das reexes sobre experincias que vm ocorrendo em diversos pases da Europa e Amrica Latina. A bibliograa disponvel mostra que, cada vez mais, se consolida uma viso que ressalta a insucincia das abordagens tericas de cunho setorial para dar conta dos complexos fenmenos pelos quais passam nossas sociedades, em especial as transformaes contemporneas do meio rural (Wanderley, 2009). Na tentativa de superar tais limites analticos, vrios estudos vm demonstrando a importncia da utilizao de uma abordagem territorial, capaz de valorizar as interrelaes sociais, econmicas e polticas produzidas em determinados espaos (Abramovay et al., 2006). A abordagem territorial tambm vem se afirmando como referncia importante para a definio da agenda e formulao de polticas pblicas de desenvolvimento rural, gerando processos de inovao tanto nas polticas strictu senso, como nas suas formas de gesto (Schneider, 2010). A perspectiva que nos interessa explorar no presente texto a das implicaes normativas da adoo dessa abordagem, uma vez que essas polticas passam a se relacionar, em seus processos de normatizao, implementao e operacionalizao, com o marco jurdico existente, ora de forma tensa, causando limitaes ou impedimentos aos processos de implementao; ora de forma estimuladora, potencializando aes previstas pelas polticas. Nosso objetivo , tomando o caso brasileiro para estudo, mapear as tenses existentes, buscando compreender em que medida as concepes e a normatizao criada pela poltica de desenvolvimento territorial encontram obstculos ou oportunidades nas leis em vigor e em seus marcos institucionais.
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A Importncia do Marco Legal A anlise das experincias internacionais (Medeiros e Dias, 2008; Echeverri, 2009) nos alerta para a importncia da historicidade das regulamentaes vigentes nos diversos pases. As regras e o marco jurdico nos permitem acesso cultura institucional, jurdica e poltica na qual se fundamentam a determinaes ou ordens sociais que as originam. Esse conjunto de orientaes culturais que est na sociognese das leis tambm nos auxilia compreender como o marco jurdico se modica a partir das questes que so colocadas pelas especicidades dos processos sociais que buscam regular. Revela-se, pois, em todos os casos, o seu carter social e dinmico. Considerando que as leis expressam determinadas relaes de poder, cristalizam situaes e, de alguma forma, tm a faculdade de produzir realidades, buscamos entender a forma e os contextos em que determinadas relaes sociais e anseios de mudana assumiram, no caso brasileiro, um formato legal. Tanto na perspectiva de Weber (1998) como na de Luhmann (1983), as leis, na modernidade, no so mais consideradas sagradas nem dadas. Podem, pois, ser modicadas, reformuladas e at mesmo substitudas. No entanto, como o Direito representa uma forma de coao e tanto poder como autoridade, qualquer mudana nas normas implica reconstruo da legitimidade necessria para sua operao (Bourdieu, 1989). A progressiva complexicao da sociedade moderna e, consequentemente, do Direito tem implicaes importantes, na medida em que passam a existir limitaes possibilidade de conhecimento das normas pelo indivduo. Pierucci (1998), retomando algumas dimenses da sociologia jurdica de Weber, arma que o Direito se transformou num modo de regulao prprio, com uma progressiva especializao de seus prossionais. A esse processo corresponde o treinamento no modo terico-dedutivo de pensar, recebido em escolas superiores voltadas para o ensino das normas, contribuindo para incrementar e sosticar as qualidades lgico-formais do Direito moderno. Trata-se de um saber especializado, que exige sempre mediaes para sua aplicao. desta forma que o Direito se constitui uma linguagem prpria, um campo especco (Bourdieu, 1989), cuja marca transformar conitos irreconciliveis em permutas reguladas, de forma a gerar solues socialmente reconhecidas como imparciais. nesse campo que se produzem normatizaes sobre a vida social que ganham fora de lei. Bourdieu chama a ateno para a dimenso simblica do Direito. Para ele, a legitimidade esconde a arbitrariedade que prpria do campo jurdico. Ao codicar as relaes sociais, as leis tm, de alguma forma, um papel importante na sua consolidao, armao e at mesmo criao, na medida em que denem critrios e regras de incluso e excluso e tambm marcos por meio dos quais as relaes sociais devem operar. Na perspectiva de Bourdieu (1989), o Direito a forma por excelncia do poder simblico de nomeao, capaz de
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criar as coisas nomeadas e tambm grupos. Dessa forma, naturaliza os processos, produz uma doxa, mas tambm expressa o reconhecimento de grupos sociais e de demandas que, em determinadas situaes, passam a ser incontestveis. Seu questionamento pode estar at vigente no campo das relaes sociais, mas, de alguma forma, cai no terreno do socialmente indizvel. Um exemplo disso, retirado de experincias recentes do Brasil, pode ser buscado na funo social da propriedade que, embora negada no cotidiano (inclusive no plano dos julgamentos legais), no mais passvel de recusa como princpio geral de justia e est inscrita na Carta Constitucional. Como o princpio passvel de contestao, a disputa legal acaba sendo transferida para um caso a caso, onde no se nega que a funo social deve ser base para um critrio de apropriao, mas discute-se a forma de interpret-la. Alguns estudos apontam a mltiplas dimenses da legitimidade das leis e mostram que existe a possibilidade de apropriao diferencial das normas por determinados grupos sociais, que so capazes de produzir uma leitura das leis existentes como base para fundamentar suas demandas. Assim, se existe a lei, h possibilidades, tambm, de leituras diferenciadas dela, constituindo-a num campo permanente de conito que se desenrola nas diversas instncias estatais destinadas a produzir interpretaes jurdicas (Thompson, 1987). Estudando um momento em que a lei geral comea a sobrepor s leis locais, na Inglaterra do nal do sculo XVIII, Thompson alerta para o fato de que: [...] as relaes de classe eram expressas no de qualquer maneira que se quisesse, mas atravs das formas da lei; e a lei, como outras instituies que, de tempos em tempos, podem ser vistas como mediao (e mascaramento) das relaes de classe existentes (como a Igreja ou os meios de comunicao), tem suas caractersticas prprias, sua prpria histria e lgica de desenvolvimentos independentes (Thompson, 1987, p. 353, grifos no original). O autor argumenta ainda que: [...] as formas e a retrica da lei adquirem uma identidade distinta que, s vezes, inibem o poder e oferecem alguma proteo aos destitudos de poder [...] a lei no foi apenas imposta de cima sobre os homens: tem sido um meio, onde outros conitos sociais tm se travado (Thompson, 1987, p. 358). Thompson sugere que as leis imprimem suas marcas nas prticas cotidianas dos atores (aquilo que, grosso modo, poderamos chamar de cultura institucional/legal). Essas ideias nos parecem particularmente sugestivas para pensarmos o campo de conitos que vai se congurando nos ambientes
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criados pela implementao da poltica de desenvolvimento rural com enfoque territorial. Especialmente as tenses entre a normatividade criada pela poltica, o marco jurdico vigente e os diferentes grupos sociais que, em suas localidades, de alguma forma afetados por diferentes polticas pblicas, produzem leituras da lei ou demandam criao de novas normas que tornem viveis, legtimas e legais suas aspiraes. Perceber as implicaes do Direito e da institucionalizao e funcionamento das regras jurdicas importante para compreender a complexidade da instituio de uma nova perspectiva para a ao pblica, que supe determinadas concepes do que seja territrio e, por conseguinte, determinadas possibilidades de delimitao desses espaos e de demarcao dos modos de ao e interao entre o pblico e o privado. Est em jogo o poder de criar uma realidade territorial, fundada num determinado arcabouo legal, mas no por ele totalmente determinada. A possibilidade da institucionalizao, do ponto legal de uma abordagem territorial implica enunciao de uma nova realidade, de novas regras sociais que, para existirem, precisam garantir para si uma legitimao e produo de identicaes. Mas, tambm depende de acionar uma srie de instrumentos legais j existentes para intervir sobre o territrio de forma a torn-lo um espao de mudanas em direo a determinados objetivos delineados como desejveis. Em sntese, nossa reexo se centra na concepo de que o marco jurdico uma criao histrica, portanto datado. produto, ao mesmo tempo em que produtor, de disputas polticas. Carrega em seu corpo textual as marcas que cercam sua origem. Sob essa perspectiva, para conseguir entender as implicaes de um marco legal, mais do que buscar a letra da lei e tom-la de forma positiva, preciso perceber as disputas que as geraram e as que se desencadeiam a partir dela. tambm necessrio analisar as interpretaes que se apresentam e que o condenam a no ter eccia (quando no h foras sociais interessadas em dar-lhe vida e legitim-lo) ou permitem que ele se torne referncia para aes, a partir da interpretao criativa e potencializadora dos atores sociais envolvidos. Territrios e Polticas Pblicas no Brasil O Estado brasileiro, a partir de seus textos constitucionais, produziu ao menos duas acepes distintas sobre a categoria territrio. Magdaleno (2005), analisando os textos das Constituies republicanas de 1891 a 1988, buscou entender a forma e o grau de insero do conceito de territrio no pensamento poltico brasileiro e seu modo de apropriao nos textos constitucionais em termos de recortes territoriais para a ao (Magdaleno, 2005, p. 115); o que implica modos diversos de territorializao da poltica. Sua anlise identica duas principais dimenses do conceito de territrio presentes nestes textos. Uma, denominada de formal, representa o territrio fsico (ou funcional, nos termos de Haesbaert, 2004), que
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demarca o Estado nacional, suas divises subnacionais e a hierarquizao dos poderes constitudos (Unio, estados e municpios), marcando a soberania da Unio como agente poltico regulador deste territrio formal. Nesta vertente, o territrio, representado como localidade, aparece como meio de construir e tratar problemas de organizao (Bourdin, 2001, p. 52). Outra dimenso a que concebe o territrio de modo mais dinmico, dialogando com a ideia de territrios plurais ou multiterritorialidades, desenvolvida por Haesbaert (2004). Nas Constituies brasileiras, [...] guardadas as particularidades de cada uma delas, emergem territrios muitas vezes superpostos, com limites tnues, alvos de disputas acirradas, sujeitos a mudanas permitidas por simples alteraes nos textos constitucionais, os quais, a princpio, se mostram como elementos-chave na denio dos limites da ao de cada um dos entes federados (Magdaleno, 2005, p. 129). Destas concepes derivam normas que implicam duas possibilidades histricas de territorializao da poltica, incluindo a distribuio, entre entes territoriais, de poderes e de condies de prticas; de inuncia ou de controle sobre determinada poro do espao. A primeira delas esteve vigente at a dcada de 1980 e tinha por marca o carter centralizador das aes pblicas, com o governo federal detendo a quase exclusividade e domnio das competncias tributrias. Decorre deste padro uma representao do territrio como referncia espacial para a colonizao, delimitao e defesa de suas fronteiras. Para tanto, rmou-se a necessidade de concentrao dos investimentos produtivos, fundamentados na expanso metropolitana e na industrializao dos processos de produo nas cidades e espaos rurais. Desta concepo desdobram-se leis, normas e regulamentos pblicos que possibilitaram (no sentido de disponibilizar recursos pblicos) a territorializao de diversos projetos de cunho desenvolvimentista (Haesbaert, 1997). Esta concepo muda substancialmente na Constituio de 1988, que estabelece uma descentralizao das competncias (inclusive as tributrias) para as unidades da federao, alargando as suas possibilidades de ao das instncias governamentais locais. De acordo com Magdaleno (2005), o territrio passa, a partir de ento, a ser concebido de maneira mais dinmica e a dimenso local passa a ser representada como uma espcie de substrato participao poltica e expresso de demandas historicamente sufocadas. O arranjo normativo produzido ampliou em certa medida os campos operatrios, abrindo possibilidades principalmente para a ao territorialmente localizada. O municpio emerge com maior poder relativo deste processo, inclusive com determinadas competncias tributrias que o capitalizam para se posicionar mais favoravelmente no campo de relaes de poder dos processos de territorializao. Afonso (2004) arma que em 2003
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os municpios detinham 16% dos recursos tributrios nacionais. Como destaca Souza (2004), a distribuio destes recursos obedece ao padro de desigualdades socioeconmicas e demogrcas que historicamente caracterizaram o pas1. Outro componente deste processo so as organizaes (as que, muitas vezes, se autodenominam como movimentos sociais, as sindicais e as nogovernamentais, conhecidas genericamente como ONGs). Estas entidades se fortaleceram ao longo do processo de democratizao poltica por meio de acesso a capitais e recursos (monetrios e simblicos) que, em grande medida, passavam margem dos canais pblicos ociais. Sua capacidade de ao dependia da construo de redes de solidariedade que vinculavam agncias internacionais de cooperao para o desenvolvimento, governos estrangeiros e organizaes eclesisticas. Assim capitalizadas, contriburam para fomentar a participao poltica e para ressignicar a ao poltica local (Dias, 2004). Por este veio, capilarizaram-se aes coletivas e percepes compartilhadas sobre organizao poltica e promoo do desenvolvimento, bem como concepes diferenciadas sobre signicados do prprio desenvolvimento, possibilitando a instituio de novas e complexas territorialidades, redes que se tecem em torno de temas como organizao sindical alternativa, educao popular, combate pobreza e aes culturais diversas. A partir desta diversidade, os territrios fsicos (estabelecidos pela diviso estatal, criando unidades administrativas) passam a conviver com novos circuitos de poder que desenham complexas territorialidades, em geral na forma de territriosrede (Haesbaert, 2005, p. 6780). o caso, por exemplo, do processo de construo das tecnologias agropecurias alternativas que, em dado momento, articulou capitais diversos entre agncias multilaterais de cooperao ao desenvolvimento, segmentos acadmicos, setores progressistas da Igreja Catlica e movimentos sindicais em aes que do novo sentido a desenvolvimento rural, fundamentados em uma lgica de construo de redes territoriais de ao (Luzzi, 2008). Desta forma, os processos de territorializao tornam-se mais complexos. Territorialidades mais tradicionais, que buscam a demarcao de fronteiras fsicas para exerccio de autoridade e controle, passam a ter que dialogar com territorialidades mais dinmicas, por vezes relacionadas a redes que transcendem os ambientes localizados e marcos administrativos ou polticos. O prprio lugar, como argumenta Giddens (1991), deixa de ser meramente o cenrio fsico da atividade social situada geogracamente para tornar-se um ambiente de relao (intersubjetiva) entre diversas localidades, relativizando, dentre outras coisas, a
1 Segundo Souza, na poca de sua pesquisa, os municpios da regio Sudeste, por exemplo, tinham uma receita tributria per capita mdia de R$ 115,00, enquanto na regio Norte esta mesma receita no ultrapassava R$ 30,00 em mdia (Souza, 2004).
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noo de distncia. Bourdin, referindo-se a anlises francesas sobre processos de urbanizao, arma que est em construo uma mudana signicativa nas percepes sobre os processos de territorializao. [...] o territrio no provm mais de um esforo a priori de organizao, a partir de modelos claros e de referncias adquiridas, esforo a priori traduzido no fato de todos se anteciparem com as mesmas ferramentas e as mesmas referncias (mas, evidentemente no com os mesmos interesses); mas provm de uma agregao de fenmenos duplamente heterogneos (pois eles vm do exterior e no de muitas relaes entre eles) o que no exclui de modo algum que se articulem em seguida entre si a posteriori. (Bourdin, 2001, p. 65, grifos no original). No contexto de aumento das interdependncias globais, os Estados nacionais passam a mediar esta primazia com as demandas externas, cada vez mais poderosas. Os processos de globalizao tornam as fronteiras nacionais exveis, criam novos processos de territorializao e tambm de desterritorializao, deslocando as economias de uma inscrio no sistema Estados-nao para novas formas de organizao que o transcenderiam, acentuando o papel dos mecanismos de mercado (Acselrad, 2006, p. 13). Assim, os Estados nacionais tenderam a navegar no sistema nanceiro global e adaptar suas polticas, em primeiro lugar, s exigncias e conjunturas deste sistema (Oe, 1999, p. 151). No entanto, a crescente percepo da falncia da ideologia da globalizao como soluo aos problemas da ausncia ou insucincia de desenvolvimento (Sunkel, 1999); reforada pela ecloso da grave e recente crise nanceira global, vem trazendo ao centro dos debates o papel a ser assumido pelos Estados nacionais no fortalecimento de iniciativas e aes locais a que antes se contrapunham. No contexto inaugurado nos anos 1980, a questo territorial foi ressignicada pelo reconhecimento da desigualdade social gerada por um tipo de ao estatal que representava o territrio como espao tcnico para avano de uma determinada viso de modernizao capitalista, logo a seguir associada necessidade de integrao a circuitos nanceiros globalizados. A questo regional elaborada a partir desta perspectiva perdeu fora e apelo poltico. Ao mesmo tempo, se reconheceu que um amplo processo de modernizao gerou uma heterogeneidade de manifestaes do fenmeno da desigualdade social, cuja expresso mais evidente seria a incidncia de pobreza, resultado da combinao de mltiplos vetores de excluso que se articulam e interagem no mbito local (portanto, territorial), de forma diferenciada, se reforando mutuamente. Esta percepo da relao entre territrio e pobreza, veiculada por diversas organizaes internacionais de apoio a projetos de desenvolvimento, inclusive
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o Banco Mundial, passou a demandar do Estado e da sociedade civil estratgias de ao moldadas a partir das necessidades segmentadas, particulares e at mesmo, em certos casos, referidas s pessoas e famlias. Estratgias que fossem exveis e sensveis para captar especicidades locais e ofertar respostas aos problemas identicados, o que contribuiu para desencadear uma innidade de aes mltiplas e concomitantes de combate pobreza e incluso social. O municpio, o territrio e o local foram alados condio de locus privilegiado das aes pblicas e privadas voltadas para esse objetivo. Nesta concepo, os problemas localizados passam a demandar solues territorializadas, para, contraditoriamente, atuar sobre causas que so mais profundas e complexas e que, quase sempre, transcendem os espaos locais (Acselrad, 2006). Resulta deste processo um mosaico de aes sobrepostas, que conformam territorialidades e que buscam enfrentar os problemas sociais que aoram localmente, geralmente com recursos e capacidades diversas e, de forma bastante recorrente, a partir de intervenes desarticuladas. De acordo com Bronzo (2007, p. 91), deste cenrio emergem trs questes para o desenho de polticas pblicas que elegem como foco a questo da incluso social: (a) centralidade do territrio, seja como elemento de diagnstico e focalizao, seja como objeto de interveno; (b) noo de infraestrutura social, que combina a noo de territrio com a de comunidade; (c) ateno necessria a formas exveis de proviso de servios. A abordagem territorial do combate pobreza supe estratgias de interveno sobre espaos que possuem grau de homogeneidade suciente para permitir aes focalizadas nas problemticas do pblico-alvo (Bronzo, 2007, p. 99). Qualquer que seja a abordagem escolhida, no entanto, recorrente a ideia de territrio como produto de relaes de poder (incluindo relaes de fora e violncia). Uma vez institudos, os territrios conguram espaos fsicos e simblicos para o exerccio do poder por meio das interaes sociais estabelecidas, que ocorrem em reas delimitadas para a interveno pblica. Nestes cenrios, o Estado detm o poder de diviso e classicao do espao (Bourdieu, 1989). Leis, polticas pblicas, autoridade e legitimidade que lhes so conferidas, permitemlhe instituir espaos diferenciados uns dos outros. Sobre eles incidem poderes especcos e, consequentemente, possibilidades distintas de interao, conferidas e demarcadas ou limitadas pelas normas, instituies, regras ou leis criadas para regular a realidade social. assim que uma rea onde h forte incidncia de pobreza torna-se, para a inteno poltica de promover desenvolvimento, um territrio, ou seja, passa a existir como tal e como lugar de interveno; passa a ser objeto da instituio de normas que viabilizaro o projeto poltico de mudana embutido na interveno. Torna-se tambm uma espcie de unidade. No sem razo e objetividade, os territrios institudos nascem de um conhecimento produzido para armar sua unidade e, por extenso, sua identidade territorial, seja ela cultural,
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econmica ou fsica. Esta unidade construda e s vezes imposta a base para normatizar interaes necessrias para a realizao de determinados projetos polticos, ou seja, atos voltados para fazer valer vises e divises que nem sempre correspondem quelas construdas historicamente por aqueles que vivem num determinado lugar. Os conitos, muitas vezes, decorrem das relaes de poder assimtricas que procedem destes pressupostos da interveno pblica. No entanto, o Estado, quando intervm, devido s suas limitaes infraestruturais e de legitimao, depende de colaborao, cooperao, apoio, parcerias, isto , da construo de um conjunto de relaes que tornem seu projeto poltico de mudana localmente executvel e tambm legtimo. Estas conguraes dependem da mobilizao de agentes locais que tambm buscam realizar, localmente, seus prprios projetos. Nestes contextos, evidenciam-se os contornos da construo de territorializaes e territorialidades a partir de relaes de poder. De acordo com Peter Evans, as polticas pblicas que focam o desenvolvimento a partir de uma perspectiva social tornam estratgica, em seu desenho, a constituio de instituies locais que sejam capazes de fortalecer mecanismos de governana (Evans, 2003). Estas ideias situam-se no contexto atual de reviso das teorias de desenvolvimento, buscando dar conta das novas e complexas territorialidades formadas com o aumento das capacidades locais para formular e publicizar suas demandas perante o Estado. Na leitura de Bourdin: As redes de atores se diversicam e o sistema polticoadministrativo se fragmenta, at incoerncia. A ao pblica se torna inecaz quando ela se reduz produo e aplicao de normas jurdicas. Diante destas diculdades, os Estados procuram tcnicas mais renadas de governo [...] Isso acompanhado de um enfraquecimento do Estado governamental, em proveito de outras autoridades estatais (a justia, as autoridades independentes), das coletividades territoriais e de componentes da sociedade civil (Bourdin, 2001, p. 137). As polticas pblicas (entendidas como o conjunto de planos e programas de ao governamental destinado interveno na sociedade e realizao de projetos polticos) envolvem um processo complexo de denio, elaborao e implantao de estratgias de ao por parte dos governos, no qual se verica a identicao e seleo de determinados problemas sociais que, na viso dos gestores pblicos, merecem ou devem ser enfrentados por meio da interveno estatal. Como argumenta Souza (2006, p. 26), as polticas pblicas so o estgio em que os governos (...) traduzem seus propsitos e plataformas eleitorais em programas e aes que produziro resultados ou mudanas no mundo real.
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importante insistir no fato de que essa traduo no simples, nem automtica. Para alm dos processos de seleo envolvidos, ela mediada pela necessidade de construo de acordos entre os poderes legislativo e judicirio, seja por meio da criao de novas regulamentaes, seja pela necessidade de buscar sadas para as tenses entre a vontade do governante, a traduo elaborada (em termos de aes que derivam das polticas) e a institucionalidade jurdica existente. Portanto, longe de representar consensos, polticas pblicas so arenas de disputas sobre a denio de problemas sociais e projetos polticos que elaboram alternativas de interveno sobre os mesmos (Faria, 2003), de forma a tentar mudar o curso de processos considerados indesejveis. Na prtica, as polticas assumem a forma de planos, programas ou projetos de ao governamental (Comparato, 1997), que geralmente contm um diagnstico sobre determinado problema que representa seu foco e uma proposta para solucion-lo. So concebidas, implementadas e operacionalizadas tanto por diferentes rgos ou organismos governamentais quanto por organizaes ou entidades privadas. Gera-se, a partir deste fato, um problema de coordenao e de articulao de aes. Entre a diversidade de polticas pblicas existente e as aes dos agentes que as executam h sobreposies, complementaridades e conitos entre os distintos objetivos, temas, focos, populao beneciada, arranjos operacionais forjados, jurisdies etc. Os arranjos de formulao e implementao nem sempre so coordenados e apresentam articulao, gerando problemas de pulverizao e fragmentao das aes. No entanto, polticas pblicas no surgem apenas da identicao e seleo de problemas e da vontade poltica dos governantes.2 Elas tambm tm por base, por um lado, a capacidade de organizao e presso da sociedade, que pode colocar questes na esfera pblica e lutar para que elas sejam reconhecidas como problemas, passveis de interveno. Por outro, elas encontram os ltros inerentes ossatura do Estado (Oe, 1984), entre eles, preceitos constitucionais que orientam suas formulaes. Como explica Silva (1997), uma Constituio no regula direta ou indiretamente determinados interesses. No entanto dene princpios, consolidados nas normas constitucionais, a serem cumpridos pelos rgos estatais por meio de programas de ao que visam realizao dos ns sociais do Estado. Direitos sociais, por exemplo, so tratados pelas normas programticas, tipo de norma constitucional que no tem aplicabilidade direta ou indireta, mas descrevem princpios que devem nortear a nalidade do Poder Pblico, tambm representando
2 Sob essa perspectiva, a expresso vontade poltica, bastante usada nos discursos polticos, precisa ser vista com alguns cuidados, uma vez que essa vontade sempre encontra algumas diculdades objetivas, contornveis ou no.
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obrigaes do Estado. De acordo com Bobbio (1989, p. 134), (...) qualquer norma constitucional subtende fora normativa, expressando obrigao de deveres. Preceitos constitucionais expressos em normas programticas dependem, portanto, da complexa relao entre Poder Pblico e demandas sociais3, para serem regulamentados e promovidos por meio da implantao de polticas pblicas. Dependem ainda, em diversas circunstncias, da interpretao feita pela magistratura sobre a pertinncia ou no de determinadas leituras dos princpios constitucionais, remetendo discusso da dinmica inerente aos princpios legais. Esta a relao essencial entre as leis e as polticas pblicas, que no conguram uma norma nem um ato jurdico, embora devam, obrigatoriamente, estabelecer relaes com os arranjos jurdicos institudos e, em diversos momentos, impulsionar alteraes nas normas vigentes e inuenciar a criao de novas normas. Desta forma, as polticas, em seus processos de implementao, buscam articular a heterogeneidade das normas e atos jurdicos existentes para se tornarem operacionalizveis. Neste sentido, polticas pblicas so estratgias que viabilizam e orientam a interveno do Estado (Oe, 1984). Na sequncia do presente texto, vamos discutir tanto a legislao existente com a qual se relaciona a proposta de desenvolvimento territorial rural, quanto o instrumental normativo criado para permitir a gesto dessa proposta, uma vez que um dos instrumentos administrativos utilizados para minimizar os efeitos no desejados da complexidade de fatores que envolvem o processo de elaborao e execuo de polticas pblicas estabelecer, juridicamente, caractersticas e nalidades do rgo e da unidade gestora do programa que realiza objetivos de uma poltica pblica. Ao nal, apresentamos algumas consideraes que sintetizam as principais questes do presente captulo.
3 Quando nos referimos a demandas sociais, estamos considerando no somente as organizaes de trabalhadores, mas tambm associaes patronais e prossionais dos mais diferentes tipos, representando uma enorme diversidade de interesses. Tambm podem ser nelas abrangidas organizaes no governamentais que, muitas vezes, funcionam como mediadoras das demandas de determinados grupos sociais, impossibilitados de constituir sua prpria representao poltica.
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CAPTULO 1 MARCO LEGAL DA POLTICA DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL RURAL NO BRASIL

Esta primeira parte do texto dedicada discusso de alguns temas que, a nosso ver, tencionam as intenes da poltica de desenvolvimentos territorial no Brasil: a forma como rural e urbano so conceituados, levando a ponderar que tudo que no est no interior do marco restrito da agricultura no seja considerado como rural, mesmo que se articule e estabelea relaes profundas e subsidirias com ele4; lgica municipalista e federativa que marca nossa histria e que desaada pelo desenho de uma poltica territorial; condies de participao das populaes envolvidas nesse processo; legislao envolvendo a agricultura familiar; nalmente, a legislao agrria. 1. Delimitaes Legais e Administrativas do Rural e do Urbano e suas Implicaes para a Poltica de Desenvolvimento Territorial Quando se fala em desenvolvimento territorial rural a primeira questo que emerge diz respeito delimitao do que rural. Do ponto de vista que nos interessa neste texto, um dos aspectos sobre o qual se tem repetidamente chamado ateno e que, na verdade, constitui um pressuposto das polticas de desenvolvimento territorial, a necessidade de rever o conceito de rural com que se trabalha no Brasil. Veiga (2001) ressalta o fato de que a vigente denio de cidade (e, por conseguinte do que urbano) funda-se em legislao criada ainda do Estado Novo (Decreto-lei no 311, de 1938). Segundo esse autor, por meio dessa legislao, foram igualados (na forma) os municpios enquanto unidades polticas e administrativas: [...] todas as sedes municipais existentes, independentemente de suas caractersticas estruturais e funcionais [...] da noite para o dia, nmos povoados, ou simples vilarejos, viraram cidades por norma que continua em vigor, apesar de todas as posteriores evolues institucionais (Veiga, 2001, p. 1).
4 H um importante debate em torno desses critrios e demandas. So sempre invocados os critrios que a Organizao de Cooperao e de Desenvolvimento Econmico (OCDE) desenvolveu para denio do rural na Europa e que tem sido a base de elaborao de um marco normativo e de polticas de desenvolvimento territorial em alguns pases europeus, como o caso, por exemplo, da Frana e da Espanha.
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Em consequncia, passou a se constituir uma disputa, no interior dos municpios desenhados sob esse critrio, entre o que poderia/deveria ser considerado rural ou no, tendo em vista temas como as possibilidades de arrecadao de impostos, a necessidade de ampliao da malha urbana, especulao imobiliria etc. Diversos autores apontam para o fato de que, a partir dessa delimitao, consagra-se a viso do espao rural como algo residual; como aquilo que est alm dos limites da cidade (espao urbanizado), que concentra as funes tanto polticas como sociais ligadas urbe5 (Veiga, 2001; Wanderley, 2009). Quando muito, o espao rural era pensado como o local da produo agrcola e pecuria, ao qual se deveriam destinar polticas setoriais, de estmulo produo e polticas sociais ou compensatrias, voltadas a amparar a populao empobrecida. Essas polticas seriam oferecidas sempre a partir da lgica dos centros urbanos, espaos de deciso, visando eliminar algumas tenses mais evidentes, decorrentes da pobreza e da precarizao. Ao longo dos anos, essa dicotomizao se enraizou fortemente em nosso modo de pensar o mundo, consolidando a percepo de que o rural estava ligado a caractersticas tais como atraso, precariedade, ritmos lentos de vida; enm, tudo que deveria ser superado pelo progresso e pelo avano da modernidade, congurados na indstria, na tecnologia cada vez mais complexa, no ritmo acelerado da vida urbana, nas transformaes contnuas, demandadas pela integrao dinmica de reproduo socioeconmica imposta pelo desenvolvimento capitalista (Domingues, 2005). A concepo do rural como algo residual passou a ser colocada em questo nas duas ltimas dcadas, tanto nos debates acadmicos, quanto pela fora das lutas sociais que, pouco a pouco, sem muita sistematicidade, foram introduzindo novas concepes, concebendo-o enquanto espao de vida social, usufruto de direitos, preservao ambiental e no apenas como espao de produo. No entanto, entre esta progressiva mudana de percepo e a alterao dos instrumentos normativos e legais h um hiato, com consequncias signicativas. Uma das mais importantes refere-se produo de informaes essenciais para a elaborao, implementao e operacionalizao de polticas pblicas, como o caso dos censos produzidos pelo Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE). A denio vigente de rural vem mostrando um Brasil muito mais urbano do que realmente , como j tem sido sobejamente discutido por Jos Eli da Veiga (Veiga, 2002). Como os dados estatsticos acabam por ter a fora de realidade, tendese a no discutir os fundamentos da construo desses dados, que se apresentam como a representao mais acabada e el do real. Evidentemente, no ponto
5 Na Roma antiga, urbe signicava o lugar das decises polticas de governo.
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que nos interessa, os dados reproduzem e do fora ideia de um rural residual, dicultando a percepo dos signicados de uma poltica de desenvolvimento territorial que se faa para alm dos limites entre rural e urbano. A concepo de rural (e por derivao a de desenvolvimento rural) est em disputa por foras bastante diferenciadas, envolvendo atores com capacidade poltica (ou seja, com possibilidades de impor vises de mundo) tambm bastante diferenciada. Delimitar territrios, com nfase na presena de agricultores de base familiar , antes de tudo, delimitar espaos de disputa com uma viso setorial e produtivista do campo, fundada na valorizao das grandes unidades produtivas e das monocultoras de carter empresarial. Paradoxalmente, no entanto, essa viso que preside a denio da agenda decisria do Estado e a formulao das polticas pblicas voltadas para a agricultura, marcadas pelo estmulo expanso de monoculturas, por grandes obras de irrigao e de transformao do espao por meio de construo de estradas e hidrovias que facilitem a comunicao com centros de transformao agroindustrial, de consumo ou de exportao, pelas grandes hidreltricas ou mudana nos curso dgua etc. Atividades que atribuem ao espao, sempre em nome da promoo do desenvolvimento, outros destinos que no necessariamente aquele desejado pelas populaes que o habitam. Estas so consideradas na medida em que respondam aos estmulos para produzir e se integrar a mercados dinmicos. Trata-se de uma disputa que, apesar da capacidade da lei de criar novas realidades, no se d apenas no domnio da lei, mas se espraia pela sociedade, constuindo-se em vetor importante das polticas de desenvolvimento e ultrapassando o tema do marco jurdico, embora tenha nas leis existentes uma de suas bases, como o demonstra, por exemplo, o debate em torno das possibilidades de apoio agricultura de base familiar, de ampliao da poltica de assentamentos rurais ou de proteo s chamadas populaes tradicionais. Na Constituio de 1988, esta percepo sobre o rural tambm se fez visvel. O artigo 21, inciso XX, por exemplo, estabelece como atribuio da Unio instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes. No h a recproca para o rural. O mais prximo ao tema est no artigo 23, incisos VI, VII e VIII, que estabelecem a obrigao de proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; preservar as orestas, a fauna e a ora; fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar. Ou seja, no texto constitucional, o meio rural aparece como espao de produo e de preservao da natureza, mas no prevista para ele uma poltica especca de desenvolvimento, que induza a consider-lo como espao de vida, sociabilidade, cultura. Essa abordagem reiterada no artigo 30, que se refere s funes dos municpios. A Constituio estabelece, entre essas funes, promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano. H um silncio
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sobre o ordenamento do solo rural. Como, de acordo com o artigo 21, inciso X, arma-se ser privilgio da Unio elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social, pode-se supor que a estejam envolvidas as reas rurais, mas isso no explicitado. No ttulo VII, referente ordem econmica e social, mais uma vez encontramos o tema da poltica urbana (captulo II), que seguida pelo captulo intitulado Da poltica agrcola e fundiria e da reforma agrria. A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, enquanto que o captulo seguinte aborda a dimenso fundiria e produtiva do espao no urbano. Mais uma vez pouco ou nada se fala em desenvolvimento rural tendo em conta as populaes que vivem nesse espao. Esta subordinao do rural ao urbano e seu tratamento residual so construes sociais que expressam no marco legal considerado quando so elaboradas polticas pblicas para promover o desenvolvimento. Como argumenta Sousa Santos (2006), ausncia ou produo da no-existncia tm um importante papel cognitivo e poltico, visando ao estabelecimento de uma ordem social cosmopolita. Fazer valer a ausncia dos modos de vida que se expressam e historicamente se reproduzem nos espaos rurais do pas tornouse, portanto, uma ao poltica do Estado brasileiro, fundamentada nos modos hegemnicos de construo do signicado e do sentido do rural e da vida rural no pas como algo residual e fadado extino pelo avano da modernidade. a partir deste ambiente cognitivo e poltico, institucionalizado nos processos de formao prossional e de elaborao de polticas pblicas, que a poltica de desenvolvimento territorial busca estabelecer inovaes conceituais e prticas acerca do rural, de suas relaes com o urbano e das perspectivas de promoo do desenvolvimento. assim que a implementao da poltica passa a gerar tenses com as tradies que foram se congurando como cultura poltica. 2. Desenvolvimento Territorial e Tradio Municipalista Brasileira O Brasil tem uma forte tradio municipalista e esse fato tem implicaes importantes sobre as polticas de desenvolvimento territorial. H uma tenso inevitvel entre a noo de territrio e os limites administrativos municipais. Os territrios tal como delimitados pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial do MDA como parte da implementao de sua poltica de desenvolvimento rural no podem ser pensados simplesmente como um agregado de municpios, pois envolvem elementos de cultura e identidade que remetem a princpios totalmente distintos daqueles relacionados formalidade das divises administrativas. Para essa poltica, trata-se de partir de uma suposta unidade territorial, marcada por uma identidade, e, ao mesmo tempo, buscar produzir essa unidade, dar-lhe densidade social e poltica a partir da oferta de apoio constituio de espaos pblicos para participao poltica e estmulo a alguns atores dos territrios, considerados
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prioritrios. Frente a isso, importante analisar o papel dos municpios em face do marco jurdico vigente com o qual se relaciona a poltica de desenvolvimento territorial, uma vez que eles so denidos como unidade de poder e administrativa mnima no desenho da federao. O tema do papel dos municpios na federao brasileira foi amplamente discutido, entre outros, por Vitor Nunes Leal no seu clssico Coronelismo, enxada e voto, escrito em 1949. Neste livro, o autor chamava a ateno para a necessidade de se compreender o municipalismo brasileiro, fundado numa superposio entre o alargamento do regime representativo, resultante da extenso do direito de voto, e o que ele considerava como sendo uma inadequada estrutura econmica e social. Segundo Leal: [...] havendo incorporado cidadania ativa um volumoso contingente de eleitores incapacitados para o consciente desempenho de sua misso poltica, vinculou os detentores do poder pblico, em larga medida aos condutores daquele rebanho eleitoral. Eis a a debilidade particular do poder constitudo, que o levou a compor-se com o remanescente poder privado dos donos de terra no peculiar compromisso do coronelismo (Leal, 1975, p. 253). Este autor ressaltava o poder dos proprietrios de terra, fundado na fragilidade de um sistema rural decadente, baseado na pobreza ignorante do trabalhador da roa e sujeito aos azares do mercado internacional de matrias primas e gneros alimentcios que no podemos controlar (Leal, 1975, p. 57). O seu estudo mostra como esse poder estava intimamente vinculado ao apoio que recebiam do governo estadual, criando o complexo sistema chamado de coronelista que marcou a histria brasileira por muitas dcadas. Deve-se ter em conta que a anlise de Leal revela alguns impasses prprios da poca em que seu trabalho referencial foi escrito. Industrializao, a modernizao da agricultura brasileira , em especial desde os anos 1960/1970, e acelerao do processo de expropriao dos trabalhadores, tirando-os do interior das fazendas, urbanizaram os municpios, no sentido de que se multiplicaram os povoados e periferias urbanas, processo que, aparentemente, reduziu o poder dos coronis. Como argumentam Palmeira e Leite (1998), no s foram rompidos os contratos tradicionais, como tambm foram alteradas relaes sociais. Segundo estes autores, referindo-se complexidade do processo de expropriao que se acelerou na dcada de 1970, surgiram novas posies e novos personagens. Para eles, o que novo nesse contexto a possibilidade de reconhecimento ou criao de novos mediadores, cujas aes no passam pela mediao dos chefes locais e sim pelo controle de determinados postos na mquina pblica:
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[...] a patronagem exercida pelos grandes proprietrios, j abalada pela sada em massa dos trabalhadores de dentro das fazendas, deixa de ser um mecanismo de articulao exclusiva dos camponeses com o Estado e com a sociedade. Abre-se a possibilidade de patres alternativos e de padres alternativos, ao mesmo tempo que se amplia o espao para organizaes estranhas ao sistema tradicional de dominao (Palmeira e Leite, 1998, p. 128) Como advoga Veiga (2001), se houve mudanas importantes, nem por isso os municpios deixaram de ser rurais, uma vez que essas populaes expulsas do campo continuaram a se reproduzir, em muitos lugares, com base nas atividades agrcolas, mesmo que morando nas cidades. Tambm no se alteraram completamente as prticas polticas. Os municpios empobrecidos do interior, com reduzido contingente populacional, mantm-se dependentes da articulao poltica com os poderes pblicos para obter recursos, reproduzindo relaes de dependncia, embora em outras bases. Nesse contexto, criou-se uma imagem de urbanizao e civilidade que, na verdade, ainda parece longe de existir. A Constituio de 1988 alterou alguns aspectos desse quadro, mas conservou outros. Foram ampliadas, por exemplo, as possibilidades de participao social nas polticas pblicas, em especial por meio da criao de conselhos em diversos nveis e setores. No que se refere aos municpios, no entanto, manteve-se como referncia seu polo urbano-administrativo. De acordo com a Carta Magna possvel a criao, fuso, incorporao e desmembramento de municpios por lei estadual, garantindo-se a preservao da continuidade e a unidade histrica e cultural do seu ambiente urbano. Do ponto de vista da organizao administrativa e poltica, ainda por efeito da aprovao da Constituio de 1988, as dcadas de 1980/90 presenciaram um intenso debate sobre descentralizao administrativa.6 Como aponta Abrucio (2006), a Constituio abriu a possibilidade de um novo federalismo, que: [...] redundou em uma presso sobre as antigas estruturas oligrquicas, conformando um fenmeno sem paralelo em nossa histria federativa. Da surgiram novos atores como os conselheiros em polticas pblicas e lderes polticos que no tinham acesso real competio pelo poder (Abrucio, 2006, p. 97). Este mesmo autor, no entanto, aponta para o signicado poltico da persistncia das desigualdades regionais, que se traduzem no fato de que
6 O debate sobre descentralizao est longe de ser nacional e atravessou a Europa e todo continente americano no nal dos anos 1970 e na dcada de 1980.
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um contingente enorme de pequenos municpios no tem capacidade de sobreviver com recursos prprios7. De acordo com Souza (2002, p. 432), quase 75% dos municpios brasileiros arrecadam menos de 10% da sua receita total via impostos e que cerca de 90% dos municpios com menos de 10.000 habitantes dependem quase que em 100% das transferncias de FPM (Fundo de Participao dos Municpios)8 e de ICMS (Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao)9. Frente a essa situao, a autora comenta que: [...] os governos locais no Brasil variam consideravelmente na sua capacidade de tirar vantagens da descentralizao e de investir em programas sociais. No entanto, a literatura sobre descentralizao e muitos trabalhos sobre os governos locais no Brasil tendem a trat-los como uniformes e como tendo a mesma capacidade de jogar um papel expandido nas tarefas que lhes foram transferidas. A literatura brasileira sobre o tema, com poucas excees, ainda resiste em considerar as enormes heterogeneidades do pas e a ignorar o fato de que polticas descentralizadas para as esferas locais podem produzir resultados altamente diferenciados (Souza, 2002, p. 438/9). Como decorrncia da situao dos municpios, Abrucio (2006) alerta para a tendncia prefeiturizao, tornando os prefeitos atores por excelncia do jogo local e intergovernamental. Segundo ele, cada qual defende seu municpio como uma unidade legtima e separada das demais, o que uma miopia em relao aos problemas comuns micro e macro regionais. Para ele, a isso se soma a falta de estmulos para a criao de consrcios municipais, congurada na inexistncia de qualquer gura jurdica de direito pblico que d segurana aos governos locais para buscar mecanismos de cooperao. (...) em vez da viso cooperativa, predomina um jogo no qual os municpios concorrem entre si pelo dinheiro pblico de outros nveis do governo. Lutam predatoriamente por investimentos privados e
7 Com base em Arretche (2000), o autor arma que a mdia por regio de 75% dos municpios com at 50 mil habitantes, ao passo que, no universo total, 91% dos poderes locais tm esse contingente populacional (Abrucio, 2006, p. 97). 8 O Fundo de Participao dos Municpios uma transferncia constitucional, estabelecida pelo art. 159, da Constituio Federal, representando 22.5% do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados. A distribuio dos recursos aos Municpios feita de acordo o nmero de habitantes. Anualmente o IBGE divulga estatstica populacional dos municpios e o Tribunal de Contas da Unio, com base nessa estatstica, determina os coecientes dos municpios. 9 A Constituio atribuiu competncia Unio para criar uma lei geral sobre o ICMS, por intermdio de Lei Complementar (Lei Complementar no 87/1996, conhecida por lei Kandir). A partir dessa lei geral, cada estado da federao institui o tributo por lei ordinria, o chamado regulamento do ICMS.
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ainda, muitas vezes, repassam custos a outros entes, como o caso de muitos governos municipais que compram ambulncias para que os moradores utilizem os hospitais de outros municpios, sem que seja feita qualquer cotizao para pagar as despesas (Abrucio, 2006, p. 98). Fatos como esses o levam a apontar a sobrevivncia do que ele considera resqucios culturais e polticos antirrepublicanos no plano local, assinalando que muitos municpios ainda so governados sob o registro oligrquico (Abrucio, 2006, p. 99). Deve-se ainda ressaltar que tambm comum a diviso de municpios sem que haja estrutura para que tal diviso se torne um estmulo autonomia nanceira. Esses aspectos tm efeitos importantes, entre eles, a precariedade de recursos de vrios municpios e a criao de obstculos participao efetiva dos atores territoriais organizados, dicultando arranjos territoriais que, para se efetivarem, implicam forte dose de concertao. Finalmente, no h como deixar de assinalar que, apesar dos enormes avanos nos ltimos anos, da emergncia de novos atores, novas relaes sociais e polticas, e consequente rearranjo de posies; o controle da poltica municipal ainda est, em grande medida, nas mos das elites locais, que tendem a reproduzir concepes que colocam o territrio em segundo plano. Finalmente, no h como deixar de assinalar que, apesar dos enormes avanos nos ltimos anos, da emergncia de novos atores, novas relaes sociais e polticas, e, consequentemente, rearranjo de posies, o controle da poltica municipal ainda est, em grande medida, nas mos das elites locais, que tendem a reproduzir concepes que colocam o territrio em segundo plano. Chama a ateno o fato de que, mesmo com a renovao, embora relativa, pela qual a poltica local passou a partir das experincias dos conselhos e da ascenso de lideranas locais provenientes de organizaes que surgiram a partir das lutas sociais h uma lgica que impe uma determinada relao entre governos municipais, governos estaduais e governo federal, gerando as ambiguidades apontadas por Abrucio (2006). Dessas observaes, pode-se concluir que a tentativa de estabelecer uma poltica de desenvolvimento com base territorial se enfrenta com temas enraizados na lgica de nossas instituies polticas e que se referem fragilidade dos municpios em relao a recursos, necessidade de barganha de que os mesmos so prisioneiros e ao grau de competio que se estabelece entre eles. Num quadro como esse, um marco normativo que conra personalidade jurdica aos colegiados territoriais, prevendo formas de participao e capacidade de gesto social das polticas pblicas pelos setores ligados agricultura de base familiar, pode ser um instrumento importante para contrabalanar esses poderes tradicionalmente institucionalizados. No entanto, voltamos a insistir que no so
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as leis que, por si s, tero o poder de criar essas realidades. a dinmica social que vai permitir a apropriao positiva dos instrumentos legais existentes ou a serem criados. Cabe questionar se a condio para superar o que apresentado como problema seria uma mudana na base legal, de modo a conferir poder decisrio a instncias territoriais para, por exemplo, contratar recursos pblicos e executar projetos com autonomia em relao aos municpios. O desenho da poltica aponta claramente para a habilidade essencial projetada para os colegiados territoriais (e, portanto, para os territrios), qual seja, articular projetos e interesses distintos, promover concertao e gesto social. Todos sabem das diculdades que esses arranjos carregam consigo. A tenso entre territrio e municpio e as diculdades implicadas no fato de que os recursos para os territrios so executados pelos municpios indicam uma limitada capacidade de gesto social destes pelos territrios. Qualquer investimento em mudanas na legislao, que promova o reconhecimento do territrio como uma nova unidade administrativa, teria fortes efeitos sobre a estrutura federativa do pas e exigiria acurados estudos e negociaes. At porque a poltica territorial, tal como desenhada hoje, no tem pretenses universais, mas se volta apenas para determinados tipos de territrios que so portadores de determinadas caractersticas e, por isso, so eleitos como reas prioritrias de interveno. 3. Participao Social e Desenvolvimento Territorial Um dos temas recorrentes nas anlises sobre desenvolvimento territorial tem sido o da participao social. H um consenso sobre a necessidade de participao poltica ampla e democrtica dos atores presentes no que se delimita como sendo um territrio, bem como a busca de caminhos para articulaes entre esses atores e entre territrios/regies/nao. No entanto, o tema das condies de participao poltica dos agentes bastante controverso, em especial quando se consideram as condies de desigualdade social to intensa quanto a existente no Brasil. Em situaes como essas, as possibilidades reais de viabilizao da participao e representao na poltica e em espaos de concertao de polticas pblicas, como os conselhos, por exemplo, so bastante limitadas. Bourdieu (1989) alerta para o fato de que a participao poltica demanda tempo livre e capital cultural, dois elementos que so distribudos ou apropriados de maneira bastante desigual na sociedade brasileira. Alm disso, por vezes, as condies concretamente oferecidas para a participao poltica trazem, ainda, limitaes armao da diversidade e pluralidade de representao nos rgos colegiados que se constituem como principais instrumentos para a realizao de processos de gesto social, afetando profundamente a lgica de desenvolvimento
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territorial com base no protagonismo dos atores que neles vivem. Sabemos do imenso contingente de atores que vivem nos territrios, mas que no conseguem se organizar para se fazerem reconhecer, tornar pblicas suas demandas, intervir na forma como elas so traduzidas na linguagem do desenvolvimento e que, por isso, cam alheias aos processos de participao institucionalizados. No Brasil, h vrios mecanismos legais que preveem a participao cidad nos processos decisrios que envolvem a ao do Estado por meio de suas polticas pblicas (Teixeira, 2001). O marco jurdico regulador da participao social possibilita o exerccio da representao de interesses sociais, normatiza canais e espaos pblicos, mas silencia quanto ao apoio efetivo formao poltica para a participao real e oferta de condies objetivas ou materiais para viabilizar e qualicar tal participao e representao de interesses, em especial entre populaes desprovidas de meios para sua efetiva representao. necessrio, pois, reetir sobre se (e, neste caso, como) os instrumentos legais e de gesto podem contribuir para que um processo participativo amplo passe a ocorrer de modo que os territrios possam ser efetivos espaos para a ampliao de prticas democrticas. Como aponta Flores (2007), o Estado pode ter um papel relevante no estmulo mobilizao e no provimento dos recursos necessrios para apoiar as condies de participao mais efetiva, contribuindo para a superao dos bloqueios para a participao. No entanto, essa possibilidade sempre carregada de riscos de que o apoio participao acabe se tornando moeda de troca, abrindo novas brechas para reproduo de conhecidas prticas clientelsticas. Ainda, nessa linha de argumentao, seguindo as sugestes de Fonte e Ranaboldo (2007), h sempre a possibilidade de reproduo de mecanismos que produzam excluso, como, por exemplo, o no reconhecimento quer do carter diverso das populaes que vivem nos territrios, quer da necessidade de trabalhar com uma concepo de desenvolvimento que contemple efetivamente a diversidade, aceitando-a como tal e no buscando tom-la como ponto de partida para uma reduo posterior desta diversidade diante dos imperativos de enquadramento das polticas pblicas. Trata-se de aspectos que vo alm do marco jurdico, no sentido estrito, mas que com ele se relacionam, a partir da perspectiva que apontamos no incio deste artigo, ou seja, a de que marcos normativos so continuamente interpretados e atualizados pelos agentes sociais. Um exemplo interessante de como a dinmica social pode se aproveitar das regulaes existentes para pressionar a amplitude de sua execuo o caso do conjunto de eventos (conferncias municipais, regionais, territoriais e temticas) que desembocou na I Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio (I CNDRSS). Neles, observou-se uma enorme diversidade de atores que fazem questo de armar suas particularidades culturais (faxinalenses, quebradeiras de coco, geraizeiros, fundos de pasto,
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ribeirinhos etc.) e, a partir delas, no s se fazer reconhecer pelas polticas, como abrir espaos para delas participar no como cidados genricos, mas sim a partir de suas singularidades. Ao mesmo tempo, participam dos espaos de debate sobre a agricultura familiar e, em diversas circunstncias, se inscrevem como parte dela, mas armando suas particularidades. Pode-se armar que o reconhecimento dos direitos de quilombolas na Constituio abriu uma brecha para que outras singularidades se manifestassem e passassem a exigir seu reconhecimento, inclusive em termos de formas de uso e apropriao da terra e demais recursos naturais. Na poltica de desenvolvimento territorial, o principal mecanismo de gesto social a participao dos cidados e entidades envolvidas diretamente pelas aes da poltica nos territrios por meio de representantes que atuam em um canal institucionalizado. Esse mecanismo assume o formato de um conselho gestor de carter paritrio (entre representantes estatais e das organizaes da sociedade civil) e colegiado, criado pelo rgo da administrao pblica responsvel pela coordenao das aes da poltica, ou seja, a SDT/MDA. No entanto, como ser discutido na segunda parte deste texto, a norma vigente no determina formalidade jurdica e competncia ou atribuio legal para que estas instncias colegiadas deliberem acerca das polticas de desenvolvimento rural nos territrios em que atuam. Cria-se, portanto, uma tenso entre a possibilidade de participao poltica e representao de interesses e a capacidade efetiva de deliberar a partir desta participao em uma instncia colegiada. O marco institucional ou o corpo normativo criado pela poltica de desenvolvimento territorial no resolvem a contradio principal gerada, qual seja, a atribuio de funo gestora do processo a uma instncia (o Colegiado Territorial) que no tem atribuio legal para ordenar, coordenar, deliberar e gerir as relaes que, forosamente e por determinao da normatizao instituda, estabelecem com entes federativos, municipalidades, entidades privadas e agentes nanceiros. Esta atribuio legal do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, quanto operacionalizao da poltica e pertence s municipalidades quando as decises envolvem os projetos territoriais de desenvolvimento, que so o principal instrumento de execuo dos recursos pblicos destinados aos territrios. Os colegiados situam-se, portanto, em uma espcie de limbo legal e institucional, fato que tende a fragilizar sua atuao. O atual marco jurdico possibilita-lhes um papel fundamental na mobilizao dos atores sociais, no diagnstico e na canalizao de suas demandas; na possibilidade, estmulo e apoio participao poltica; na construo de acordos acerca do planejamento da ao e na elaborao dos projetos. Aponta, assim, para um respeitvel rol de possibilidades que, no h dvidas, contribuem para o fortalecimento das capacidades locais para inuir na agenda das polticas pblicas e adequar processos s demandas locais. Mas, este mesmo marco jurdico tende a limitar
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os processos e suas potencialidades em relao capacidade de gerar e tornar sustentveis os mecanismos de gesto social previstos pelas polticas pblicas. O carter consultivo fator limitante ao dos Conselhos de Desenvolvimento Territorial (Codeter), desmotivando a participao poltica dos atores que se mobilizam em torno da poltica de desenvolvimento territorial. Para garantir sua legitimidade formal, assim como dos territrios dos quais derivam, esses conselhos dependem de sua homologao pelos Conselhos Estaduais de Desenvolvimento Rural Sustentvel, criados e amparados por leis estaduais. Esta existncia margem da formalidade jurdica tem representado se no um impasse, ao menos um constrangimento s aes dos Codeter, dada por sua alegada incapacidade para deliberar sobre os rumos da prpria poltica de desenvolvimento territorial. Uma vertente do debate em curso a que defende que a legitimidade dos Codeter e sua capacidade de dar suporte poltica de desenvolvimento territorial passam pela sua formalizao jurdica, o que lhe atribuiria capacidade de exercer mais poder decisrio e, consequentemente, capacidade de inuenciar, de fato, os processos de desenvolvimento dos territrios, tal como concebido pela SDT/MDA. Outra vertente questiona a relao direta que estabelecida entre formalizao jurdica e legitimidade de ao do colegiado, alegando que esta legitimidade deve antes ser construda pela capacidade do Codeter se estruturar, pela representao em seu espao pblico, da pluralidade e diversidade dos atores e interesses sociais presentes nos territrios acerca das possibilidades de realizao do desenvolvimento. A formalizao jurdica, sem que houvesse a construo de sua institucionalizao pelas prticas participativas dos atores envolvidos e legitimidade social, conduziria, nessa perspectiva, apenas existncia de mais uma organizao em defesa de interesses particulares ou especcos, mas carente de enraizamento na dinmica poltica local. Ambas vertentes do debate parecem ter argumentos consistentes, havendo uma conuncia em direo a um fator determinante: inexistncia atual de atribuies jurdicas aos territrios rurais. Esta situao coloca os colegiados em uma situao de instabilidade institucional e de dependncia de instncias que tm atributos legais para avalizar suas decises, quando estas ocorrem e afetam temas ou questes que impactam, principalmente, investimentos pblicos nos territrios. Os que so favorveis formalizao jurdica dos colegiados tm um argumento forte a seu favor. Caso permaneam com seu atual formato, os colegiados territoriais e a prpria poltica de desenvolvimento territorial dependero da existncia de contextos polticos favorveis sua existncia. Como no so previstos em lei, nem representam instncias legalmente formalizadas,
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sua permanncia depende da capacidade de ao do Estado, por meio do rgo pblico que gerencia e implementa a poltica, e da mobilizao dos atores sociais que os compe. Este parece ser um cenrio bastante desfavorvel em longo prazo, uma vez que a existncia dos Codeter algo que, no atual marco jurdico, depende da continuidade da poltica de desenvolvimento territorial. Um marco jurdico para o desenvolvimento rural, que considere a importncia do enfoque territorial a partir de uma perspectiva de participao cidad para a gesto da poltica pblica, deve, necessariamente, ter que aportar alternativas situao atual. Uma legislao sobre o desenvolvimento rural que reconhea a importncia da diversidade de atores sociais e de suas demandas pode se tornar, por exemplo, importante instrumento mobilizador, buscandose, pela ao dos conselhos, fazer cumprir leis em alguns casos, tension-las em outros, legitimando a prpria existncia do mecanismo de gesto social. 4. Agricultura Familiar e a Instituio de um Novo Marco Jurdico No Brasil, as polticas pblicas tm estimulado fortemente a agricultura empresarial, que tende a reproduzir um modelo de desenvolvimento cujas razes se fincam num perfil agroexportador que marca nossa histria desde o perodo colonial. No entanto, a delimitao dos territrios rurais como locais de ao pblica d relevo presena, nesses espaos, da agricultura de base familiar. A preocupao com o estmulo agricultura familiar, como essencial para produzir desenvolvimento, emerge em nossa histria recente como fruto de importantes lutas no meio rural brasileiro, que tiveram por efeito o reconhecimento social, poltico e, mais recentemente, jurdico da categoria. Como j analisado em Medeiros (2001 e 2009) e Wanderley (2009), esse segmento foi quase que invisvel ao longo de nossa histria, embora tenha sido sempre extremamente importante para o abastecimento alimentar dos centros urbanos emergentes, pequenos povoados e vilas. Ao longo do sculo XX, em especial, ele foi tratado como sinnimo de atraso ou como algo a ser transformado no processo de avano da modernidade sobre os espaos rurais (Wanderley, 2009). Medeiros (2001) chama a ateno para o fato de que o processo de organizao dos produtores rurais, que vem desde o nal do sculo XIX, marcou uma tendncia para que as entidades constitudas se colocassem como representantes do conjunto dos que viviam e trabalhavam na agropecuria, fossem eles grandes, mdios, pequenos, proprietrios de terra, parceiros, arrendatrios ou agregados. Essa tendncia comeou ser rompida quando se iniciou o aparecimento de entidades porta vozes dos interesses dos que viviam do trabalho no campo, processo que no cabe detalhar aqui, mas que culminou no reconhecimento de um tipo de sindicato que agregava, alm de assalariados, arrendatrios, moradores, foreiros, parceiros etc., tambm aqueles que dispunham de um lote de terra suciente para sua sobrevivncia e de sua famlia. Ou seja, os
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proprietrios de pequenas unidades de terra passaram a compor um amplo conjunto que acabou sendo identicado pela categoria trabalhador rural.10 Ao longo dos anos 1970, embora temas como reforma agrria e lutas salariais ocupassem espao central na agenda sindical, os chamados pequenos agricultores esboaram demandas relacionadas obteno de crdito, extenso rural, de forma a buscar melhorarias em suas condies de vida e insero nos mercados, em um contexto de intensa modernizao da agricultura e riscos de expropriao a ela inerentes. Tambm se manifestaram demandando direitos sociais, como o caso da aposentadoria. J no incio da dcada de 1980, se tornou visvel um reordenamento do lugar poltico dos pequenos agricultores no sindicalismo rural e na sociedade. Eles no s apareceram na cena pblica por meio de uma srie de mobilizaes, como tambm lideranas desse segmento passaram a ganhar crescente peso no interior do sindicalismo, facilitando a visibilizao de suas demandas. Segundo Medeiros (2001), foram vrios os fatores que contriburam para isso: a crescente descrena no potencial da modernizao da agricultura como forma de melhoria de suas condies de vida; o efeito acumulado de experincias localizadas de incentivo s formas associativas, para buscar sadas para o que se passou a chamar questo da produo (por meio da ao de organizaes no governamentais ou do Estado); o germinar de um conjunto de novas lideranas, com forte inuncia da Igreja ligada teologia da libertao (mesma matriz de diversas lideranas do MST), questionadoras da ao da Contag tambm em relao s aes junto aos pequenos produtores. As mobilizaes que se seguiram, as experincias associativas, as criaes das cooperativas ou tentativas de assumir o controle das existentes so momentos importantes da emergncia desse segmento como ator poltico. Nesse processo, demandas preexistentes se rearticularam, em novos diagnsticos de sua situao e comeou-se a falar da necessidade de um novo modelo de desenvolvimento baseado na agricultura familiar. Este termo que passa a ser adotado como designao de uma categoria scio-prossional, tentando positiv-la e livrar o segmento dos estigmas que o marcaram ao longo de nossa histria. O perodo correspondente Nova Repblica e os anos que se seguiram caracterizaram-se no s por disputas polticas no interior do sindicalismo em torno da representao dos agricultores familiares, como tambm pelo esforo de reconhecimento e armao de suas demandas. nesse quadro mais geral que se pode interpretar a chamada Lei Agrcola (Lei no 8.171, de 17 de janeiro de 1991) que regulamentou o captulo da Constituio
10 Esse processo detalhado em Favareto (2006b) e Medeiros (1995 e 2009).
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Federal referente poltica agrcola, xando os seus fundamentos, denindo os objetivos e as competncias institucionais, prevendo os recursos e estabelecendo as aes e instrumentos da poltica relativos s atividades agropecurias, agroindustriais e de planejamento das atividades pesqueira e orestal. Entre os objetivos dessa lei esto os de promover a descentralizao da execuo dos servios pblicos de apoio ao setor rural, visando complementaridade de aes com estados, distrito federal, territrios e municpios (cabendo a estes assumir suas responsabilidades na execuo da poltica agrcola, adequando os diversos instrumentos s suas necessidades e realidades); compatibilizar as aes da poltica agrcola com as de reforma agrria, assegurando aos benecirios o apoio sua integrao ao sistema produtivo; possibilitar a participao efetiva de todos os segmentos atuantes no setor rural, na denio dos rumos da agricultura brasileira; prestar apoio institucional ao produtor rural, com prioridade de atendimento ao pequeno produtor e sua famlia. Analisando o texto da lei, percebe-se que so pouco contempladas as especicidades da agricultura de base familiar, mas aparecem indicaes em torno do crdito e seguro agrcola, anunciando tratamento especial para esse segmento. Paralelamente, a descentralizao de atribuies governamentais, prevista na Constituio de 1988, fez crescer o debate em torno do municpio como espao de produo e gesto de polticas pblicas, provocando uma indita valorizao das aes sindicais relacionadas ao tema no espao local, o que implicou num maior interesse na interveno nessa esfera. Alm da atuao em diversos conselhos municipais que passaram a ser criados e da entrada de lideranas de associaes e sindicatos para a esfera poltico-partidria, vericouse tambm o alargamento das pautas que passaram a incorporar questes no estritamente vinculadas esfera do trabalho, como o caso das relacionadas a temas como gnero, gerao, sade, educao, tornando o espao local uma esfera importante de interveno. A esse esforo de atuar sobre pautas locais se somavam as lutas de carter mais amplo, voltada para pressionar o executivo federal. Como aponta Medeiros (2001): [...] para tornar visveis essas demandas e as novas questes colocadas no interior do sindicalismo; alm da ao local, tiveram importncia as grandes mobilizaes nacionais, como o caso dos Gritos da Terra, cujo principal interlocutor tem sido o Estado [...] Por meio deles busca-se uma forma espetacular de apresentao/ negociao de demandas com o Estado, mas tambm apoio da sociedade para suas propostas. fora dos gritos tem sido atribuda, pelos sindicalistas, uma srie de medidas entendidas como do interesse dos agricultores, como o caso do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ) (Medeiros, 2001, p. 118)
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Com efeito, como desdobramento dessas mobilizaes que reivindicavam, entre outras coisas, um crdito especial para a agricultura familiar, da mesma forma como os assentados tinham uma linha prpria11, em 28 de julho de 1996, por meio do Decreto no 1.946, foi criado o Pronaf, cujo objetivo central promover o desenvolvimento sustentvel do segmento rural constitudo pelos agricultores familiares, de modo a propiciar-lhes o aumento da capacidade produtiva, a gerao de empregos e a melhoria de renda. Na ocasio, a implementao do Pronaf foi conada ao Ministrio da Agricultura, passando, em novembro de 1999, para o mbito das aes do ento recm criado Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. O Decreto acima mencionado estabelecia as diretrizes e a estrutura organizativa do Programa, bem como as atribuies de todas as instncias de gesto. Era explcita a sua inteno de dotar os agricultores familiares de competncia econmica, pelo aprimoramento das tecnologias empregadas, mediante estmulos pesquisa, desenvolvimento e difuso de tcnicas adequadas agricultura familiar, com vistas ao aumento da produtividade do trabalho agrcola, conjugado com a proteo do meio ambiente. Alm disso, buscava adequar e implantar a infraestrutura fsica e social necessria ao melhor desempenho produtivo dos agricultores familiares, fortalecendo os servios de apoio implementao de seus projetos, obteno de nanciamento em volume suciente e oportuno dentro do calendrio agrcola e o seu acesso e permanncia no mercado, em condies competitivas. Tratava-se, antes de qualquer coisa, de fomentar o aprimoramento prossional do agricultor familiar, proporcionando-lhe novos padres tecnolgicos e gerenciais. O desenho do programa previa a operacionalizao por meio de aes descentralizadas, requerendo a formao de conselhos gestores nas instncias municipais, estaduais e federal. O espao fundamental de implementao de aes seria o municpio, foco da aplicao dos recursos para adequar e implantar infraestrutura fsica e social necessria ao melhor desempenho produtivo dos agricultores. O municpio era tambm a unidade de planejamento da ao, por meio dos Planos Municipais de Desenvolvimento Rural (PMDR), que seriam o instrumento organizador das aes fomentadas pelo Programa. Por m, o desenho previa a instituio dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDR), organizaes para garantir o carter descentralizado de execuo do Pronaf e o estabelecimento de processos participativos dos agricultores familiares e suas organizaes na implementao e avaliao do Programa. Ao atribuir competncias a diversas instncias administrativas do Programa, o texto do decreto estabelecia trs planos territoriais para os quais tais competncias e suas atribuies eram estabelecidas: local, estadual e federal, reproduzindo a distino entre as instncias federativas.
11 O Programa de Crdito Especial para Reforma Agrria, Procera, criado em 1985, logo aps o I Plano Nacional de Reforma Agrria.
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Em 1997, com o aumento de demanda, foi estabelecido um limite de renda bruta anual (R$ 27.500,00) para caracterizar os agricultores familiares como passveis de serem benecirios do Pronaf. Nesse mesmo ano, organizaes sindicais representativas dos agricultores familiares, reivindicaram juros zero para a agricultura familiar e abertura de uma nova linha de crdito destinada a atender os agricultores de menor renda. Nesse cenrio surgiu a linha Pronaf Especial, que cou conhecida como Pronanho, criada para atender aos agricultores com renda bruta anual de at R$ 8.000,00, sob condies especiais de juros e rebate. Ainda em 1997 surgiu o Pronaf Infraestruura, cujo objetivo era o de melhorar as condies gerais dos municpios e viabilizar a permanncia dos agricultores nas atividades produtivas. No se tratava de um crdito individual, mas voltado s comunidades rurais, por meio de sua participao nos CMDR, onde seriam elaborados os Planos de Trabalho, a serem aprovados pelo Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural e, posteriormente, enviados Secretaria Executiva Nacional, a quem competia a deciso nal. Em 1998, foi criada a linha de crdito Pronaf Especial de Investimento para os produtores familiares com renda bruta de at R$ 8.000,00. Nesse mesmo ano, uma resoluo do Conselho Monetrio Nacional aprovou uma linha mais abrangente, destinada criao ou fortalecimento de conglomerados agroindustriais baseados na agricultura familiar. Em 1999, as linhas de crdito do Pronaf foram estraticadas em grupos denominados A, B, C e D, sendo que a linha A passou a abranger os agricultores familiares, originrios da poltica de assentamentos do governo federal que, at ento, eram atendidos pelo Procera. Como se pode observar, em pouco tempo, o Pronaf ampliou seu pblico e suas linhas de ao, indicando o crescente vigor de um novo ator poltico. O passo legal seguinte foi a aprovao da chamada Lei da Agricultura Familiar (Lei n 11.326, de 24 de julho de 2006), que estabelece as diretrizes para a formulao da Poltica Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais. Essa lei dene agricultor familiar e empreendedor familiar rural e consagra denitivamente a categoria scio-prossional agricultor familiar, prevendo o planejamento e execuo de aes que compatibilizem crdito e fundo de aval; infraestrutura e servios; assistncia tcnica e extenso rural; pesquisa; comercializao; seguro; habitao; legislao sanitria; previdenciria comercial e tributria; cooperativismo e associativismo; educao, capacitao e prossionalizao; negcios e servios rurais no agrcolas; agroindustrializao. O reconhecimento da categoria agricultor familiar, dando-lhe uma base jurdica, permite a legitimao de polticas voltadas para esse setor. Evidentemente, a denio de agricultor familiar que consta da lei extremamente abrangente e envolve segmentos bastante diferenciados, desde agricultores extremamente empobrecidos at pequenos empresrios fortemente articulados a mercados e ao chamado agronegcio. Por mais que se possa questionar essa abrangncia, no se pode desconhecer a importncia poltica do agricultor familiar ter se tornado uma categoria legal.
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O mais interessante da leitura dos passos percorridos nos dez anos que separam o Pronaf da Lei da Agricultura Familiar a progressiva passagem de uma poltica de crdito, voltada para um determinado tipo de agricultor, em direo a uma abordagem mais ampla que envolve outras dimenses da vida rural e no s a produo. Com efeito, da reivindicao por crdito, chegou-se demanda por um novo modelo de desenvolvimento, sustentvel, com base na agricultura familiar12. A diversidade de situaes existentes no meio rural brasileiro (e a I Conferncia de Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio mostra bem isso) torna o enquadramento das diferentes identidades como agricultor familiar bastante tenso, na medida em que esses segmentos demandam reconhecimento de suas especicidades. E isso envolve uma exibilizao da categoria agricultor familiar, de forma que no se reduza o seu sentido e ela possa abranger formas de uso coletivo do solo (faxinais, fundos e fechos de pasto), formas itinerantes de uso (ribeirinhos ), explorao extrativista de reas (como o caso das quebradeiras de coco de babau) etc. Ou seja, h um longo caminho na direo do reconhecimento poltico e jurdico de formas de usos do solo cuja lgica no corresponde ao modelo dominante da agricultura familiar, elaborado principalmente a partir de um iderio baseado no campesinato parcelar, presente na Europa, e dominante em algumas regies do Brasil, especialmente naquelas dotadas de uma forte dinmica econmica e poltica que tem sido responsvel pela presso social pelo reconhecimento da categoria. 5. Legislao Agrria e suas Relaes com o Desenvolvimento Territorial Uma das mais importantes diculdades para a implementao de projetos de desenvolvimento rural sustentvel a profunda desigualdade existente no meio rural brasileiro derivada, como a literatura tem fartamente mostrado, de um padro bastante concentrador de riqueza, em especial da terra. A disputa por acesso terra, seja sob a forma de resistncia em terras j h muito ocupadas, seja sob a forma de luta poltica pelos que no tem acesso a esse bem, marca a histria brasileira. Impossvel aqui retomar todos os episdios relacionados a essa disputa, mas cabe mencionar o esforo das populaes indgenas para manter seus territrios ante os esforos de ocupao pelos colonizadores portugueses; das fugas de negros das fazendas para lugares ermos, constituindo os quilombos; do avano de populaes pobres sobre reas no ocupadas pelas plantations ou fazendas de gado, constituindo posses, das quais
12 As diferentes nuances dessa proposta foram sintetizadas num documento produzido pelo sindicalismo rural que se tornou um programa de formao para seus quadros, alimentando e potencializando a discusso do tema. Ver CUT/Contag (1998).
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muitas delas foram sendo expulsas ao longo do tempo, pelo avano da agricultura comercial ou da pecuria; da constituio de reas de uso coletivo (faxinais, fundos e fechos de pasto ou outras formas de uso comum) etc. Estas reas foram sendo progressivamente ameaadas pela transformao da terra em mercadoria (Martins, 2010) e, mais recentemente, pela acelerao da especulao fundiria e/ ou modernizao das atividades produtivas, com a ocupao de espaos antes considerados pouco interessantes para investimentos (como o caso dos cerrados, por exemplo) e reocupao de outros. A intensicao da produo de gros, cana, algodo e outras commodities, a partir de uma integrao orgnica com grandes empresas produtoras de insumos agrcolas e/ou voltadas para processamento e distribuio, nacional e internacional, redeniu os espaos, gerou territrios de claro domnio das grandes empresas, mas em cujas fmbrias sobrevive uma populao formada por agricultores de base familiar, que, at h pouco tempo, era ignorada pelas polticas pblicas. Esse processo de regulao fundiria foi sendo feito por leis especcas. importante mencionar, de incio, o papel da Lei de Terras de 1850, que estabelecia limites entre terras pblicas e privadas, criava a categoria terras devolutas (sobras de terras reais, terras vagas e abandonadas), previa a legitimao de posses onde houvesse moradia e cultivo do pretendente e estabelecia a obrigatoriedade de seu registro nas freguesias. Determinava ainda que o acesso terra ocorresse apenas por compra. Como aponta Martins (2010), a Lei de Terras se relacionava com a necessidade de impedir que a mo de obra que chegava dos pases europeus para trabalhar nas fazendas de caf assumisse o estatuto de produtor autnomo e, assim, deixasse de colocar sua fora de trabalho disposio das grandes fazendas. A Constituio de 1991 e o Cdigo Civil de 1917 instituram a ideia do pleno direito de propriedade, que s seria alterado pela Constituio de 1946, que, em seu artigo 147, previa que o uso da propriedade estaria condicionado ao bem-estar social. Como instrumento para que ela cumprisse esse requisito, seria possvel a desapropriao por interesse social, mediante pagamento das terras de forma prvia, vista e em dinheiro. Frente ao signicado que as disputas em torno da posse da terra adquiriram nos anos 1950 e incio da dcada de 1960, o tema da reforma agrria veio ordem do dia com fora indita em nosso pas. Diversos projetos foram apresentados no Congresso Nacional, sem xito. Uma emenda constitucional que redenia as condies em que a terra poderia ser desapropriada tambm foi derrotada. O golpe militar de 1964 teve por efeito imediato a desmobilizao, em razo da represso, das lutas sociais tanto no campo como na cidade. No entanto, a questo agrria era entendida, por diferentes correntes de pensamento da poca, como um n grdio do desenvolvimento e urgia uma interveno sobre ela. O resultado foi a Emenda Constitucional 10 e o Estatuto da Terra. Por esses
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instrumentos legais criavam-se condies mais geis para desapropriao de terras e para eliminar aqueles que eram considerados os principais entraves para o desenvolvimento brasileiro: o latifndio e o minifndio. A Emenda Constitucional 10, de 09 de novembro de 1964, deu nova redao ao artigo 147 da Constituio de 1946, permitindo que as desapropriaes por interesse social pudessem ser feitas mediante pagamento da indenizao em ttulos da dvida pblica, com clusula de correo monetria, segundo os ndices xados pelo Conselho Nacional de Economia, resgatveis em, no mximo, 20 anos, em parcelas anuais sucessivas, e aceitas, a qualquer tempo, como meio de pagamento de at 50% do Imposto Territorial Rural e como pagamento do preo de terras pblicas. De acordo com esse documento legal, a desapropriao se tornou competncia exclusiva da Unio (antes, poderia ser realizada pelas unidades federativas) e limitava-se s reas denidas como prioritrias, denidas por Planos Nacionais de Reforma Agrria, a serem elaborados, para dar as as diretrizes para implementao da reforma agrria. O documento tambm transferia o Imposto Territorial Rural para a Unio; atribua aos estados a responsabilidade de assegurar aos posseiros de terras devolutas, que nelas tivessem morada habitual, a preferncia para aquisio de at 100 hectares; garantia a posse aos que ocupassem terras por dez anos consecutivos tornando-a produtiva com seu trabalho e de sua famlia e estabelecia a impossibilidade de cesso ou alienao de terras pblicas com rea superior a trs mil hectares, sem autorizao do Senado, exceto quando se tratasse de execuo de planos de colonizao aprovados pelo governo federal. O Estatuto da Terra foi a primeira lei de reforma agrria do pas e tematizou o desenvolvimento rural, concomitantemente ao anncio de instrumentos para implement-lo. Na mensagem que acompanhou esta lei ao Congresso Nacional, falava-se na prioridade reforma agrria como forma de cumprir o imperativo constitucional (referindo-se Constituio de 1946, ento vigente) de promover a justa distribuio de propriedade, com igual oportunidade para todos. De acordo com o Estatuto, tanto o Plano Nacional de Reforma Agrria como os planos regionais deveriam incluir, obrigatoriamente, providncias relativas eletricao rural e outras obras de melhoria de infraestrutura, tais como reorestamento, regularizao dos devios dos cursos dgua, audagem, barragens submersas, drenagem, irrigao, abertura de poos, saneamento, obras de conservao de solo, alm do sistema virio indispensvel realizao do projeto (art. 89). No captulo III, referente ao desenvolvimento rural, so previstas vrias medidas de proteo economia rural, tais como assistncia tcnica, produo e distribuio de sementes e mudas; criao, venda e distribuio de reprodutores e uso da inseminao articial; mecanizao agrcola; cooperativismo; assistncia nanceira e creditcia; assistncia comercializao; industrializao e beneciamento dos produtos; educao por meio de estabelecimentos agrcolas de orientao prossional; garantia de preos mnimos produo. Previa-se ainda a atuao da Companhia Nacional de Seguro Agrcola nas reas de reforma agrria (art. 91). A
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lei estabelecia tambm o princpio do imposto territorial progressivo, entendido como instrumento capaz de provocar a desconcentrao fundiria e a plena utilizao da terra, e regulamentava a colonizao tanto particular como pblica. Como se v, a concepo de desenvolvimento rural presente no Estatuto da Terra abrangia fundamentalmente as condies de produo, ou seja, tratavase, coerentemente com o debate da poca, de uma viso econmica e setorial do desenvolvimento rural. Essa lei, alm de prever a delimitao de reas prioritrias de ao, pressupunha ainda zoneamentos com base em dados de cadastro a ser produzido para esse m, de forma a denir que reas seriam passveis de interveno. Segundo o seu artigo 20, seriam aquelas de predomnio de minifndios e latifndios; as j beneciadas ou a serem por obras pblicas; aquelas cujos proprietrios desenvolvessem atividades predatrias, recusando-se a pr em prtica normas de conservao dos recursos naturais; as destinadas a empreendimentos de colonizao, quando estes no tivessem logrado atingir seus objetivos; as que apresentassem elevada incidncia de arrendatrios, parceiros e posseiros; as terras cujo uso no fosse o adequado sua vocao de uso econmico, segundo critrio elaborados pelo Instituto Brasileiro de Reforma Agrria. O Decreto Lei de 15/05/1969 determinou a intensicao da reforma agrria e novamente insistia na prioridade s reas de manifesta tenso social. Por meio desse decreto, deniu-se a constituio do Grupo Executivo da Reforma Agrria, composto por representantes de Ministrios e outras instituies13. Como se sabe, essas diretrizes nunca entraram em vigor. Durante o regime militar foram poucas as desapropriaes ocorridas. Paralelamente discusso da questo fundiria, desenvolveu-se uma poltica de estmulo modernizao das atividades agropecurias, estimulando a empresarializao do setor, como previa o Estatuto da Terra, mas sem alteraes importantes na estrutura de propriedade da terra. A concepo de desenvolvimento rural cada vez mais foi limitada ideia de modernizao da base tcnica e produtiva. No por acaso, quando, por ocasio da Nova Repblica, a Proposta de Plano Nacional de Reforma Agrria, que levava ao limite a possibilidade desapropriatria do Estatuto da Terra, foi anunciada, ela sofreu forte oposio dos setores ligados aos segmentos empresariais rurais. No entanto, a Proposta era totalmente dimensionada pelos limites da legislao ento existente. A tentativa do presidente do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) de delimitar uma rea prioritria, no municpio de Londrina, no Paran, gerou uma crise poltica
13 Dele fariam parte os Ministrios da Justia, da Agricultura, do Planejamento e Coordenao Geral; do Interior, da Fazenda, do Trabalho e Previdncia Social, alm do Banco Central, Confederao Nacional de Agricultura, Instituto Brasileiro de Reforma Agrria, Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrrio e Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura.
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de tal monta que acabou desestabilizando-o. Da em diante, embora tenham ocorrido desapropriaes, a tendncia foi de que elas se zessem caso a caso, pontualmente, em funo das presses emanadas das lutas por terra e no na direo de criar territrios reformados ou, na linguagem utilizada no corpo da lei, reas prioritrias de interveno. A questo fundiria foi um dos temas centrais tambm na Assembleia Nacional Constituinte de 1987/1988. A Constituio Federal de 1988, conhecida como Constituio Cidad, incorporou demandas de vrios setores populares, reconhecendo maior autonomia s populaes indgenas, direitos aos remanescentes de quilombos de permanecer nas terras ocupadas, liberdade e autonomia sindical. Nela, a interveno sobre o rural aparece de dois modos: pela poltica agrcola e pela ao fundiria. Embora mantenha-se um olhar sobre o campo compreendendo-o fundamentalmente como lugar de produo, o tema da preservao e dos direitos dos trabalhadores aparece de forma importante na denio de funo social da propriedade.14 No cap. III, artigo 184, estabelecemse as condies de desapropriao por interesse social do imvel rural que no estiver cumprindo sua funo social. O artigo 186 dene o que funo social e o artigo anterior, 185, estabelece quais so os imveis insuscetveis de desapropriao para reforma agrria: a pequena e mdia propriedade rural, desde que seu proprietrio no possua outra, e a propriedade produtiva. fundamental ressaltar que ser produtivo pode ser contraditrio com o exerccio da funo social, criando obstculos interveno do Estado no reordenamento fundirio das reas rurais. Desaparece do texto constitucional um elemento importante que constava do Estatuto da Terra: a possibilidade decretar reas prioritrias de reforma agrria e, consequentemente de operar na direo de criar territrios reformados. A Constituio atribui ainda Unio a proteo de espaos territoriais (art. 225, III). No que se refere ao tema que nos ocupa, a Constituio de 1988 foi regulamentada pela Lei Agrria (lei no 8629/93). Essa lei dene o que imvel rural (prdio rstico de rea contnua, qualquer que seja a sua localizao, que se destine ou possa se destinar explorao agrcola, pecuria, extrativa vegetal, orestal ou agroindustrial) e o que a pequena e a mdia propriedade (de um a quatro mdulos scais e de quatro a 15, respectivamente), reiterando-as como insuscetveis de desapropriao, desde que o proprietrio no possusse outro imvel. Estabelece ainda o que propriedade produtiva (aquela que, explorada econmica e racionalmente, atinge, simultaneamente, graus de utilizao da terra e de ecincia na explorao, segundo ndices a serem xados, de tempos em tempos, pelo rgo federal competente) e as condies de desapropriao.
14 A denio de funo social da propriedade entra no texto constitucional a partir da denio constante no Estatuto da Terra.
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No seria passvel de desapropriao, para ns de reforma agrria, o imvel que comprovasse estar sendo objeto de implantao de projeto tcnico que atendesse aos seguintes requisitos: a elaborao tivesse sido feita por prossional legalmente habilitado e identicado; estivesse cumprindo o cronograma fsico-nanceiro originalmente previsto, no admitidas prorrogaes dos prazos; previsse que, no mnimo, 80% da rea total aproveitvel do imvel estivesse sendo efetivamente utilizada em, no mximo, trs anos para as culturas anuais e cinco anos para as culturas permanentes; houvesse sido aprovado pelo rgo federal competente, na forma estabelecida em regulamento, no mnimo seis meses antes da comunicao de vistoria (este item foi alterado, em 1999, passando-se a exigir registro prvio do projeto). A lei dene ainda os quesitos referentes funo social da propriedade, bem como o que indenizao justa (valor que permita ao desapropriado a reposio, em seu patrimnio, do valor do bem que perdeu por interesse social). Da mesma forma como apontado para a Constituio de 1988, a Lei Agrria no retomou a ideia de rea prioritria e impunha que as desapropriaes fossem tratadas caso a caso, impedindo a constituio de reas reformadas, que seriam centrais na denio de uma poltica territorial, por iniciativa governamental. Por outro lado, permanece nela um tom fortemente voltado para a ideia de uso produtivo que, nos anos seguintes, vai se chocar frontalmente com as necessidades relacionadas preservao ambiental. As desapropriaes que se realizaram da em diante, inclusive no mbito do Plano Nacional de Reforma Agrria, guiaram-se por esses critrios. No entanto, como apontam Leite et al. (2004), formaram-se, em algumas regies, conguraes muito prximas a de reas reformadas, pela presso das lutas sociais: A percepo do sucesso do caminho adotado estimulou trabalhadores das cercanias a seguirem na mesma linha, com novas desapropriaes sendo feitas, com o adensamento dos assentamentos em determinadas reas, e levando os movimentos a tentarem repetir as experincias em outras tantas [...] foram como que surgindo reas reformadas, a posteriori. Nestas reas [...], as aes dos trabalhadores e de seus movimentos acabaram fazendo o que o poder pblico abriu mo de fazer: estabelecer um certo zoneamento, capaz de garantir alguma sistemtica poltica agrria e assegurar-lhe uma eccia social que o carter tpico das intervenes anteriores no permitia (Leite et al. 2004, p. 63/4). 6. Legislao Sindical A legislao sindical ganha importncia no debate sobre o marco jurdico de desenvolvimento territorial na medida em que os sindicatos de trabalhadores
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so entendidos como atores importantes no processo de desenvolvimento e, geralmente, tm participao nos conselhos de desenvolvimento rural sustentvel, inclusive os territoriais. Tambm expressiva a participao, como conselheiros, de representantes de sindicatos de trabalhadores rurais nos colegiados territoriais. Em funo de sua histria e, portanto, de uma srie de heranas, eles tambm operam fundamentalmente sobre uma base municipal, signicando que o enfoque territorial no algo dado, mas um processo que implica aproximaes nem sempre visadas na prtica sindical. No entanto, o tema territrio est presente no Projeto Alternativo de Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio (CUT/ Contag, 1998), elaborado pelo sindicalismo rural e tambm na adeso da Contag poltica de desenvolvimento territorial e SDT. A aproximao entre ao sindical e territrio ocorre por essa interface. A legislao sindical brasileira prev a constituio de sindicatos municipais, federaes estaduais e confederao nacional, por prosso. No que nos interessa discutir aqui, o sindicalismo rural, desde suas origens foi marcado por uma forte tenso em termos da representao de segmentos diferenciados. Nos seus primrdios, ainda no incio do sculo XX, a legislao (Decreto no 979, de 06 de janeiro de 1903) previa uma representao nica para todos que viviam no campo, fossem eles grandes ou pequenos proprietrios, colonos, moradores, parceiros, etc., dentro da lgica, com forte inuncia crist, de evitar conitos entre capital e trabalho. Nos anos 1930, a legislao sindical ganhou corpo, como resultado do crescimento das lutas operrias, e o sindicato passou ser denido como rgo de colaborao com os poderes pblicos. Deveriam ser reconhecidos pelo Estado e organizados por categoria prossional. Quando, em 1941, foi constituda uma comisso interministerial para o estudo do enquadramento das atividades agrcolas na organizao sindical j instituda, intensicou-se o debate (que se dava principalmente nos aparelhos de Estado e no interior dos organismos de classe, de carter patronal), em especial sobre o tipo de sindicato mais adequado agricultura: um sindicato misto, que agregasse, numa mesma entidade, patres e operrios ou a separao dessas categorias em organizaes distintas. O Ministrio da Agricultura e a Sociedade Nacional da Agricultura (SNA) defendiam o sindicato misto, enquanto o Ministrio do Trabalho defendia sindicatos diferenciados para patres e empregados (Medeiros, 1995). O decreto de sindicalizao rural de novembro de 1944 (Decreto Lei no 7038/44) garantia representao paralela para patres e empregados. Embora sem revoglo, foi baixado, logo depois, um outro decreto (Decreto Lei no 7449 de 30/05/1945) que representava a viso da SNA e que denia formao de associaes rurais como organizaes mistas, no submetidas a critrios de enquadramento prossional, mas sim jurisdio territorial. Sua clula bsica seria o municpio, com uma representao a nvel estadual, por meio das federaes. A entidade de representao nacional
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(confederao) teria sua direo compartilhada com o governo federal, uma vez que parte de seus membros seria nomeada por ele (Stein, 1991, p. 152/3) e seria tutelada pelo Ministrio da Agricultura e no pelo Ministrio do Trabalho (como no caso das demais entidades sindicais urbanas). Outro decreto (Decreto Lei no 8127, de 24/10/1945), estabeleceu que poderiam fazer parte das associaes rurais municipais todos aqueles que exercessem prossionalmente atividades rurais. Eram considerados como tais os proprietrios, arrendatrios ou parceiros de estabelecimento rural. No regulamento desse decreto (Decreto Lei no 19882 de 24/10/1945) incluiu-se, como prossional da agricultura, at mesmo o tcnico ligado a essas atividades. Mantinha-se a controle do Ministrio da Agricultura sobre as entidades e nenhuma meno era feita a qualquer grupo social que pudesse aparecer como empregado (Medeiros, 1995). Os sindicatos de trabalhadores rurais s passaram a ser regulamentados nos anos 1960, quando as lutas no campo j eram um elemento chave da congurao poltica nacional. Inicialmente foi instituda a representao em quatro categorias (Portaria no 355-A do Ministrio do Trabalho): trabalhadores na lavoura, trabalhadores na pecuria e similares, trabalhadores na produo extrativa rural e produtores autnomos. Por meio da Portaria 71, de 2 de fevereiro de 1965, foram reunidos no mesmo sindicato todos os que viviam de seu trabalho (assalariados, parceiros, arrendatrios, pequenos proprietrios). Esses sindicatos, chamados de sindicatos de trabalhadores rurais, poderiam se articular em federaes estaduais e numa Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag). Nesse momento, as associaes rurais, de base municipal, transformaram-se em sindicatos rurais, agregando todos os produtores que tivessem trabalhadores permanentes. Esses sindicatos se agregavam tambm em federaes e na Confederao Nacional da Agricultura, depois transformada em Confederao Nacional da Agricultura e Pecuria (Medeiros, 1989). Tudo indica que havia um grande nmero de produtores que poderia se liar em um ou outro sindicato (rural ou de trabalhadores rurais) e que eram disputados por ambas organizaes.15 A Constituio de 1988 livrou o sindicalismo da dependncia em relao ao Estado que caracterizou sua histria, mas manteve a obrigatoriedade de apenas um sindicato por municpio, representando uma determinada categoria prossional. Do ponto de vista que nos interessa no presente texto, h alguns pontos na legislao sindical para os quais se deve chamar ateno. Em primeiro lugar, a manuteno da unicidade sindical, o que coloca tenses na representao
15 Algumas indicaes sobre essa disputa no que se refere aos pequenos produtores, que, no incio dos anos 1990 passaram a se autodenominar como agricultores familiares podem ser encontradas em Medeiros (2009).
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dos chamados pequenos agricultores e/ou agricultores familiares, uma vez que, desde 2005, h duas entidades sindicais nacionais representando-os: Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) e a Federao dos Trabalhadores na Agricultura Familiar (Fetraf-Brasil). Alm disso, h que se considerar a continuidade da histrica disputa que foi apontada mais acima, entre sindicatos rurais e sindicatos de trabalhadores rurais em torno dos agricultores autnomos. Ao longo dos anos 1980 e 1990, essa disputa se acirrou, uma vez que muitos pequenos proprietrios tinham empregados temporrios e ambos acabavam por ter que se liar ao mesmo sindicato que seus assalariados. Para alm disso, h que se considerar o fato de que, ao longo dos anos 1980 e 1990, instalou-se uma disputa sobre concepes sindicais, envolvendo formas de conduo das lutas e maneiras de se relacionar com o Estado, dando corpo a dois grandes blocos: os sindicatos cutistas, vinculados ao Departamento Nacional de Trabalhadores Rurais da Central nica dos Trabalhadores (CUT), e os contaguianos, is s diretrizes polticas da Contag. A liao da Contag CUT em meados dos anos 1990 embora, formalmente, parea ter resolvido a questo, no eliminou as disputas polticas em algumas regies, como o caso do Sul do pas, onde teve origem a Fetraf e onde se disseminaram importantes experimentos organizativos no sindicais, embora estimulados pelos sindicatos (como o caso do sistema de cooperativas Cresol). Para alm dessa tenso, que est radicada fundamentalmente na dimenso poltica da representao dos agricultores de base familiar, h algumas prticas sindicais que se relacionam com a poltica territorial, em especial a criao de polos sindicais, desde os anos 1970 pela Contag, para fortalecer sua representao, podendo coincidir ou no com a diviso territorial estabelecida pela SDT/MDA. Embora os polos no tenham suporte legal, eles tm sido, em alguns lugares, uma forma de articulao que dinamiza determinadas demandas, conduz certas lutas e ganha um reconhecimento de representao territorial. No caso do territrio da Borborema na Paraba, por exemplo, a densidade da organizao sindical um dos elementos centrais para dinamizar o territrio e facilitar que as demandas uam. Contribui para tanto a formao poltica para ao sindical (prtica recorrente e institucionalizada no interior do sindicalismo, em ambas vertentes polticas), que qualica conselheiros que representam nos colegiados territoriais os agricultores familiares. Um ltimo aspecto que gostaramos de apontar remete ao papel que o sindicalismo teve na criao de cooperativas de crdito para agricultores familiares. Para tanto, teve importncia fundamental uma mudana de posio, estimulada pela vertente sindical cujas razes esto na ao das oposies que marcaram as lutas sindicais ao longo dos anos 1990 e que conuram para a organizao do Departamento Nacional dos Trabalhadores Rurais da CUT. Esses segmentos, cuja principal base eram os agricultores familiares do sul do pas, posicionaram-se no sentido de serem propositivos em suas demandas e de tentarem alternativas ao
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sistema cooperativista vigente. Voltaremos ao tema mais adiante. No entanto, desde logo, importante chamar a ateno para o fato de as cooperativas assim criadas parecem ter um papel importante na potencializao de projetos territoriais. Finalizando este tpico, queremos ressaltar que no encontramos sinais de que a legislao sindical atual seja um impedimento poltica de desenvolvimento territorial. Nem o sindicalismo ligado Contag, nem o ligado Fetraf opem-se ou criam obstculos abordagem territorial. No se pode deixar de observar que a cultura sindical, embora tambm tenha um vis municipalista, decorrente do fato de existir apenas um sindicato por municpio, acabou por criar reas de ao que articulam as representaes municipais em termos de projetos comuns. De alguma forma, ela delimitou, antes mesmo da existncia de uma poltica territorial, agrupamentos que pelas suas mobilizaes e demandas superavam os limites dos interesses municipais. 7. A Legislao que Rege o Cooperativismo Como apontam Cazella e Brigo (2009), dotar os territrios rurais brasileiros de servios nanceiros bem estruturados e capazes de atender a demanda por crdito da parcela da populao excluda do sistema bancrio, representa uma ao importante para o seu desenvolvimento. Dessa perspectiva, se impe a anlise do cooperativismo e, em especial, do cooperativismo de crdito. A legislao que rege, atualmente, o cooperativismo data de 1971 e tem como ponto de interesse o fato de prever a unicao da representao de todo o sistema cooperativo brasileiro em torno da Organizao das Cooperativas do Brasil (OCB). Isso se relaciona com a prpria histria dessa lei. De acordo com o stio eletrnico da OCB, narrando a histria do cooperativismo brasileiro: Na poca do regime militar brasileiro, as duas entidades de representao nacional do Cooperativismo divergiam entre si: Aliana Brasileira de Cooperativas (ABCOOP) e Unio Nacional das Associaes Cooperativas (Unasco). A consequncia mais direta era no ter suas necessidades atendidas pelo Estado. Mesmo assim, o Estado tinha interesse que o movimento se consolidasse. A grande fora cooperativa na poca estava no campo. E o governo via no setor o apoio necessrio para realizar sua poltica econmica para a agrcola. Essa foi a percepo do ento ministro da Agricultura, Luiz Fernando Cirne Lima, que em 1967 solicitou ao secretrio de Agricultura do Estado de So Paulo, Antonio Jos Rodrigues Filho, j uma liderana cooperativista, que promovesse a unio de todo o movimento.
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Em 2 de dezembro de 1969, foi criada a Organizao das Cooperativas Brasileiras, durante o IV Congresso Brasileiro de Cooperativismo. A entidade veio substituir a ABCOOP e Unasco. A unicao foi uma deciso das prprias cooperativas. (www.ocb.org. br, acesso em 30 de janeiro de 2010). Logo a seguir (junho de 1970), a OCB foi registrada em cartrio. Ainda segundo a verso que a entidade d para sua histria, a partir da iniciou-se a luta da diretoria para conquistar amparo legal para o sistema cooperativista brasileiro. Esse esforo resultou na promulgao da Lei no 5.764, de 16 de dezembro de 1971, que substituiu toda a legislao anterior a respeito do cooperativismo e unicou o sistema cooperativo sob a representao nica pela OCB.16 Essa lei, que tinha por inspirao as experincias relacionadas agricultura, ramo produtivo onde ele mais se desenvolvera no Brasil, determinava que todo o sistema cooperativista deveria ser fiscalizado, controlado e fomentado pelo Incra (na poca, subordinado ao Ministrio da Agricultura). A partir da dcada de 1990 essa funo passou Secretaria Nacional de Cooperativismo (Senacoop). Com a Constituio de 1988, este rgo, bem como o Conselho Nacional de Cooperativismo, deixou de exercer as funes de tutela e cou s com as de fomento. Como apontado pelo prprio stio eletrnico da OCB, as cooperativas passaram a se enquadrar num modelo empresarial, permitindo sua expanso econmica e sua adequao s exigncias do desenvolvimento capitalista agroindustrial adotado pelo Estado.17 Numa situao de alta competitividade e de liberalizao econmica, a sada era tornar o cooperativismo competitivo. Para tanto, dois programas foram desenhados. O primeiro previa a liberao de recursos para as cooperativas que apresentassem um projeto de reestruturao completo, que as tornasse autosustentveis. O segundo viabilizava a efetiva implementao do Programa de Autogesto. Assim, em 3 de setembro de 1998, o governo editou a Medida Provisria no 1.715, criando o Programa de Revitalizao das Cooperativas Agropecurias (Recoop) e o Servio Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo (Sescoop). Para poder criar este ltimo rgo, a OCB teve que assumir a forma de sindicato. Segundo Singer (2008), eles tiveram que se adaptar Lei do Servio Social, segundo a qual s os sindicatos patronais que gerem esse tipo de servio,
16 Informaes disponveis em: <www.ocb.org.br/site/ocb/historia.asp>. Acesso em 30/01/2009. 17 Informaes disponveis em: <www.ocb.org.br/site/ocb/historia.asp> . Acesso em 30/01/2009.
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compondo o que conhecido como Sistema S18. De acordo com esse mesmo autor, o Sescoop teria de prestar servios aos empregados das cooperativas. Hoje, a OCB representa o cooperativismo em 13 ramos da economia (agropecurio, consumo, crdito, educacional, especial habitacional, infraestrutura, mineral, produo, sade, trabalho, transporte, turismo e lazer) e est presente em diversos conselhos e organizaes, tais como: Conselho Nacional de Segurana Alimentar (Consea), Conselho Nacional de Aquicultura e Pesca; Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, Conselho Nacional de Economia Solidria, Conselho Nacional de Poltica Agrcola, Conselho Nacional do Agronegcio, Conselho das Cidades, Frum Permanente do Seguro Rural, Programa de Desenvolvimento da Aquicultura do Semirido, Instituto para o Agronegcio Responsvel (Ares), entre outros. Com isso assegura sua presena em instncias tanto de discusso de polticas pblicas, quanto de entidades que elaboram diretrizes ou sugestes para a ao de determinados segmentos (como o caso do Ares). Desde o incio dos anos 1990, porm, vm ocorrendo iniciativas de cooperao quer na produo, quer na comercializao e crdito que passaram a ser conhecidas como cooperativismo popular ou, genericamente, como empreendimentos econmicos populares relacionados economia solidria. A emergncia dessas experincias relaciona-se tanto crise econmica do perodo, quanto, em especial no meio rural, experincia de produtores que viam no cooperativismo uma alternativa importante para sua permanncia no mercado, mas no queriam (ou no podiam) se submeter aos princpios do cooperativismo empresarial. Suas bases esto tanto nas cooperativas criadas pelo Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), no nal dos anos 1980, organizadas em torno da Confederao das Cooperativas de Reforma Agrria do Brasil (Concrab); quanto numa srie de experimentos associativos na Anteag (Associao Nacional dos Trabalhadores nas Empresas de Autogesto), no surgimento de incubadoras tecnolgicas de cooperativas populares da Agncia de Desenvolvimento Solidrio da CUT e nos experimentos de crdito popular e solidrio. Em 2001 foi criado um Grupo de Trabalho brasileiro sobre o tema no Frum Social Mundial. No ano seguinte, realizou-se a 1 Plenria Nacional de Economia Solidria, em So Paulo, onde surgiram vrias reivindicaes de apoio do governo, ento recm eleito, s iniciativas. Como resultado, em 2003 foi criada a Secretaria Nacional de Economia Solidria (Senaes), localizada no Ministrio do Trabalho e Emprego. Nesse mesmo ano foi criado o Frum Brasileiro de Economia Solidria
18 As entidades responsveis por esse tipo de servio so o Servio Social da Indstria (Sesi); Servio Social do Comrcio (Sesc); Servio Social de Aprendizagem Industrial (Senai); Servio Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac) e Servio Nacional de Aprendizagem Rural (Senar).
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e, em 2004, realizado o I Encontro Nacional de Empreendimentos Solidrios, que contou com mais de mil empreendimentos participantes. Alm da Concrab e Anteag, foram criadas novas organizaes de abrangncia nacional, como a Unio Nacional das Cooperativas da Agricultura Familiar e Economia Solidria (Unicafes), em 2008, e a Unio e Solidariedade de Cooperativas e Empreendimentos de Economia Social (Unisol). A Unicafes uma unio de mais de mil cooperativas agrcolas e tem, entre as suas muitas cooperativas, vrias que agrupam agrnomos que prestam servios de extenso rural e apiam cooperativas de economia solidria19. Culminando este movimento organizativo das cooperativas populares, em 2006, foi realizada a 1 Conferncia Nacional de Economia Solidria, que reuniu 1.200 representantes. Logo depois foi criado o Conselho Nacional de Economia Solidria. No entanto, essas experincias em economia solidria proliferam sem reconhecimento legal. Dessa perspectiva, a demanda central por reconhecimento, na Constituio Brasileira, do direito ao trabalho associado e autogestionrio, propriedade coletiva, de forma a lhes conferir a necessria ncora para reconhecimento jurdico. Demandam ainda que se torne um princpio constitucional a armao de que a economia brasileira baseada na cooperao e no competio; e uma Lei Geral da Economia Solidria, que dena o que economia solidria e conra as diretrizes para sua organizao nos municpios, estados e no Brasil. Reivindicam tambm a possibilidade de formalizao dos empreendimentos econmicos solidrios, com possibilidade de ter CNPJ (Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas) e emitir nota scal. Finalmente, pleiteiam mudanas na lei do cooperativismo, reduzindo para sete o nmero mnimo de scios e garantindo a liberdade de se liar a qualquer entidade representativa de cooperativas e regular a tributao de forma que os impostos possam ser reduzidos para pequenas cooperativas20. Para a poltica de desenvolvimento territorial, o cooperativismo ou o estmulo organizao cooperativista o que a SDT/MDA denomina de rea nalstica. Para o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais (Pronat), as cooperativas so vistas como componentes institucionais da dinamizao econmica dos territrios e, em uma de suas aes estratgicas, o Programa tem o objetivo de apoiar o cooperativismo da agricultura familiar na
19 De acordo com informaes que obtivemos em conversas informais, esses prossionais fazem seu trabalho, organizam-se como cooperados, mas no conseguem ganhar o mnimo prossional de agrnomos, embora recebam bem acima do salrio mnimo porque so prossionais universitrios. Isso d um forte carter de militantismo ao exerccio prossional. 20 H um projeto de lei do Senado (PLS 153/07), de autoria do Senador Eduardo Suplicy, que contempla essas demandas.
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qualicao dos seus empreendimentos, na promoo de seus produtos com vistas maior insero em mercados dinmicos, nacionais e internacionais; no suporte tcnico-gerencial, nas reas administrativa, jurdica e contbil das entidades associativas e cooperativas da agricultura familiar e reforma agrria ; na capacitao de tcnicos, dirigentes e associados para atuarem nas reas de constituio e gesto de cooperativas e de organizao e comercializao da produo21. De acordo com a Unicafes, por exemplo, importante tornar o cooperativismo um instrumento de desenvolvimento local sustentvel dos agricultores familiares; provendo a incluso social, articulando iniciativas econmicas que ampliem as oportunidades de trabalho, de distribuio de renda, de produo de alimentos, das melhorias de qualidade de vida, da manuteno da biodiversidade e da diminuio das desigualdades. As cooperativas de crdito tambm tm uma interface importante com as polticas de desenvolvimento territorial pela potencialidade que carregam de fortalecimento das iniciativas relacionadas s atividades dos agricultores familiares e, principalmente, de participarem como executoras dos projetos territoriais nanciados pelo Proinf22. As instituies no bancrias de crdito e microcrdito, de carter popular, comearam a se instituir nos anos 1980, tanto a partir de experincias da Critas quanto das experincias de fundos rotativos, estimulados por ONGs23. Inicialmente voltadas para o meio rural, nos anos 1990 elas atingem outros ramos de atividades, em razo principalmente da crescente informalidade da economia e das crescentes exigncias do setor bancrio para o fornecimento de crdito (Bittencourt, 2001). Pela Resoluo n 1.914, de 11 de maro de 1992, foi denido o pblico das cooperativas de crdito rural: pessoas fsicas que, de forma efetiva e predominante, desenvolvam, na rea de atuao da cooperativa, atividades agrcolas, pecurias ou extrativas ou se dediquem a operaes de captura e transformao do pescado e, excepcionalmente, por pessoas jurdicas que exeram exclusivamente as mesmas atividades (Pinheiro, 2008, p. 41). Embora desde 1995 tenha havido autorizao para o funcionamento de bancos cooperativos, os que foram criados (bancos do Sistema Sicredi e Banco
21 H, no item descrio do documento, a explicitao do contedo temtico recomendado a esta capacitao, qual seja: Capacitao em cooperativismo e em comercializao de produtos e servios da agricultura familiar por meio de cursos, ocinas, seminrios, conferncias, congressos e intercmbios para dirigentes, associados, cooperados, tcnicos, funcionrios e voluntrios de empreendimentos coletivos da agricultura familiar. No entanto, importante destacar a possvel sobreposio de nalidades com relao Ao Oramentria 6466, anteriormente apresentada. 22 Para a discusso das cooperativas de crdito foram importantes as crticas feitas por Ademir Antonio Cazella e Fbio Brigo a uma primeira verso do presente texto. Agradeo a eles a colaborao. 23 Para um histrico abrangente das cooperativas de crdito, ver Pinheiro (2008).
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Cooperativo do Brasil) estavam sob orientao da OCB e eram criticados em especial pelas entidades representativas dos agricultores familiares, quer por funcionarem sob um forte vis nanceiro, quer pela fuso das cooperativas de crdito, o que as distanciava de suas bases24. Segundo Bittencourt (2001, p. 33), nos anos 1990 que se organizam, sob inuncia de ONGs e entidades representativas de agricultores familiares, as primeiras experincias de cooperativas vinculadas aos produtores familiares. Esse autor aponta o Crediquilombo, criado no municpio de Quilombo em Santa Catarina, em 1993, como experincia pioneira. Logo a seguir foram constitudas mais outras nove cooperativas naquele estado, desvinculadas das cooperativas de produo, mas liadas ao Sicredi-SC. No Paran tambm foram criadas cooperativas de crdito, mas independentes, dando origem a um sistema prprio, o Sistema Cresol de Cooperativas de Crdito com Interao Solidria Ltda. Em algumas dessas experincias, tiveram importncia as reexes e aes do sindicalismo que tinha por base principal os agricultores familiares. Em pouco tempo, esse sistema se expandiu por todo o sul do pas. Das experincias de Santa Catarina, cinco romperam com o sistema Sicredi e se liaram ao Cresol. Em 2004, formou-se a Ancosol (Associao Nacional do Cooperativismo de Crdito e Economia Familiar e Solidria), a partir de experincias localizadas (sistemas consolidados ou em fase de estruturao). Ela foi a primeira rede nacional de articulao de cooperativas de crdito solidrias do Brasil e teve um papel muito importante no reconhecimento do cooperativismo solidrio perante o governo federal.25 Em 2008, os sistemas ligados Ancosol, que j possuam centrais (cooperativas de segundo grau) de crdito, constituram a Confederao Nacional das Cooperativas Centrais de Crdito e Economia Familiar e Solidria (Confesol), uma confederao (cooperativa de terceiro grau de prestao de servios) que representa os sistemas de crdito solidrios na estrutura do cooperativismo26. A Confesol tende a assumir as funes de representao da Ancosol. Aos poucos foram sendo removidas algumas barreiras organizao desse tipo de cooperativas. Graas presso dos agricultores familiares, foi revogada a
24 De acordo dom Cazella e Burigo (2009), as cooperativas de carter solidrio buscam uma forte integrao na realidade local para alcanar e manter sua legitimidade e dar cumprimento a sua misso estratgica dentro dos princpios universais do Cooperativismo. 25 De acordo com Cazella e Brigo (2009), as redes cooperativas que participam da Ancosol so: a Cooperativa Central de Crdito e Economia Solidria (Ecosol); a Cooperativa Central de Crdito Rural com Interao Solidria (Cresol Baser); Cooperativa de Crdito Rural de Interao Solidria (Cresol Central); a Associao das Cooperativas de Apoio a Economia Familiar (Ascoob); a Cooperativa de Crdito Rural dos Pequenos Agricultores e da Reforma Agrria (Crehnor), alm de cooperativas vinculadas aos sistemas Creditag e Integrar, que no possuem central. 26 Para uma anlise mais detalhada desse sistema e sua forma de operar, ver Cazella e Brigo (2009).
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resoluo no 2608/1999 do Banco Central, que exigia um alto valor de patrimnio lquido para a formao de cooperativas. Segundo Gilson Bitttencourt, Essas organizaes (de agricultores familiares) demonstraram que uma cooperativa de crdito precisa ter um patrimnio compatvel com as necessidades e a realidade econmica de seus associados. Alm disso, provaram que mesmo entre cooperativas que atuam com a populao mais pobre, e que iniciaram seu funcionamento com baixos valores de patrimnio lquido, possvel elev-lo a patamares adequados s exigncias do Bacen em determinado prazo de operao (Bitttencourt, 2001, p. 39). Na sequncia, foram vrias as resolues do mesmo Banco sobre o cooperativismo. Um dos marcos a Resoluo n 2.771, de 30 de agosto de 2000, que reduziu os limites mnimos de patrimnio lquido, com a adoo, para as cooperativas de crdito, dos limites de patrimnio lquido ponderado pelo grau de risco do ativo, passivo e contas de compensao. Esta norma foi alterada pela Resoluo n 3.058, de 20 de dezembro de 2002, permitindo a constituio de cooperativas de crdito mtuo formadas por pequenos empresrios, microempresrios e microempreendedores; responsveis por negcios de natureza industrial, comercial ou de prestao de servios, includas as atividades da rea rural, cuja receita bruta anual, por ocasio da associao, fosse igual ou inferior ao limite estabelecido pela legislao em vigor para as pequenas empresas. A Resoluo n 2771 foi substituda pela Resoluo n 3.442, de 28 de fevereiro de 2007 que trouxe a possibilidade de transformao de cooperativas de crdito em livre admisso em reas de atuao com at dois milhes de habitantes; a possibilidade de constituio de cooperativas de crdito mistas de empresrios e outras categorias, a previso de constituio de uma entidade de auditoria cooperativa, destinada prestao de servios de auditoria externa, constituda e integrada por cooperativas centrais de crdito e/ou por suas confederaes, retirando tais atribuies das cooperativas centrais. Como resultado, em 9 de agosto de 2007, foi constituda a Confederao Nacional de Auditoria Cooperativa (CNAC), com sede em So Paulo, objetivando cumprir as funes de entidade de auditoria cooperativa, tendo atualmente como liadas as confederaes Sicoob, Sicredi e Unicred, mais 25 centrais de crdito, das 38 cooperativas centrais de crdito existentes. Finalmente, a Lei Complementar 130 de 14 de abril de 2009, insere as cooperativas de crdito no sistema nanceiro nacional, permitindo que elas tenham acesso a recursos ociais, remetendo assembleia de associados a deciso sobre quem a elas pode pertencer. Recentemente, pela resoluo 3859/2010, observa-se uma tendncia do Banco Central em cada vez mais aumentar a autossuperviso/fiscalizao das cooperativas via as centrais e sistemas independentes de auditorias.
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No entanto, de acordo com Cazella (2007), a livre admisso no tem sido bem vista pelo sistema de crdito cooperativo solidrio, com importantes consequncias sobre propostas de desenvolvimento territorial. Segundo o autor, teme-se que essa inovao possa: [...] desviar o foco dessas instituies e, no limite, levar perda de controle dos agricultores familiares na gesto das cooperativas de crdito rural. Nada mais avesso aos princpios do desenvolvimento territorial que a defesa incondicional do corporativismo de categorias scio-prossionais. Temos aqui, portanto, um bom exemplo no s de resistncia mudana, mas tambm da tendncia elitizao das aes formais de desenvolvimento, j que os agricultores familiares que participam das cooperativas de crdito no so os mais empobrecidos (Cazella, 2007, p. 14). Ou seja, o cooperativismo que se forma, apesar das inovaes institucionais de que portador, reproduz algumas das desigualdades e tenses existentes no prprio pblico alvo das aes de desenvolvimento territorial. Para Cazella e Brigo (2009), fortalecer a lgica de desenvolvimento territorial sustentvel pressupe ampliar as possibilidades das pessoas e das organizaes de manejar os instrumentos e os recursos financeiros endgenos, bem como ampliar o acesso a programas de agncias externas. As pesquisas feitas por eles, no entanto, mostram q ue muitas instituies envolvidas no planejamento territorial acabam agindo em causa prpria ou sendo presas de mecanismos clientelsticos. 8. Marco Normativo da Educao do Campo O tema de uma educao dirigida aos que vivem no campo, caracterizada pelo respeito s identidades existentes nesse espao, constitutivo do debate em torno do desenvolvimento e coloca interessantes questes para pensar o desenvolvimento territorial, na medida em que ele toca num dos pontos chaves da discusso, o da educao das populaes que habitam os espaos normalmente considerados como rurais. Como armamos anteriormente, se o espao do rural era considerado como o da precariedade, uma das ausncias mais sentidas era a de uma poltica educacional que contribusse para a sua revalorizao. J na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional de 1961 (Lei no 4.024, de 20 de dezembro de 1961) o tema da necessidade de se atentar para a peculiaridade do meio rural apareceu. Essa lei, em seu artigo 105, estabeleceu que os poderes pblicos instituiro e ampararo servios e entidades que mantenham na zona rural escolas capazes de favorecer a adaptao do homem ao meio e o estmulo de vocaes prossionais. No entanto, a discusso sobre a peculiaridade
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da educao rural no avanou, a no ser em iniciativas de exibilizao de calendrios de escolas rurais. As primeiras iniciativas de discusso de um projeto de educao do campo se iniciam em meados da dcada de 1990, como resultado do esforo de assegurar escolas nas reas de assentamento. O passo inicial foi a criao do Pronera (Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria), em cuja origem pesaram decisivamente os esforos do MST em promover educao para populaes dos acampamentos, das ocupaes e dos assentamentos. A Nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao, aprovada em 1996 (Lei n 9.394/96), declara em seu artigo 28 que: [...] na oferta da educao bsica para a populao rural, os sistemas de ensino promovero adaptaes necessrias sua adequao s peculiaridades da vida rural e de cada regio, especialmente. I contedos curriculares e metodologias apropriadas s reais necessidades e interesses dos alunos da zona rural; II organizao escolar prpria, incluindo a adequao do calendrio escolar s fases do ciclo agrcola e s condies climticas; III adequao natureza do trabalho na zona rural A nfase, como se v, ainda num calendrio prprio, mas o debate avanou em direo a propostas mais abrangentes. A ideia da realizao de um evento nacional que amadurecesse o debate sobre a educao do campo surgiu em julho de 1997, por ocasio do 1 Encontro Nacional de Educadores e Educadoras da Reforma Agrria (Enera), organizado pelo MST, em Braslia. O evento contou com a parceria de instituies como a Universidade de Braslia, o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef ), a Organizao das Naes Unidas para Educao, Cincia e Cultura (Unesco) e a Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB). A iniciativa de propor um evento de maior abrangncia sobre a educao no meio rural partiu da representante do Unicef. Como parte desse compromisso assumido por ocasio do Enera, em agosto de 1997, representantes das cinco entidades acima se reuniram para discutir a proposta de uma Conferncia por uma Educao Bsica do Campo. Aps algumas reunies preparatrias, aconteceu no perodo de 27 a 30 de julho de 1998, no Centro de Treinamento Educativo em Luzinia-GO, a 1 Conferncia Nacional Por uma Educao do Campo (CNEC), com 974 participantes. O principal objetivo era recolocar a peculiaridade do meio rural e chamar a ateno para a importncia de que a populao que l vivia tivesse uma educao que valorizasse e respeitasse sua realidade. Para dar continuidade
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mobilizao iniciada, as cinco entidades promotoras se comprometeram na articulao nacional de forma permanente, por meio de aes como a publicao de uma coleo sobre o tema, realizao de seminrios, realizao de uma segunda Conferncia Nacional, formao de um grupo de trabalho para acompanhar o Plano Nacional de Educao no Congresso Nacional e polticas pblicas especcas para a educao bsica do campo. De 2 a 6 de agosto de 2004, em Luzinia, Gois, ocorreu a 2. Conferncia Nacional Por uma Educao do Campo, com a participao de cerca de 1.100 pessoas, de diversos movimentos sociais e instituies governamentais. O principal objetivo foi o debate sobre como efetivar no Brasil polticas pblicas para a educao do campo. Desde ento, comearam a ser includas na legislao nacional referncias ao tema. Um passo importante foi a aprovao, pela Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de Educao (CNE), das Diretrizes Operacionais para a Educao Bsica nas Escolas do Campo (resoluo CNE/CEB n1, de 3 de abril de 2002). O CNE deliberou sobre a realizao de audincias pblicas para receber sugestes de movimentos sociais, universidades, rgos normativos estaduais e federais, entre outras entidades ligadas ao campo. Ocorreram duas audincias pblicas. Na 2 Audincia, em 04/12/2001, foi apresentado e aprovado por unanimidade no CNE o documento nal das Diretrizes, homologado pelo Ministro da Educao em 12/03/2002. Segundo ele, cava estabelecido que as propostas pedaggicas das escolas do campo deveriam contemplar a diversidade em todos os seus aspectos: sociais, culturais, polticos, econmicos, de gnero, gerao e etnia (art. 5). O documento prope ainda a universalizao da educao bsica, educao prossional de nvel tcnico e garante a participao dos movimentos sociais na gesto das escolas. Em 03/06/2003, pela Portaria n 1374, do Ministrio da Educao, foi institudo o Grupo Permanente de Trabalho da Educao do Campo. Em 2004, tem-se a criao da Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade (Secad) e dentro de sua estrutura foi criada a Coordenao Geral de Educao do Campo que coordena um movimento nacional de construo de polticas educacionais para o campo. O anncio ocial da criao da Coordenao e a apresentao de seu coordenador foram feitos por ocasio da realizao da 2 CNEC. Por esses mecanismos, a presso dos movimentos sociais garantiu um instrumento importante de interveno sobre os territrios rurais, numa rea bastante sensvel que a formao dos jovens. Considerando que escola um dos lugares centrais por onde se difundem valores, na discusso sobre desenvolvimento territorial ela ganha enorme importncia, pois pode ser um lcus de armao da diversidade, da histria e da cultura locais. No entanto, resta,
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como um desao a ser melhor compreendido, como nos territrios se encontram os princpios da educao do campo, acima expostos, e os das escolas abrangidas pelo sistema Senar, controlado pelas entidades patronais e sobre as quais h pouco conhecimento acumulado.
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CAPTULO II MARCOS JURDICONORMATIVOS CRIADOS PARA A POLTICA DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
Nesta segunda parte analisaremos, do ponto de vista do corpo normativo criado, a instituio da poltica territorial. Buscamos compreender os signicados atribudos por este campo poltica de desenvolvimento territorial e o tipo de relacionamento que estabelece com o marco legal de referncia. Na nossa percepo, a normatizao instituda pelos gestores pblicos, parte da legislao infraconstitucional (decretos, instrues normativas etc.) denominada normas operacionais bsicas, congura um campo poltico em que valores, princpios e concepes assumem um carter instrumental, visando regulao dos procedimentos que tornam possvel a operacionalizao da poltica de desenvolvimento territorial pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Trataremos inicialmente das normas estabelecidas pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, das institucionalidades criadas pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf ); das orientaes da Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural e Solidrio; e, particularmente, do conjunto de normas institudas para o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais (Pronat). A partir deste marco jurdico-normativo abordaremos as relaes estabelecidas com o marco legal que regulamenta a transferncia de recursos pblicos no mbito das polticas pblicas de carter descentralizado. 1. Marco Institucional criado pelas Resolues do Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf) O conjunto de resolues que tem origem no Condraf parte importante do marco legal da poltica de desenvolvimento territorial. Estas resolues so denidas como normas operacionais bsicas, aquelas que orientam e regulam a poltica pblica, sendo classicadas como legislao infraconstitucional (Silva, 2007). Neste item procedemos a identicao deste conjunto de resolues, suas caractersticas e o tipo de normatizao criado, especialmente aquele com interface com a poltica de desenvolvimento territorial, buscando compreender seu potencial e seus limites implementao dessa poltica.
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O Condraf um rgo colegiado composto por representantes de instituies governamentais e organizaes da sociedade civil cujas aes estejam relacionadas promoo do desenvolvimento rural, reforma agrria e agricultura familiar27. Criado em 199928, o Conselho integrante da estrutura do MDA e sua estrutura administrativa localizada na Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT/MDA)29 que, por determinao normativa, tem a competncia de assistir e secretariar o Condraf30. importante ressaltar que o marco legal da poltica de desenvolvimento territorial denido pelo conjunto de resolues de autoria do MDA, que estabelece normas operacionais bsicas para os processos de implementao e operacionalizao da poltica. H, portanto, uma evidente demarcao de competncias entre o Condraf (que sugere princpios e normas institucionalidade do processo de participao poltica nos colegiados, inclusive os territoriais) e o MDA (que regulamenta os procedimentos da poltica). A composio do Conselho, suas atribuies e competncias foram estabelecidas pelo Decreto no 4.854, de 8 de outubro de 2003. Neste Decreto, o Conselho denido como um espao de concertao e articulao entre diferentes nveis de governo e organizaes da sociedade civil, tendo por nalidade a proposio de diretrizes para a formulao e a implementao de polticas pblicas. Seu carter , portanto, propositivo, no lhe competindo, formalmente, a deliberao, em instncia ltima, sobre os temas que busca conceituar, normatizar ou regulamentar. A atribuio legal do Condraf subsidiar os processos de formulao de polticas pblicas na rea do desenvolvimento rural, incluindo, basicamente, as polticas de reforma agrria, reordenamento fundirio e de fortalecimento da agricultura familiar. Essa atribuio legal determina a legitimidade formal e o carter poltico tanto do Conselho quanto de seus instrumentos normativos. As normas oriundas do Condraf so publicizadas por meio de suas resolues, que so seu instrumento legal. O art. 2 do Decreto que criou o conselho, em seu inciso VIII, determina que ao Condraf compete proposio, por meio de seus normativos, da atualizao da legislao relacionada com as atividades de desenvolvimento rural sustentvel, reforma agrria e agricultura familiar. Sem possuir fora de lei, as resolues podem ser
27 O Conselho uma instituio hbrida que, de acordo com Avritzer & Pereira (2005), constituem um tipo organizativo baseado na partilha de um espao deliberativo entre representantes estatais e de organizaes da sociedade civil. 28 At 2003 o Conselho era designado pela sigla CNDRS. A sigla Condraf busca identic-lo com a agricultura familiar (da o af presente na sigla). 29 A estrutura do MDA regulamentada pelo Decreto no 6.813, de 30 de abril de 2009, que designando as atribuies, competncias e funes da SDT/MDA na conduo da poltica de desenvolvimento territorial. 30 Competncia estabelecida no Decreto no 6.813, de 3 de abril de 2009 que atualizou, revogando, o Decreto no 5.033, de 5 de abril de 2004.
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ora compreendidas como recomendaes s aes pblicas e privadas, no possuindo, portanto, carter de norma, no sentido de uma regra de conduta imposta, admitida ou reconhecida pelo ordenamento jurdico (Silva, 2007); ora consideradas como norma operacional bsica, uma vez que regulam procedimentos relativos operacionalizao da poltica de desenvolvimento territorial. O corpo das resolues compe um conjunto diverso de textos normativos que referenciam e orientam aes de promoo do desenvolvimento rural. A legitimidade poltica do Conselho fundada em sua composio paritria, que busca contemplar a diversidade de autoridades da gesto pblica e das entidades representativas de interesses dos envolvidos pelas polticas de desenvolvimento rural. Essa composio coerente com a concepo de desenvolvimento rural que orienta a poltica de desenvolvimento territorial, ou seja, entende-se que o rural no se limita, conceitualmente, ao setor agrcola e s questes e interesses que lhes so particulares e quase restritas aos processos tcnicos de produo e comercializao. Essa concepo ampliada de rural orienta a necessidade de uma composio que contemple a presena de ministrios e secretarias especiais cujas aes e competncias geram interfaces com o desenvolvimento rural. Assim, participam do Conselho, alm do MDA, os ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto; da Fazenda; da Integrao Nacional; da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; do Meio Ambiente; do Trabalho e Emprego; da Educao; da Sade; das Cidades; alm dos representantes dos gabinetes e secretarias especiais (Segurana Alimentar e Combate Fome, Polticas para as Mulheres, Aquicultura e Pesca e Promoo da Igualdade Racial). Os secretrios do MDA so convidados a participar, como tambm o presidente do Incra. Os representantes de entidades da sociedade civil so designados pelo ministro do Desenvolvimento Agrrio, mediante indicao de suas entidades representativas. O decreto supracitado estabelece a composio, incluindo entidades de representao que historicamente mostram-se atuantes e com legitimidade poltica na temtica das polticas pblicas de desenvolvimento rural.31 A composio pluralista, determinada legalmente, indicadora do ambiente poltico em que se
31 Atualmente, so componentes do Condraf os seguintes representantes: um membro do Frum Nacional dos Secretrios de Agricultura (FNSA); um da Associao Brasileira das Empresas de Extenso Rural (Asbraer); um da Associao Nacional de rgos de Terra (Anoter); um do Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae); um de associao de municpios; trs de entidades sem ns lucrativos representativas dos agricultores familiares ou dos assentados da reforma agrria; um da Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB); um de entidade sem ns lucrativos representativa dos trabalhadores rurais assalariados; dois das mulheres trabalhadoras rurais; um de comunidades remanescentes de quilombolas; um de comunidades indgenas; um de entidade sem ns lucrativos representativa dos pescadores artesanais; cinco de entidades sem ns lucrativos representativas das diferentes regies do pas, envolvidas com o desenvolvimento territorial, a reforma agrria e agricultura familiar; um dos Centros Familiares de Formao por Alternncia (Ceas); um da rede de cooperativismo de crdito para a agricultura familiar; um da rede de agroecologia; e um de entidade sem ns lucrativos dos trabalhadores da extenso rural.
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operacionalizam as polticas de desenvolvimento rural no Brasil. Ao mesmo tempo tambm revela um princpio de representao poltica que busca instituir um espao pblico representativo da diversidade de atores envolvidos com o tema, inclusive as organizaes do pblico denido como benecirio das polticas e programas. O princpio da gesto social32 das polticas pblicas estaria assegurado pela composio paritria entre Estado e sociedade civil e pluralista do Condraf. No entanto, sabemos que a composio per se no garante o exerccio da igualdade de representao de interesses entre Estado e organizaes da sociedade civil. Esta capacidade, tida como essencial aos processos de gesto social, precisa ser contrastada com a real presena e participao de todos os conselheiros que tm direito a assento, voz e voto no Conselho e, como apontado na primeira parte deste artigo, vericao do grau de representatividade que alcanam frente s suas bases. No entanto, importante destacar que a existncia do Conselho (e suas atribuies legais quanto aos processos de formulao e implementao de polticas pblicas) representa uma importante referncia s aes de democratizao do Estado. O marco legal estabelece, portanto, um espao que possibilita canais institucionalizados de representao de interesses e exerccio dos direitos de participao cidad (Avelar, 2007). A norma que determina a composio do Condraf expressa a legitimidade pblica dos espaos e instrumentos de concertao, que podem conduzir a acordos e orientaes acerca dos projetos de mudana social que so implementados por meio das polticas pblicas. O Conselho tem sua estrutura de funcionamento e deliberao composta pelo Plenrio, instncia mxima, pela Secretaria e pelos Comits e Grupos Temticos, presididos pelo ministro do Desenvolvimento Agrrio. As atribuies e competncias dessas instncias do Conselho so determinadas pelo seu Regimento Interno33. Os Comits e Grupos Temticos so institudos pelo prprio Conselho, seguindo normas desse Regimento e podem ser permanentes ou temporrios. Dos Comits e Grupos Temticos tem origem parte importante das
32 Gesto social compreendida como um modelo de gesto pblica que se fundamenta na democracia participativa ou deliberativa, ou seja, requer a participao cidad em processos de democratizao das relaes entre Estado e sociedade civil. De acordo com Tatagiba (2003), este modelo de gesto pblica demanda uma sociedade civil organizada e dinmica e um Estado receptivo participao cidad nos processos institucionalizados de formulao, implementao e gesto das polticas pblicas. 33 O Regimento Interno do Condraf foi estabelecido pela Resoluo no 35 (10/1/2004) do prprio Condraf. Ele regulamenta o funcionamento e competncias dos Comits e Grupos Temticos, de modo coerente com as competncias e atribuies legais do Conselho. 34 Entre 2003 e 2009, funcionaram cinco Comits: (a) o do Fundo de Terras e Reordenamento Agrrio, coordenado pela Secretaria de Reordenamento Agrrio (SRA/MDA), contando com 16 membros; (b) o de Infraestrutura e Servios, coordenado pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT/MDA), constitudo por 13 representantes; (c) o de Assistncia Tcnica e Extenso Rural, coordenado pela Secretaria de Agricultura Familiar (SFA/MDA), composto por 33 entidades, organizaes e rgos governamentais representados; (d) o de Promoo da Igualdade de Gnero, Raa e Etnia, coordenado pelo Programa de Promoo da Igualdade de Gnero, Raa e Etnia do MDA, com 19 membros; e o de Agroecologia, coordenado pela Secretaria de Agricultura Familiar, composto por 13 membros.
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resolues.34 Os Comits so, assim como o prprio Condraf, espaos colegiados e paritrios de discusso e construo de consensos sobre temas especcos de modo a subsidiar as discusses do Plenrio e instrumentar as normativas especcas aos temas focados. Como instncias permanentes do Conselho, evidenciam temticas ou assuntos considerados politicamente estratgicos. A escolha desses temas tambm um indicativo dos assuntos que se tornaram relevantes para a agenda das polticas pblicas para promoo do desenvolvimento rural. A documentao gerada pelos grupos temticos, composta tambm por estudos contratados pelo MDA junto a especialistas, compe material de referncia para elaborao das resolues do Condraf e, eventualmente, para formulao de polticas pblicas. Alm dos Comits, ao longo da atuao do Condraf foram constitudos Grupos Temticos e Grupos de Trabalho, de perodo de existncia preestabelecido e com atribuio de assessorar o Plenrio do Conselho em temas especcos, apresentando-lhe produtos (relatrios, pareceres, estudos etc.) como forma de subsidiar suas deliberaes. Os Grupos de Trabalho so mais breves do que os Temticos e institudos para tratar de assuntos considerados urgentes, devendo rapidamente apresentar propostas ao Plenrio35. A documentao gerada pelos Comits e Grupos Temticos (atas de reunies e documentos formais, mas principalmente estudos, relatrios e pareceres que subsidiam as deliberaes da Plenria do Conselho) valiosa para compreender a gnese e as fundamentaes legais e conceituais das resolues do Condraf. No entanto, esta documentao permanece inexplorada em termos da compreenso de seu papel na instituio das normas e regulamentos expressos nas resolues do Condraf. No contexto atual das redenies conceituais que orientam a formulao das polticas pblicas de desenvolvimento rural, o documento que regulamenta as aes do Condraf arma a primazia da noo de territrio rural, apresentado como foco do planejamento e da gesto de programas de desenvolvimento rural
35 Entre 2003 e 2009, funcionaram os seguintes Grupos Temticos: Institucionalidades para a Gesto Social do Desenvolvimento Rural Sustentvel; Educao do Campo; Juventude Rural. Os Grupos de Trabalho foram: Juventude Rural, que se tornou Grupo Temtico; Fundo Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel; Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel; Biodiesel; Agroecologia. importante ressaltar que estas instncias, inclusive os Comits Permanentes, so tambm compostas, em carter de excepcionalidade, por entidades que, embora ausentes da composio ocial do Conselho, tm papel relevante no debate acerca dos temas focados. 36 Art. 2, 3 do Decreto no 4.854, de 3 de abril de 2008.
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sustentvel36. O inciso II do Art. 2 arma que esta noo deve ser considerada nos processos de planejamento e gesto das polticas pblicas. No inciso IV desse mesmo Artigo, arma-se que ao Condraf compete propor a adequao das polticas pblicas federais s demandas da sociedade e s necessidades do desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais, incorporando experincias, considerando a necessidade da articulao de uma economia territorial (...). A adequao das polticas pblicas federais ao enfoque territorial nos faz inferir a inteno implcita de adequao da proposta de desenvolvimento territorial ao marco legal vigente e, ao mesmo tempo, o intento de adequao, apropriao, alterao ou mudana desse marco, tornando-o responsivo s especicidades conceituais e operacionais introduzidas pela poltica de desenvolvimento territorial. a partir dessa suposio que analisaremos, a seguir, as resolues do Condraf, especicamente aquelas diretamente relacionadas ao marco legal do desenvolvimento rural e, particularmente, as referidas poltica de desenvolvimento territorial. Antes disso, porm, convm apresentar uma reexo sobre as resolues do CNDRS. Em seus dois anos de funcionamento, o CNDRS publicou no Dirio Ocial 33 resolues, que podem ser classicadas em trs diferentes tipos: (a) aquelas que normatizam o prprio funcionamento do Conselho (21 resolues, ou seja, 65% do total); (b) as que estabelecem normas e critrios para o funcionamento de programas de polticas pblicas e instituies que derivam das normatizaes desses programas, como os conselhos infranacionais, representam cinco resolues ou 16% do total; (c) as apresentam propostas de polticas pblicas (por meio de polticas nacionais, planos de desenvolvimento e programas), num total de seis (17%). Houve ainda uma moo, que no se encaixa em nenhuma das categorias apresentadas. O primeiro tipo de resoluo tem abrangncia interna, organizando o trabalho do prprio Conselho, enquanto os dois outros tipos ampliam o campo de inuncia e jurisdio (informal), abrangendo o MDA e a implementao de suas polticas. Analisaremos apenas os dois ltimos tipos. O segundo tipo de resoluo aquele que estabelece normas ou regulamentos aos programas de polticas pblicas que so geridos pelo MDA. Este conjunto de resolues versa sobre temas distintos (O Quadro 1, anexo, apresenta a ementa destas resolues). Observa-se que o CNDRS estabeleceu normas e critrios para programas relacionados reforma agrria, ao crdito rural e aos processos de gesto social, que haviam sido introduzidos pelo Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ), quando
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do estabelecimento da exigncia de formao de conselhos municipais de desenvolvimento rural. As competncias do CNDRS eram, naquele momento, eguladas pelo Decreto no 3.992, que, do mesmo modo que a legislao atual, no lhe atribua prerrogativa de estabelecer normas e critrios, e sim recomendaes e proposies. A resoluo no 6, por exemplo, direciona suas recomendaes ao Incra, no implicando a obrigatoriedade de obedincia nos termos que uma lei exige. Uma vez assinada pelo ministro do Desenvolvimento Agrrio, a resoluo assume o carter interno de instruo normativa, regulando as operaes bsicas do processo de operacionalizao do programa vinculado poltica pblica. Devemos ento compreender o carter normativo das resolues do CNDRS como regulamentaes especcas s polticas do MDA, que, nos termos utilizados na redao das resolues, se confunde com normatizaes do prprio ministrio, no interferindo sobre outras unidades administrativas que estabelecem relaes com as polticas pblicas geridas e implementadas pelo MDA. O terceiro tipo de resoluo pertence ao grupo daquelas que apresentam propostas de polticas pblicas, cumprindo uma das competncias do Conselho, referida proposio de polticas de desenvolvimento rural. Nestas resolues identicam-se os temas que adentram a agenda decisria do governo e buscam compor o processo de elaborao de polticas de desenvolvimento rural (O Quadro 2, anexo, apresenta a ementa destas resolues). A anlise destas resolues evidencia que o Conselho elaborou proposies de polticas pblicas para inuir sobre a agenda decisria governamental, estabelecendo diretrizes e fundamentaes conceituais para temas diversos como assistncia tcnica e extenso rural, crdito fundirio, combate pobreza, juventude rural e empreendedorismo. Alm disso, ao aprovar uma verso do Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, sinalizou para a necessidade de articulao entre Estado e sociedade civil, visando elaborao de uma poltica nacional de desenvolvimento rural. Na maioria dos casos, as resolues so produtos das atividades dos Grupos e Comits do Conselho em suas mediaes com a Secretaria e os gestores pblicos do MDA. Todas as que propem polticas pblicas tm um componente de anlise e diagnstico do tema que tratam. Nestas resolues, o item denominado considerando... elenca as justicativas, ao mesmo tempo em que explicita uma leitura da realidade rural brasileira. A compreenso da importncia, da efetividade e do alcance das resolues tarefa complexa. Demanda investigao ampla sobre a inuncia direta e indireta das resolues sobre os processos decisrios que compem o ciclo das polticas pblicas. Partindo do pressuposto de que as resolues devam ser cumpridas, h que serem investigados os processos que foram desencadeados aps sua publicizao. Eles podem indicar o potencial ou carter normativo das resolues, ou seja, sua capacidade de instituir normas compartilhadas e os motivos que, em cada caso, conduziram legitimidade ou falta desta dos
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itens que foram regulamentados pela resoluo. Neste caso, nos aproximaramos com maior rigor da vericao da capacidade de institucionalizao das prticas que os instrumentos normativos buscam institucionalizar. O estudo mais aprofundado das resolues pode nos oferecer respostas importantes sobre as relaes estabelecidas entre a jurisdio atribuda ao CNDRS e o marco jurdico vigente. Como armamos, embora o instrumento legal que criou o CNDRS no lhe conferisse poderes para legislar em carter deliberativo, o Conselho, de fato, o fez, principalmente quando estabeleceu normas operacionais bsicas aos programas de polticas pblicas, tais como os critrios para escolhas de municpios; os que deniram os benecirios dos programas; aqueles utilizados para a institucionalizao dos servios de assistncia tcnica e extenso rural etc. Nas resolues que propem polticas pblicas h quatro importantes documentos que normatizam processos de elaborao participativa destas polticas. A Resoluo no 14 (24/4/2001) apresenta o Plano Nacional de Implementao do Projeto de Crdito Fundirio e Combate Pobreza Rural, marco da institucionalizao37 das polticas de crdito fundirio que seriam ocializadas dois anos aps, no Governo Lula, com a criao do Programa Nacional de Crdito Fundirio no mbito da Secretaria de Reordenamento Agrrio (SRA/MDA). O segundo documento o que prope oPrograma Jovem Agricultor Empreendedor, apresentado como anexo da Resoluo no 21 (20/12/2001) e que tem semelhanas com algumas normatizaes estabelecidas pela linha especial do Pronaf, o PronafJovem, que, a partir de 2003, passou a ser implementado e operacionalizado pela SRA/MDA. Um dos objetivos do programa, detalhado no texto da resoluo, era oferecer linhas de crdito aos jovens rurais, para empreender negcios e tambm para comprar terras. Por m, merecem destaque os documentos que apresentam uma proposta de poltica nacional de assistncia tcnica e extenso rural e uma proposta de Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel PNDRS. No que tange extenso rural (Resoluo no 26 de 28/11/2001), trata-se de um documento histrico e precursor da Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Pnater) instituda em 2003. O texto da proposta, originrio da Cmara Tcnica de Assistncia Tcnica e Extenso Rural, detalha a poltica pblica de extenso rural focada na agricultura familiar e sintetiza um diagnstico sobre esse servio pblico, seu papel nos processos de promoo do desenvolvimento rural e a necessidade de sua reestruturao, aps longo perodo em que prevaleceram limitados recursos estatais sua manuteno. O texto apresenta notveis semelhanas com
37 Este plano contm um esboo detalhado doe um programa governamental de crdito fundirio, incluindo sua justicativa, fundamentao poltica, princpios, objetivos, denio do pblico benecirio, oramentao, enm, o desenho de um programa de poltica pblica. Coube Cmara Tcnica de Poltica Fundiria colocar a proposta em discusso entre gestores pblicos e organizaes representativas dos agricultores familiares.
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o da Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Pnater), indicando possveis inuncias como decorrncia do processo de publicizao, discusso e debate que se seguiu publicao da resoluo. O ltimo documento propositivo resultante deste conjunto de resolues o Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, elaborado como texto de referncia Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, inicialmente marcada para o primeiro semestre de 2003, mas que somente ocorreu em 2008. uma proposta abrangente de poltica pblica de desenvolvimento rural para o pas, apresentando propostas de regulao e normatizao para um considervel rol de atividades relacionadas ao desenvolvimento rural. Embora o escopo e a metodologia do presente estudo no tenham objetivado a investigao da efetividade das resolues, estes instrumentos normativos parecem ter tido papel relevante na armao de determinados temas e proposies, principalmente quando consideramos que a Pnater e o Programa Nacional de Crdito Fundirio foram institudos, dois anos depois das resolues terem sido publicadas, com uma congurao e desenho institucional bastante prximos quele sugerido pelos documentos do CNDRS. Percebemos tambm que estas duas proposies enunciam signicativas mudanas institucionais nas polticas pblicas de desenvolvimento rural, relacionadas ao desenho de programas que prevem a descentralizao da gesto e da execuo de servios pblicos. Criam-se, assim, tenses entre concepes e prticas costumeiras na administrao pblica e inovaes introduzidas pelas mudanas no marco legal referido participao cidad na gesto pblica, vigente a partir da Constituio de 1988. A primeira inovao identicada a que consta da resoluo que prope a criao do Programa de Crdito Fundirio (Resoluo no 14, de 27/4/2001). O texto da resoluo apresenta um diagnstico sobre a inadequao da legislao vigente que, de acordo com a leitura elaborada, impossibilitava, criando diculdades, os processos de descentralizao administrativa para implementao e operacionalizao dos programas de polticas pblicas. Embora os processos de descentralizao sejam previstos na Constituio de 1988 em seu art. 175 (que relaciona o tema matria da prestao de servios pblicos), o texto da resoluo (em um item anexo denominado Plano Nacional de Implementao do Projeto de Crdito Fundirio e Combate Pobreza Rural) arma que: [...] a descentralizao de polticas pblicas de responsabilidade do Governo Federal tem encontrado, regra geral, resistncias as mais variadas, cujas razes alegadas vo desde questes de natureza jurdica e institucional, ou mesmo poltica, como o caso do Programa Nacional de Reforma Agrria (CNDRS, 2001, sem paginao).
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Neste sentido, a proposta de projeto de poltica pblica de crdito fundirio foi elaborada para descentralizar os processos administrativos de sua implementao, prevendo a regulamentao do compartilhamento de responsabilidades entre Estado e sociedade civil nos processos de operacionalizao. Da mesma forma, a proposta da poltica de extenso rural identica o arcasmo do marco legal vigente e a necessidade de modic-lo, por meio da inovao das funes administrativas, ao desenhar uma proposta de sistema pblico de extenso rural descentralizado valorizando a participao cidad na gesto dos processos de implementao e operacionalizao e pluralstico, em termos da diversidade de organizaes e entidades que poderiam, mesmo no sendo rgos estatais, operacionalizar um servio pblico, caracterizando um tipo de descentralizao por delegao, que ocorre quando o Estado transfere (como uma concesso, permisso ou autorizao temporria), por meio de contrato, a competncia para execuo do servio pblico para outra pessoa jurdica38. O conjunto de documentos acima elencados permite identicar, ao menos, dois importantes limites presentes no marco jurdico vigente para a realizao do projeto social de mudana a favor de uma ideia de desenvolvimento rural sustentvel nos moldes do idealizado nas resolues do CNDRS e posteriormente do Condraf. Primeiro, os processos de gesto social de polticas pblicas, principalmente os que ocorrem por meio dos conselhos, ainda carecem de lastro no marco legal vigente, principalmente nas leis orgnicas ou complementares e nas normas operacionais bsicas que compem este marco. Parte importante dos recursos legais disponveis ainda depende de regulamentao especca, impedindo a efetiva compreenso das atribuies e competncias das instituies que operacionalizaro dos mecanismos de gesto social. Diante desta indenio, a ao dos conselhos tende a restringir-se a procedimentos formais e especcos, tornando-os pouco efetivos em sua capacidade de inuenciar os processos decisrios na implementao das polticas (Teixeira, 2001). Esta caracterstica tem contribudo para que os Conselhos de Desenvolvimento Rural (municipais e estaduais, principalmente) tenham suas atribuies restritas a decises particulares, a determinados procedimentos de programas de polticas pblicas, no lhes cabendo decises acerca de mudanas no desenho dos programas ou em seus procedimentos de operacionalizao. Sua restrio a uma funo bastante especca ou limitada no processo decisrio contribui para a perda de legitimidade social. Tambm foi possvel identicar a partir dos textos das resolues do CNDRS (1999-2003), focando a reexo sobre os impedimentos legais/jurdicos
38 As regras que orientam os processos de prestao de servios pblicos mediante concesso, permisso ou autorizao, congurando um tipo de prestao indireta de servios pblicos, so determinadas no art. 175 da Constituio Federal.
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realizao das propostas de desenvolvimento rural sustentvel, outro fator limitante mudana da perspectiva e da ao pblica relacionado a um forte apego institucional noo de rural que o reduz s atividades agrcolas setorializadas. Todas as leituras e diagnsticos presentes nos documentos anteriormente citados remetem a uma nova concepo de rural e suas novas funes; que deveriam ser formalmente consideradas na promoo do desenvolvimento, associando-as a questes sociais que ultrapassariam as institucionalidades e normativas vigentes, ainda apegadas concepo de rural como ambiente exclusivo da produo agrcola. Esta referncia contribuiria para a formulao de polticas pblicas restritivas nova concepo de desenvolvimento rural que buscava se armar. Gera-se, portanto, mais uma ambincia de conito entre o movimento poltico de mudanas e a institucionalidade que decorre das relaes estabelecidas com o marco legal vigente. Cabe ressaltar que o tema territrio ou desenvolvimento territorial est ausente dos discursos elaborados nas resolues do CNDRS. somente a partir de 2003 que ele adentra a agenda decisria governamental. Esta anlise pode ser estendida s resolues do Condraf (como j apontado, denominao dada ao Conselho a partir de 2003). Considerando as 35 resolues do perodo, 25 (71% do total) tm por objetivo normatizar processos internos ou especcos ao prprio Conselho, estabelecendo regras para funcionamento e dos Grupos Temticos e Comits Permanentes (Cf. Quadro 3, anexo). No entanto, tambm estabelecem uma agenda de discusso, ao criar grupos e comits que pautam determinados temas ou assuntos e, de certa forma, movimentam a agenda poltica por meio da contratao de estudos e pesquisas, sistematizao de dados e informaes em relatrios e pareceres, alm da criao de ambiente de interao e socializao possibilitado pelas reunies. Ademais, como apontado, so os Grupos Temticos e os Comits Permanentes que tm a incumbncia de propor novas resolues e propostas de programas e projetos de polticas pblicas. Um outro tipo de resoluo aquele que estabelece normas, procedimentos ou regulamentos aos programas de polticas pblicas geridos pelo MDA. Ao todo, no perodo considerado, entre 2003 e 2009, foram sete resolues que estabeleceram normas ao Pronaf, aos Conselhos de Desenvolvimento Rural Sustentvel, em seus diferentes nveis de atuao, ao prprio Condraf (em relao ao acompanhamento das Metas do Milnio). ao Programa Nacional de Crdito Fundirio e ao Fundo de Terras e da Reforma Agrria. Analisando o contedo dessas resolues, percebemos que so prioritariamente voltadas regulamentao das polticas de desenvolvimento rural, buscando armar princpios de gesto social (Resolues 48, 52, 56), sustentabilidade socioambiental (Resoluo 55) e de operacionalizao dos programas reforma agrria (Resolues 67 e 69). Em seus considerandos, as resolues tratam de armar o que referido como um novo contexto das polticas pblicas de desenvolvimento rural, compreendendo-o como um processo dinmico e multidimensional, dependente da articulao entre polticas pblicas e da instituio de mecanismos de gesto social.
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Ao contrrio dos textos das resolues do CNDRS, nas resolues do Condraf as expresses recomendar e propor so as que complementam a expresso O presidente do Condraf, no uso de suas atribuies.... O discurso elaborado reconhece, portanto, o papel consultivo e o carter propositivo do Conselho e de suas normatizaes. Outra novidade a presena, neste tipo de resoluo, dos termos territrio, desenvolvimento territorial e abordagem territorial, que passam a compor as leituras, diagnsticos e projetos polticos (estes enunciados de forma implcita nos textos analisados) do item que introduz a justicativa das resolues que so tornadas pblicas (os j citados considerandos). A Resoluo no 52 (16/02/2005), que divulga recomendaes normativas s institucionalidades territoriais de desenvolvimento rural (atualmente designadas Colegiados Territoriais ou Codeter), a que trata com maior extenso e densidade conceitual o tema do desenvolvimento territorial. Nela praticamente reproduz-se, no item considerando, a denio de desenvolvimento territorial utilizada pela SDT/MDA. Esta a resoluo que apresenta maior nmero de normas a serem seguidas pelas instncias territoriais, especicando, detalhadamente, seus papis, atribuies e competncias. Complementando e especicando as recomendaes da Resoluo no 48 (16/9/2004), essa resoluo arma o ordenamento conceitual e operacional da poltica de desenvolvimento dos territrios rurais, focada no estabelecimento e operacionalizao de processos de gesto social. Ao regulamentar o funcionamento das instncias colegiadas, particularmente quanto aos critrios de paridade, representatividade e pluralidade, as resolues 48 e 52 no fazem qualquer referncia ao marco jurdico ou legal que a fundamenta, focando nas determinaes que emanam do prprio Condraf e dos documentos de orientao da poltica de desenvolvimento territorial. Os princpios e ou fundamentos da representatividade poltica, do controle e da gesto social, da representao de interesses, dentre outros, so mobilizados para justicar recomendaes para instalao e funcionamento das instncias colegiadas de diversos nveis (do municipal ao nacional, passando pelas instncias ou colegiados territoriais). Os documentos de regulamentao operacional presentes nas Resolues no 67 (23/6/2008) e 69 (5/6/2009) so marcadamente tcnicos e no fazem referncia poltica de desenvolvimento territorial, restringindo-se aos mecanismos regulatrios dos programas implementados pelo Programa Nacional de Crdito Fundirio. O Conselho apenas referenda, por meio das resolues aprovadas em seu Plenrio, as normas institudas pelo programa. A submisso destas normas ao Plenrio do Conselho indicativa da importncia poltica atribuda ao Comit Permanente do Fundo de Terras e do Reordenamento Agrrio. Ao contrrio, os programas executados ou operacionalizados pela Secretaria de Agricultura Familiar (SAF/MDA) passam ao largo das deliberaes do Condraf, apoiando-se nos instrumentos normativos (ou em normas operacionais bsicas) do Banco Central do Brasil, referentes ao Manual de Crdito Rural (cujo captulo 10 trata do Pronaf ), e do prprio MDA, por meio de suas portarias e instrues normativas.
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importante considerar que, assim como as leis, as resolues do Condraf somente alcanam poder de normatizao (de procedimentos e prticas) e legitimidade quando so acionadas em processos sociais concretos com os quais passam a interagir. As resolues do Conselho adquirem capacidade de regular prticas e estabelecer instituies na medida em que se fundamentam no apoio e no referendo poltico de grupos ou instituies que legitimem o contedo regulatrio ou normativo. nesse limite que temos que compreender sua capacidade normativa. Com relao ao carter das resolues, das 35 analisadas no perodo, somente trs podem ser compreendidas como proposies de polticas pblicas. Ainda assim, duas tratam de solicitaes de incluso de programas governamentais no mbito do Plano Plurianual PPA (incluso do Programa de Aquisio de Alimentos PAA e do Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural Pronater). De fato, apenas uma resoluo, a de no 63, a que trata da proposio de um Programa Nacional de Educao do Campo, resultado do trabalho de discusso e sistematizao do Grupo Temtico de Educao do Campo, constituise numa proposta nova. De um modo geral, as resolues do Condraf buscam regulamentar processos operacionais e programas de execuo de polticas pblicas tratando de imprimir uma reconceituao do desenvolvimento e do prprio rural, em uma tentativa de superar, pelo estabelecimento de novas institucionalidades, a viso setorial e restrita dos conceitos que tradicionalmente informam a elaborao, a implementao e operacionalizao de polticas pblicas. As regras voltadas ao seu prprio funcionamento e gesto da poltica de desenvolvimento territorial so numericamente dominantes, fazendo com que predomine um tipo de jurisdio voltada prpria institucionalidade da poltica de desenvolvimento territorial. O vnculo do Condraf SDT/MDA pode ser um fator determinante desta caracterstica. Os Comits e os Grupos de Trabalho tiveram o papel de ampliar o espectro de atuao normativa (ao menos a de carter propositivo, anteriormente identicada) do Conselho em trs direes principais: educao do campo, reforma agrria de mercado e extenso rural, embora a importncia do Comit de Assistncia Tcnica e Extenso Rural no tenha se traduzido em capacidade de produzir normas aplicveis ao tema. No caso da extenso rural, a discusso sobre o marco legal ocorreu no Congresso Nacional, por meio de um projeto de lei que buscava regulamentar o Sistema Brasileiro de Assistncia Tcnica e Extenso Rural, mas inuenciada pela resoluo no 26 do CNDRS (17/1/2002). A anlise das resolues do Conselho, em suas duas fases, permite-nos inferir que as resolues tm como referncia as normas e leis vigentes relacionando-se, principalmente, com o conjunto de mecanismos administrativos legais referentes participao social, em termos de controle e gesto social, e com o marco legal
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que tm interface com as polticas de desenvolvimento rural, particularmente o que regulamenta a transferncia de recursos pblicos da Unio para entes federativos em processos de descentralizao administrativa. A referncia a este marco jurdico implcita. Os textos das resolues no se remetem aos instrumentos normativos com os quais forosamente tm que estabelecer relaes. No entanto, diante das novidades institucionais propostas, importante colocar em questo os limites do marco legal com o qual a poltica de desenvolvimento territorial se relaciona, de modo a forjar alternativas polticas para superar tais limites ou impedimentos implementao da poltica ou, ainda, revisar as normas que a prpria poltica, por meio das instituies competentes, estabeleceu. Por m, cabe ressaltar que o carter consultivo e propositivo do Condraf torna suas resolues instrumentos de recomendao e proposio, colocando seu poder de instituio de prticas e de regulao de ao merc dos arranjos polticos estabelecidos nos diversos contextos em suas normas e recomendaes so mobilizadas. 2. Conferncia de Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio; e seu Papel na Criao de Novas Institucionalidades para o Desenvolvimento Rural As conferncias temticas so consideradas canais institucionalizados e coletivos de participao cidad, desde que possuam representao de entidades da classe ou da categoria prossional vinculada ao tema, fato que confere certa legitimidade aos seus encaminhamentos e decises (Teixeira, 2001). Como espao institucionalizado de participao, atribui-se s conferncias a capacidade de inuenciar, por meio de suas deliberaes, a agenda governamental, como tambm sugerir mudanas nas polticas pblicas (Cortes, 2002). neste sentido que buscamos analisar o papel da I Conferncia Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (I CNDRSS) sobre a formulao de uma poltica pblica de desenvolvimento rural para o Brasil. A I CNDRSS ocorreu em junho de 2008, em Recife, Pernambuco, promovida pelo Condraf e pelo MDA. Representou o pice de um longo processo de elaborao do Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, que teve incio em 2001, desencadeado pelo ento CNDRS. Embora, desde aquela poca, a Conferncia estivesse na pauta do Conselho, sua realizao sofreu sucessivas postergaes, espera de um momento poltico considerado propcio discusso e aprovao do Plano. A no realizao gerou frustrao nos atores sociais mobilizados para discusso e aprovao do documento e para a denio dos delegados. Somente em 2008, aps mais um ano de discusso do Documento Base em vrias conferncias municipais, estaduais e territoriais, que nalmente ocorreu a I CNDRSS, em um contexto em que diversas conferncias nacionais, em vrias
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reas, tratavam de armar concepes, princpios e diretrizes para os processos de formulao de polticas pblicas. O objetivo da Conferncia foi, de acordo com seu documento ocial, formular uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel e Solidrio do Meio Rural que contemple as diversidades sociais e regionais do pas (BRASIL, 2008). De acordo com dados do MDA, o evento reuniu 1556 participantes, sendo 1207 delegados estaduais e nacionais. A agenda da Conferncia envolveu a realizao de dois expressivos eventos nacionais que subsidiaram as discusses realizadas em Recife: o Seminrio Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, que ocorreu em Braslia, no ano de 2005, e a Plenria Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, que teve lugar em Porto Alegre, em 2006. Estes eventos possibilitaram a elaborao de um Documento Base, submetido discusso, ao longo do primeiro semestre de 2008, em uma srie de conferncias preparatrias ao evento nacional. Na etapa preparatria da I CNDRSS foram promovidas 230 conferncias municipais, intermunicipais e territoriais. Delas resultou um novo Documento Base, submetido Plenria da I CNDRSS para discusso e apresentao de novas propostas. Trata-se, portanto, de um texto orientador para a formulao de polticas pblicas de desenvolvimento rural sustentvel. neste sentido que o analisaremos, de modo a identicar o carter normativo apontado pelo documento aos processos impulsionadores do desenvolvimento rural; os diagnsticos, recomendaes e propostas sobre marco jurdico presentes no documento, buscando identicar as possibilidades e limites do atual marco legal que mantm interfaces com a poltica pblica de desenvolvimento territorial; por m, concepes de territrio e desenvolvimento territorial presentes no documento. No documento da I CNDRSS possvel identicar um diagnstico negativo sobre o marco legal que regula as relaes entre o Estado, por meio do governo, e a sociedade civil, principalmente no que diz respeito transferncia de recursos pblicos s organizaes sociais (organizaes no governamentais e organizaes dos movimentos sociais). Sabe-se que uma das caractersticas atuais das polticas pblicas a descentralizao e a transferncia de competncias do Estado, que delega a instncias do prprio Estado (desde que seja outra pessoa jurdica) ou a organizaes da sociedade civil, por tempo determinado, atribuies e recursos relacionados implementao e operacionalizao da poltica (Arretche, 2002). O documento aponta que esse processo se assenta em um corpo de leis, regras e normas que gera relaes assimtricas entre o Estado e as organizaes da sociedade civil, em prejuzo destas. nesse sentido que sobressai a proposta de reviso do marco legal (p. 63) que normatiza essas relaes. As relaes entre Estado e organizaes sociais so regidas pelo Decreto n 6.170 (de 25/07/2007), que dispe sobre normas relativas s transferncias
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de recursos da Unio mediante convnios e contratos de repasse. Este decreto regulamentado pela Portaria Interministerial n 127 (de 29/05/2008), que estabelece as especicidades normativas para as transferncias de recursos pblicos para as organizaes sociais. Esta portaria regula os convnios, os contratos de repasse e os termos de cooperao celebrados pelos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal com rgos ou entidades pblicas ou privadas sem ns lucrativos para a execuo de programas, projetos e atividades de interesse recproco (previstas nas polticas pblicas) que envolvam a transferncia de recursos nanceiros oriundos do Oramento Fiscal e da Seguridade Social da Unio. No documento da I CNDRSS, estes instrumentos e os procedimentos por eles regulados so responsabilizados pela inviabilizao parcial da Pnater e do Servio de Assessoria Tcnica, Social e Ambiental Reforma Agrria (Ates), implementado pelo Incra, particularmente os trabalhos de capacitao e formao de agentes implementadores de polticas pblicas. O diagnstico de que h uma incoerncia entre o desenho institucional das polticas pblicas de carter descentralizado e o marco legal que normatiza o repasse de recursos sua implementao: Faz-se necessrio e urgente a negociao com a sociedade civil de um novo marco legal que viabilize o trabalho eciente e efetivo junto aos agricultores(as) familiares e camponeses(as). Ao manteremse estas regras, os servios inestimveis e inovadores oferecidos pela sociedade civil se perdero e isto representar um grande retrocesso nas formas de participaes democrticas que vm sendo construdas h anos (BRASIL, 2008, p.98). Outro aspecto do documento relacionado ao marco legal dos processos de desenvolvimento rural a referncia ao conjunto de normas legais que regulam as relaes de produo face ao uso e, ou, apropriao dos recursos naturais. O documento da I CNDRSS denomina de marco legal ambiental esse conjunto de instrumentos regulatrios e normativos, apontando para a necessidade de sua adequao ao que qualica como nova viso de desenvolvimento rural, na qual a produo agropecuria, a extrativista, a pesca artesanal e a aquicultura devem ocorrer em consonncia com princpios ticos de preservao e conservao dos recursos naturais, em obedincia s leis vigentes, mas de modo a no prejudicar as populaes que tradicionalmente vivem da relao com a terra e seus recursos. O texto destaca que esta viso deve garantir condies dignas de trabalho e bemestar social, evitando-se a evaso e/ou expulso de famlias do seu territrio de origem, para a busca de sobrevivncia em outras regies (BRASIL, 2008, p. 88). Esse mesmo marco legal visto como um limite reproduo das populaes tradicionais (e da agricultura familiar e camponesa) quando regula e restringe o uso livre e sustentvel da agrobiodiversidade. Nesse sentido, a Lei de Sementes
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e Mudas, a Lei de Cultivares e de acesso a recursos genticos so vistos como impeditivos ou obstculos reproduo social daquelas populaes. Questionase, sobretudo, a vinculao dessa legislao aos interesses corporativos das indstrias de sementes, associando esses interesses a ameaas s populaes tradicionais. Nesse caso, demanda-se um novo marco jurdico para regular essas relaes. Por m, ainda com respeito ao marco legal ambiental, o documento expressa uma leitura crtica sobre a legislao vigente, identicando-a como excessivamente punitiva. As relaes entre a diversidade de condies reais de produo na agricultura e as leis vigentes demandam, de acordo com o texto da I CNDRSS, [...] um conjunto de prticas integradas entre o Estado e a sociedade civil organizada, com adoo de polticas que promovam capacitao, pesquisa, assistncia tcnica, social e ambiental; e a extenso rural interdisciplinar pblica, gratuita, permanente e de qualidade, nos moldes da metodologia de Ates/Pnater. (BRASIL, 2008, p. 88). Trs outros temas esto presentes no texto da I CNDRSS relacionados a proposies sobre o marco legal que regula os processos de desenvolvimento rural. So eles: a educao do campo, o cooperativismo e a reforma agrria. Quanto educao do campo, o documento, destacando a garantia constitucional da educao pblica como um direito, prope que o Estado brasileiro assuma os custos dos Centros Familiares de Formao por Alternncia Ceas (que abrangem as Escolas Famlia Agrcola, as Casas de Familiares Rurais e Escolas Comunitrias Rurais) e de outras iniciativas de educao do campo, implementadas por organizaes da sociedade civil. H uma proposio especca para que seja criado um marco legal para possibilitar e regular tal alternativa. Esta deveria ser, conforme aprovado na Conferncia, uma iniciativa do MDA. O tema do cooperativismo relacionado ao marco legal vigente citado no documento da I CNDRSS, a partir de uma demanda para instituio de uma nova Lei do Cooperativismo, (...) que garanta a liberdade de constituio, de associao, a autonomia e a pluralidade para as sociedades cooperativas; princpios j garantidos na Constituio Federal de 1988. A proposta elaborar, com a participao de organizaes da sociedade civil, um marco legal capaz de viabilizar as cooperativas de agricultura familiar e camponesa e de economia solidria (BRASIL, 2008, p. 101). A reforma agrria surge no documento nal da I CNDRSS relacionada a vrios aspectos de ordem legal, como a obteno de terras e acesso aos programas de polticas pblicas. As recomendaes da Conferncia so no sentido de ampliar os recursos pblicos para compra de terras e modicar as
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regras para desapropriao; garantir de direitos de uso e propriedade da terra s populaes indgenas e comunidades tradicionais; manter o direito de herana, para assegurar a sucesso da propriedade na agricultura familiar e camponesa, para os lhos e lhas que permanecerem na propriedade tirando seu sustento da unidade produtiva (BRASIL, 2008, p. 98); por m, rever e estabelecer novos ndices de produtividade da terra. No documento da I CNDRSS aparecem tambm vrias propostas, apresentadas de modo pontual, que demandam a reviso do marco legal vigente e relacionado a diversas reas ou temas com interface ao desenvolvimento rural. So elas: atualizao das legislaes ambiental, sanitria e tributria especcas para a agroindstria familiar e empreendimentos familiares rurais e da economia solidria; regulamentao da Lei da Agricultura Familiar (11.326/2006); reformulao da Lei n 1.166/71, que trata dos mdulos scais; criao de uma lei que estenda s entidades pblicas de assistncia tcnica e extenso rural a prerrogativa de fazer licenciamento ambiental; redistribuio dos recursos que so repassados para a Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA) e o Servio Nacional de Aprendizagem Rural (Senar), para organizaes da agricultura familiar e camponesa; criao de um marco legal adequado atuao das entidades da sociedade civil como parceiras no processo de desenvolvimento rural sustentvel e solidrio, incluindo a gesto de consrcios e de fundos pblicos e privados (fundos de aval); desburocratizao e democratizao do crdito, sobretudo para facilitar o acesso das mulheres e dos jovens. Essas modicaes devem se estender, tambm, de acordo com o documento da Conferncia, adequao e desburocratizao das instituies que atuam no meio rural. Esse conjunto de proposies aponta algumas demandas atuais dos atores sociais diretamente envolvidos nos processos de implementao das polticas pblicas de desenvolvimento rural, sejam eles gestores governamentais ou atores de organizaes da sociedade civil. No diagnstico elaborado por ocasio da I CNDRSS, o marco legal vigente surge ora como um impedimento realizao de objetivos sociais de mudana, aparecendo como obstculo a ser superado ou modicado por conta de sua incoerncia com a realidade social que busca normatizar, ora como uma ausncia, como uma demanda de regras ou normas que devem ser criadas para garantir o exerccio de direitos ou o acesso a condies sociais atualmente no possibilitadas. Em ambos casos, o documento da Conferncia indica que a sociedade civil organizada e os gestores pblicos envolvidos em processos de gesto social elaboraram, por ocasio da I CNDRSS, um amplo diagnstico da relao entre as propostas de mudana para o desenvolvimento rural e o marco legal que as fundamenta possibilitando ou dicultando tais mudanas. Torna-se evidente que o processo de mudana do atual marco legal e a criao de outro marco ou
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de novos referenciais normativos deve ser conduzido a partir da consulta e da participao dos atores sociais diretamente envolvidos com sua efetivao. A I CNDRSS ocorreu em um contexto em que o Estado brasileiro buscava criar, ampliar e favorecer espaos pblicos de participao cidad, possibilitando canais institucionais e mecanismos pblicos de interferncia dos cidados e de suas organizaes de interesse na gesto social de polticas pblicas. Este movimento de democratizao do Estado, formalizado na Constituio de 1988, tem, de maneira gradual e ainda incipiente, buscado relativizar o papel histrico e por vezes determinante das elites econmicas na denio dos rumos dos processos de desenvolvimento. Assim, no podemos deixar de considerar que as mudanas nas relaes entre Estado e sociedade civil, na gesto social e implementao de polticas pblicas, ocorrem em um contexto poltico que valoriza os processos de descentralizao administrativa e de desconcentrao dos poderes pblicos. Processos que muitas vezes se resumem transferncia de recursos e delegao de responsabilidades por parte do Estado a organizaes sociais, que so encarregadas de substituir o Estado e a ao governamental, sem que os mecanismos legais, burocrticos e administrativos correspondam idealizao elaborada. Por m, cabe ressaltar que a discusso sobre o marco legal do desenvolvimento rural presente no documento da I CNDRSS ocorre sob fundamentao de uma ressignicao do desenvolvimento (em geral) e dele quando direcionado ao mundo rural. Conceber o desenvolvimento rural a partir de uma multiplicidade de atributos (ambientais, sociais, econmicos, polticos e culturais) requer imagin-lo em suas interaes conituosas com as concepes vigentes e com as institucionalidades que so legitimadas pelo arcabouo legal existente. Ressignicar o rural com um espao (ou territrio) de vida, de organizao social e de produo cultural mediado pela necessidade de produo agrcola e de trabalho rural no agrcola requer tambm ressignicar os processos normativos e regulatrios, de modo estabelecer coerncia entre realidades vividas, propostas de mudana e novas capacidades e sentidos da organizao social para provocar as mudanas desejadas e aquelas que esto em curso. O texto, coletivamente construdo, da I CNDRSS arma que o reconhecimento e a valorizao da multidimensionalidade do mundo rural e de seu desenvolvimento sob enfoque territorial so premissas para elaborao de polticas pblicas de desenvolvimento rural. Acrescentamos que a anlise do documento nal da Conferncia permite perceber que estas tambm so premissas compreenso das possibilidades e dos limites do marco legal vigentes. Ao empreendermos um esforo analtico sobre a importncia do marco legal da poltica pblica de desenvolvimento rural, com enfoque territorial, entendemos que o marco institucional criado pelas resolues do Condraf,
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analisado no item anterior, e as deliberaes da I CNDRSS pertencem a um campo poltico de armao de ideias que buscam inuenciar mudana nas concepes vigentes sobre o desenvolvimento rural buscando modicar a ao do Estado, as polticas pblicas e seu marco jurdico. Neste campo ganham maior importncia os processos de participao cidad por meio de canais institucionalizados de representao de interesses dos segmentos ou grupos diretamente envolvidos pelos processos de implementao das polticas, incluindo tanto os benecirios das polticas (geralmente por intermdio de seus representantes) quanto os gestores pblicos. Trata-se, portanto, de atores sociais que esto na base da sociedade e vivem cotidianamente os efeitos da operacionalizao das polticas pblicas com as quais interagem. Embora as percepes e as demandas destes atores passem pelo ltro da representao, podemos considerar que parte importante da leitura que elaboram sobre estas polticas est expressa nas resolues do Condraf e, principalmente, nas deliberaes e recomendaes da I CNDRSS. Esta parece ser a principal contribuio destes documentos anlise do marco jurdico do desenvolvimento rural. 3. Normatizao que instrui o Pronat e suas Relaes com o Marco Jurdico Vigente O Programa de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais est includo no Plano Plurianual (PPA) 2008-2011, sob o nmero 1334, na qualidade de programa nalstico. Um programa nalstico aquele que (...) pela sua implementao so ofertados bens e servios diretamente sociedade e so gerados resultados passveis de aferio por indicadores39. O Programa parte da poltica pblica de desenvolvimento territorial implementada pela SDT/MDA. O PPA dita quais so os programas que incorporaro as polticas pblicas setoriais e, mais especicamente, as aes governamentais durante um perodo de quatro anos, sendo que trs deles num mesmo mandato. O ltimo tem a funo de obrigar o mandato seguinte a dar continuidade s aes, atendendo, com isso, ao princpio administrativo da continuidade dos servios pblicos. Ao estabelecer as prioridades, o PPA estrutura um campo de ao para o governo eleito, cumprindo outro princpio imprescindvel para a administrao pblica, o da legalidade (s possvel ao governante fazer o que est previsto e permitido por meio de lei, enquanto ao cidado comum permitido fazer tudo aquilo que no proibido por lei). Por esta razo, existem instrumentos jurdicos que servem concretizao
39 Art. 4 da Lei no 11.653, de 7 de abril de 2008 (Dispe sobre o Plano Plurianual para o perodo 2008/2011). Programa, de acordo com esta lei, um instrumento de organizao da ao governamental que articula um conjunto de aes visando concretizao do objetivo nele estabelecido. A ao, por sua vez, pode ser um projeto, uma atividade ou uma operao especial, denida como um instrumento do programa que contribui, com sua realizao, para atingir os objetivos denidos pelo prprio programa.
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da previso genrica proposta na PPA: a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA), alm da observncia legislao vigente. Alm disso, programas e aes do PPA so orientados, em suas concepes e objetivos, pelas diretrizes da poltica scal, que buscam combinar, de acordo com o texto da lei que institui o PPA, a elevao dos investimentos pblicos com a conteno de despesas, a reduo da carga tributria e a reduo da dvida pblica. Os programas criados atendem, por um lado, s demandas organizativas da administrao pblica, submetendo-se ao marco jurdico de sua rea de atividade; por outro, obedecem tambm ao pacto federativo e s complexas relaes intergovernamentais, os quais atribuem competncia exclusiva Unio para formular as Polticas Nacionais e competncia subsidiria ou complementar aos demais entes da federao para execut-las e/ou scaliz-las. Quanto ao Programa Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais, de acordo com o MDA, tem por objetivo promover o planejamento, a implementao e a auto-gesto do processo de desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais e o fortalecimento e a dinamizao da sua economia40. O documento que normatiza esse Programa41 informa que o pblico benecirio composto por lderes locais e representantes das entidades que congregam interesses do desenvolvimento rural sustentvel, especialmente dos agricultores familiares e assentados pela reforma agrria, que devem ser envolvidos em processos de desenvolvimento das capacidades locais42. O Programa dene como pblico benecirio os agricultores familiares e agricultores em assentamentos de reforma agrria. Sua ao restrita, portanto, aos agricultores enquadrados como familiares e assentados e aos territrios em que se concentram. Pela denominao infere-se que a identidade dos territrios criados e apoiados pela poltica dada pela agricultura familiar, embora a denio deste conceito e suas implicaes para os processos de operacionalizao da
40 Texto publicado no stio do MDA na internet: <http://sistemas.mda.gov.br/sdt/index.php?sccid=1237>, acesso em: 12/12/2009. Este mesmo discurso reproduzido nos diversos documentos institucionais produzidos desde 2003 pela SDT/MDA. A referncia, neste relatrio, a textos eletrnicos, principalmente, deve-se ao fato de que eles so acessados com maior facilidade e, eventualmente, so mais atualizados do que o material impresso. 41 De acordo com informaes disponveis em: <http://sistemas.mda.gov.br/sdt/index.php?sccid=1237>, com acesso em: 15/12/2009. As citaes a seguir foram retiradas deste documento eletrnico. 42 No h, no documento citado, explicitao sobre o que, para os formuladores da poltica, signica desenvolvimento de capacidades locais. Na literatura sobre desenvolvimento encontramos uma formulao que vem ganhando espao na inuncia sobre os gestores pblicos na formulao de polticas pblicas, relacionando o desenvolvimento de capacidades locais noo de apropriao dos processos de desenvolvimento. Lopes & Theisohn (2006, p. 32) sintetizam o debate propondo que a falta de apropriao uma das principais razes do fracasso de muitos programas de desenvolvimento. Por isso, essencial que as intervenes de desenvolvimento sejam objeto de uma apropriao que comea com uma ideia inicial e prossegue com a responsabilizao pelo processo, o controle dos recursos e o compromisso diante de qualquer resultado que se obtenha.
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poltica estejam ausentes dos documentos institucionais que buscam orientar e direcionar aes43. oportuno armar que a ideia de territrio de identidade designao conferida ao conjunto de municpios que compem o arranjo territorial que delimita a abrangncia das aes da poltica uma referncia mobilizao e ao coletiva de determinadas organizaes da sociedade civil lideradas por organizaes sindicais ou no-governamentais, geralmente, referidas a demandas especcas da agricultura familiar. No momento inicial de implementao da poltica, embora no houvesse regras institudas sobre a formalizao dos territrios a serem apoiados, havia critrios para sua denio44. De acordo com Pronat, os territrios de identidade45 devem ser constitudos a partir de um diagnstico sobre a necessidade de fomento pblico ao seu dinamismo econmico. Esse diagnstico inicialmente elaborado pela SDT/MDA e, em alguns casos, pelo prprio territrio; ou, mais precisamente, por entidades que, a partir de sua ao no territrio e da interlocuo com a SDT/MDA, elaboram e legitimam, junto aos atores locais, tal diagnstico. Os territrios foram criados a partir da dinmica de implantao da prpria poltica e do reconhecimento, pela SDT/MDA, do agrupamento, quase voluntrio, de municpios como parte de um territrio ou de territorializao da ao poltica de organizaes da agricultura familiar. O processo qualicado de quase voluntrio porque havia uma leitura sobre processos sociais que, ao longo de trajetrias histricas diversas, conduziram formao de uma determinada identidade territorial, que passava a abarcar um conjunto de municpios. Este pertencimento justicava, num primeiro momento, a criao de um territrio.
43 Entende-se que a denio de agricultura familiar a mesma que operacionaliza, desde meados dos anos 1990, o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar, uma vez que a Lei da Agricultura Familiar (Lei n 11.326, de 24 de julho de 2006) ainda no havia sido promulgada quando o programa foi criado. 44 No documento disponvel em: <http://sistemas.mda.gov.br/sdt/index.php?sccid=1237> arma-se: A implementao tem incio com o processo de identicao e aplicao do mtodo de autodiagnstico, para construo de um plano territorial de desenvolvimento sustentvel. Durante este processo so realizadas diversas atividades que procuram estabelecer as bases de um pacto territorial, ocasio em que so desenvolvidos eventos de capacitao, elaborao de projetos estruturantes de cunho inovador, demonstrativo e associativo, que enfrentem questes econmicas, sociais, ambientais e institucionais. 45 De acordo com o desenho da poltica, os municpios que compunham um territrio rural deveriam possuir at 50 mil habitantes; ter uma densidade populacional menor do que 80 hab/km 2; compor um territrio com concentrao de segmentos sociais prioritrios ao do MDA, quais sejam, agricultores familiares, famlias assentadas pela poltica de reforma agrria, agricultores beneficirios do programa de reordenamento agrrio, quilombolas, ribeirinhos etc.; ser parte de um territrio de identidade; integrar, como municpio, aes coletivas entre governo e sociedade civil, tais como os Consrcios de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local, apoiados pelo Ministrio de Desenvolvimento Social.
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Com isso formalizava-se um territrio de identidade46. Com o passar do tempo, principalmente com a percepo de que a poltica aportaria recursos, vericou-se a crescente demanda pela criao de novos territrios, aptos a acessar recursos do Pronat, alm da incluso de novos municpios em territrios j apoiados pela SDT/ MDA47. Este fato gerou a necessidade de normatizar, por meio do estabelecimento de regras e critrios, o processo de criao de territrios e incluso ou excluso de municpios em territrios j existentes48. Para realizar o amplo objetivo estabelecido pelo Programa, a SDT/MDA coordena e executa, a partir do Pronat, cinco aes estratgicas, de acordo com sua denominao, ou Aes Oramentrias, designao ocial da ao governamental presente nos programas49. Para regularizar a operacionalizao dessas aes, a SDT/ MDA estabeleceu normas para cada uma delas, disponibilizadas em sua pgina na internet. Elas estabelecem, para cada Ao Oramentria, o produto esperado como resultado da ao, com sua denominao e especicao; a forma de implementao da ao; a nalidade e a descrio da ao, que detalha as atividades previstas em cada uma delas. importante ressaltar que o programa envolve um conjunto de normas estabelecidas para o seu funcionamento, criando ambientes institucionais bastante regulados e relativamente especcos s aes diretamente ligadas ao programa e referidos s relaes dos atores sociais com a poltica de desenvolvimento territorial. Gera-se, portanto, uma institucionalizao das prticas referentes s aes de promoo do desenvolvimento territorial. Os atores que realizam atividades vinculadas ao programa o fazem a partir desta institucionalizao. Por outro lado, esta normatizao especca, obrigatoriamente, estabelece interfaces com o marco jurdico que regula os processos gerais com os quais as aes interagem. O Pronat foi estruturado a partir de sua organizao (para execuo oramentria e cumprimento de objetivos) em Aes Oramentrias distintas,
46 No documento disponvel em: <http://sistemas.mda.gov.br/sdt/index.php?sccid=1237> arma-se que a estratgia de implementao do programa deve (...) revelar a identidade existente entre a populao e o espao fsico que esta ocupa, reforando a coeso social e territorial, para que neste processo se identiquem as potencialidades e se construam os caminhos para o desenvolvimento sustentvel. 47 H indcios de que municipalidades se interessam (ou se interessaram em um primeiro momento) pela poltica porque perceberam a possibilidade de acesso a recursos pblicos que, com a criao do Proinf dentro do Pronaf, deixavam de ser canalizados para o municpio via Pronaf. As municipalidades e governos estaduais no se apropriaram da ideia de territorializao de identidades que se constroem a partir de aes coletivas de grupos que agem mobilizando a identidade poltica da agricultura familiar. 48 A Portaria MDA/SDT no 5, de 18 de julho de 2005, tem por objetivo regular o processo de criao de novos territrios e de recomposio dos municpios de determinado territrio e arma a competncia dos Conselhos Estaduais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CEDRS) para aprovao ou no das mudanas solicitadas pelas instncias colegiadas territoriais. SDT/MDA compete a homologao da deciso dos CEDRS, intermediando processos em que haja divergncias de interpretao entre as partes. 49 A ao denida na Lei no 11.653, de 7 de abril de 2008, como ao oramentria, instituindo-se como um instrumento de programao que contribui para atender ao objetivo de um programa.
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cada uma composta por objetivos, normas, procedimentos e produtos a serem alcanados ou realizados. Cada uma dessas aes contempla em de seu desenho operacional, interfaces com previses legais e estrutura normativa que tratam, direta e indiretamente, dos trmites inerentes administrao pblica no que tange execuo de aes de programas que conformam polticas pblicas. 3.1 Descrio das Aes Oramentrias do Pronat Apresentamos a seguir (de acordo com a ordem crescente do nmero atribudo s aes) as normas estabelecidas para as Aes Oramentrias previstas no PPA 2008-2011. a) Ao Oramentria 102C50 denominada Elaborao dos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PTDRS): sua nalidade [...] desenvolver e consolidar competncias locais para a concepo, implementao e gesto de planos de desenvolvimento rural sustentvel, segundo a abordagem territorial, que instrumentalizem a articulao das polticas pblicas com demandas sociais. Seu produto o PTDRS, elaborado [...] segundo processo tcnico, social e poltico, participativo e aberto, raticado pelos atores de entidades pblicas e sociais, que aponte para as aes que devero ser implementadas pelas instituies locais e pelos Poderes Pblicos, para o atingimento de objetivos gerais e setoriais51. A recomendao que o territrio contrate um servio de consultoria para a elaborao do plano, orientando, neste processo, uma articulao junto a organismos no governamentais52;
50 De acordo com informaes disponveis em: <http://sistemas.mda.gov.br/sdt/index.php?sccid=1231>, com acesso em: 15/12/2009. As citaes a seguir foram retiradas deste documento eletrnico. 51 O carter participativo, como princpio orientador da elaborao do PTDRS, reforado na descrio do produto, onde h um detalhamento da metodologia recomendada, que estabelece como componentes do plano: (a) identicao: levantamento multidimensional das caractersticas municipais e territoriais, informao, sensibilizao e mobilizao das suas populaes; (b) autodiagnstico: anlise participativa das diculdades e potencialidades de cada municpio e elaborao de indicativos para o plano territorial; (c) planejamento territorial: processo participativo de proposio de uma viso de futuro para o conjunto dos municpios, suas entidades e populao, enfatizando a valorizao dos recursos locais, a insero social e gerao de oportunidades econmicas, a integrao intersetorial e a multidimensionalidade do desenvolvimento sustentvel. 52 No h explicao acerca desta recomendao. Infere-se que a articulao junto a organismos no governamentais seja uma referncia necessidade de construo de um processo de elaborao do PTDRS que respeite a paridade de participao entre organizaes da sociedade civil e representaes governamentais. A ausncia de recomendao neste sentido pode levar ao predomnio dos diagnsticos e planos governamentais na elaborao dos PTDRS.
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b) Ao Oramentria 2A9953, denominada Apoio Gesto dos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PTDRS). Sua nalidade consolidar, a mdio prazo, o processo de planejamento e gesto dos territrios rurais apoiados pelo Programa de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais por intermdio do apoio consolidao e ao fortalecimento dos Colegiados Territoriais e dos arranjos institucionais necessrios implementao consistente e articulada dos PTDRS e respectivos projetos territoriais. O produto alcanado dessa ao, de acordo com o termo utilizado no documento da SDT/MDA, o Colegiado Territorial Consolidado54. Quanto forma de implementao, esta ao prev apoio: (i) ao fortalecimento institucional55 dos colegiados; (ii) ao desenvolvimento e implementao de mecanismos de monitoramento e avaliao do PTDRS56, incluindo instrumentos para a reviso e reprogramao dos planos57; (iii) formao e insero em redes cooperativas que facilitem o acesso s informaes e servios de suporte s atividades
53 De acordo com informaes disponveis em: <http://sistemas.mda.gov.br/sdt/index.php?sccid=1236>, com acesso em: 15/12/2009. As citaes a seguir foram retiradas deste documento eletrnico. 54 Este estado seria concretizado aps o cumprimento de trs etapas do processo: (a) formalizao do Colegiado Territorial: isso se daria aps apresentao do Relatrio da Ocina Territorial para constituio do Colegiado Territorial, contendo o nome da institucionalidade criada, seus objetivos e sua composio inicial (nome das instituies e de seus representantes), acordo assinado de entendimentos entre o Colegiado Territorial e a SDT; (b) estruturao do Colegiado Territorial: estgio em que o regimento Interno do Colegiado Territorial j estaria elaborado e aprovado pela plenria territorial, Ncleo Diretivo e Ncleo Tcnico do Colegiado Territorial constitudos. Tambm requisito que tenha sido apresentado o Relatrio da Ocina Territorial que deniu a composio dos referidos ncleos, Articulador Territorial disponibilizado por intermdio de parceria especca entre a SDT e uma entidade territorial denida pelo Colegiado Territorial; (c) consolidao do colegiado: este estgio nal signica, de acordo com o documento da SDT/ MDA, o Colegiado Territorial com personalidade jurdica prpria e funcionando regularmente conforme seus atos constitutivos. Infere-se que a personalidade jurdica prpria seja uma recomendao institucionalizao da instncia territorial como uma organizao social, uma vez que a legislao federal no prev a formalizao de rgos colegiados. Nos documentos institucionais da SDT/MDA no h referncia a esta recomendao. 55 A ideia de fortalecimento institucional foi apresentada em um documento institucional da SDT/MDA, signicando que [...] toda ao da SDT/MDA procura desencadear um processo de incremento das redes sociais dos territrios, por meio de aes permanentes e transversais de mobilizao, organizao e capacitao; onde se toma como referncia a busca pela maior autonomia e empoderamento das comunidades na gesto do desenvolvimento (BRASIL, 2005a, p. 9). 56 No h orientaes para o desenvolvimento desses mecanismos. Os Colegiados Territoriais no conseguiram implementar tais instrumentos, salvo experincias localizadas, como, por exemplo, a do Territrio da Serra do Brigadeiro, em Minas Gerais. 57 O principal instrumento de reviso dos planos tem sido a qualicao dos mesmos depois de constatada a precariedade do produto resultado do trabalho de elaborao. Essa qualicao geralmente feita por prossionais (vinculados a entidades ou organizaes) contratados para este m. No encontramos qualquer orientao ou normatizao para a realizao deste processo. Sabemos que a deciso sobre a insucincia ou a m qualidade de um PTDRS s vezes originria do prprio Colegiado e, por vezes, tomada pela SDT/MDA.
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desenvolvidas nos planos territoriais (Redes Sociais de Cooperao); (iv) a projetos especcos, previstos no PTDRS, designados como inovadores, demonstrativos e associativos, sem que, no documento de referncia, nenhum desses termos seja conceituado; (v) desenvolvimento de mecanismos de comunicao e informao; (vi) ao intercmbio de conhecimentos e experincias e cooperao tcnica, econmica e comercial entre Territrios Rurais. A recomendao que esta ao seja desenvolvida de forma direta e descentralizada por intermdio do apoio aos Colegiados Territoriais reconhecidos pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial como entidades gestoras dos PTDRS, no mbito dos territrios apoiados. c) Ao Oramentria 516058, denominada Desenvolvimento Sustentvel para os Assentamentos da Reforma Agrria no Semi-rido do Nordeste (Projeto Dom Hlder Cmara). Trata-se de um projeto amplo, implementado com a nalidade de melhorar as condies scio-econmicas dos benecirios da reforma agrria e pequenos proprietrios de terra na periferia das zonas semiridas da regio nordeste, bem como melhorar a capacidade das famlias beneciadas e possibilitar que se tornem mais ecientes em sua produo agrcola e comercializao, por meio da constituio de microempresas, agroindstria de pequeno porte, bem como da utilizao de servios nanceiros. O produto desta ao so as famlias beneciadas com assistncia tcnica continuada. d) Ao Oramentria 646659, denominada Capacitao de Agentes de Desenvolvimento. Seu produto o agente capacitado. As capacidades que se pretende formar so apresentadas no item denominado nalidade da ao, que arma que se deve apoiar o desenvolvimento humano pelo aprimoramento das capacidades dos agentes de desenvolvimento, lderes locais, representantes institucionais e conselheiros; bem como envolver instituies para a participao nas diversas etapas do processo tcnico, social e poltico de construo e gesto dos planos territoriais de desenvolvimento e dos projetos econmicos, sociais e institucionais decorrentes. A SDT/MDA publicou um documento interno, denominado Critrios
58 De acordo com informaes disponveis em: <http://sistemas.mda.gov.br/sdt/index.php?sccid=2000>, com acesso em: 15/12/2009. As citaes a seguir foram retiradas deste documento eletrnico. 59 De acordo com informaes disponveis em: <http://sistemas.mda.gov.br/sdt/index.php?sccid=1233>, com acesso em: 15/12/2009. As citaes a seguir foram retiradas deste documento eletrnico.
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para a seleo de projetos, que especica que a capacitao bsica deve abordar os conceitos e aspectos metodolgicos do enfoque de desenvolvimento territorial. Os projetos de capacitao direcionados aos agentes de desenvolvimento e outros atores de entidades locais devem focar a elaborao, gesto, negociao e articulao dos PTDRS, eixos temticos para a implementao e gesto de projetos especcos, processos de comunicao e informao social. Tambm so recomendados projetos que enfatizem o estmulo articulao e ao aperfeioamento de projetos e aes de educao formal e no formal, no mbito territorial e apoio a projetos inovadores de educao do campo e formao de agentes de desenvolvimento.60 e) Ao Oramentria 839461, denominada Fomento aos Empreendimentos Associativos e Cooperativos da Agricultura Familiar e Assentamentos da Reforma Agrria. Seu produto o empreendimento associativo/cooperativo apoiado. Sua nalidade apoiar o cooperativismo da agricultura familiar na qualicao dos seus empreendimentos, na promoo de seus produtos com vistas maior insero em mercados dinmicos, nacionais e internacionais; no suporte tcnico-gerencial, nas reas administrativa, jurdica e contbil das entidades associativas e cooperativas da agricultura familiar e reforma agrria; e na capacitao62 de tcnicos, dirigentes e associados para atuarem
60 O documento explicita os critrios para a seleo de projetos a serem submetidos a esta Ao Oramentria. So eles: (a) Projetos que demonstrem estar vinculados s aes territoriais, cuja proposta metodolgica incorpore a utilizao de metodologias participativas e estejam fundamentados nos princpios da educao popular; (b) Projetos voltados para o fortalecimento das reas de resultado da SDT/MDA, priorizando as aes relacionadas s seguintes linhas de ao: formao de agentes, educao do campo e cultura, diversidade e cidadania; (c) Projetos voltados para o fortalecimento das aes de formao de agentes de desenvolvimento, preferencialmente de entidades da sociedade civil que j estejam inseridos na dinmica territorial, tendo em vista a necessidade de consolidar aes; (d) Projetos que demonstrem possuir experincia com aes voltadas para o fortalecimento das redes de educao do campo e cultura, com vistas a fortalecer a articulao dessas polticas; (e) Projetos demonstrativos e inovadores que contenham aes voltadas para a insero de jovens, mulheres, populaes tradicionais e povos indgenas nas aes territoriais, prioritariamente, voltadas para a insero desses segmentos nos colegiados territoriais; (f ) Projetos inovadores voltados para o fortalecimento das redes sociais de cooperao, a m de consolidar a estratgia adotada pela SDT/MDA de ampliao da Rede de Entidades Parceiras, da Rede Nacional de Colaboradores; (g) Projetos demonstrativos voltados para a formao e capacitao que tenham como contedos programticos as reas nalsticas da SDT: desenvolvimento rural sustentvel, desenvolvimento territorial, associativismo, cooperativismo, educao do campo; (h) Os projetos analisados sero aprovados at o limite oramentrio programado por grupos de atividades. 61 De acordo com informaes disponveis em: <http://sistemas.mda.gov.br/sdt/index.php?sccid=2001>, com acesso em: 15/12/2009. As citaes a seguir foram retiradas deste documento eletrnico. 62 H, no item descrio do documento, a explicitao do contedo temtico recomendado a esta capacitao, qual seja: Capacitao em cooperativismo e em comercializao de produtos e servios da agricultura familiar por meio de cursos, ocinas, seminrios, conferncias, congressos e intercmbios para dirigentes, associados, cooperados, tcnicos, funcionrios e voluntrios de empreendimentos coletivos da agricultura familiar. No entanto, importante destacar a possvel sobreposio de nalidades com relao Ao Oramentria 6466, anteriormente apresentada.
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nas reas de constituio e gesto de cooperativas e de organizao e comercializao da produo. Tem-se, a partir dessa nalidade, forte interface com a legislao que regula a ao das cooperativas e empreendimentos associativos63. f) Ao Oramentria 899164, denominada Apoio a Projetos de Infraestrutura e Servios em Territrios Rurais (Proinf ), antiga linha projetos e servios municipais do Pronaf. O produto dessa ao o territrio apoiado. Este apoio consubstancia-se no [...] apoio nanceiro para que o municpio implante projetos dentro do contexto de desenvolvimento local sustentvel e que fortaleam a agricultura familiar65. Os projetos citados no documento so os projetos territoriais formulados a partir do PTDRS e implementados por entidades parceiras do Colegiado Territorial. Nesta modalidade as operaes so rmadas com governos municipais e estaduais (apoiando aes de custeio e de investimento) e ONGs (apoiando exclusivamente aes de custeio). A nalidade desta Ao Oramentria [...] viabilizar, priorizando a articulao com programas e polticas pblicas; investimentos na implantao, ampliao e modernizao de infraestrutura e servios necessrios dinamizao econmica dos territrios rurais, ao fortalecimento da gesto social de seu processo de desenvolvimento e de redes sociais de cooperao e melhoria da qualidade de vida dos agricultores familiares66. Os recursos desta Ao so destinados aos municpios e repassados por meio de contratos de cooperao para execuo, sendo que estes, para efetivamente promover a ao estabelecida, cumprem o que determina a Lei de Licitaes. A Caixa Econmica Federal e o Banco do Nordeste do Brasil so designados como Agentes Operadores dos recursos transferidos pelo MDA para o cumprimento
63 Com relao s suas implicaes relativas poltica de desenvolvimento territorial, essa legislao ser tratada analiticamente mais adiante nesse Relatrio. 64 De acordo com informaes disponveis em: <http://sistemas.mda.gov.br/sdt/index.php?sccid=1235>, com acesso em: 15/12/2009. As citaes a seguir foram retiradas deste documento eletrnico, salvo as identicadas como pertencentes a outras fontes. 65 Observe-se que o apoio direcionado ao municpio e no ao territrio, visto que este apoio deve obedecer legislao vigente sobre a transferncia de recursos pblicos, como discutiremos a seguir. 66 Concretamente, os investimentos, de acordo com item descrio do documento citado, deveriam possibilitar a [...] construo ou ampliao de unidades de beneciamento e armazenagem, estruturas de comercializao, construo e recuperao de centros de treinamentos, centros comunitrios; apoio na estruturao de cooperativas de crdito e de produo da agricultura familiar e de redes de assistncia tcnica etc..
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das obrigaes assumidas formalmente pelos municpios, governos estaduais ou outras institucionalidades denidas na LDO; ou seja, trata-se do processo de planejamento e elaborao do projeto territorial aprovado67. Os projetos territoriais so denidos, em termos das aes prioritrias que devem desencadear, pelo Colegiado Territorial, com base no PTDRS. Sua elaborao, de acordo com a orientao desta Ao Oramentria, deve ser feita [...] por tcnicos das organizaes participantes das ocinas, tcnicos do governo do estado ou por uma entidade habilitada eleita na ocina territorial. Uma vez elaborado, o projeto que demanda recursos do Proinf submetido SDT/MDA68 e ao CEDRS, que delibera sobre sua aprovao ou sugere os ajustes, compatibilizando com as polticas do estado. As metas do projeto aprovado devem ser transformadas em programa de trabalho, de acordo com o que regulamenta a Instruo Normativa no 1 da Secretaria do Tesouro Nacional, rgo do Ministrio da Fazenda69. O apoio nanceiro aos projetos territoriais ou intermunicipais de infraestrutura ocorre sob regulamentao da Resoluo n 37 do Condraf, de 16 de fevereiro de 2004. Esta Resoluo estabelece regras complementares elaborao e implementao dos projetos. De fato, estas regras so normas gerais que buscam orientar
67 Mais adiante discutiremos a normatizao instituda pela LDO e suas implicaes para este arranjo de operacionalizao dos projetos territoriais. 68 Neste documento no constam explicaes sobre o processo de submisso do projeto elaborado SDT/MDA. As competncias das diversas instncias relativas aos projetos territoriais so explicitadas em outro documento, intitulado Orientaes para a indicao, elaborao e trmite de projetos territoriais em 2009. Nele arma-se que a competncia da SDT/MDA, relacionada avaliao do projeto elaborado, emitir parecer tcnico sobre os projetos recebidos, no lhe competindo aprovao ou reprovao do mesmo. 69 Esta Instruo disciplina a celebrao de convnios de natureza financeira que tenham por objeto a execuo de projetos ou realizao de eventos e d outras providncias. Em seu Art. 1, a Instruo Normativa estabelece que A execuo descentralizada de Programa de Trabalho a cargo de rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, Direta e Indireta que envolva a transferncia de recursos financeiros oriundos de dotaes consignadas nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, objetivando a realizao de programas de trabalho, projeto, atividade ou de eventos com durao certa, ser efetivada mediante a celebrao de convnios ou destinao por Portaria Ministerial, nos termos desta Instruo Normativa, observada a legislao pertinente. O convnio definido, em seu 1, como instrumento, qualquer que discipline a transferncia de recursos pblicos e tenha como partcipe rgo da administrao pblica federal direta, autrquica ou fundacional; empresa pblica ou sociedade de economia mista que estejam gerindo recursos dos oramentos da Unio, visando execuo de programas de trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recproco, em regime de mtua cooperao.
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a elaborao dos seus objetivos e algumas caractersticas de sua operacionalizao70. Finalmente, em referncia contrapartida dos contratos de repasse, rmados com prefeituras municipais e rgos do governo estadual, no caso de recursos do Proinf, exigida em dinheiro e/ou o terreno para edificao de obra prevista no projeto. Quando se tratar de organizaes da sociedade civil, a contrapartida poder ser em bens e servios economicamente mensurados. Os valores mnimos, para o exerccio fiscal de 2009, esto estabelecidos na LDO n 11.768 de 01/09/2008. g) Ao Oramentria 227271, denominada gesto e administrao do programa. De acordo com documento da Caixa Econmica Federal (CEF), esta ao torna vivel as aes de coordenao e monitoramento do apoio ao desenvolvimento dos territrios rurais identicados e selecionados pela SDT/MDA. Trata-se, portanto, de uma Ao Oramentria direcionada s atividades internas da SDT/ MDA na administrao do programa.
Alm destas Aes Oramentrias do Pronat, a SDT/MDA tem sob sua responsabilidade uma ao do Programa 1426, do Ministrio do Meio Ambiente, intitulada Conservao, Manejo e Uso Sustentvel da Agrobiodiversidade. Tratase da Ao Oramentria 8920 (Fortalecimento e Valorizao Iniciativas Territoriais de Manejo e Uso Sustentvel da Agrobiodiversidade). De acordo com documento
70 Estas normas estabelecem que: (a) [...] os projetos devem ter carter de integrao territorial e/ou intermunicipal entre as aes planejadas, no sentido de conferir regionalidade s mesmas e complementariedade com outras aes de desenvolvimento subregional ( 1 do Art. 2); (b) Devem ser priorizados determinados infraestrutura e servios que obedeam aos seguintes critrios: localizem-se em municpios com concentrao de assentamentos de Reforma Agrria e de agricultores familiares; gerem impacto na agregao de valor produo, na gerao de renda e ocupao produtiva, com sustentabilidade ambiental; favoream o associativismo e cooperativismo em suas diferentes formas; permitam a participao e controle social dos benecirios locais; e assegurem assistncia tcnica e extenso rural para viabilizar as atividades produtivas da agricultura familiar e da reforma agrria ( 2 do Art. 2); (c) Os projetos territoriais devem estar integrados s polticas e programas pblicos incidentes sobre o territrio, particularmente o Pronaf ( 3 do Art. 2); (d) As propostas de alterao dos planos de trabalho e projetos aprovados somente devero ser consideradas pelo MDA mediante avaliao e aprovao prvias dos rgos colegiados referidos ao projeto ( 4 do Art. 2); (e) Recomenda-se aos municpios com projetos aprovados que incluam na sua Lei de Diretrizes Oramentrias e em seus Planos Plurianuais, aes e metas contidas nos planos e projetos intermunicipais ou territoriais ( 5 do Art. 2). Isso ocorre para que eles tenham mobilidade de recursos de outra natureza, contando com recursos prprios do municpio e no apenas receita vinculada; (f ) Recomenda-se que a Secretaria do Condraf contribua na capacitao dos conselhos de desenvolvimento rural, municipais, regionais, intermunicipais e/ou conselhos e fruns territoriais ( 6 do Art. 2). 71 De acordo com informaes disponveis na pgina da Caixa Econmica Federal: <http://www1.caixa. gov.br/gov/gov_social/municipal/assistencia_tecnica/produtos/repasses/pronat/saiba_mais.asp>. Acesso em: 18/2/2010. O trecho transcrito pertence a este documento.
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da SDT/MDA esta ao tem por nalidade72 promover aes de conhecimento, divulgao, valorizao e fortalecimento de iniciativas territoriais de conservao e manejo sustentvel da agrobiodiversidade, visando agregao de valor e melhoria da renda, da segurana alimentar e nutricional e das condies de vida das famlias rurais. Assim como as demais, essa ao tambm seleciona projetos a serem nanciados, estabelecendo critrios para escolha dos mesmos. Alm das Aes Oramentrias, recursos nanceiros previstos em Programas do PPA, os projetos podem ser nanciados por meio da Assistncia Financeira Mediante Emendas Parlamentares (Afem)73. Os recursos da Afem originam-se, dentre outras fontes, de emendas parlamentares ao Oramento Geral da Unio. Esta modalidade comporta qualquer uma das Aes Programticas citadas anteriormente, devendo ser observados, pelo parlamentar requerente, seus respectivos objetivos e diretrizes operacionais xadas pela SDT/MDA para o Pronat, inclusive no tocante s instncias homologatrias dos projetos elaborados. 3.2 Caractersticas Gerais da Normatizao que Instrui o Pronat A normatizao que instrui o Pronat diz respeito, principalmente, aos dois instrumentos institucionais mais importantes da poltica de desenvolvimento territorial conduzida pela SDT/MDA: colegiados e projetos territoriais. Os Colegiados so considerados gestores do processo de desenvolvimento territorial, mais especicamente do instrumento PTDRS, j descrito no item 3.1. Das seis aes estratgicas do Pronat, maior destaque, em termos de amplitude dos processos que podem desencadear (de acordo com os objetivos explicitados nos documentos divulgados pela SDT/MDA), conferido elaborao, ao apoio gesto dos PTDRS e ao Proinf (Aes Oramentrias 102C, 2A99 e 8991). Ao instituir normas para os PTDRS, relativas sua elaborao, gesto e criao de projetos para o Proinf, a SDT/MDA estabelece, formalmente, princpios, caractersticas gerais e especcas, procedimentos e critrios para os processos de desenvolvimento territorial. Adotando-se a perspectiva segundo a qual a estrutura normativa fornece uma moldura que estimula e coage determinados
72 De acordo com informaes disponveis em: <http://sistemas.mda.gov.br/sdt/arquivos/1078720779. pdf>, com acesso em: 15/12/2009. As citaes a seguir foram retiradas deste documento eletrnico, salvo as identicadas como pertencentes a outras fontes. 73 As emendas parlamentares so sujeitas a restries de status constitucional, contidas no art. 166, 3, CF, que estabelece regras fundamentais para a aprovao de emendas parlamentares LDO, quais sejam: (i) no podem acarretar aumento na despesa total do oramento, a menos que sejam identicados erros ou omisses nas receitas, devidamente comprovados; (ii) obrigatria a indicao dos recursos a serem cancelados de outra programao, j que normalmente as emendas provocam a insero ou o aumento de uma dotao; (iii) no podem ser objeto de cancelamento as despesas com pessoal, benefcios previdencirios, juros, transferncias constitucionais e amortizao de dvida; (iv) obrigatria a compatibilidade da emenda apresentada com as disposies do PPA e da LDO.
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comportamentos, consideramos que os atores representativos do campo de incidncia da poltica pblica em pauta agem em dilogo com esta estrutura normativa, negando-a ou contribuindo para sua institucionalizao, o que esboa uma de suas fases, qual seja, a da implementao. As normas oferecem tanto os limites do que deve e do que pode ser feito (por intermdio do que o programa possibilita) quanto os procedimentos necessrios execuo das atividades. Denem, portanto, formas, meios e procedimentos padronizados de organizao dos processos que compem o Programa. Elas tm, portanto, um carter positivo, no sentido de fundamentar prticas pela armao, por vezes objetiva, do comodeve-ser ou como-proceder e tambm por possibilitar, ao gestor pblico ou s unidades territoriais, o acompanhamento e a avaliao do programa (ou de suas Aes Oramentrias especcas) pelo cumprimento de objetivos (nalidades), procedimentos e etapas previstas. Na prtica, no cotidiano das aes nos territrios, os processos de operacionalizao do programa (e suas relaes com o marco normativo-jurdico) vo revelando as potencialidades e os limites das normas criadas em termos de facilidades e diculdades, impedimentos e possibilidades, solues e lacunas, entraves e oportunidades. Por isso, podemos compreender a atual poltica de desenvolvimento territorial tambm como um processo de experimentao e de aprendizado sobre possibilidades e limites, oferecidos pelo marco normativo (inclusive os limites jurdicos), para promover aes de desenvolvimento rural por meio da abordagem territorial. No contexto da poltica de desenvolvimento territorial, criada e coordenada pela SDT/MDA, o ambiente institudo pelo Pronat estabelece um marco normativo por meio do qual se estruturam as aes de promoo do desenvolvimento rural orientadas pelo enfoque territorial. Esta institucionalizao se d principalmente pela criao de regras para a elaborao e gesto dos PTDRS; pela regulao do funcionamento dos Colegiados Territoriais (que se responsabilizam pela gesto dos PTDRS) e pela normatizao criada para o Proinf (que, igualmente, tambm ser responsabilidade de gesto dos Colegiados Territoriais). O que orienta o estabelecimento desse conjunto de regras o objetivo declarado do Pronat de criar competncias locais para a gesto dos PTDRS, articulando as demandas identicadas nos territrios (designadas pela SDT/MDA como necessidades de desenvolvimento, cidadania e de bem estar) com as polticas pblicas. Tornase evidente o objetivo de estmulo e fomento ao localizada para denio da aplicao de recursos pblicos ao desenvolvimento rural. Isto ocorre a partir da agregao de determinados atores interessados em uma ao coletiva e participativa em prol do desenvolvimento, desencadeando processos que poderamos denominar de adequao de polticas pblicas a demandas locais (ou territoriais). neste sentido que a instituio dos Colegiados Territoriais, seus planos de desenvolvimento territorial e os projetos territoriais, que so parte desses
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planos, a serem nanciados pelo Proinf, tornam-se parte fundamental do processo de fomento criao das competncias locais, como prev a poltica. Este marco normativo, criado no mbito da SDT/MDA, prescreve o modo como as funes e os servios da Secretaria, por meio de programas, devem ser executadas pelos gestores pblicos e tcnicos vinculados ao ministrio ou s organizaes, entidades e demais rgos pblicos que implementam aes desses programas. Trata-se de portarias, instrues normativas, resolues e documentos de orientao, que funcionam como manuais operacionais para os que executaro as aes previstas. Este tipo de documento geralmente bastante detalhado e, por vezes, explica e/ou especica outros regulamentos e regras estabelecidos por leis ou decretos que lhes so superiores. Pelo seu detalhamento e devido ao carter dinmico dos processos que busca normatizar, comum haver modicaes constantes nos seus termos. A cada ano, por exemplo, editado, pela SDT/MDA, um documento intitulado Orientao para a indicao, elaborao e trmite de projetos territoriais, atualizando critrios, sugestes, competncias, procedimentos etc. A atualizao necessria devido s mudanas de normas vigentes que tm interface com a poltica de desenvolvimento territorial, como tambm mudanas na prpria poltica. A normatizao especca dialoga com referncias jurdicas mais amplas para apresentar coerncia normativa e respeito hierarquia kelsiana74. O Pronat, em seu desenho institucional, anteriormente apresentado, prev e instrui um tipo de arranjo em que convnio, contratos de repasse e termos de parceria so os principais mecanismos utilizados para transferncia de recursos pblicos75 para os entes da federao, entidades pblicas estatais, organizaes sociais ou entidades civis privadas sem ns lucrativos para realizar as aes previstas nos projetos. Esses instrumentos tornam-se, assim, base e fundamento da operacionalizao da poltica76. Os produtos de todas as Aes Oramentrias apresentadas anteriormente so resultados da consolidao da demanda por aes previstas em projetos pelos Colegiados Territoriais entidades gestoras dos PTDRS e por rgos e entidades
74 Hans Kelsen, jurista alemo, concebe uma ordem crescente de importncia das leis. Assim, teramos, uma lei hierarquicamente maior, a Constituio Federal (composta tambm por sua emendas), seguida das leis complementares, das leis ordinrias, das leis delegadas, das medidas provisrias, dos decretos legislativos e das resolues federais. Em um patamar inferior, h os decretos e as portarias, que so especicados, no nvel das unidades administrativas pblicas, pelas instrues normativas (Silva, 2007). 75 A transferncia de recursos nanceiros pblicos para entes federativos e entidades privadas sem ns lucrativos pode ocorrer por meio de mecanismos de fomento direto (subvenes sociais, contribuies, auxlios, convnios, contrato de gesto e termo de parceria) e indireto (impostos e contribuies sociais). 76 Os recursos do Pronat podem ser pleiteados, por meio de projetos contendo programas de trabalho, pelo chefe do Poder Executivo dos estados da federao, do Distrito Federal, dos municpios ou por um representante de entidade civil sem ns lucrativos.
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pblicas e organizaes sociais (entidades civis sem ns lucrativos). As aes destes atores e o repasse de recursos da Unio dependem da contratao de projetos77 (que so formalizados por meio de contratos de repasse, convnios e termos de parceria) que viabilizam, por intermdio de Programas de Trabalho, a transferncia de recursos (do Oramento Fiscal e da Seguridade Social da Unio) para execuo das atividades previstas. Adentramos, portanto, um terreno extremamente normatizado, cujo marco legal busca qualicar os processos de fomento do Estado brasileiro a unidades federativas e entidades civis, estabelecendo uma mirade de critrios, regras e procedimentos. Para compreender as relaes estabelecidas, e por meio delas as interfaces criadas com o marco jurdico vigente, na sequncia, analisaremos as relaes entre a poltica de desenvolvimento territorial especicamente a execuo de recursos do Pronat e o marco jurdico que regula as transferncias de recursos pblicos para rgos estatais, entidades e organizaes sociais. 3.3 Anlise das Normas Criadas pelo Pronat face ao Marco Legal Vigente A normatizao que instrui o Pronat pode ser analisada por meio das caractersticas que ela imprime aos processos que regulamenta, normatiza e busca instituir. Ela se volta para processos de promoo do desenvolvimento territorial por meio de trs instrumentos principais: colegiados territoriais, planos de desenvolvimento territorial participativos e projetos tcnicos que viabilizam, dentre outras aes, obras de infraestrutura aos territrios. Para concretizar estes instrumentos, o Pronat depende do estabelecimento de relaes com o conjunto de leis vigentes que regulam a cooperao entre as instncias participativas e os processos de transferncia de recursos do Oramento Geral da Unio s unidades federativas e entidades privadas que realizaro, nos territrios, as aes projetadas. Como j apontado anteriormente, os Conselhos so legalmente considerados, pela Constituio Federal de 1988, mecanismos da participao cidad, referidos a aes de administrao pblica, em termos de gesto e controle sociais. Constituies Estaduais e Leis Especiais que criam e determinam as atribuies dos Conselhos estaduais so referncias principais compreenso das competncias que estes rgos colegiados assumem na poltica de desenvolvimento territorial (ou, mais especicamente, no Pronat).
77 A Portaria Interministerial no 27, de 29 de maio de 2007 designa o signicado de projeto bsico, pea instrumental do processo de transferncia de recursos pblicos, como: [...] conjunto de elementos necessrios e sucientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de obras ou servios, elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliao do custo da obra ou servio de engenharia e a denio dos mtodos e do prazo de execuo.
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Na maioria dos estados da federao, a normatizao dos CEDRS decorrente da institucionalidade criada pelo Pronaf em meados dos anos 1990 (Abramovay, 2003). No entanto, a legislao dos estados que regula a atuao desses Conselhos. Estes se responsabilizam pela aprovao e, quando necessrio, elaboram sugesto para a reviso ou adequao dos projetos territoriais78, uma vez que os Colegiados Territoriais no tm atribuio legal para deliberar de forma autnoma sobre esta matria. Ademais, estes colegiados tambm no so reconhecidos como Conselhos Setoriais vinculados a polticas pblicas, uma vez que o territrio no um ente federativo, como o so os Municpios, o Distrito Federal e os Estados da federao. A ausncia de poder ou atribuio legal deliberativa dos Colegiados Territoriais torna-se mais um obstculo autonomia dos territrios nos processos de elaborao e gesto dos PTDRS e de implementao dos projetos territoriais por meio do Proinf. A falta de uma institucionalidade jurdica que lhe conferisse carter deliberativo identicada, em vrios relatrios de pesquisa como tambm em falas de gestores pblicos e de conselheiros como um dos entraves, decorrentes do marco legal existente, s aes normatizadas pelo Pronat. A falta de autonomia implica, alegam estas leituras e diagnsticos, maiores custos de transao, ao inserir tais aes em redes de interdependncia que nem sempre so favorveis aos objetivos perseguidos pelos Colegiados. De acordo com o documento institucional da SDT/MDA, intitulado Orientaes para a indicao, elaborao e trmite de projetos territoriais em 2009, h uma srie atribuies e competncias estabelecidas para as instncias que apoiam o desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais. Esta rede de atribuies e competncias relacionadas aos projetos territoriais nos fornece um mapeamento das relaes a serem efetivadas e gerenciadas para a boa operacionalizao dos projetos territoriais. importante perceber que esta normatizao, criada a partir do Pronat, referente a regras especcas concernentes aos projetos e aos prprios Colegiados em suas relaes para operacionaliz-los. So regras e procedimentos que normatizam desde as caractersticas e qualidade dos projetos at os trmites (e suas respectivas competncias) necessrios sua realizao e aos processos de prestao de contas quando da sua nalizao. Esta institucionalizao, obviamente, no pode ser compreendida sem que a cotejemos com o marco jurdico que regulamenta os dois campos principais de interface da poltica de desenvolvimento territorial: ao das instncias participativas e transferncia e execuo de recursos pblicos pelos municpios e organizaes sociais. Neste item focaremos uma anlise das normas de incidncia restrita, que
78 No documento Orientaes para a indicao, elaborao e trmite de projetos territoriais em 2009 h explicitao das competncias dos CEDRS conforme apresentado a seguir neste mesmo item.
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regulam os procedimentos especcos da poltica de desenvolvimento territorial; nos seguintes, as normas mais amplas. Por normatizao de incidncia restrita entendemos o tipo de regras institudas que so estabelecidas pelo Pronat, a partir do marco legal que regulamenta a transferncia e a operacionalizao de recursos pblicos pelas municipalidades e entidades do Terceiro Setor. Exemplo deste tipo de regra o documento institucional da SDT/MDA Orientaes para a indicao, elaborao e trmite de projetos territoriais, editado desde 2006. Em sua terceira verso, o texto estabelece que todos os projetos territoriais, exceto os que se originam de emendas parlamentares, devero ser objeto de manifestao dos CEDRS79. So esses Conselhos, e no os territoriais, os que tm atribuies e competncias formais para a aprovao ou no dos projetos80. Com relao aos Colegiados Territoriais, compete a cada uma de suas instncias: a) Plenrio i. Indicar em reunio do colegiado e, na ausncia deste, em evento territorial, os projetos a serem apoiados em 2009, indicando a ordem de prioridade e observando as orientaes e critrios contidos neste documento e outros que possam ser estabelecidos pela instncia estadual (CEDRS)81 e Ncleo Diretivo; ii. Registrar em ata as deliberaes do plenrio relativas ao processo de indicao de projetos prioritrios; iii. Indicar os proponentes dos projetos prioritrios.
79 Os trechos citados a seguir so do documento Orientaes para a indicao, elaborao e trmite de projetos territoriais em 2009. 80 As competncias estabelecidas pela norma so as seguintes: (a) Sugerir aos Colegiados Territoriais outros critrios de priorizao dos projetos que possam auxiliar no processo de qualicao dos projetos, desde que no se contraponham aos sugeridos por este documento; (b) Compor Cmara Tcnica ou Grupo de Trabalho para anlise dos projetos territoriais, incluindo, obrigatoriamente, representantes dos movimentos sociais representativos do pblico benecirio do MDA e representante da Delegacia do MDA, dentre outros; (c) Emitir pareceres, no mbito das Cmaras Tcnicas ou Grupo de Trabalho, em relao aos projetos recebidos dos Colegiados Territoriais para subsidiar as decises do colegiado estadual; (d) Deliberar sobre os projetos encaminhados pelos Colegiados Territoriais, baseado em parecer da Cmara Tcnica ou Grupo de Trabalho; (e) Encaminhar SDT os resultados da deliberao, acompanhados de cpias dos documentos recebidos dos Colegiados Territoriais. 81 Importante perceber que a instncia estadual (ou o CEDRS) pode estabelecer orientaes e critrios relativos aos projetos territoriais. Esta competncia, neste caso, atribuda por esse documento, mas tambm est vinculada as atribuies dos CEDRS que so estabelecidas por Leis Especiais e pelas portarias e Instrues Normativas editadas pelo MDA.
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b) Ncleo Diretivo i. Dar cincia aos membros do Colegiado Territorial, diretamente e/ou por meio do Ncleo Tcnico, das informaes do presente documento; ii. Negociar com os proponentes indicados pelo Plenrio (Prefeituras, Governo Estadual e ONGs) a implantao dos projetos e a gesto dos mesmos, com participao do colegiado e benecirios, rmando, sempre que possvel, Termo de Gesto para assegurar o cumprimento dos pontos acordados82; iii. Assegurar o cumprimento dos prazos estabelecidos para indicao e tramitao dos projetos na sua esfera de atuao; iv. Enviar a relao dos projetos priorizados para os anos de 2009 Delegacia do MDA e Secretarias Executivas do CEDRS; v. Preencher a Ficha Resumo83 conforme as deliberaes do plenrio encaminhando-a Delegacia do MDA e SDT; vi. Encaminhar a Ficha Resumo Secretaria Executiva do Conselho Estadual, acompanhada dos documentos comprobatrios das indicaes do Colegiado Territorial (atas) e, para ns de anlise, os Planos de Trabalho elaborados; vii. Acompanhar a tramitao dos projetos territoriais.
c) Ncleo Tcnico i. Elaborar ou acompanhar a elaborao, bem como a incluso no Sistema de Convnios do Governo Federal (Siconv), dos projetos territoriais indicados para os anos de 2009 (planos de trabalho e projetos tcnicos), em cooperao com as entidades do territrio (prefeituras municipais, ONGs, governo estadual, rgos de extenso rural, dentre outras); ii. Instruir os membros do Plenrio e do Ncleo Diretivo do Colegiado Territorial, em caso de dvidas e/ou esclarecimentos sobre
82 disponibilizado, anexo ao documento, um modelo de Termo de Gesto a ser rmado entre os parceiros. 83 disponibilizado, anexo ao documento, um modelo de Ficha Resumo.
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informaes contidas neste documento relatando ou solicitando ao Articulador Estadual do MDA, informaes adicionais, se necessrio; iii. Manter o Articulador Estadual do MDA informado sobre o processo de denio e elaborao dos projetos territoriais; iv. Assessorar o Ncleo Diretivo do Colegiado Territorial no acompanhamento do trmite dos projetos territoriais. O documento tambm estabelece, no processo de trmite dos projetos territoriais que operacionalizaro recursos do Proinf, competncias Delegacia do MDA e prpria SDT/MDA. Antes de estabelecer estas competncias, o documento regulamenta, por meio do estabelecimento de critrios e de apontamento de sugestes, os requisitos obrigatrios para a indicao, priorizao e levantamento de informaes dos projetos pelos colegiados territoriais. Esta normatizao, que anteriormente qualicamos como direcionada ambincia especca do processo de elaborao e implementao dos projetos que se projeta, importante armar, para a dinmica dos Colegiados , estabelece, ou busca estabelecer, processos institucionalizados de elaborao de diagnsticos, construo de alternativas, por meio de planos de desenvolvimento territorial, e objetivao destes planos nos projetos territoriais que pleiteiam recursos do Proinf. Trata-se da racionalizao do processo pelo estabelecimento de regras que buscam, ao regular os procedimentos, instituir novas prticas. Obviamente, qualquer processo de inovao, que se estabelece pela normatizao processual, cria entraves s prticas costumeiras. No nos parece, no entanto, que tal processo de normatizao seja capaz de gerar impedimentos aos objetivos traados pelo Pronat. Entendemos que os entraves esto nas relaes que, obrigatoriamente, devem ser estabelecidas com instituies e atores sociais que: (a) gerenciam processos burocrticos e no compreendem ou se envolvem com a dinmica de desenvolvimento estabelecida pela poltica de desenvolvimento territorial. O exemplo mais evidente so os agentes nanceiros, particularmente a Caixa Econmica Federal; (b) participam como executores indiretos dos projetos (como parceiros no caso das municipalidades ou entidades privadas executoras de parte dos projetos). O vnculo com os processos parcial ou pontual e, na ausncia de mecanismos de monitoramento e avaliao, as normas institudas tornam-se referncias distantes a estas entidades; (c) h tambm o caso daquelas relaes estabelecidas por atores que no compreendem ou no conferem importncia estratgia de desenvolvimento territorial instituda pelo Pronat, como parece ser o caso de vrias municipalidades que, mesmo inclusas em territrios, no se percebem como protagonistas de aes que conduzam a mudanas sociais na esfera do desenvolvimento rural. Estes parecem ser os principais entraves normatizao criada pelo Pronat, quando observamos os processos que estas normas buscam regular.
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No entanto, dentre estes entraves, cabe destaque para os que so decorrentes da operacionalizao dos projetos territoriais do Proinf. Para implementar os projetos, os Colegiados, que so ocialmente seus gestores, submetem-se a diversas relaes de delegao de atribuies e, consequentemente, geram-se dependncias, principalmente em relao aos municpios e, em certos casos, a entidades privadas que executam aes dos projetos. O desenho institucional da poltica gera um ambiente em que os colegiados formulam e gerenciam os projetos territoriais. Como os recursos pblicos no podem ser repassados diretamente aos Colegiados, j que estes no tm personalidade jurdica, o arranjo institucional criado arquiteta um tipo de terceirizao de competncias e atribuies. Sem poder deliberativo, a funo dos Colegiados, em quase todas as situaes, restringe-se ao acompanhamento dos processos e, em raros casos, de monitoramento das aes, uma vez que so as municipalidades e as entidades privadas que assumem responsabilidades de operacionalizao dos projetos. Estas responsabilidades incluem os provveis benefcios gerados com a gesto de recursos pblicos e tambm os nus, principalmente aqueles relacionados aos intrincados processos de prestao de contas. Nos prximos itens detalharemos as caractersticas, potencialidades e limites do marco jurdico com o qual o Pronat se relaciona ao instituir a execuo de recursos pblicos por meio dos municpios e entidades privadas como principal instrumento para operacionalizao dos projetos territoriais. 4. Municpios e a Execuo de Recursos Pblicos Oriundos do Pronat Os estados da federao, o Distrito Federal e os municpios, entidades pblicas estatais ou entidades sem ns lucrativos podem operacionalizar, por meio do Pronat, recursos pblicos federais originrios de transferncias. Trataremos dos dois primeiros e, mais adiante, abordaremos as transferncias voluntrias. 4.1 Instrumentos de Transferncia de Recursos da Unio aos Municpios Para o Pronat, as municipalidades so as entidades executoras dos recursos destinados ao Proinf. No arranjo institucional criado, como demonstrado anteriormente, os Colegiados Territoriais so responsveis pela gesto dos PTDRS e, consequentemente, pelos projetos territoriais executados pelas municipalidades em parceria com entidades privadas. Para possibilitar a transferncia de recursos da Unio aos municpios, so utilizados dois instrumentos principais: convnios e contratos de repasse. O convnio um dos instrumentos legais que disciplina a transferncia de recursos pblicos do Oramento Geral da Unio s unidades da federao. Ele geralmente tem como partcipe um rgo da administrao pblica federal direta, autrquica ou fundacional, empresa pblica ou sociedade de economia mista que esteja gerindo recursos do oramento da Unio. O estabelecimento de
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convnio visa execuo de programas de trabalho, projeto, atividade ou evento de interesse recproco com durao certa, em regime de mtua cooperao, ou seja, com contrapartida obrigatria do municpio, sendo ele corresponsvel pela aplicao e pela scalizao dos recursos. Os convnios, para ns de transferncia de recursos pblicos, segundo a Portaria Interministerial no 27, de 29 de maio de 2007, visam execuo de programa de governo, envolvendo a realizao de projeto, atividade, servio, aquisio de bens ou evento de interesse recproco, em regime de mtua coopera o. Sobre o mecanismo convnio aplicam-se, a Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, a Instruo Normativa da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) no 1, de 15 de janeiro de 1997 e o Decreto no 6.170, de 25 de julho de 2007. H ainda normatizao especca, por meio da Portaria Interministerial no 127, de 29 de maio de 2007. Mais adiante trataremos das implicaes destas normas nos processos de celebrao de convnios pelo Pronat. O contrato de repasse outro tipo de instrumento administrativo, que se equipara gura jurdica do convnio, e que dene a transferncia de recursos da Unio para entes da Federao sob mediao de uma instituio nanceira ocial e de carter pblico federal.84 No caso do Pronat, a Caixa Econmica Federal que atua como agente nanceiro do programa, como mandatria da Unio no acompanhamento da aplicao dos recursos previamente liberao das parcelas, sequenciadas de acordo com o programa de trabalho aprovado. Sobre o contrato de repasse, entre entidades federativas, aplicam-se o Decreto n 1.819, de 16 de fevereiro de 1996 e a Instruo Normativa STN no 1, de 15 de janeiro de 1997. Para que um municpio, integrante de um territrio de identidade da SDT/ MDA, possa formalizar um convnio ou um contrato de repasse com o MDA para operacionalizar recursos do Pronat, ele dever obedecer s condies estabelecidas pela Portaria Interministerial no 127, de 29 de maio de 2007, conforme previsto na Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, na Lei de Diretrizes Oramentrias e na legislao federal85.
84 A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000) estabeleceu outros mecanismos de transferncias voluntrias dos recursos aos entes federativos. Antes dela, apenas era possvel realizar tais transferncias por meio de convnios. Esta lei estabelece normas de nanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto scal, mediante aes em que se previnam riscos e corrijam desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, destacando-se o planejamento, o controle, a transparncia e a responsabilizao como premissas bsicas. 85 As condies e exigncias so as seguintes: (a) demonstrar que tem receita prpria, ou seja, que instituiu, previu e arrecada impostos de competncia constitucional do municpio, comprovando por meio do Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (Lei 9.473, de 22 de julho de 1997); (b) comprovar que o dispndio com pessoal ativo e inativo no excede os limites estabelecidos a 65% do valor das respectivas receitas correntes, de acordo com o Art. 38 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e a Lei de Responsabilidade Fiscal; (c) aplicar em educao e sade o percentual mnimo previsto em Lei Orgnica
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Alm das obedincias s condies acima, ainda de acordo com a Portaria Interministerial no 127, de 29 de maio de 2007, so requisitos para a celebrao de convnios e contratos de repasse o cadastro do municpio no Siconv, o Plano de Trabalho aprovado e a Licena Ambiental86 prvia, quando o convnio envolver obras, instalaes ou servios que exijam estudos ambientais, na forma disciplinada pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama). Tambm exigida a comprovao do exerccio pleno dos poderes inerentes propriedade do imvel, mediante certido emitida pelo Cartrio de Registro de Imveis (CRI) competente, quando o convnio tiver por objeto a execuo de obras ou benfeitorias no imvel. A celebrao de convnios e de contratos de repasse exige uma contrapartida mnima do ente federativo partcipe. Esta condio formalizada em um documento intitulado Declarao de disponibilidade de contrapartida, elaborado pela SDT/MDA, em observncia Lei de Diretrizes Oramentrias. De acordo com a LDO, os municpios, ao celebrarem convnios com a Unio, devem apresentar uma previso oramentria de contrapartida, na LOA87.
e na Constituio Federal; (d) apresentar o Certicado de Regularidade Previdenciria, exigido de acordo com o Decreto n 3.788, de 11 de abril de 2001; (e) comprovar, com certido negativa, regularidade quanto ao depsito das parcelas do Fundo de Garantia por Tempo de Servio; (f ) comprovar recolhimento de tributos, contribuies, inclusive as devidas Seguridade Social, multas e demais encargos scais devidos Fazenda Pblica federal; (h) atestar, por meio de certido negativa, a inexistncia de pendncias pecunirias registradas no Cadastro Informativo de Crditos no Quitados do Setor Pblico Federal (Cadin), de acordo com o art. 6, da Lei n 10.522, de 2002; (i) apresentar as prestaes de contas de recursos anteriormente recebidos da Unio, conforme dispe o art. 84, do Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, e art. 70, pargrafo nico, da Constituio Federal; (j) comprovar o pagamento de emprstimos e nanciamentos Unio, como previsto no art. 25 da Lei Complementar 101; (k) comprovar observncia dos limites das dvidas consolidada e mobiliria, de operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, de inscrio em restos a pagar e de despesa total com pessoal, mediante o Relatrio de Gesto Fiscal; (l) apresentar a publicao do Relatrio de Gesto Fiscal de que tratam os arts. 54 e 55 da Lei Complementar n 101, de 2000; (m) comprovar o encaminhamento das contas anuais, conforme o art. 51 da Lei Complementar n 101, de 2000; (n) apresentar a publicao do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria de que trata o disposto no art. 52 da Lei Complementar n 101, de 2000; (o) apresentao de suas contas Secretaria do Tesouro Nacional ou entidade preposta nos prazos referidos no art. 51, 1o, incisos I e II, da Lei Complementar n 101, de 2000, observado o que dispe o art. 50 da referida Lei. 86 A Licena Ambiental : (a) um ato administrativo pelo qual o rgo ambiental competente estabelece as condies, restries e medidas de controle ambiental que devero ser obedecidas pelo empreendedor (pessoa fsica ou jurdica) para localizar, instalar e operar empreendimentos ou atividades que utilizam os recursos ambientais e que so consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras; ou aquelas que sob qualquer forma possam causar degradao ambiental. Este ato regulado pela Resoluo no 237, de 19 de dezembro de 1997, do Conselho Nacional do Meio Ambiente; (b) uma autorizao, dada pelo poder pblico para uso de determinado recurso natural. (Pizatto & Pizatto, 2009). 87 Os valores a serem observados so os seguintes: (a) 3% do valor de repasse da Unio, para municpios com at 50 mil habitantes; (b) 5% a 10% do valor de repasse da Unio, para municpios situados nas reas prioritrias das regies de abrangncia da Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam) e da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e no Centro-Oeste; (c) 10% a 40% do valor de repasse da Unio, para os demais municpios.
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A Portaria do MDA no 28, de 26 de maio de 2009, altera o limite mnimo de contrapartida para 1% para 11 casos considerados especcos (doaes estrangeiras, aes de assistncia social e segurana alimentar, projetos produtivos em assentamentos rurais, educao bsica, populaes tradicionais, dentre outros), buscando estimular a participao dos municpios como partcipes de convnios e contratos de repasse do Pronat. A Portaria Interministerial no 127, de 29 de maio de 2007 o documento que regula, de forma bastante especica, os convnios e contratos de repasse dos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal com as entidades pblicas e privadas sem ns lucrativos. Esse documento estabelece os conceitos, as condies (de habilitao, credenciamento, contrapartida, celebrao de convnios, formalizao, liberao de recursos, contratao de outras entidades, acompanhamento e scalizao, prestao de contas e outros temas) e a detalhada instrumentalizao dos processos, inclusive detalhando as caractersticas e itens dos projetos e programas de trabalho. O Decreto no 6.170, de 25 de julho de 2007, no entanto, introduziu vrias modicaes que tornam a Instruo Normativa no 1/1997 vigente apenas nas regras que em trata de temas distintos dos regulados pelo Decreto no 6.170. 4.2 Implicaes do Arranjo Institucional Existente No nosso objetivo elaborar uma anlise sobre mincias da normatizao estabelecida para a contratao de recursos do Pronat por meio de convnios e contratos rmados com municipalidades. No entanto, chamamos a ateno para complexa relao de requisitos e procedimentos necessrios operacionalizao das aes. Ao contratar recursos pblicos do Pronat, os municpios devem obedecer legislao vigente, comprovando o seu estado de adimplncia, alm da disponibilidade oramentria para a contrapartida. Trata-se de uma importante interface normativa instituda pela STN e incidente sobre o Pronat: como j visto, somente podem ser executores de recursos pblicos do programa os municpios que cumprem seus deveres de seguridade social (Previdncia Social e Fundo de Garantia por Tempo de Servio, dentre outros) e promovem o equilbrio scal de suas contas. Muitos projetos deixam de ser encaminhados ou so reprovados devido inadimplncia dos municpios junto aos cadastros pblicos. importante lembrar que a operacionalizao dos recursos dos territrios depende principalmente da participao das municipalidades, uma vez que os territrios no so entidades jurdicas habilitadas a rmar contratos e a celebrar convnios. Superada a etapa de atendimento aos requisitos legais, a demanda recai sobre o atendimento s especicidades para a solicitao de recursos, com o detalhamento dos projetos tcnicos e dos programas de trabalho. Neste caso, incide sobre a demanda a normatizao criada pela STN (Portaria no 127)
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e a normatizao especca, estabelecida pela SDT/MDA com instrues que orientam, detalhadamente, os processos de submisso de propostas88. Alm da documentao institucional, h necessidade de apresentao ao MDA, aps a prvia seleo e aprovao da proposta pelo gestor do programa, no caso do Pronat, a documentao tcnica referida especificamente ao projeto, objeto do convnio ou contrato de repasse. Esta documentao inclui: a) Projeto Bsico, incluindo plantas, oramento detalhado, cronograma fsico-nanceiro e especicao tcnica dos materiais e servios a serem executados (quando for o caso); b) Anotao de Responsabilidade Tcnica (ART) de elaborao de todos os projetos (quando for o caso); c) Comprovao de atendimento s diretrizes de preservao ambiental na rea de interveno, denidas pelos rgos responsveis (quando necessrio); d) Declarao de anuncia com a soluo adotada pela concessionria ou rgo responsvel pela operao e manuteno do servio ou equipamento (quando for o caso); e) Outros documentos, se exigidos pela legislao estadual ou municipal. Alm dessa documentao, necessrio que o municpio e o Colegiado Territorial assinem um Termo de Gesto para gerenciamento compartilhado de bens, no caso, obras que sero feitas nos municpios, mas que devem beneciar ao territrio como um todo. O documento visa a, nos termos do modelo de documento elaborado pela SDT/MDA, garantir o usufruto dos projetos territoriais.89 Este termo estabelece competncias para Colegiados Territoriais, Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural, Municpios e para a entidade do Terceiro Setor que esteja envolvida na implementao do projeto. Para os municpios, esta normatizao implica custos operacionais bastante elevados. Vrios problemas identicados nessa fase so relacionados no
88 O proponente deve apresentar documentao institucional obrigatria, que deve constar do termo de posse, Carteira de Identidade e CPF do Chefe do Poder Executivo ou de seu representante legal e autoridade interveniente, quando for o caso. No caso de entidades pblicas estatais, necessrio apresentar: (a) cpia da Lei de criao da entidade e de seus Estatutos; (b) cpia da publicao da nomeao do dirigente da entidade; (c) cpia da Carteira de Identidade e do CPF do dirigente da entidade. 89 Este documento intitula-se Orientaes para a indicao, elaborao e trmite de projetos territoriais em 2009 e est disponvel em: <www.mda.gov.br>.
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observncia dos requisitos e regras e tambm insucincia de capacidade tcnica dos municpios para elaborao dos projetos e planos de trabalho conforme a normatizao determina.90 Entre as principais irregularidades observadas esto o pouco detalhamento do plano de trabalho, a apresentao de projetos bsicos incompletos, a inexistncia de comprovao de contrapartida e erros tcnicos na elaborao dos oramentos. A observncia da legislao e da normatizao instituda para operacionalizao do programa requer qualicao tcnica e investimentos em termos de tempo para cumprir o conjunto de exigncias estabelecido, desde a formalizao da proposta de convnio ou contrato at o intrincado processo de prestao de contas. Esse investimento e a insucincia de capacitao tcnica quase nunca so fatores considerados pelos gestores pblicos no momento do desenho das polticas, considerando as interfaces que obrigatoriamente tm que estabelecer com o marco jurdico vigente. Exemplo das diculdades vividas pelas municipalidades so os processos de licitao para as obras, que demandam preciso tcnica e observncia severa dos procedimentos burocrticos para no infringir a legislao. As diculdades de encaminhamento tcnico correto dos processos licitatrios tm sido relatadas como principal fator gerador de atrasos na implementao dos projetos territoriais. Outro entrave importante contratao de recursos pblicos para o Pronat, pelos municpios, tem sido a situao de inadimplncia destes na apresentao do Certicado de Regularidade Previdenciria; na comprovao da regularidade quanto ao depsito das parcelas do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) e na apresentao de certido negativa quanto a pendncias pecunirias registradas no Cadin, de acordo com o art. 6, da Lei n 10.522, de 2002. Ao no atenderem os requisitos mnimos previstos em lei, as municipalidades tornam-se inaptas a contratar recursos e celebrar convnios, impedindo, em razo disso, nos territrios rurais, a execuo dos projetos do Proinf. Essas exigncias nos parecem coerentes com o rigor inerente aos processos de execuo e controle sobre o uso de recursos pblicos. O entrave, de fato, estaria na falta de capacidade administrativa (ou poltica) e, por vezes, nanceira, dos municpios para manter seus deveres constitucionais em dia. Obviamente, ao discutir o desenho institucional do programa temos que questionar se a atribuio de funo executora de recursos aos municpios , de fato, a melhor alternativa inexistncia de reconhecimento de capacidade jurdica aos territrios rurais.
90 Parte importante das inferncias apresentadas nesse Relatrio decorre da leitura de documentos informais da SDT/MDA e da CEF disponibilizados na internet (como apresentaes em Microsoft PowerPoint) e de relatrios de eventos que promoveram debates sobre a contratao de recursos pelo Pronat.
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Nessa discusso tambm importante pautar a questo da marcante falta de apropriao, pelas municipalidades, da lgica, dos objetivos e da dinmica da poltica de desenvolvimento territorial. Afinal a poltica, por meio de seu desenho institucional, e o Pronat, pela normatizao que institui, tornam os municpios atores centrais para viabilidade (realizao) dos projetos territoriais. Esses projetos, junto com os Colegiados, compem o foco dos objetivos de mudana social que buscam ser afirmados pela poltica de desenvolvimento territorial. Por m, ao tratarmos do papel das administraes locais na exe cuo de recurso do Pronat no podemos deixar de destacar o papel do agente nanceiro mediador da execuo dos recursos: a CEF. So muitos problemas e entraves atribudos sua participao nesse processo. O principal deles se refere alegada falta de compreenso do agente nanceiro acerca das especicidades dos processos envolvidos na contratao dos recursos. Alguns projetos demandam conhecimentos tcnicos especcos, muitas vezes relativos rea tcnico-agronmica; por vezes, as instalaes e tcnicas presentes nos projetos no atendem s padronizaes exigidas em construes e procedimentos urbanos que, alegase, so as referncias utilizadas pelo agente para avaliar os projetos. Os locais de instalao de equipamentos so tambm pontos de discrdia e conitos entre os tcnicos que elaboram os projetos e aqueles que, pela CEF, avaliam e tm a atribuio legal de aprov-los ou no. Estas particularidades tm srias implicaes sobre o tempo de avaliao dos projetos, fazendo com que o perodo de anlise se estenda, em alguns casos, por mais de um ano, causando desestmulo por parte dos atores territoriais e, em algumas situaes, inviabilizando as propostas. Os trmites burocrticos so, por vezes, identicados como causa do descrdito dos projetos territoriais. O arranjo institucional criado coloca os Colegiados como gestores dos projetos territoriais e do prprio processo de desenvolvimento territorial em uma posio difcil e delicada diante dos municpios, proponentes e executores dos projetos; e do agente financeiro, que gerencia a parte tcnica e financeira para a contratao e liberao dos recursos, alm de ser responsvel pela avaliao da prestao de contas. Por no se constiturem como organizaes formais, no possuindo, por isso, uma figurao jurdica, os Colegiados podem, to somente, atuar como mediadores entre os seus interesses (como gestores do processo de desenvolvimento territorial) e os interesses dos Municpios e dos agentes financeiros. Nada podem fazer alm de reivindicar e acompanhar o trmite dos projetos aps o investimento que fazem ao coordenar o processo de escolha e elaborao dos mesmos. Evidencia-se, nesse caso, um grave limite dado pelo desenho institucional da poltica de desenvolvimento territorial e, particularmente, do processo de operacionalizao dos recursos do Pronat.
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5. Terceiro Setor e a Execuo de Recursos Pblicos As organizaes sociais ou entidades privadas sem ns lucrativos ou, ainda, organizaes do Terceiro Setor91 tambm podem receber e executar recursos pblicos federais (restritos, por determinao de norma da SDT/MDA relativa execuo dos recursos do Pronat, rubrica de custeio), originrios de transferncias92, para executar Aes Oramentrias. Esses repasses so classicados como mecanismos diretos de fomento s entidades do Terceiro Setor e so regulados pela Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964 e pela Lei Complementar no 101 (Lei de Responsabilidade Fiscal), de 4 de maio de 2000, que so especicadas por legislao infraconstitucional, principalmente a que regula as diretrizes oramentrias dos entes federativos. Os parmetros gerais para a transferncia de recursos pblicos para o Terceiro Setor so estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal e orientam a denio dos critrios que comporo a LDO. De acordo com a legislao vigente, a origem das transferncias voluntrias pode ser: a) Apresentao de uma emenda ao Oramento Fiscal da Unio por um parlamentar; b) Aprovao de lei especca junto ao Congresso Nacional por iniciativa do Poder Executivo; c) Proposta ou projeto formulado pelo prprio interessado e entregue diretamente ao Ministrio ou entidade que disponha de recursos aplicveis ao objeto pretendido; d) O prprio Ministrio ou a prpria entidade que detectam a existncia de necessidades ou desejam implementar programas. No caso do Pronat mais corrente o trmite dos recursos por meio de proposta ou projeto formulado por entidades que compem os territrios, que as
91 Adotaremos a designao Terceiro Setor para dar conta, conceitualmente, de um vasto conjunto de organizaes sociais e entidades da sociedade civil que, embora privadas, tm interesse e atuam para o benefcio pblico. O uso do termo no busca uniformizar a diversidade de tipos de organizaes que podem ser abarcadas por essa designao. Adotamos as justicativas de Rubem Csar Fernandes para tal agrupamento: (a) todas realizam bens e servios pblicos, embora no sejam Estado; (b) tambm no so organizaes com ns comerciais ou mercantis, pois no visam o lucro; (c) agregam princpios e aes vinculados caridade, lantropia, ao mecenato e cidadania; (d) defendem uma viso integradora da vida pblica, enfatizando a complementaridade entre as aes pblicas e privadas. (Fernandes, 2005). 92 Essas transferncias so consideradas voluntrias, em oposio s transferncias legais ou obrigatrias. O carter voluntrio diz respeito aos recursos que so autorizados no oramento do ente federativo e que podem dar origem a repasses para a realizao de atividades de interesse pblico, seja para outros entes federativos, seja para entidades privadas sem ns lucrativos (Dias, 2008, p. 272).
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submete aos Colegiados que, aprovando-as, as encaminham ao MDA. H tambm casos de emendas parlamentares, mas no temos informaes para identicar o percentual das mesmas no montante de recursos direcionados ao programa. Importante ressaltar que as transferncias de recursos do Pronat a entidades privadas restringem-se, por determinao da SDT/MDA, aos recursos para custeio. Os recursos para investimento em infraestrutura, por meio do Proinf, somente podem ser recebidos, mediante aprovao de projetos tcnicos, pelas administraes municipais. 5.1. Qualificao das Entidades Privadas do Terceiro Setor Nas relaes estabelecidas entre Estado e sociedade civil, as entidades do Terceiro Setor so93 submetidas ao marco legal principalmente referido ao Direito Administrativo, que as regulamenta. Este marco legal as qualica como entidades que possuem a nalidade de produzir bens e servios de interesse coletivo, ou seja, devem ter m pblico. A diversidade de entidades civis que so referidas na Constituio da Repblica de 1988 pode ser sintetizada a partir de atributos de qualicao jurdica aplicvel a estas entidades: a) Declarao de utilidade pblica: trata-se das sociedades civis, associaes e fundaes constitudas no pas com o m exclusivo de servir desinteressadamente coletividade podem ser declaradas de utilidade pblica, provados os requisitos (principalmente Lei no 91, de 28 de agosto de 1935, com diversas alteraes ao longo dos anos; e Decreto no 3.451, de 19 de abril de 2000, que regulamenta os termos da Lei no 91/1935); b) As Entidades lantrpicas (Lei no 8.212, de 24 de julho de 1991 e Lei no 8.742, de 8 de dezembro de 1993) podem ser qualicadas com atributos como o Certicado de Entidade de Fins Filantrpicos e o Certicado de Entidade Benecente de Assistncia Social; Alm de Entidades Filantrpicas, as organizaes do Terceiro Setor podem ser denominadas de: c) Organizao social (OS): trata-se de pessoa jurdica de direito privado, sem ns lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa
93 Tal armao baseada nos argumentos de Franco (2010), quando o autor arma que no h um critrio objetivo para a delimitao e denio objetiva de entidade do terceiro setor. Para ele esta indenio est expressa na ideia de interesse coletivo como critrio diferencial dessas entidades, uma vez que (...) quaisquer organizaes produzem, a rigor, coisas de uso ou interesse coletivo, inclusive empresas. Para Paes (2005), ainda no h, no marco jurdico vigente, uma denio exata do que seja terceiro setor, sua composio e reas de atuao. Na ausncia de denio predominam as interpretaes e imprecises, que podem, em muitos casos, representar entraves aos processos administrativos e ao acesso aos recursos pblicos.
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cientca, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente; cultura e sade (Lei 9.637, de 15 de maio de 1998); d) Organizao Social de Interesse Pblico (Oscip): (...) pessoas jurdicas de direito privado, sem ns lucrativos, desde que os respectivos objetivos sociais e normas estatutrias, que atendam aos requisitos institudos pela Lei 9.790, de 23 de maro de 1999 (que institui e disciplina o termo de parceria e d outras providncias). Essa lei sofreu alteraes pela Lei 10.539 de 30 de junho de 2002, e regulamentada pelo Decreto 3.100 de 30 de junho de 1999. Por m, as cooperativas sociais, que nem representam um atributo nem so, formalmente, um tipo de organizao do Terceiro Setor, embora sejam consideradas, informalmente, como tal (apenas se diferenciam das demais cooperativas porque tendem a ser relativamente incapazes em termos civis). So constitudas com a nalidade de inserir as pessoas em desvantagem no mercado econmico, por meio do trabalho, fundamentando-se no interesse geral da comunidade em promover a pessoa humana e a integrao social dos cidados (Lei 9.867 de 10 de novembro de 1999, ainda no regulamentada). Sabe-se que a qualicao das entidades privadas um processo bastante complexo que suscita variados questionamentos legais dadas as lacunas, imprecises e constantes mudanas no marco jurdico que rege a existncia e ao dessas entidades. Em estudo recentemente publicado, o Grupo de Institutos, Fundaes e Empresas (Gife) argumenta que: Em que pese a quantidade de normas vigentes no pas que regulam as atividades das organizaes da sociedade civil, dada a complexidade e sobreposio de normas, ainda h muitas dvidas em relao ao que aplicvel s organizaes, sem risco de eventuais questionamentos, quer seja pelas autoridades scais tributrias, quer seja pelo Ministrio Pblico estadual ou mesmo pelos rgos que scalizam a concesso e renovao dos ttulos e qualicaes que podem ser obtidos pelas organizaes (GIFE, 2009, p. 29). Com relao s aes do Pronat, interessa-nos prioritariamente compreender a qualicao, pelo Poder Pblico, das Organizaes Sociais (OS) e das Organizaes Sociais de Interesse Pblico (Oscip) como entidades civis que podem receber transferncias pblicas para execuo de projetos vinculados ao PPA. So estes os dois tipos mais comuns de entidades privadas relacionadas execuo de recursos de custeio pelo Pronat. Os convnios de repasse de recursos tambm podem ser celebrados com entidades benecentes de assistncia social e entidades privadas sem ns lucrativos, qualicadas ou no com outros ttulos. Esta ltima qualicao abarca muitas organizaes no governamentais que conveniam com MDA para executar atividades vinculadas aos recursos do Pronat.
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5.2 Marco Jurdico para o Repasse e Execuo dos Recursos Com relao s OS, a Lei n 9.637, de 15 de maio de 1998 que as qualica a receber transferncias de recursos pblicos por meio de convnios e contratos de repasse. O art. 1 desta lei arma textualmente que o Poder Executivo poder qualicar como Organizaes Sociais pessoas jurdicas de direito privado, sem ns lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientca, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente; cultura e sade, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei. Essa qualicao depende da observncia de requisitos descritos e estabelecidos pela lei, destacando-se a sua nalidade no lucrativa e sua gesto atrelada a um Conselho de Administrao, cuja composio deve ter entre 20% a 40% de de membros natos representantes do Poder Pblico94. A relao com o Poder Pblico formalizada pelo contrato de gesto, instrumento rmado entre o Poder Pblico e a entidade qualicada como organizao social, com vistas formao de parceria entre as partes para possibilitar a transferncia de recursos. Este contrato reger as relaes, incluindo deveres e obrigaes especcas, de ambas partes na relao estabelecida para o fomento de atividades. Cumpridos os requisitos e formalidades, s organizaes sociais podero ser destinados recursos oramentrios e bens pblicos necessrios ao cumprimento do contrato de gesto (trecho de texto da Lei n 9.637, de 15 de maio de 1998). Quanto s Oscip, a Lei 9.790, de 23 de maro de 1999, que dispe sobre a qualicao de pessoas jurdicas de direito privado, sem ns lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, institui e disciplina o Termo de Parceria, e d outras providncias. O mecanismo legal de fomento pblico s atividades de Oscip relacionadas a Aes Estratgicas previstas no PPA o termo de parceria, que estabelece vnculos de cooperao entre as partes (administrao pblica e entidade do Terceiro Setor). Nesses termos so discriminados direitos, responsabilidades e obrigaes, estabelecendo-se tambm os parmetros para a scalizao de sua execuo. A deciso sobre a celebrao do termo de parceria de competncia do rgo estatal responsvel pelo Programa componente do PPA, de acordo com o art. 8, Pargrafo nico, do Decreto no 3.100/1999, mediante consulta ao conselho de poltica pblica responsvel pela rea, no sendo necessria a realizao de licitao95.
94 Trata-se da necessidade de representao do Estado e da Sociedade Civil. 95 Alm da documentao tcnica que tambm exigida aos rgos do setor pblico e para as entidades pblicas estatais, apresentadas anteriormente, so requisitos tanto para as OS quanto para as Oscip a apresentao da seguinte documentao institucional aps a aprovao da proposta de convnio, contrato de repasse ou termo de parceria: (a) cpia da Carteira de Identidade e do CPF do representante legal da entidade proponente; (b) CNPJ; (c) ato constitutivo, estatuto ou contrato social em vigor, acompanhada da ata de posse da diretoria em exerccio; (d) declarao do proponente de condies nanceiras para
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Assim como ocorre com os entes do setor pblico e entidades pblicas estatais, tambm as entidades do Terceiro Setor tm que realizar uma srie de procedimentos e atividades que demandam qualicao tcnica, conhecimento da legislao vigente e tempo de trabalho para responder os requisitos e demandas legais. Nem sempre estas qualicaes e caractersticas esto disponveis e o processo de acesso aos recursos pblicos torna-se, ao mesmo tempo, fardo e campo de aprendizado para estas organizaes. Novamente, vem discusso os custos transacionais envolvidos na empreitada. Muitas organizaes tm que contratar prossionais para lidar com as exigncias legais vigentes sobre os contratos, convnios e termos de parceria. A formalizao de convnios e a aplicao dos recursos que se originam deles esto submetidos aplicao da Lei Geral de Licitaes e Contratos Administrativos, a Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993. No h, no entanto, consenso sobre a necessidade de realizao de licitao para realizar e formalizar convnios. Isto ocorre com base na tese de que os convnios se equivalem aos contratos, aplicando-lhes, por isso, as mesmas regras. Quando h mais de uma entidade privada sem ns lucrativos aptas a realizar os objetivos do convnio, a norma tem sido a realizao de processo pblico de seleo. A base legal de tal procedimento o Decreto no 6.170 (artigos 4o e 5o). Polmica maior envolve a necessidade das entidades do Terceiro Setor que receberam recursos se utilizarem da Lei no 8.666/93 para realizao de obras, prestao de servios e compras. Este tem sido um dos principais entraves relacionados operacionalizao dos projetos territoriais pelo Pronat. O cerne da polmica diz respeito discusso sobre a possibilidade de aplicao, de forma plena, da lei de licitaes pelas entidades privadas do terceiro setor. Alega-se que o art. 37 da Constituio Federal delimita a aplicao da licitao administrao pblica direta e indireta dos poderes pblicos dos trs nveis da federao, excluindo os agentes privados. No entanto, essa no foi a tese que prevaleceu. Por deciso do Tribunal de Contas da Unio (TCU) houve alterao na Instruo Normativa no 1/1997, incluindo a regra que obriga a realizao de licitao pelas entidades privadas que receberam recursos pblicos. Foi editada, ento, a IN no 3/2003, alterando a IN no 1/1997.
arcar com a contrapartida, bem como sobre a origem dos recursos em caso de contrapartida de terceiros; (e) declarao de compromisso em caso de contrapartida oferecida em bens e servios (se for o caso); (f ) documentao da rea de interveno (se for o caso); (g) obedecer a LDO vigente e declarar disponibilidade de contrapartida; (h) declarao de funcionamento regular de Entidade Privada sem Fins Lucrativos (Lei 11.514 de 13 de agosto de 2007; (i) estar em dia com Receita Federal, FGTS e INSS; (j) apresentar certides negativas pela PGFN/MF, Secretaria da Receita Federal, INSS, FGTS e Certido de Regularidade; (k) os seus dirigentes no podem ser agentes pblicos do Poder ou do Ministrio Pblico, dirigentes de rgos ou entidades da administrao pblica de qualquer esfera governamental, ou respectivo cnjuge ou companheiro, bem como parente em linha direta, colateral ou por anidade (Decreto 6.619 de 29/5/2008).
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Por sua vez, o Decreto no 5.504, de 5 de agosto de 2005, estabeleceu a exigncia de utilizao do prego, preferencialmente eletrnico, um tipo de modalidade licitatria, para que entes pblicos e privados contratassem bens e servios a partir de recursos oriundos de transferncias voluntrias de recursos pblicos da Unio, que decorressem de convnios ou instrumentos congneres. De fato, a exigncia no se limitava ao prego eletrnico, nos casos em que coubesse esta modalidade, mas tambm determinao de que todas as contrataes por entes pblicos e privados fossem realizadas, doravante, por processo de licitao pblica. Estas regras foram revogadas para as entidades privadas sem ns lucrativos pelo Decreto no 6.170, de 25 de julho de 200796, que determinou a substituio da licitao, tornada no obrigatria, pelo instrumento da cotao prvia de preos antes das contrataes. Este decreto, por m, estabelece os critrios legais para a celebrao, acompanhamento e prestao de contas dos convnios. Esta regulamentao possui a qualidade de introduzir transparncia s aes pblicas, exibilizando procedimentos ao mesmo tempo em que cria instrumentos para tornar pblicas, por meio da internet, as informaes relativas aos convnios e as entidades privadas sem ns lucrativos que acessam recursos governamentais por meio de transferncias voluntrias. Com relao aos mecanismos de controle dos convnios, a SDT/MDA e a CEF, em suas orientaes, mantm o disposto na IN no 1/1997 no que diz respeito prestao de contas dos convnios e contratos de repasse, uma vez que o Decreto no 6.170/2007 regula questes mais gerais97. As exigncias so diversicadas e complexas, requerendo capacidade tcnica e dispndio de tempo para evitar imprecises e lacunas, que podem resultar em no aprovao dos processos de prestao de contas. 5.3 Implicaes do Arranjo Institucional Criado Para as entidades do Terceiro Setor que executam recursos pblicos, o cumprimento desta regulamentao implica disponibilidade de qualicao tcnica para atender s exigncias dos processos de contratao, transferncia e presta-
96 Que, por sua vez, j sofreu alteraes pontuais pelos Decretos no 6.619, de 2008; n 6.428, de 2008; n 6.497, de 2008. 97 Desta forma, o processo de prestao de contas dos convnios e contratos envolve os seguintes procedimentos: (a) relatrio de execuo fsico-nanceira; (b) demonstrativo da execuo da receita e da despesa, evidenciando os recursos recebidos em transferncia, a contrapartida, os rendimentos auferidos da aplicao dos recursos no mercado nanceiro, quando for o caso, e os saldos de recursos no aplicados; (c) relao de pagamentos em ordem cronolgica; (d) relao dos bens adquiridos, produzidos ou construdos com recursos da Unio; (e) extrato da conta bancria especca do perodo que se estende do recebimento da primeira parcela at o ltimo pagamento e, se for o caso, a conciliao bancria; (f ) cpia do termo de aceitao denitiva da obra, quando o objeto do convnio for a realizao de obras ou servios de engenharia; ; (g) cpia do despacho adjudicatrio e homologao das licitaes realizadas ou justicativa para a sua dispensa ou a sua inexigibilidade, conforme o caso, com o respectivo embasamento legal quando o convenente pertencer Administrao Pblica.
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o de contas dos recursos contratados. Alm de capacitao tcnica, a operacionalizao das transaes implica dispndios nanceiros, necessrios realizao dos convnios e contratos. Esses processos demandam tempo de trabalho e, no raramente, a contratao de prossionais especializados, principalmente na etapa da prestao de contas. Os requisitos legais formalizao dos contratos e convnios e prestao de contas so variados e complexos. Para as entidades do Terceiro Setor, estes requisitos representam uma signicativa mudana institucional em relao aos seus padres e prticas costumeiras, institudas para lidar com recursos e geralmente vinculadas a exigncias mais exveis de projetos de cooperao tcnica. Alm disso, ao receber recursos pblicos para a prestao de servios, essas entidades passam tambm a assumir os riscos inerentes aos processos de estabelecimento de relaes de trabalho por meio de terceirizaes, manejo de recursos de acordo com rubricas preestabelecidas e, principalmente, prestao de contas. Ao descentralizar suas aes e delegar determinadas funes e atividades a entidades do Terceiro Setor, o Estado responsabiliza essas entidades, que passam a ser regidas pelas mesmas normas que regulam o comportamento do administrador pblico. As obrigaes das entidades do Terceiro Setor quando operacionalizam aes com recursos pblicos so relativas: (a) probidade administrativa e nanceira no que se refere governana, patrimnio e uso de recursos; (b) s atividades executadas; (c) aos resultados alcanados. O Estado s delega competncias a entes da federao, mas as entidades do Terceiro Setor podem assumir algumas atribuies. Ao assumirem o papel do Estado na execuo de determinados servios e aes pblicas recaem sobre elas as mesmas normas que recaem sobre o administrador pblico lgico. Essas obrigaes, que esto sob contrato de repasse ou convnio de realizarem licitao e/ou prego eletrnico para contratar servios ou realizar compras, tm sido apontadas como um entrave operacional realizao das atividades que utilizam recursos do Pronat. Alega-se que os contratos de repasse e os convnios, em suas atuais normatizaes, so instrumentos que dicultam e tornam as operaes onerosas, sob o ponto de vista destas organizaes, para a operacionalizao de recursos pblicos a serem executados por entidades do Terceiro Setor. Alm de limitar a abrangncia das entidades que podem ser qualicadas para acessar os recursos, a normatizao vigente impe uma innidade de requisitos e procedimentos burocrticos que tornam os processos excessivamente demorados e custosos, por vezes inviabilizando a prestao de servios e compra de material de custeio. Sabemos, no entanto, que esta normatizao essencial para garantir o cumprimento dos princpios da publicidade e da probidade com a coisa pblica. A Lei Geral de Ater Lei no 12.188, de 11 de janeiro de 2010 enveredou por esta alternativa ao criar uma adequao na lei que rege contratos e licitaes, possibilitando que haja dispensa de licitao contratao de prestao de servi-
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os de Ater, alterando o art. 24, introduzindo um inciso que cria um novo caso de exceo exigncia da licitao. Trata-se de uma nova condio legal, que busca proporcionar a um leque maior de entidades e organizaes da sociedade a possibilidade de executar recursos pblicos (desde que atendam aos critrios estabelecidos pela lei) para participarem da prestao de servios, tambm os tornando, supostamente, mais bem aplicados em termos de sua idoneidade e publicidade, sob o princpio da ampla concorrncia. A consequncia de tal procedimento, fundamentado na nova condio legal pode ser o privilegiamento, que pode se desdobrar em processos que facilitam a utilizao inadequada de recursos pblicos, favorecendo aes clientelsticas. Ainda no h condies de avaliar a eccia da medida.
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CONSIDEDERAES FINAIS
Polticas pblicas geralmente estabelecem relaes tensas e complexas com o marco legal do qual tm origem e no qual se fundamentam. Parte importante destas tenses oriunda da confrontao inevitvel entre novas normas, regras ou instituies estabelecidas pelas polticas pblicas e as tradies que se rmam ao longo do tempo, estabelecendo-se como uma cultura jurdica e poltica. Um marco jurdico sempre delimita as fronteiras entre costumes, tradies e as regras que pretendem se armar como universais e legtimas, de modo a possibilitar a armao da ordem social que as origina e fundamenta. No entanto, a legitimidade das leis no algo dado a priori, mas uma qualidade congurada nos processos sociais. Por seu turno, a universalidade das concepes, dos procedimentos e das prticas estar sempre em confronto com as identidades diversas que revelam e se fundamentam em valores especcos. Estas caractersticas esto presentes na poltica de desenvolvimento rural com enfoque territorial implementada desde 2003 pelo MDA. Percorremos, neste texto, as trajetrias histricas que explicam como todo um corpo jurdico foi se estabelecendo ao longo do tempo em nosso pas incluindo reconhecimento da agricultura familiar, a legislao agrria, sindical, a cooperativista e o marco normativo da educao do campo, bem como as normas da poltica de desenvolvimento territorial para compreender os limites e potenciais que o marco legal oferece a essa poltica. A anlise apresentada ao longo do presente captulo evidencia que a poltica de desenvolvimento territorial tem por fundamento uma nova viso do mundo rural e das possibilidades de seu desenvolvimento. Esta viso inclui o reconhecimento, ainda que parcial, da diversidade de modos e formas de viver nos espaos rurais, informando um tipo de leitura que busca tornar as intervenes pblicas mais complexas e apropriadas s especicidades locais ou territoriais. Esta inovao cognitiva demanda a relativizao do papel da inovao tcnica dos processos produtivos para a promoo do desenvolvimento, fundamento principal das polticas agrcolas de modernizao, marca histrica da interveno do Estado brasileiro nos espaos rurais principalmente a partir da dcada de 50 do sculo passado. Ao considerar o mundo rural como espao de vida, a poltica de desenvolvimento territorial prope e coloca em execuo um modelo de fomento e de apoio pblico organizao e participao poltica, objetivando que os atores que vivem em territrios onde predomina a agricultura de base familiar possam expressar em projetos tcnicos e polticos suas demandas e planos
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de desenvolvimento. Neste sentido, o reconhecimento poltico do ator social destas aes fundamental. As aes polticas desse segmento que vem sendo reconhecido como agricultores familiares foram e ainda so responsveis pela armao da identidade poltica deste ator, ao mesmo tempo em que constroem, por meio da interao com as polticas pblicas, o reconhecimento pblico de suas especicidades. neste sentido que a poltica de desenvolvimento territorial no pode ser compreendida sem que a cotejemos com o marco legal que normatiza as relaes do Estado com os agricultores familiares, problematizando os limites do enquadramento estabelecido para esta categoria, visto que ele , como demonstramos, representa um foco de conito com a diversidade de atores sociais que podem ser capturados pela designao agricultor familiar, embora suas experincias econmicas, sociais e culturais transcendam o conceito. Ao mesmo tempo em que inclui, a poltica tende a limitar a expresso dos grupos sociais de agricultores que ainda esto margem da capacidade de organizao poltica e expresso de demandas. Embora a participao cidad tenha guarita no marco legal vigente, este mesmo marco no tem condies de delimitar as condies necessrias participao poltica e representao de seus interesses, uma vez que estes no emergiram claramente no espao pblico, no conseguem se fazer representar (Oerl, 1998). Este nos parece ser um importante desao poltica de desenvolvimento territorial que tem por fundamento os mecanismos de gesto social. Tambm procuramos confrontar o desenho da poltica e suas intenes com a legislao agrria vigente, visto que o fortalecimento e o apoio organizao poltica dos agricultores de base familiar tende a gerar mais demanda por acesso terra e apoio estatal vida e produo sustentveis. Entendemos que a inovao conceitual e paradigmtica desta poltica enfrenta a vigncia e legitimidade da viso do rural como espao isolado, atrasado e subordinado aos espaos urbanos. Esta construo social da inferioridade do rural e da necessidade de sua padronizao/modernizao aos moldes das formas urbanas de organizar a economia e a vida tem expresso no marco legal e representa um pano de fundo onde se desenrolam os atritos com o conjunto de normas vigentes. desta forma que a poltica e suas concepes enfrentam os limites impostos por antigas mas ainda vigentes concepes de rural, de desenvolvimento, alm da fora que nossa tradio municipalista impe em termos de limites armao das novas institucionalidades propostas. Ao longo da anlise empreendida, pudemos identicar que os atritos entre a poltica de desenvolvimento territorial e o marco legal vigente ocorrem em relao a dois principais campos de interao, referidos s aes de implementao e operacionalizao. O primeiro campo diz respeito aos processos de participao cidad em mecanismos de gesto social de polticas pblicas.
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De acordo com o desenho da poltica, esta participao deve ocorrer por meio dos Colegiados Territoriais que, para se tornarem politicamente legtimos tm que constiturem-se paritrios e representativos da diversidade de atores sociais presentes nos territrios. Como armamos, o desao dos colegiados exatamente a construo de sua pluralidade e representatividade, qualidades que, a princpio, no encontram impedimentos no marco jurdico vigente. A anlise da legislao vigente demonstra que a ausncia de formalizao jurdica dos territrios e de seus colegiados representa um limite s suas aes, na medida em que suas deliberaes so consideradas, pelas normas vigentes, apenas recomendaes ou orientaes. Esta caracterstica tem impacto sobre a capacidade dos colegiados territoriais possibilitarem um tipo de participao cidad que possua real capacidade de inuenciar processos de mudanas nos territrios rurais. A ausncia de formalidade jurdica e de carter deliberativo tem potencial de fragilizar a legitimidade poltica dos colegiados territoriais. O segundo campo de atritos o referido ao marco legal que regula a transferncia de recursos pblicos a unidades da federao ou a entidades privadas no contexto das polticas pblicas de carter descentralizado. A operacionalizao das transaes para a transferncia de recursos aos projetos territoriais e s aes que visam manuteno das aes dos colegiados abrange muitas questes e implica domnio das mincias que envolvem os contratos de repasse e os convnios que as possibilitam. Dada a complexidade das exigncias normativas, so comuns as situaes de atraso nos repasses, inviabilizao de projetos territoriais e no contratao de recursos. Para as organizaes da sociedade civil que operacionalizam localmente a poltica, os processos demandam qualicao especca e tempo, dicultando e desestimulando seu engajamento. Como gestores dos projetos territoriais e dos planos de desenvolvimento dos quais derivam, os colegiados, pelo marco legal vigente, tm que se submeter a diversas relaes em que no tm poder decisrio ou deliberativo. Geram-se dependncias e atritos principalmente com os municpios, que so ocialmente, por determinao normativa, os gestores dos recursos oriundos da Unio. Uma vez que os recursos pblicos no podem ser transferidos aos Colegiados, por no possurem personalidade jurdica, o arranjo institucional criado descentraliza certas atribuies e responsabilidades, mas no confere poder decisrio aos mesmos. Este um impasse importante para a poltica. Por m, consideramos que o carter inovador e experimental do desenho da poltica coloca desaos importantes renovao do marco legal referido s possibilidades de ao pblica para promoo do desenvolvimento rural.
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237
ANEXOS
Quadro 1. Resolues do CNDRS (1999-2003) que normatizam e ou regulam programas de polticas pblicas
238
Quadro 2. Resolues do CNDRS (1999-2003) que propem polticas pblicas de desenvolvimento rural
239
Quadro 3. Resolues do CONDRAF entre 2003 e 2009.
240
241
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Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura IICA Representao do IICA no Brasil SHIS QI 3, Lote A, Bloco F Centro Empresarial Terracotta CEP: 71.605-450 Braslia-DF Fone: 55 61 2106 5477 Fax: 55 61 2106 5459 E-mail: iica.br@iica.int Homepage:www.iica.org.br

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INSTiTUTO INTERAMERiCANO DE COOPERAO PARA A AGRiCULTURA (IICA) REPRESENTAO DO IICA NO BRASiL

SRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTVEL

Organizadores da Srie Carlos Miranda e Breno Tibrcio

Braslia, Brasil 2011

Manuel Rodolfo Otero Representante do IICA no Brasil

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PARTE 1 EXPERINCIAS LEGISLATIVAS DE POLTICA PBLICA EM DESENVOLVIMENTO DOS TERRITRIOS RURAIS  15

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4.3.3 4.3.4 4.3.5 4.3.6 4.3.7 4.3.10 4.4

Capitulo i - MARCO LEGAL DA POLTICA DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL RURAL NO BRASIL 138

CAPTULO II - MARCOS JURDICO-NORMATIVOS CRIADOS PARA A POLTICA DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

PARTE 1 EXPERINCIAS LEGISLATIVAS DE POLTICAS PBLICA EM DESENVOLVIMENTO DOS TERRITRIOS RURAIS

1.2.1 Particularidades dos Indicadores de Desenvolvimento Rural nos Pases em Estudo

1.2.2 Marco Normativo dos Pases do Estudo

6 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Artigo 5.

Polticas com Interveno e Alcance Territorial

42 Casos emblemticos e exemplares: Poltica de Desenvolvimento Social em microregies SEDESOL, Mxico.

43 Casos emblemticos e exemplares: Polticas de guas, Florestas, Biodiversidade do Brasil.

45 Casos emblemticos e exemplares.

50 Artigos 285, 302 e 320 da Constituio Poltica da Colmbia (1998).

52 Conselho Nacional de Poltica Econmica e Social.

O avano da integrao econmica e o aumento respectivo da cooperao entre os Pases membros;

4.4 Mudanas Tendenciais nas Estratgias de Desenvolvimento sob o Enfoque Territorial

PARTE 2 BASES PARA A CONSTRUO DE UM MARCO JURDICONORMATIVO DO DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL NO BRASIL

Leonilde Servolo de Medeiros

Marcelo Min Dias

CAPTULO 1 MARCO LEGAL DA POLTICA DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL RURAL NO BRASIL

5 Na Roma antiga, urbe signicava o lugar das decises polticas de governo.

10 Esse processo detalhado em Favareto (2006b) e Medeiros (1995 e 2009).

CAPTULO II MARCOS JURDICONORMATIVOS CRIADOS PARA A POLTICA DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL

Quadro 3. Resolues do CONDRAF entre 2003 e 2009.

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