ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Cap4.ead-15001.01.ead-15001.01

12/02/2021 Teorias da Administração e Fundamentos da Gestão Pública
TEORIAS DA ADMINISTRAÇÃO E
FUNDAMENTOS DA GESTÃO PÚBLICA
CAPÍTULO 4 - COMO O ESTADO REALIZA SEU
PLANEJAMENTO E CONTROLE FINANCEIRO?
Anderson Rafael Nascimento / Marcelo Telles de Menezes
INICIAR
Introdução
A gestão de recursos financeiros é um caminho necessário para alcançar uma maior efetividade da ação
estatal. Quando essa gestão é bem feita, ela permite concatenar o uso dos recursos associados com as
metas estabelecidas e os resultados desejados. Porém, quando mal feita, ela prejudica a credibilidade do
https://anhembi.blackboard.com/webapps/late-course_content_soap-BBLEARN/Controller?ACTION=OPEN_PLAYER&COURSE_ID=_667168_1&PA… 1/24
Estado e o cumprimento de suas funções mais básicas. Dessa forma, além de fazer as coisas que devem ser
feitas, o Estado precisa também planejar suas ações para conseguir continuar fazendo o que faz, e melhorar
e inovar com novas políticas.
A partir dessa visão, podemos perceber a estreita relação entre o planejamento, como ato de prospecção
das ações futuras e o controle financeiro. As finanças públicas e o seu marco legal bebem dessa fonte.
Portanto, o gestor público deve olhar em diferentes perspectivas futuras sobre como devem ser as ações do
órgão público. Contudo, o gestor público não olha para frente descolado do presente ou do passado. Ao
contrário, o passado serve como referência para demonstrar como as despesas públicas evoluem e,
portanto, são a memória de cálculo.
Nesse capítulo iremos compreender alguns fundamentos básicos desse processo e seus conceitos.
Estudaremos, dessa forma, alguns pontos do planejamento público, os instrumentos orçamentários, a
caracterização da despesas e receitas e a execução orçamentária e financeira. Vamos em frente!
4.1 Planejamento público e orçamento

O Planejamento é parte constitutiva de toda organização, principalmente na administração pública. O
Orçamento é a maior prova disso, pois as temporalidades dos instrumentos orçamentários possibilita uma
noção de algo projetado ao longo do tempo. Dessa forma, podemos pensar na perspectiva de um ciclo
orçamentário, pois algumas ações são pensadas para prazos maiores, médios e menores. Vamos
compreender um pouco mais sobre o ciclo orçamentário e o planejamento.
4.1.1 O Ciclo orçamentário

O ciclo orçamentário ocorre e a partir de uma sequência pré-estipulada que se repete em determinados
períodos, de acordo com cada mandato. Portanto, o ciclo é algo que é alimentado pelas visões mais
recentes, mas que se alinha com o que passou e o que virá. Assim, é um ciclo dentro de um período de
tempo, mas que está associado a uma lógica mais perene de funcionamento da administração pública.
Conforme Sanches (1993), o Ciclo Orçamentário compreende quatro grandes fases cuja materialização se
estende ao longo dos anos. São elas: elaboração e apresentação; autorização Legislativa; programação e
execução; avaliação e controle.
A primeira fase, denominada “elaboração e apresentação”, é uma atribuição do Poder Executivo. Essa fase
abrange a estimativa da receita que sempre é vista como uma previsão do que será arrecadado. As
despesas também são definidas nessa fase, a partir do programa de trabalho e a partir dos recursos
recebidos. O resultado da fase é a escrita do projeto de lei que será encaminhado ao Legislativo.
A segunda fase, chamada de “autorização legislativa”, compreende a tramitação da proposta de orçamento
no Poder Legislativo. O Orcamento Público é uma lei de iniciativa do Poder Executivo, mas que passa por
aprovações e correções feitas pelo Poder Legislativo.
Deslize sobre a imagem para Zoom
Figura 1 - A
atividade do legislativo em relação ao Orçamento deveria ter outro caráter inclusive assumindo a
função de formulação. Fonte: JNT Visual, Shutterstock, 2018.
Na terceira fase, “programação e execução”, segundo Sanches (1993, p. 56):
o orçamento é programado (isto é, são definidos os cronogramas de desembolso – ajustando o fluxo de

dispêndio às sazonalidades da arrecadação), executado, acompanhado e parcialmente avaliado,
sobretudo por intermédio dos mecanismos de controle interno e das inspeções realizadas pelos órgãos
de controle.
A fase de “avaliação e controle” ocorre simultaneamente com fase anterior de execução. Nela são
produzidos os demonstrativos (balanços) segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal. O Tribunal de Contas
ou as Assessorias Especializadas fazem a auditoria desses documentos e encaminham para a aprovação do
Legislativo. Por fim, as contas são julgadas pelo Parlamento.
Dessa forma, o ciclo orçamentário tem uma duração de cerca 3 (três) anos, podendo, sob certas
circunstâncias, ser um pouco mais longo. O primeiro momento, da forma como o ciclo está estruturado no
Brasil, tem uma relação profunda com o planejamento, pois articula os instrumentos orçamentários e é
constituído em uma sistematização das ações ao longo do tempo.
4.1.2 Fase do Planejamento Plurianual

A elaboração do Plano Plurianual (PPA), atribuição do Poder Executivo, é o grande marco do planejamento
estatal no Brasil. Segundo a Constituição Federal, art. 165, § 1º, o Plano Plurianual (BRASIL, 1988) deve
estabelecer “de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para
as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada”.
Importante destacar que a elaboração do PPA não segue um modelo padrão para os entes federativos
nacionais, pois cada ente tem autonomia administrativa para guiar o seu modelo de planejamento.
Para uma boa elaboração de um Plano Plurianual, conforme orientações de Sanches (1993, p. 193), alguns
processos e etapas podem ser cumpridas, a existência de diagnósticos; a delimitação de cenários futuros;
“a articulação de estratégias para sua realização e das respectivas políticas de apoio; a definição de
prioridades; e a formulação de programas de intervenção sobre a realidade”.
Além disso, conforme Abreu e Guimarães (2014, p. 20), o PPA deve ser orientado por alguns princípios:
convergência territorial: equilibrar os investimentos propostos;

integração de políticas e programas: otimizar os resultados da aplicação do gasto público;
monitoramento e avaliação: criar condições para a melhoria contínua e mensurável da qualidade e
produtividade dos bens e serviços;
transparência: demonstrar a aplicação dos recursos públicos; e
participação social: criar interação entre o Estado e o cidadão para aperfeiçoamento das políticas públicas.
Portanto, após a elaboração do PPA pelo Poder Executivo, cabe ao Poder Legislativo fazer a apreciação e a
adequação do Plano Plurianual.
4.1.2 Fase de Apreciação e adequação do Plano Plurianual

O Poder Executivo deve encaminhar o PPA ao Legislativo até quatro meses antes do final do primeiro
exercício financeiro do mandato. Nas definições, o Legislativo pode distribuir a alocação de recursos para
investimentos, as despesas e os programas continuados. O Legislativo deve devolver o PPA para sanção do
Executivo até o encerramento do ano legislativo.
Em linhas gerais, são quatro atividades realizadas nesse contexto, conforme apontado por Sanches (2001,
p. 10):
1ª Etapa - Recepção e divulgação do projeto;

2ª Etapa - Proposição de emendas;
3ª Etapa - Apreciação do projeto e emendas pelas comissões encarregadas;
4ª Etapa - Decisão pelo parlamento.
A seguir, veremos sobre metas, prioridades e políticas de alocação.
4.1.3. Fase da proposição de metas e prioridades e da formulação de políticas de

alocação de recursos
As diretrizes traçadas pelo Poder executivo têm buscado ser o mais flexível possível na execução dos
orçamentos para garantir a autorização para a abertura de créditos suplementares e para a imposição de
contingenciamentos. Por outro lado, essas diretrizes têm tentado evitar a introdução de emendas pelo
Congresso Nacional.
VOCÊ QUER LER?
A matéria do Congresso Nacional explica detalhadamente a função do Poder Legislativo no trâmite

do orçamento. É importante verificar que o Legislativo tem função de apreciação e validação do
orçamento que é uma iniciativa do Poder Executivo. Veja mais em:
<https://www.congressonacional.leg.br/materias/materias-orcamentarias/entenda-o-orcamento
(https://www.congressonacional.leg.br/materias/materias-orcamentarias/entenda-o-orcamento)>.
A apreciação e adequação da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é um momento no qual o Poder

Legislativo avalia a consistência das propostas traçadas pelo Poder Executivo. Essa fase pode se valer
também dos instrumentos políticos para determinar a forma e o conteúdo dos orçamentos e para
estabelecer normas para a execução.
4.1.4. Fase da elaboração da Proposta Orçamentária Anual

Esta fase é realizada pelo Poder Executivo e suas estruturas técnicas (Ministérios e Secretarias) e
envolve, basicamente, algumas atividades que começam com a preparação das estimativas de
gastos e de receita para elaborar os instrumentos para formalizar as propostas de programação
(SANCHES, 1993). A partir disso, devem ser elaboradas as propostas de cada unidade orçamentária
das pastas e órgãos envolvidos, para enviar às unidades setoriais de planejamento e orçamento.
As propostas setoriais devem ser formuladas de acordo com os parâmetros estabelecidos pelo PPA
e a LDO (CÂMARA DOS DEPUTADOS, [s/d]) e com as diretrizes e orientações das unidades de
coordenação do Governo, que determina os limites, e da gerência superior do órgão, que designa
prioridades.
Depois disso, é o momento de aplicar cortes e correções para compatibilizar e de fazer ajustes e
consolidações para integrar as propostas em uma só: a Proposta de Lei Orçamentária Anual. Com
isso em mãos, o texto é revisado pelo setor que elabora o orçamento, para que esteja adequado ao
que o Chefe do Executivo solicita e para que sejam anexados os documentos que ajudam a compor
a proposta. Aqui também é desenvolvida a justificativa, para que a Proposta de Lei Orçamentária
Anual seja encaminhada ao Congresso Nacional, Assembleias Legislativas/Distrital e Câmaras
Municipais, durante o mês de agosto, de acordo com os marcos legais.
VOCÊ QUER VER?
Veja essa animação (ORÇAMENTO FÁCIL, 2013), que conta a história do Sr. Almir e seu
planejamento do orçamento. A história é simples e ajuda a entender a Lei Orçamentária Anual.
Acesse: <https://www.youtube.com/watch?v=CWUNV7wOwYo>.
A definição da Proposta Orçamentária Anual é uma atribuição do Poder Executivo e cabe também
ao Legislativo testar as definições e estipular os parâmetros para correções e adequações da
proposta.
4.2 A gestão pública e o orçamento - instrumentos

do planejamento orçamentário: PPA, LDO e LOA
Vimos na primeira parte desse capítulo uma estruturação da lógica do planejamento e o seu
desdobramento no ciclo orçamentário. Vocês puderam verificar a sequência dos instrumentos de
orçamentação, mas ficou uma lacuna para entender melhor o que cada um desses instrumentos significa,
assim como o processo para a aprovação do orçamento.
Em linhas gerais, os instrumentos orçamentários estão organizados pela visão do tempo, pois os
instrumentos são pensados para o período de 04 anos, 02 anos e 01 ano. A prospecção e a forma de
organização de cada um dos instrumentos retrata essa lógica temporal.
Vamos conhecer um pouco mais sobre a sequência do Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). Vamos em frente.
4.2.1. O que é o orçamento e seus marcos legais?

O Orçamento Geral é o instrumento fundamental da atuação dos Governos Federal, Estadual/Distrital e
Municipal, que se transforma em Lei, e que especifica as intervenções do governo na economia diária por
meio da tributação e da despesa. Algumas leis são as normatizadoras desse processo de elaboração
orçamentária e o controle contábil da administração pública. Vamos conhecer um pouco das mais
importantes.
A Lei 4.320/64 (BRASIL, 1964) define os princípios da elaboração do orçamento. Ela normatiza que o
orçamento contenha a política econômico-finaneira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os
princípios orçamentários que serão analisados mais à frente.
VOCÊ SABIA?
A Lei 4.320 (BRASIL, 1964), aprovada pelo Governo João Goulart, cerca de 15 dias
antes de ser derrubado pelo Golpe Militar de 1964, foi um importante passo para a
consolidação de uma contabilidade pública nacional. Contudo, influenciada por essa
lei, a gestão pública ainda reduz o processo contábil ao controle faltando uma
perspectiva de competência sobre a composição patrimonial.
A Lei Complementar n. 101/2000 (BRASIL, 2000), também conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal,
LRF, estabelece as regras para a responsabilidade e gestão fiscal das finanças públicas, que devem ser
observadas pelos três níveis de governo: Federal, Estadual e Municipal (além do Distrito Federal).
A responsabilidade na gestão fiscal deve ser baseada nos seguintes pontos (NASCIMENTO, 2010):
ação planejada e transparente: deve ser baseada em planos previamente traçados pelo Executivo,
como o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual
(LOA), que devem ser aprovados pelo Legislativo. A transparência é alcançada com a ampla
divulgação de tais planos para conhecimento e participação da sociedade;
prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas públicas: com a
utilização de mecanismos que neutralizem o impacto de situações contigenciais e ações para corrigir
despesas que excedam os limites estabelecidos;
equilíbrio das contas públicas: via cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas,
que pode ser sintetizado como “não gastar mais do que se arrecada”;
obediência a limites e condições: referentes à renúncia de receita, à geração de despesas (como de
pessoal, seguridade e serviços), à dívida pública, à operações de crédito, à concessão de garantias e à
inscrição de restos a pagar.
4.2.2 Definindo os termos do Orçamento Público

O orçamento público no Brasil, conforme a Constituição Federal de 1988, deve ser estabelecido pelo
Executivo, por meio de lei, como um conjunto de peças orçamentárias. O artigo 2˚ da Lei 4.320 (BRASIL,
1964), lei que dá as diretrizes para a contabilidade pública, define o orçamento como: “a Lei de Orçamento
conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica, financeira e
programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.”

Portanto, o orçamento é um instrumento que apresenta múltiplas funções, desde os interesses de controle
político, até perspectivas contábeis, financeiras e gerencial. Para isso existe um ciclo de leis que são
coordenadas no tempo para permitir uma lógica entre os instrumentos existentes e uma sequência.
Figura 2 - Representação do
Ciclo Orçamentário e os seus instrumentos legais: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). Fonte: Elaborado pelos autores, 2018.
O PPA - Plano Plurianual – conforme o artigo 165, §1˚ (BRASIL, 1988), deve “definir de forma regionalizada
as diretrizes, os objetivos e as metas para as despesas de capital e outras delas decorrentes e relativas aos
programas de duração continuada”, devendo ser encaminhado ao Congresso, no primeiro ano de cada
administração.
VOCÊ O CONHECE?
Fernando Henrique Cardoso, presidente do Brasil em 2 mandatos (1995~2002), sancionou no ano

2000 a Lei de Responsabilidade Fiscal, que introduziu inovações à contabilidade pública e gestão
orçamentária, controlando melhor os gastos da União e condicionando-os à capacidade de
arrecadação. Sua criação fez parte do esforço de seu governo para estabilizar a economia, reduzir o
risco país e atrair investimentos (FRANÇA; MUGNATTO, 2000).
A LDO, Lei das Diretrizes Orçamentárias, tem a função de orientar a elaboração dos orçamento anuais e
definir as prioridades de alocação de recursos no orçamento anual. Desta forma, possibilita o alcance dos
objetivos e metas do PPA, ajustando as ações do governo à disponibilidade de recursos. A LDO representa
uma inovação não só no aspecto orgçamentário, mas também nas disposições de alterações na legislação
tributária e nas políticas de fomento pelas agências financeiras do governo (NASCIMENTO, 2010).

A Lei das Diretrizes Orçamentárias, possibilita à soberania popular, respresentada pelo parlamento eleito, a
participação na definição das prioridades da aplicação dos recursos públicos. Ela deve ser enviada ao
parlamento até oito meses e meio antes do encerramento do execrício financeiro, ou seja, até meados de
abril, que deve retornar para o Executivo antes do final de junho. Isto representa um grande avanço no
modelo orçamentário brasileiro, pois ates as prioridades eram definidas exclusivamente pelo Porder
Executivo (NASCIMENTO, 2010).

A LOA, Lei Orçamentária Anual, tem a função de gerenciar o equilíbrio entre as receitas e despesas públicas,
em conformidade com o Plano Plurianual (PPA) e com as diretrizes estabelecidas na LDO. Popularmente
conhecido como Orçamento da União, a LOA integra, num único documento o Orçamento da Seguridade
Social, o Orçamento Fiscal e o Orçamento de Investimentos em Empresas Estatais, além das propostas de
orçamento dos Poderes Judiciário e Legislativo (NASCIMENTO, 2010).
Cabe ao Poder Executivo consolidar estes orçamentos e encaminhar para a provação do Legislativo até 4
mses antes do encerramento do exercício financeiro (final de agosto), que deve fazer o exame, as
modificações e a aprovação antes de meados de dezembro (enceramento da sessão legislativa), como será
detalhado na seção a seguir (NASCIMENTO, 2010).
4.2.3 Aprovação orçamentária

Esta fase é desencadeada simultaneamente com a apreciação do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias
pelo Legislativo. Ela, segundo Sanches (1993), acontece em seis etapas e envolve as atividades a seguir:
Quadro 1 - As
seis etapas de fase de aprovação orçamentária pelo Poder Legislativo, que deve ser realizada de
forma simultânea com a apreciação da LDO. Fonte: Elaborado pelos autores, baseado em
Sanches (1993).
Um aspecto problemático neste processo, demonstrado pelo que ocorreu nos últimos anos, é o elevado
número de emendas que os deputados federais têm proposto ao projeto de Lei Orçamentária Anual. Essas
emendas tornam o processo mais lento, pois são avaliadas uma a uma.
VOCÊ QUER LER?
Anualmente, o Congresso apresenta nove mil emendas ao orçamento. Essa é uma informação da
Cartilha “Orçamento Brasil: funciona melhor com você junto” que foi produzida pelo Congresso
Nacional e apresenta os passos para a aprovação do Orçamento dentro do Legislativo. Veja mais na
página da Camara dos Deputados ([s/d]) disponível em: <http://www2.camara.leg.br/orcamento-da-
uniao/cidadao/entenda/campanha.html (http://www2.camara.leg.br/orcamento-da-
uniao/cidadao/entenda/campanha.html)>.
Segundo Guimarães Jr.; Lima; Psicitelli (2014, p. 53), “algumas das propostas foram arquivadas; e entre as
que estão em tramitação, algumas tramitam no Senado Federal, conjuntamente com o PLS 229/09; e outras
estão apensadas, na Câmara dos Deputados, ao PLC 135/96”. Essas propostas não avançam rapidamente no
Legislativo, pois as emendas orçamentárias são o instrumento de barganha por parte dos legisladores tanto
com seu eleitorado, quanto com as redes de poder que lhe interessam.
4.2.3 Princípios Orçamentários

Conforme apontamos, a principal função do orçamento é possibilitar o controle das ações do executivo
pelo Poder Legislativo. Para que esse controle seja mais eficaz é necessário a vinculação do orçamento às
regras gerais que sejam orientadoras de sua elaboração e cumprimento. São os chamados princípios
orçamentários que estabelecem essas regras. Para Sanches (2004, p. 277) esse sentido:
é um conjunto de proposições orientadoras que balizam os processos e as práticas orçamentárias, com

vistas a dar-lhe estabilidade e consistência, sobretudo ao que se refere a sua transparência e ao seu
controle pelo Poder Legislativo e demais instituições da sociedade.
Os princípios orçamentários não são dogmáticos e, portanto, sofrem alterações com o tempo. Assim,
citaremos a título de exemplo alguns dos mais importantes, mas muitos outros podem ser encontrados nos
livros sobre orçamento público. Dentre os princípios orçamentários, podemos destacar os seguintes:
Anualidade/periodicidade: As receitas e despesas devem ser apresentadas por um período limitado de
tempo, normalmente um ano. Esse período é representado pela ideia de exercício financeiro.
Universalidade: O Orçamento contém todas as receitas e despesas dos poderes do Ente federado
agregando, por exemplo, administração direta e indireta. Esse princípio tem estreita ligação com o princípio
da unidade.
Unidade: Como o próprio nome diz, o orçamento deve ser uma peça única. Elimina-se, assim, a
possibilidade de orçamentos paralelos e a difusão do controle orçamentário.
Exclusividade: A Lei Orçamentária deve tratar somente, e tão somente, sobre o texto orçamentário
evitando assuntos caronas e desconexos. Como o processo de discussão e aprovação da lei do orçamento é
relativamente rápido, existia uma prática de tentar incluir outros temas no contexto da Lei do Orçamento e
agilizar a aprovação. O Princípio da Exclusividade encerrou e proibiu essa prática.
Especificação: As despesas devem ser detalhadas em um nível de especificação que permita o seu controle
posterior evitando, assim, agregações amplas.
4.3 A gestão pública e o orçamento

As receitas e despesas são as contrapartidas necessárias no orçamento. As receitas têm por característica
serem projetadas, pois a dinâmica da economia impacta na arrecadação de impostos e outros entradas de
recursos públicos. Por sua vez, a despesa é fixa e fixada. Ela é fixa porque deve estar vinculada com uma
entrada de recursos e é fixada, pois não pode ser alterada conforme o interesse do governante. Assim,
contitui-se a dinâmica do orçamento e suas partes.
Isso demonstra o desafio orçamentário, pois receitas e despesas devem ser proporcionais e devem levar em
conta a dinâmica da economia. Ultimamente tem se buscado instrumentos legais que criem uma relação
mais vinculada entre a receita e a despesa, como por exemplo, a Emenda Constitucional n. 55/2016
denominada “PEC dos Gastos”.
4.3.1 Receitas públicas

Diferentes definições de receitas podem ser encontradas em livros sobre finanças públicas. De maneira um
tanto simplificada, podemos dizer que a receita é o ingresso de dinheiro nos cofres públicos para satisfazer
as necessidades básicas e coletivas. Contudo, essa simplificação não é verdadeira, pois nem todas as
entradas de recursos significam receitas públicas. Então, vamos ver algumas conceituações de receita
pública para entender melhor essa diferenciação.
https://anhembi.blackboard.com/webapps/late-course_content_soap-BBLEARN/Controller?ACTION=OPEN_PLAYER&COURSE_ID=_667168_1&P… 10/24
Para Silva (2007, p. 27):
É um conjunto de ingressos financeiros com fonte e fatos geradores próprios e permanentes oriundos
da ação e de atributos inerentes à instituição, e que, integrando o patrimônio, na qualidade de
elemento novo, produz-lhe acréscimos, sem, contudo, gerar obrigações, reservas ou reivindicações de
terceiros.
Ou então, conforme Baleeiro (2002, p. 157), “é a entrada que, integrando-se ao patrimônio público sem
quaisquer reservas, condições ou correspondências no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento
novo e positivo.

Portanto, a gestão pública dispõe de meios para a realização de suas ações e os ingressos orçamentários
são essenciais para essa finalidade. O princípio da Universalidade, aplicado ao orçamento, aponta que
todos os ingressos orçamentários são receitas e devem estar previstos no orçamento anual em que estão
destacadas as receitas tributárias (impostos, taxas e contribuição de melhoria).
As classificações das receitas podem ser feitas de diferentes formas. Segundo definição da Secretaria da
Fazenda do Estado de São Paulo (2008, p. 2), receita corrente é “constituída pelas receitas tributária, de
contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de
recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a
atender despesas classificáveis em Despesas Correntes”.
Já as receitas de capital, segundo a Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo (2008, p. 7), são “receitas
de capital de empresas estatais dependentes integrantes do orçamento fiscal, quando o fato que originar a
receita decorrer de despesa de órgão constante desse orçamento, no âmbito da mesma esfera de governo”.
VOCÊ QUER VER?
Assista à matéria do Portal G1 (2012), que mostra como funciona o planejamento do orçamento
público e a dinâmica da previsão e aprovação orçamentária no contexto das prefeituras. Perceba
como a matéria vincula as receitas e as despesas, bem como os recursos transferidos que compõem
o orçamento público em uma prefeitura. Disponível em: <https://goo.gl/qx2ZMA
(https://goo.gl/qx2ZMA)>.
Outra classificação possível para os tributos pode levar em consideração as competências das esferas
federativas na capacidade de tributar. Quais tributos são de atribuição das diferentes esferas
governamentais? Veja a tabela abaixo que discrimina os impostos arrecadados de acordo com cada nível
federativo, conforme a Constituição Federal de 1988.
Quadro 2 - Impostos
arrecadados em cada nível das Unidades Federativas, segundo a Constituição Federal de 1988.
Fonte: BRASIL, 1988.
Os tributos podem ser classificados conforme suas incidências aplicadas ou seus fatos geradores. Assim,
sob essa perspectiva, os impostos podem ter suas influências na economia, pois impactam na atuação dos
consumidores e das empresas.
Tributos ligados à renda e a propriedade: recaem sobre a geração de renda e o seu acúmulo ao longo
do tempo, podendo ser acumulado em estoque de renda e que pode ser correspondente com a
propriedade (POLIZELLI, 2009).
Tributos ligados à produção e importação: incidem a transformação de matéria-prima, a
prestação de serviços e a importação de produtos e serviços.
VOCÊ SABIA?
A carga tributária brasileira chegou a 33% do PIB (Produto Interno Bruto) em 2017,
uma das maiores do mundo. Existem cerca de 93 tributos em vigor, levando o Brasil
ao posto de país com a maior quantidade de impostos, taxas e contribuições
diferentes do mundo. Num estudo com 30 países, o Brasil ficou em último lugar em
termos dos benefícios oferecidos à população com estes recursos (SORIMA NETO,
2016). Leia mais em <https://goo.gl/aKTS1P (https://goo.gl/aKTS1P)>.
No quadro a seguir, podemos ver uma relação de tributos segundo sua classificação nas Contas Nacionais:
Quadro 3 - Relação dos

tributos de acordo com sua classificação nas Contas Nacionais, segundo o IBGE. Fonte:
Elaborado pelos autores, baseado em IBGE (2007).
Desta forma, os tributos podem ser classificados tanto com relação ao nível da esfera governamental
(União, Estados e Municípios) quanto com relação às suas Contas Nacionais.
4.3.2 Uma breve análise sobre a receita pública e o cenário pós-88

Durante o período da ditadura militar houve uma grande concentração do poder político na União, tanto na
arrecação quando na disponibilidade de recursos. A Constituição de 1988 teve como um dos principais
objetivos o fortalecimento da Federação, com impactos diretos nas finanças públicas. Este objetivo resultou
num aumento da autonomia fiscal dos estados e municípios, a desconcentração dos recursos tributários
disponíveis e a transferência de encargos da União para os estados e municípios (VARSANO, 1996).
VOCÊ SABIA?
O discurso municipalista foi muito forte no contexto da Constituição Federal e, por
isso, houve uma forte tendência de descentralização de serviços. Do ponto de vista
tributário isso foi sentido pela transferência de recursos e tributos para os municípios.
Contudo, houve também uma grande transferência de responsabilidades o que gerou
uma sobrecarga na esfera municipal.
Em relação ao primeiro aspecto, desconcentração dos recursos disponíveis, ele começou a ocorrer pela
nítida preferência demonstrada pelos governos subnacionais em receber recursos transferidos, do que o
próprio esforço para aumentar a arrecadação (AFONSO; ARAÚJO, 2000).
Como enfatizam Barrera; Roarelli (1995, p. 53):
os estudiosos das finanças públicas apontam a existência de postulados de racionalidade que

permitiram subsidiar o desenho de um sistema fiscal federativo. Tal “rationale” estabelece, em primeiro
lugar, que a distribuição de encargos deve anteceder a distribuição de competências tributárias entre
as diversas esferas governamentais; e, em segundo lugar, que a distribuição deve orientar-se pelo
princípio da responsabilidade sobre a provisão de serviços públicos em função da sua respectiva área
de benefício. Dessa forma, serviços cujos benefícios são “apropriados” localmente deveriam
corresponder aos órgãos locais, enquanto aqueles de alcance nacional corresponderiam ao governo
federal.
O sistema de transferências intergovernamentais procurou corrigir eventuais desigualdades regionais na

distribuição de recursos entre os entes federativos, numa tentativa de adequar as receitas diponíveis
(arrecadação) às responsabilidades (despesas) de cada um dos três níveis governamentais. Este
desequilíbrio se deve, principalmente, à extensão territorial brasileira e sua diversidade regional
(VASCONCELOS, 2002) Muitas vezes, a cobrança do imposto/tributo se dá por uma jurisdição fiscal
enquanto o serviço é prestado por outra.
Figura 3 - A
teoria pressupõe condições que nem sempre são respeitadas para a definição do formato de
distribuição de receitas. Fonte: Markus Mainka, Shutterstock, 2018.
Com a Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) os recursos transferidos (Fundo de Participação dos
Estados (FPE) e Fundo de Participação dos Munípios (FPM)) tiveram incremento de receita com a ampliaçao
de Imposto de Renda (IR) e Impostos sobre Produtos Industralizados (IPI).
Além disso, o montante transferido dos estados para os municípios também cresceu, ampliação do
principal imposto estadual (ICMS - Imposto sobre Circulação de Mercadoria e Serviços) e o aumento do
percentual desse imposto destinado aos municípios.
Quadro 4 -
Porcentagem de transferência constitucionais diretas comparada com os tributos fonte. Fonte:
VASCONCELOS (2002, p. 16).
Dessa forma, a União passou a perder receitas a partir do texto constitucional. Isso era resultado do
aumento das transferências, conforme vimos, e a eliminação de cinco impostos, cujas bases foram
incorporadas à do ICM dando origem ao ICMS. Assim, a perda de recursos disponíveis da União requereria
ajustes relacionados com a descentralização de encargos.
CASO
Em meados de agosto do ano n o prefeito municipal de Bentopólis envia a
Proposta de Lei Orçamentária Anual para a Câmara de Vereadores. Nesse
momento a conjuntura política não é muito favorável ao Prefeito, pois ele teve
que mexer com estruturas corporativas dos servidores municipais que
passaram a fazer pressão junto aos vereadores.
Com isso, a proposta orçamentária passa a ser emendada a partir do interesse
dos servidores. O Executivo municipal passa, então, a encaminhar com sua
bancada tentativas de bloqueios dessas iniciativas de emendamento. Nesse
contexto, os tempos vão passando e o final do ano legislativo, agendado para
15 de dezembro, vai se aproximando.
O Presidente da Câmara, sabendo dessa pendência, passa a buscar mediações

junto às bancadas de posição e oposição para tentar agilizar o processo de
votação do orçamento. A partir do acordo entre as bancadas, ficou estabelecido
que a votação ocorrerá no dia 17 de dezembro, tendo, portanto, um atraso no
início do recesso do legislativo.
A Constituição de 1988 não determinou meios, legais e financeiros, para que houvesse um processo
coordenado de descentralização dos encargos. Para receber recursos da União, o município recebeu
atribuições relacionados com saúde, educação e assistência social. Assim, condicionou-se o recebimento
de recursos transferidos dos Fundos e instituiu-se medidas de sanção para a não execução das políticas.
Assim, criou-se o sistema de grande parte das políticas públicas sociais do país com implementação pelo
nível local e financiamento condicionado a partir das esferas estadual e municipal.
4.3.3 Despesas
O conceito de Despesa Pública é definido por Pereira (2009, p. 242) como “o conjunto dos
dispêndios do Estado ou de outra pessoa de direito público para o funcionamento dos serviços
públicos”. Baleeiro (2002, p. 65), que é uma referência para os estudos sobre o tema, complementa
como sendo “a aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público
competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do governo”.

A definição demonstra a clara vinculação entre a realização da despesa pública e a fixação de uma
contrapartida de previsão orçamentária que, em síntese, demonstra o total das despesas. A
Constituição Federal, bem como a Lei de Responsabilidade Fiscal, determinam que fica proibida a
realização de despesas que excedam os créditos orçamentares ou adicionais.
Figura 4 - As
despesas devem levar em conta a saúde financeira do ente, uma vez que elas são fixas e a
receita é projetada. Fonte: Perfect Gui, Shutterstock, 2018.
Portanto, os desembolsos orçamentários são classificados como despesas uma vez que estão
determinadas no orçamento, seguindo o princípio da Universalidade. As despesas extra-
orçamentárias são saídas de caixa que, apesar de se relacionarem com a execução orçamentária da
receita, não são despesas orçamentárias. A inscrição desse tipo de receita nos orçamentos deveria
estar inscrita como passivo financeiro e, assim, não se relacionam a um exercício específico. Alguns
exemplos podem ser citados para compreender essa categoria como a devolução de depósitos
judiciais ou de caução e os pagamentos de consignações (ABREU; GUIMARÃES, 2014).
VOCÊ QUER LER?
O Governo Federal normatizou suas funções e subfunções por meio da Portaria do Ministério do
Orçamento e Gestão de n. 42 de 14 de abril de 1999. Nessa portaria tem a listagem de funções que
totalizam 29 com suas inúmeras subfunções (BRASIL, 1999).
A classificação das despesas, no contexto do orçamento, pode ocorrer por diferentes mecanismos
como, por exemplo, institucional, funcional-programática, econômicas, natureza ou elemento da
despesa. No próximo tópico, vamos entender os próximos passos, que são as fases de execução
orçamentária, de avaliação e julgamento de contas.
4.4 A gestão pública e o orçamento

Sabemos que o planejamento das ações do governo é composto de várias etapas que envolvem a
elaboração pelo Executivo e a aprovação pelo Legislativo. O ciclo se inicia com o Plano Plurianual
(PPA) com estabelecimento de diretrizes e metas para um período de quatro anos. As ações
planejadas são, então, priorizadas por meio da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
Finalmente, a Lei Orçamentária Anual (LOA) estima as receitas e fixa as despesas para um exercício
financeiro. Este é o ponto de partida para o Poder Executivo iniciar a execução orçamentária,
buscando o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, sempre respeitando a
Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988), a Lei n. 4.320 (BRASIL, 1964), a Lei n. 8.666, Lei das
Licitações (BRASIL, 1993) e a Lei n. 101, Lei de Responsabilidade Fiscal, LRF (BRASIL, 2000), como
veremos a seguir.
4.4.1 Fase da Execução Orçamentária

A execução orçamentária consiste em aplicar os recursos previstos e aprovados na Lei Orçamentária Anual
(LOA) com o objetivo de cumprir com as metas estabelecidas na fase de planejamento orçamentário (PPA e
LDO). O Poder Executivo libera então os créditos aos órgãos e unidades contempladas no LOA (BEZERRA
FILHO, 2013)
Segundo SANCHES (1993, p. 70) os créditos destinados a cada unidade “podem ser executadas através de
aplicações diretas (a própria unidade gasta seus recursos), de transferências (uma outra unidade é que
gastará os recursos) e de movimentação por órgãos centrais de administração geral (...), através de
destaques, de provisões ou da centralização de parte das dotações”.
A despesa orçamentária será efetivada pelo cumprimento de três estágios (GIACOMONI, 2017):
1) Empenho: é o principal instrumento para acompanhamento e controle da execução do orçamento, onde
se verifica a existência dos recursos, determina o responnsável pela entrega, autoriza a realização da
despesa e deduz o valor do saldo disponível da dotação do crédito;
2) Liquidação: é uma fase indispensável para ser liberado o pagamento, onde é apurado a origem e o
objeto do que se deve pagar, o valor a ser pago e a quem se deve pagar, com base no documento
comprobatório do respectivo crédito. Deve-se considerar o contrato firmado, a nota de emprenho e os
comprovantes de entrega do produto ou serviço;
3) Pagamento: primeiro deve ser feira a ordem de pagamento, que consiste determinação que a despesa
seja paga, pela autoridade competente, seguido pelo pagamento propriamente dito.
O Artigo 167, inciso II, da Constituição Federal (BRASIL, 1988) não permite que as despesas executadas
excedam os créditos orçamentários existentes e os adicionais. Como pode haver um hiato no início do
exercício anual devido à falta de um orçamento aprovado, foi criado o instrumento de execução
antecipada, de forma a impedir a total paralisação da administração pública, o que causaria prejuízo para a
sociedade. O Artigo 167 (BRASIL, 1988) estipula algumas condições para isso:
Art. 167, Paragrafo 3˚: a abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a
despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade
pública, observado o disposto no art. 62.
Essa foi a possibilidade dada pela lei sobre qual as medidas de créditos suplementares evitariam a
paralisação dos programas continuados do governo até a aprovação de novo orçamento.
Outra prática recente é a simplificação das transferências a Estados e Municípios. O Art. 26, da Lei n. 8.443
(BRASIL, 1992) (LDO para 1993) estabelece:
as dotações nominalmente identificadas na lei orçamentária anual ou em seus créditos adicionais, para
Estado, Distrito Federal ou Município serão liberadas mediante requerimento e apresentação de plano
de aplicação, observado o disposto no art. 25, desde que os beneficiários não estejam inadimplentes
com a União, seus órgãos e entidades da administração direta e indireta e haja disponibilidade de
recursos no Tesouro Nacional, dispensada qualquer contrapartida e vedada qualquer outra exigência.
Nesse aspecto existem duas possibilidades: (1) Despesas decorrentes de imperativos constitucionais cujos
repasses foram automatizados por meio de leis específicas. Essas primeiras têm relação com o
partilhamento de receitas e não execução orçamentária. E, (2) despesas decorrentes de programação no
orçamento, conhecidas também por "transferências voluntárias”.
4.4.2 Fase de Avaliação da Execução e Julgamento das Contas

Essa fase é parte fundamental do ciclo orçamentário e do controle exercido sobre o Estado. Os tribunais de
contas assumem papel de destaque nesse momento. Dessa forma, podemos dizer que em termos de
importância, essa fase tem o mesmo tamanho da fase de execução orçamentária (SANCHES, 1993).
O controle externo encontra sua base legal na Constituição Federal, na Lei n. 4.320 (BRASIL, 1964), no
Decreto-lei n. 200 (BRASIL, 1967) e na Lei n. 8.443 (BRASIL, 1992). A Constituição (BRASIL, 1988), em seus
arts. 70 a 75 e 166, § 1º, estabelece quais são as principais competências do Congresso Nacional
relacionadas às áreas orçamentária, operacional, da fiscalização contábil, financeira e patrimonial da União
e de suas entidades. A Constituição define também as macro-responsabilidades do Tribunal de Contas e da
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização.
Ainda de acordo com a Lei n. 4.320 (BRASIL, 1964) o controle da execução orçamentária compreende:
Verificar se as receitas geradas e as despesas realizada são legais e se não houve criação ou extinção
de diretos e obrigações;
Confirmar a fidelidade funcional dos servidores responsáveis pelos bens públicos;
Analisar o cumprimento dos cronogramas de trabalho, tanto em termos financeiros quanto à
realização das obras ou serviços prestados.
Giacomoni (2017) destaca que os dois primeiros itens se referem à observância das normas e
determinações legais da gestão, enquanto o terceiro ponto representa uma evolução nos conceitos de
controle do orçamento.
A Constituição de 1988 (BRASIL, 1988) determina que o controle externo é de responsabilidade do Poder
Legislativo e se aplica à todos os entes da Federação. Cabe ao Congresso Nacional julgar as contas
prestadas pelo Presidente da República e a execução dos planos de governo, e também controlar e
fiscalizar as ações do Poder Executivo, mesmo aquelas da administração indireta. Por conta das
especificidades destas atividades de controle e fiscalização, o Poder Legislativo depende de suporte
especializado e pode contar com o apoio dos tribunais de contas (GIACOMONI, 2017).
Cada um dos três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) mantém sistema de controle interno que tem
por finalidade (GIACOMONI, 2017, p. 386):
avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos
orçamentos da União;
comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária,
financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de
recursos públicos por entidades de direito privado;
exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
Os tribunais de contas exercem o controle interno, com competência tanto para fiscalizar a administração
pública, inclusive podendo julgar as contas e aplicar penalidades, quanto para realizar auditorias por
solicitação da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (BRASIL, 1992).
Sanches (1993, p. 74) aponta que as atividades de apreciação de prestação de contas envolvem:
a) comunicação ao plenário do Congresso Nacional do recebimento da prestação de contas anual e do

seu encaminhamento ao TCU, para que este a examine e exare, no prazo de 60 dias, o parecer prévio
referido no art. 71, I, da Constituição;
b) designação do ministro-relator pelo presidente do Tribunal de Contas da União;
c) reavaliação do instrumental metodológico, apreciação dos documentos e infor- mações
complementares e elaboração da proposta do parecer prévio pelo ministro relator;
d) apreciação e deliberação do plenário do Tribunal de Contas da União sobre a proposta do relator,
introdução de ajustes, se for o caso, e sua remessa ao Congresso Nacional;
e) publicação do parecer prévio em avulsos e sua remessa à Comissão Mista de Planos, Orçamentos e
Fiscalização, com vistas a instruir a apreciação das contas pelo relator designado;
f) avaliação das contas, parecer prévio e outros subsídios e elaboração do relatório e voto do relator;
g) deliberação do plenário da comissão sobre o parecer do relator e remessa de sua decisão ao
Congresso Nacional como elemento instrutivo para o julgamento das contas.
O maior controle do orçamento público é também responsabilidade dos cidadãos e é denominado Controle
Social. Para tanto é necessário que o cidadão conheça as competências de cada ente e tenha acesso às
informações detidas ou produzidas pelo governo. Para facilitar o acesso a estas informações foi a provada a
Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527, de novembro de 2011) (GIACOMONI, 2017).
Tais informações são disponibilizas em canais mantidos pelo governo, como os sites
<www.transparencia.gov.br (http://www.transparencia.gov.br/)>, onde é possível consultar os valores
arrecadados por cada tributo e os pagamentos de cada órgão público, ou o site
<www.comprasgovernamentais.gov.br (http://www.comprasgovernamentais.gov.br/)>, para
acompanhamento de processos licitatórios.
O orçamento público tem com principal finalidade ser um instrumento de político eficaz da aplicação dos
recursos disponíveis para o governo e da legalidade dos seus atos. A obediência ao ciclo orçamentário e a
correta utilização dos recursos é elemento essencial para uma gestão pública efetiva.
Síntese
Concluímos o capítulo quatro de Teorias da Administração e Fundamentos da Gestão Pública. Nessa
unidade procuramos debater sobre a orçamento e o planejamento na gestão pública. A atividade de
planejamento deve ser mais ampla do que a perspectiva contábil, mesmo que essa seja uma etapa
primordial. Conhecer essas informações sobre o ciclo orçamentário e sua aplicação é um passo
fundamental para a gestão pública. Como dissemos no início, sua boa aplicação permite aproximar os
limitados recursos com as metas e os resultados desejados.
Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
compreender que o planejamento é um pressuposto de toda ação organizativa, principalmente na
administração pública demonstrada pelo ciclo orçamentário;
entender que as fases do ciclo orçamentário são elaboração e apresentação, autorização legislativa,
programação e execução e avaliação e controle;
estudar o plano plurianual (PPA) que projeta ações para os quatro anos do governo, sendo elaborado
no primeiro ano de mandato e valendo até o primeiro ano do mandato subsequente;
entender que o PPA é uma iniciativa do poder executivo com aprovação do legislativo;
aprender que a lei de diretrizes orçamentárias tem seu recorte de tempo para 02 (dois) anos, tendo
uma projeção sobre o orçamento do ano e o seguinte;
compreender que a lei orçamentária anual tem a função de estimar as receitas, alocar recursos e fixar
as despesas, em conformidade com o plano plurianual (PPA) e com as diretrizes estabelecidas na
LDO.
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12/02/2021 Teorias da Administração e Fundamentos da Gestão Pública

4.1 Planejamento público e orçamento

4.1.1 O Ciclo orçamentário

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Na terceira fase, “programação e execução”, segundo Sanches (1993, p. 56):

o orçamento é programado (isto é, são definidos os cronogramas de desembolso – ajustando o fluxo de

4.1.2 Fase do Planejamento Plurianual

convergência territorial: equilibrar os investimentos propostos;

4.1.2 Fase de Apreciação e adequação do Plano Plurianual

1ª Etapa - Recepção e divulgação do projeto;

A seguir, veremos sobre metas, prioridades e políticas de alocação.

4.1.3. Fase da proposição de metas e prioridades e da formulação de políticas de

VOCÊ QUER LER?

A matéria do Congresso Nacional explica detalhadamente a função do Poder Legislativo no trâmite

A apreciação e adequação da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é um momento no qual o Poder

4.1.4. Fase da elaboração da Proposta Orçamentária Anual

VOCÊ QUER VER?

4.2 A gestão pública e o orçamento - instrumentos

4.2.1. O que é o orçamento e seus marcos legais?

4.2.2 Definindo os termos do Orçamento Público

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Fernando Henrique Cardoso, presidente do Brasil em 2 mandatos (1995~2002), sancionou no ano

4.2.3 Aprovação orçamentária

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VOCÊ QUER LER?

4.2.3 Princípios Orçamentários

é um conjunto de proposições orientadoras que balizam os processos e as práticas orçamentárias, com

4.3 A gestão pública e o orçamento

4.3.1 Receitas públicas

Para Silva (2007, p. 27):

VOCÊ QUER VER?

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Quadro 3 - Relação dos

4.3.2 Uma breve análise sobre a receita pública e o cenário pós-88

os estudiosos das finanças públicas apontam a existência de postulados de racionalidade que

O sistema de transferências intergovernamentais procurou corrigir eventuais desigualdades regionais na

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Deslize sobre a imagem para Zoom

O Presidente da Câmara, sabendo dessa pendência, passa a buscar mediações

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VOCÊ QUER LER?

orçamentária, de avaliação e julgamento de contas.

4.4 A gestão pública e o orçamento

4.4.1 Fase da Execução Orçamentária

4.4.2 Fase de Avaliação da Execução e Julgamento das Contas

a) comunicação ao plenário do Congresso Nacional do recebimento da prestação de contas anual e do

ABREU, W. M; GUIMARÃES, D. R. Gestão do Orçamento Público. Brasília: ENAP, 2014.

Disponível em: <http://www.orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais/orcamento-

PEREIRA, J. M. Curso de Administração pública: foco nas instituições e ações governamentais. 2.

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