Ministério da Educação

UNIVERSIDADE TECNOLÓGICA FEDERAL DO

PARANÁ
Campus Curitiba
MESTRADO PROFISSIONAL EM ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA – PROFIAP

Curso de Mestrado Profissional em Administração Pública

Disciplina: FPGO - Finanças Públicas e Gestão Orçamentária
Professores: Vanessa Ishikawa e Fernanda Zola
Período: 1o semestre 2023
Alunos: Thainã de Mattos Freire Barbosa, Vítor Mateus e Vitor Muniz.

RESENHA TEMA 2
O Processo de Elaboração do Orçamento no Setor Público

A obra "Orçamento Público" de James Giacomoni é uma referência para o estudo

do tema. O capítulo 12, intitulado "Elaboração da Proposta Orçamentária", aborda os
principais aspectos relacionados à elaboração da proposta orçamentária no âmbito do setor
público.
A elaboração do orçamento público é extremamente importante por diversas razões.
O orçamento público é uma ferramenta essencial de planejamento financeiro para os
governos, pois permite que eles estabeleçam prioridades e definam as áreas que devem
receber mais recursos.
Ainda, a elaboração do orçamento público deve ser feita de forma transparente, com
a participação da sociedade civil e de órgãos de controle, garantindo que os recursos
públicos sejam alocados de forma justa e eficiente.
O orçamento público é um instrumento de controle do gasto público, pois permite
que se acompanhe o uso dos recursos ao longo do tempo, evitando desvios e garantindo
a boa gestão das finanças públicas.
A elaboração do orçamento público é um processo democrático que deve envolver
a participação da sociedade civil e ser aprovado pelo Legislativo, garantindo a legitimidade
dos gastos públicos.
Por fim, a elaboração do orçamento público também permite que os governos
avaliem a eficiência dos programas e políticas públicas, identificando quais são os mais
eficazes e os que precisam ser melhorados ou eliminados.
Em resumo, a elaboração do orçamento público é essencial para garantir a
transparência, o controle, a eficiência e a legitimidade dos gastos públicos, contribuindo
para a boa gestão das finanças públicas e para o desenvolvimento econômico e social do
país.
O autor inicia o capítulo abordando as etapas do processo orçamentário, que incluem
a elaboração da proposta orçamentária, sua aprovação, a execução do orçamento e o
controle e avaliação dos resultados. Em seguida, ele discorre sobre as principais
características da proposta orçamentária, destacando sua natureza política, sua vinculação
ao plano plurianual e às diretrizes orçamentárias, bem como sua importância na definição
das prioridades do governo.
 Giacomoni apresenta também os principais componentes da proposta orçamentária,
como as receitas e despesas previstas, as metas fiscais, os investimentos em obras e
serviços públicos, as transferências constitucionais e outras informações relevantes para a
gestão das finanças públicas.
Outro ponto abordado pelo autor é a relação entre a proposta orçamentária e o
planejamento estratégico, destacando a importância da integração entre as políticas e
ações definidas no plano plurianual e as prioridades estabelecidas na proposta
orçamentária.
Por fim, o autor aborda as principais técnicas e metodologias utilizadas na
elaboração da proposta orçamentária, como a programação financeira, a análise de
projetos e a alocação de recursos por meio de critérios objetivos.
Em síntese, o capítulo "Elaboração da Proposta Orçamentária" de James Giacomoni
apresenta uma visão completa e aprofundada sobre o tema, abordando desde as etapas
do processo orçamentário até as técnicas e metodologias utilizadas na elaboração da
proposta orçamentária, constituindo assim, uma importante referência para os estudiosos
do orçamento público.
A obrigatoriedade da adoção sistemática do planejamento, nas várias esferas de
governo, tomou-se realidade apenas com a Constituição de 1988. A Constituição Federal
de 1988, na sua Seção IV, Artigo 177, estabeleceu que "o planejamento é fundamental para
o desenvolvimento nacional e sua formulação compreende a participação da sociedade".
Dessa forma, podemos dizer que a partir de então, o planejamento passou a ser uma tarefa
do Estado, com a obrigatoriedade de sua adoção para o desenvolvimento nacional. A CF/88
trouxe diretrizes inovadoras para a gestão pública, destacando-se a criação do Plano
Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias.
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, nos seus artigos 165 a
169, trata sobre o orçamento público. O artigo 165 estabelece que a elaboração e a
execução do orçamento devem ser realizadas de acordo com a Lei de Diretrizes
Orçamentárias e o Plano Plurianual, que definem as prioridades e metas do governo.
O artigo 166 apresenta as normas gerais para a elaboração do orçamento,
estabelecendo que ele deve ser uno, incluindo todas as receitas e despesas da União, e
que deve ser organizado de forma a evidenciar a compatibilidade entre as metas fiscais e
as políticas monetária, creditícia e cambial.
O artigo 167 apresenta as vedações e as regras relacionadas ao orçamento,
incluindo a proibição de realização de despesas ou de contratação de operações de crédito
que excedam o montante das receitas, a proibição de transferência de recursos de uma
categoria de programação para outra sem autorização legislativa e a exigência de que as
despesas com pessoal ativo e inativo não excedam os limites estabelecidos em lei.
Por fim, o artigo 169 apresenta as normas específicas para a realização de
operações de crédito, estabelecendo que elas só podem ser realizadas para atender
despesas de capital e que devem estar previstas no orçamento ou autorizadas por lei
específica.
Em suma, os artigos de 165 a 169 da Constituição da República Federativa do Brasil
de 1988 apresentam as normas e as regras relacionadas ao orçamento público,
estabelecendo as diretrizes para sua elaboração e execução, bem como as vedações e as
normas específicas para as operações de crédito.
O Plano Plurianual (PPA) é um instrumento de planejamento governamental de médio
prazo, com duração de quatro anos. Ele estabelece as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública para um período de quatro anos, organizando as ações do governo
de forma estratégica, visando atingir as prioridades definidas para o período.
 O PPA é elaborado no primeiro ano de mandato do governo, após a posse do novo
governante, e deve ser aprovado pelo Legislativo. Ele contempla as políticas públicas,
programas e projetos prioritários do governo para o período, considerando as necessidades
da população e os recursos disponíveis.
O objetivo principal do PPA é garantir a continuidade e a coerência das políticas
públicas ao longo do tempo, evitando que as mudanças de governo e de prioridades
interrompam ou prejudiquem as ações em andamento. Além disso, o PPA permite a
avaliação dos resultados das ações governamentais, por meio de indicadores de
desempenho estabelecidos para cada programa e projeto.
De acordo com a CF/88, art. 165, §1°: “A lei que instituir o plano plurianual
estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração
pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas
aos programas de duração continuada”.
Isso significa que o PPA deve prever as prioridades e metas do governo para as
despesas de capital (investimentos em bens e serviços que geram benefícios duradouros
à sociedade) e outras despesas decorrentes desses investimentos, bem como para as
despesas relativas a programação de duração continuada (programas que se estendem
por mais de um exercício financeiro).
Além disso, a regionalização das diretrizes, objetivos e metas do PPA implica
a consideração das particularidades e necessidades de cada região do país, de forma a
garantir uma gestão mais eficiente e efetiva dos recursos públicos.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é uma lei elaborada pelo Poder Executivo que
estabelece as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas e
receitas públicas do governo no próximo ano fiscal. A LDO é um importante instrumento de
planejamento orçamentário, pois orienta a elaboração do Orçamento Anual, estabelecendo
as prioridades, os limites e as condições para a execução das despesas do governo.
A LDO define as regras para a elaboração do orçamento e determina as metas fiscais
a serem cumpridas pelo governo, incluindo a meta de superávit primário (economia para o
pagamento de juros da dívida pública) e a limitação do crescimento das despesas. Além
disso, a LDO estabelece as políticas e os programas prioritários do governo para o próximo
ano, bem como as prioridades e objetivos para os investimentos públicos em áreas como
saúde, educação e infraestrutura.
A LDO é elaborada anualmente e deve ser aprovada pelo Congresso Nacional até o
final de cada exercício financeiro, ou seja, até o final do ano anterior ao qual ela se refere.
Conforme a CF/88 e a Lei de Responsabilidade Fiscal: “A lei de diretrizes
orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal,
incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a
elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária,
e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento”.
A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, é também conhecida como Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF). Esta lei estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com o objetivo de promover o equilíbrio
das contas públicas e a transparência na gestão dos recursos públicos.
Os artigos de 1 a 7 da LRF apresentam as disposições preliminares da lei,
estabelecendo suas finalidades e conceitos, como a definição de gestão fiscal responsável
e a importância da transparência e da participação popular na gestão dos recursos públicos.
A LRF também estabelece regras específicas para a elaboração e execução do
orçamento público, incluindo a necessidade de que o orçamento seja elaborado de forma
compatível com as metas e prioridades estabelecidas no Plano Plurianual e na Lei de
Diretrizes Orçamentárias, bem como a proibição de realização de despesas que excedam
as receitas e a obrigatoriedade de que as despesas com pessoal não ultrapassem os limites
estabelecidos em lei.
Além disso, a LRF estabelece regras para a transparência e o controle social das
contas públicas, como a obrigatoriedade de que os dados e informações sobre a gestão
fiscal sejam disponibilizados ao público por meio eletrônico, bem como a realização de
audiências públicas para a discussão do orçamento e a criação de conselhos de
acompanhamento e controle social.
Em resumo, a Lei de Responsabilidade Fiscal é uma lei complementar que
estabelece normas para a gestão fiscal responsável, incluindo regras específicas para o
orçamento público e para a transparência e o controle social das contas públicas.
A Lei n. 13.971, de 27 de dezembro de 2019, é responsável por instituir o Plano
Plurianual da União para o período de 2020 a 2023. Seus artigos de número 2 a 6 e de 8 a
18 estabelecem as diretrizes, objetivos e metas a serem alcançados pelo governo federal
no referido período, bem como as formas de financiamento para cada setor contemplado
pelo plano. O Plano Plurianual tem como objetivo nortear a atuação do Estado no longo
prazo, a partir de programas e ações que visam o desenvolvimento econômico e social do
país, a melhoria das condições de vida da população e a promoção da justiça e da
igualdade social.
A Lei n. 14.436 de 2022, estima a receita e fixa a despesa da União para o exercício
financeiro de 2023. Publicada em 09 de agosto de 2022, em Brasília, DF, estabelece as
diretrizes para a execução do orçamento da União, referente ao período financeiro de 2023.
A lei define a distribuição das receitas e fixa as despesas para as áreas de saúde,
educação, ciência e tecnologia, entre outras. Além disso, estabelece as regras para a
transferência de recursos financeiros entre os órgãos do governo federal e os estados,
municípios e o Distrito Federal. A lei tem como objetivo garantir a execução do orçamento
da União de forma equilibrada e eficiente.
O artigo "Limitações processuais e critérios jurídicos ao controle jurisdicional do
orçamento público" escrito por Pedro Germano dos Anjos discute a importância do controle
jurisdicional do orçamento público. O autor apresenta os principais critérios jurídicos que
devem ser observados no controle de constitucionalidade dos atos orçamentários. Além
disso, o artigo aborda as limitações processuais para o controle jurisdicional do orçamento
público, destacando a necessidade de uma análise cuidadosa do caso concreto e a
relevância da atuação dos órgãos de controle interno e externo.
O artigo "Does more (or even better) information lead to better budgeting? A new
perspective" de Philip G. Joyce, publicado em 2008 no Journal of Policy Analysis and
Management, discute se a disponibilidade de mais informações e de informações de melhor
qualidade leva a uma melhoria na elaboração de orçamentos. O autor apresenta uma nova
perspectiva baseada em evidências empíricas e teorias do comportamento. Ele argumenta
que, embora mais informações possam levar a uma maior precisão nos orçamentos, há
limites na capacidade das pessoas de processar e usar essas informações e que outras
considerações, como as pressões políticas, podem influenciar a alocação de recursos.
O autor de "Budgetary procedures and deficits in Norwegian local governments",
publicado na revista "Economics of Governance" em 2007, Per Tovmo, analisa as práticas
orçamentárias e os déficits nos governos locais noruegueses, com base em dados de 2001
a 2003. Tovmo conclui que os governos locais enfrentam problemas orçamentários em
parte devido às restrições impostas pelos governos centrais, mas também por causa de
práticas orçamentárias locais inadequadas. Ele sugere que os governos locais poderiam
melhorar suas práticas orçamentárias, desenvolvendo um orçamento de longo prazo e uma
abordagem mais sistemática para a alocação de recursos. No geral, o artigo de Tovmo
fornece informações valiosas sobre as práticas orçamentárias e os desafios enfrentados
pelos governos locais na Noruega, e pode ser útil para pesquisadores e formuladores de
políticas interessados em questões de finanças públicas locais.

REFERÊNCIAS

1. GIACOMONI, James. Elaboração da Proposta Orçamentária. In ______. Orçamento

Público. 16. ed. São Paulo: Atlas, 2012. cap. 12, p. 221-269.
2. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília,
DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988. 292 p.
3. BRASIL. Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá
outras providências. Brasília, DF, 5 de maio. 2000. Disponível em: <http://
www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/contabilidade/lei_comp_101_00.pdf>.
Acesso em: 10 ago. 2014.
4. BRASIL. Lei n. 19.971, de 27 de dezembro de 2019. Institui o Plano Plurianual da União
para o período de 2020 a 2023. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília,
DF, 27 dez. 2019. Disponível em: < L13971 (planalto.gov.br)>. Acesso em: 22 mar. 2023.
5. BRASIL. Lei n. 14.436, de 09 de agosto de 2022. Dispõe sobre as diretrizes para a
elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2023 e dá outras providências. Diário Oficial
da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 09 ago. 2022. Disponível em: < L14436
(planalto.gov.br)>. Acesso em: 22 mar. 2023.
6. ANJOS, Pedro Germano dos. Limitações processuais e critérios jurídicos ao controle
jurisdicional do orçamento público. Revista do Direito Público, Londrina, v. 4, n. 2, p. 99-
116, maio-ago. 2009. Disponível em: <http://www.
uel.br/revistas/uel/index.php/direitopub/article/view/10777/9443>. Acesso em: 6 ago. 2014.
7. JOYCE, Philip G. Does more (or even better) information lead to better budgeting? A new
perspective. Journal of Policy Analysis and Management, EUA, v. 27. n. 4, p. 945-975, July-
Sep., 2008. Disponível em: <http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1002/pam.20389/pdf>.
Acesso em: 6 ago. 2014.
8. TOVMO, Per. Budgetary procedures and deficits in Norwegian local governments.
Economics of Governance, USA, v. 8, n. 1, p. 37-49, Jan. 2007.