ORÇAMENTO NA CF

FINANÇAS PÚBLICAS NA CONSTITUIÇÃO DE 1988

As políticas econômicas podem ser divididas em:

 política fiscal,
 política monetária e
 política regulatória.
As finanças públicas lidam principalmente com a atividade fiscal, por meio da administração
das receitas e despesas públicas. O Estado pode tanto aumentar as receitas como reduzi-las. O
mesmo ocorre com as despesas: pode tanto aumentá-las como reduzi-las.

ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

A vinculação entre o planejamento governamental e o orçamento:

 o Plano Plurianual (PPA),
 a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a
 Lei Orçamentária Anual (LOA).

A iniciativa de elaboração dessas leis é de competência exclusiva (só ele pode fazer
isso!) do Chefe do Poder Executivo (Presidente da República), devendo apresentar os respectivos
projetos de lei nos prazos previstos no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCTs).

Os projetos de lei apresentados pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo serão analisados
por uma comissão mista de deputados e senadores e apreciados pelas duas Casas do
Congresso Nacional, na forma do seu regimento comum. Os projetos, após aprovados, terão
status de Leis Ordinárias.

Assim, cabe ao Poder Executivo elaborar e ao Poder Legislativo discutir e aprovar

(projeto vai para sanção do Presidente). No tocante à fiscalização, ela está a cargo também do
Poder Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas da União.

PLANO PLURIANUAL (PPA)

O Plano Plurianual (PPA) representa a peça máxima do planejamento do Estado, sendo sua
elaboração, competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo. A Lei de Diretrizes
Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual deverão ser compatíveis com suas diretrizes, bem
como os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição.
Fiquem atentos ao fato de que o PPA reflete o planejamento de MÉDIO PRAZO. Assim,
apesar de ser o principal instrumento do planejamento no Brasil, deve ser considerado de médio
prazo e não de longo prazo.

Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado
sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade.
 De acordo com a CF/1988, o PPA estabelecerá de forma regionalizada as diretrizes,
metas e objetivos da Administração Pública com relação às despesas de capital e outras
delas decorrentes, bem como para as relativas aos programas de duração continuada.

Obs.: Despesas de capital: despesas que contribuem, diretamente, para a formação ou

aquisição de um bem de capital (equipamentos e instalações necessários para produção
de outros bens ou serviços. Ex: fábricas, máquinas, ferramentas, equipamentos, etc.).

O PROJETO DE LEI DEVE SER:

ENCAMINHADO até 4 meses antes do encerramento da sessão legislativa ordinária

do primeiro ano do mandato do Chefe do Poder Executivo, ou seja, até 31 de agosto, devendo
ser

APROVADO pelo Poder Legislativo até 22 de dezembro do mesmo ano, data do

encerramento da sessão legislativa ordinária.

O PPA tem vigência de 4 anos, compreendendo o segundo ano de mandato do

Presidente da República até o primeiro ano de mandato do seu sucessor, ou seja, o prazo de
duração do PPA não coincide com o mandato presidencial. Essa medida visa evitar rupturas
no Planejamento Estatal, mantendo assim, pelo menos no primeiro ano do mandato do sucessor,
o Planejamento estabelecido pelo seu antecessor.

A Mensagem Presidencial que encaminhou o PPA 2020-2023 detalhou 3 dimensões, a saber:

• Dimensão estratégica: que trata das diretrizes e temas, dentro de cinco eixos
− Institucional – Social – Ambiental – Econômico – Infraestrutura

• Dimensão tática (intermediária): estruturada em programas finalísticos, com

objetivos e metas regionalizadas, e programas de gestão (ações administrativas ou
organizacionais).
Ah, os programas finalísticos e de gestão configuram o elo entre PPA, LDO e LOA.

• Dimensão operacional: ações que instrumentalizam o alcance de tais objetivos e metas.

LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)

Para fazer o vínculo entre o planejamento de médio prazo (PPA) e a Lei Orçamentária Anual
(LOA), A Lei de Diretrizes Orçamentárias:
1. compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal,
2. estabelecerá as diretrizes de política fiscal e metas (sustentável da dívida pública),
3. orientará a elaboração da lei orçamentária anual (LOA),
4. disporá (falará) sobre as alterações na legislação tributária e
5. estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

O Projeto de LDO deve ser:

 Encaminhado até 8 meses e meio antes do encerramento da sessão legislativa ordinária, ou
seja, até 15 de abril, devendo ser aprovado até 17 de julho. O Congresso Nacional não
poderá entrar em recesso no meio do ano se não aprovada a LDO.

A mensagem que encaminhar o projeto da LDO apresentará, em anexo específico:

1. os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial,
2. parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis,
3. metas de inflação, para o exercício subsequente.

Quanto à VIGÊNCIA DA LDO, essa será superior a um ano, em torno de um ano e meio,
pois é aprovada no meio do ano, servindo para orientar a elaboração da LOA. Além disso, no ano
seguinte a LDO continua vigendo, dispondo sobre regras sobre a execução e acompanhamento do
orçamento aprovado.

A importância da LDO aumentou com a publicação da Lei Complementar n. 101/2000, Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF), que ampliou os objetivos da LDO, passando a dispor também
sobre:
• Equilíbrio entre receitas e despesas;
• Critério e forma de limitação de empenho;
• Normas relativas ao controle de custos e à avaliação de programas;
• Demais condições e exigências para a transferência voluntária de recursos
(transferências de recursos a entidades públicas e privadas).

A LRF ainda criou dois importantíssimos anexos que deverão compor a LDO.
1. O Anexo de Metas Fiscais
2. O Anexo de Riscos Fiscais

Anexo de Metas Fiscais

• Metas anuais de resultado nominal e primário para o exercício e para os dois seguintes;
• Montante da dívida para o exercício em questão e para os dois seguintes;
• Demonstrativo das metas anuais, com memória e metodologia de cálculo que a
justifiquem, comparando-as com os últimos três anos;
• Evolução do patrimônio Líquido dos últimos três anos, destacando a origem e aplicação dos
recursos obtidos com alienação de ativos;
• Avaliação da situação financeira e atuarial dos regimes geral de previdência social e próprio
dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhadores, e dos demais fundos e
programas de natureza atuarial;
• Demonstrativo da estimativa e compensação de renúncia de receita e avaliação da
expansão das despesas de caráter continuado.

Anexo de Riscos Fiscais

• Conterá a avaliação e providências necessárias em relação aos passivos contingentes e

outros riscos capazes de afetar as contas públicas

De acordo com a LRF, LDO irá dispor também sobre:

• Equilíbrio entre receitas e despesas;
• Critério e forma de limitação de empenho;
 • Normas relativas ao controle de custos e à avaliação de programas;
• Demais condições e exigências para a transferência voluntária de recursos
(transferências de recursos a entidades públicas e privadas).

LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)

Última peça orçamentária que compõe a estrutura de planejamento e orçamento da

CF/1988, a Lei Orçamentária Anual é o orçamento propriamente dito do Governo, onde estarão
consignadas a previsão das receitas e fixação das despesas.

Guardem isso: fixação de despesas e previsão de receitas!

é VEDADO o início de programas ou projetos NÃO incluídos na lei orçamentária anual (LOA)!

O Projeto de Lei deve ser encaminhado até 4 meses antes do encerramento da sessão
legislativa ordinária do mandato do Chefe do Poder Executivo, ou seja, até 31 de agosto,
devendo ser aprovado pelo Poder Legislativo até o encerramento da sessão legislativa ordinária,
22 de dezembro do mesmo ano. A lei orçamentária possuirá vigência de um ano (Princípio
da anualidade).

Conforme visto na última aula, a Lei Orçamentária Anual será composta:

 pelo orçamento fiscal,
 pelo orçamento da seguridade social e
 pelo orçamento de investimento de empresas.

Mas e o orçamento da seguridade social?

O orçamento de seguridade possui um objetivo muito específico, que é financiar a SAÚDE,

PREVIDÊNCIA E ASSISTÊNCIA SOCIAL, desta forma, não se alinha a esses objetivos a
redução das desigualdades inter-regionais.

O projeto de lei orçamentária deverá ser acompanhado de demonstrativo regionalizado

do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e
benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. Esses são os chamados incentivos fiscais.

O projeto de lei orçamentária anual, compatível com o PPA/LDO/LRF, deverá:

• Conter demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os
objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais (LDO);
• Acompanhar medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de
despesas obrigatórias de caráter continuado;
• Conter Reserva de Contingência, cuja forma de utilização e montante, com base na
receita corrente líquida, serão estabelecidos na LDO. A reserva se destina ao atendimento
de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos;
• Conter todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as
receitas que as atenderão.
 O REFINANCIAMENTO DA DÍVIDA PÚBLICA constará separadamente na lei orçamentária
e nas de crédito adicional.

A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá superar a

variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes orçamentárias, ou em legislação
específica.

Resultado de recente alteração na Constituição (EC n. 102/2019), a lei orçamentária anual –

LOA poderá conter previsões de despesas para exercícios seguintes, com a especificação dos
investimentos plurianuais e daqueles em andamento.

A Lei n.. 4.320/1964 determina que o Projeto de Lei Orçamentária Anual compreenderá a
discriminação das receitas e despesas, de forma a evidenciar a política econômica financeira e
o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e
anualidade.

CICLO ORÇAMENTÁRIO

Ciclo Orçamentário é um PROCESSO CONTÍNUO, DINÂMICO E FLEXÍVEL, em que são

avaliados os aspectos físicos e financeiros dos programas do setor público, composto pelas
seguintes etapas: elaboração/planejamento, discussão/aprovação, execução e controle/ avaliação
da Lei Orçamentária.

Esse ciclo se estende em oito fases, quais sejam:

• formulação do planejamento plurianual, pelo Executivo;
• apreciação e adequação do plano, pelo Legislativo;
• proposição de metas e prioridades para a administração e da política de alocação de
recursos pelo Executivo;
• apreciação e adequação da LDO, pelo Legislativo;
• elaboração da proposta de orçamento, pelo Executivo;
• apreciação, adequação e autorização legislativa;
• execução dos orçamentos aprovados;
• avaliação da execução e julgamento das contas.
 Diferentemente da Lei Orçamentária Anual que possui duração de um exercício, coincidindo
com o ano civil, o ciclo orçamentário não se limita ao período de um ano, pois, como vimos,
envolve todas as etapas anteriores e posteriores à execução orçamentária e financeira do
orçamento.

ELABORAÇÃO

A elaboração e apresentação da proposta da Lei Orçamentária Anual (LOA) é competência

exclusiva do Chefe do Poder Executivo (Presidente da República – PR). Assim, não pode um
parlamentar ou mesmo o Presidente do Supremo Tribunal Federal apresentar o projeto de Lei
Orçamentária Anual ao Congresso. Os demais Poderes, Ministério Público e Tribunal de Contas
encaminharão suas propostas orçamentárias (não é o projeto, é apenas a proposta) para o Poder
Executivo.

O Poder Executivo consolidará as propostas orçamentárias dos demais poderes

(Legislativo, Judiciário, Ministério Público e Tribunal de Contas) e irá apresentá-las ao Congresso
Nacional na forma de um único projeto de Lei.

O Sistema de Planejamento e Orçamento Federal (SOF)compreende as atividades de

elaboração, acompanhamento e avaliação de planos, programas e orçamentos, e de
realização de estudos e pesquisas socioeconômicas, sendo composto pelo Ministério da
Economia, pelos órgãos setoriais e pelos órgãos específicos.

São finalidades desse Sistema:

• Formular o planejamento estratégico nacional;
• Formular planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento econômico e social;
• Formular o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais;
• Gerenciar o processo de planejamento e orçamento federal;
• Promover a articulação com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, visando à
compatibilização de normas e tarefas afins aos diversos Sistemas, nos planos federal,
estadual, distrital e municipal.

Caberá à SOF definir as estratégias e diretrizes do processo de elaboração da LOA. Nesse

sentido, as setoriais e unidades orçamentárias dos outros Poderes e órgãos estarão vinculadas
tecnicamente (orientação normativa) as diretrizes da SOF, apesar de não estarem vinculadas
hierarquicamente.

As setoriais são responsáveis por unificar as propostas das unidades orçamentárias de um

mesmo órgão ou poder e repassá-las à SOF até o dia 14/8, conforme dispõe a LDO 2021.

Caso os demais Poderes, Ministério Público e Tribunal de Contas não encaminharem as suas
propostas no prazo acima, o Poder Executivo considerará como proposta a Lei Orçamentária
vigente, ajustando-a aos limites impostos pela LDO aprovada.
 O Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento – SIOP é o sistema informatizado
que suporta os processos de Planejamento e Orçamento do Governo Federal. É o resultado da
iniciativa de integração dos sistemas e processos a partir da necessidade de:

• Otimizar procedimentos;
• Reduzir custos;
• Integrar e oferecer informações para o gestor público e para os cidadãos.

Com o SIOP, os usuários dos diversos Órgãos Setoriais, Unidades Orçamentárias e Agentes
Técnicos integrantes do sistema, bem como outros sistemas automatizados, registram suas
operações e efetuam consultas on-line. De modo geral, o SIOP atende os servidores da
Administração Pública que exercem atividades nas áreas de planejamento, orçamento, compras,
finanças, convênios e controle, além de cidadãos interessados nos temas de orçamento público e
políticas públicas.

São macroprocessos envolvidos no planejamento e orçamento da União tratados no

SIOP:
• Elaboração e revisão do Projeto de Lei do Plano Plurianual – PLPPA
• Elaboração do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias – PLDO
• Elaboração do Projeto de Lei Orçamentária Anual – PLOA
• Operacionalização das Alterações Orçamentárias (Créditos)
• Tratamento de Emendas Parlamentares ao Orçamento (Orçamento Impositivo)
• Receitas
• Acompanhamento das Estatais
• Acompanhamento Físico das Ações Orçamentárias
• Monitoramento do PPA
• Outras funcionalidades específicas.

Com base nos referenciais monetários, os órgãos setoriais detalham, no SIOP, a abertura
desses limites segundo a estrutura programática da despesa. Considerando a escassez de
recursos, cada órgão setorial observará, no processo de alocação orçamentária, pela melhor
distribuição, tendo em vista as prioridades e a qualidade do gasto.

De acordo com o MTO 2022, o processo de detalhamento da proposta setorial, via SIOP,
compreende três etapas decisórias: UO (Unidade Orçamentária), órgão setorial e Órgão Central.
Cada momento é tratado exclusivamente pelos atores orçamentários responsáveis pela respectiva
etapa decisória e não pode ser compartilhado, o que confere privacidade e segurança aos dados.

Novo regime Fiscal

Durante um período de 20 anos, as despesas primárias constantes dos Orçamentos Fiscal e da
Seguridade Social da União serão limitadas pelo valor do exercício imediatamente anterior,
corrigido pela variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), publicado pela
Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, ou de outro índice que vier a substituí-lo,
apurado no exercício anterior a que se refere a lei orçamentária. Atenção! Texto alterado pela
EC n. 113/2021.
 Para fins da elaboração do projeto de lei orçamentária anual, o Poder Executivo considerará o
valor realizado até junho do IPCA, relativo ao ano de encaminhamento do projeto, e o valor
estimado até dezembro desse mesmo ano. Essa estimativa do índice, juntamente com os demais
parâmetros macroeconômicos, será elaborada mensalmente pelo Poder Executivo e enviados à
comissão mista de orçamento. Atenção! Texto incluído pela EC n. 113/2021.

O resultado da diferença aferida entre as projeções feitas e a efetiva apuração do índice

previsto será calculado pelo Poder Executivo, para fins de definição da base de cálculo dos
respectivos limites do exercício seguinte, a qual será comunicada aos demais Poderes por ocasião
da elaboração do projeto de lei orçamentária. Atenção! Texto incluído pela EC n. 113/2021.

Se verificado, na aprovação da lei orçamentária, que a proporção da despesa obrigatória

primária em relação à despesa primária total foi superior a 95% (noventa e cinco por cento),
aplicam-se sanções ao respectivo Poder ou órgão, até o final do exercício a que se refere a lei
orçamentária, em especial quanto às despesas de pessoal, com restrições a nomeações e
aumentos salariais. Atenção! Texto alterado pela EC n. 109/2021.

Ficam fora desse limite e consequentemente das sanções:

• transferências constitucionais;
• créditos extraordinários;
• despesas não recorrentes da Justiça Eleitoral com a realização de eleições;
• despesas com aumento de capital de empresas estatais não dependentes; e
• transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios de parte dos valores arrecadados
com os leilões dos volumes excedentes ao limite a que se refere a Lei n. 12.276/2010
(cessão onerosa do exercício das atividades de pesquisa e lavra de petróleo, de gás natural
e de outros hidrocarbonetos fluido), e a despesa decorrente da revisão desses contratos de
cessão. Atenção! Texto incluído pela EC n. 102/2019.

APROVAÇÃO

Finalizada a elaboração da Proposta, essa será apresentada ao Congresso Nacional por

meio de Mensagem Presidencial (instrumento oficial de comunicação entre Presidente e
Congresso), devendo conter:
I – Resumo da política econômica do País e análise da conjuntura econômica, com
indicação do cenário macroeconômico e suas implicações sobre a proposta orçamentária;
II – Resumo das políticas setoriais do governo;
III – Avaliação das necessidades de financiamento do Governo Central relativas aos
Orçamentos
Fiscal e da Seguridade Social, evidenciando a metodologia de cálculo e os parâmetros utilizados;
IV – Indicação do órgão que apurará os resultados primário e nominal, para fins de avaliação
do cumprimento das metas;
V – Demonstrativo sintético dos principais agregados da receita e da despesa;
VI – Demonstrativo do resultado primário das empresas estatais federais com a metodologia
de apuração do resultado; e
VII – Demonstrativo da compatibilidade dos valores máximos da programação constante do
Projeto de Lei Orçamentária com os limites individualizados de despesas primárias calculados pelo
Novo Regime Fiscal (teto de gastos).
 A proposta orçamentária (bem como as demais leis orçamentárias – PPA e LDO, e de
créditos adicionais), apesar da sua natureza de lei ordinária, possui rito especial. Ela é discutida
concomitantemente em ambas as casas do Congresso Nacional – CN (na forma de seu
regimento comum), por meio da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização
(formada por deputados e senadores), sendo votada em sessão conjunta do CN.

Ao contrário ao que ocorre em outras tramitações legislativas, as emendas parlamentares

serão todas apresentadas nessa comissão mista, que ficará responsável por analisá-las e
emitir parecer.

Qualquer emenda ao PLOA (PPA e LDO) deverá ser apresentada à Comissão de Orçamentos.
Para ser aprovada, a emenda deverá, nos ditames constitucionais, seguir os seguintes preceitos:

• Sejam compatíveis com PPA e LDO;

• Indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de
despesa, excluídas as que incidam sobre:
− Dotações para pessoal e seus encargos;
− Serviço da dívida;
− Transferências tributárias constitucionais;
• Sejam relacionadas com a correção de erros ou omissões na redação da LOA.

As emendas apresentadas no Congresso podem ser individuais de cada parlamentar, de

comissão (das comissões existentes na Câmara e no Senado) ou de bancada estadual.

Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária

anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante
créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.

E se o Chefe do Poder Executivo, nosso Presidente da República, desejar realizar uma

alteração no projeto de lei, será possível?

Sim, a Constituição determina que o Presidente poderá, por meio TAMBÉM de Mensagem ao
Congresso Nacional, modificar o projeto, desde que não tenha se iniciada a votação sobre
aquele item na Comissão Mista.

E se o Poder Legislativo não receber a proposta orçamentária no prazo fixado na

legislação?
A Lei n. 4.320/1964 previu essa situação:
Art. 32. Se não receber a proposta orçamentária no prazo fixado nas Constituições ou
nas Leis Orgânicas dos Municípios, o Poder Legislativo considerará como proposta a
Lei de Orçamento vigente.

EXECUÇÃO

Após a etapa de discussão e aprovação da Lei Orçamentária, iniciam-se as rotinas para

viabilizar a execução do orçamento. Assim, trinta dias após aprovação da Lei Orçamentária
Anual, conforme disposto no art. 8º da LRF, o Poder Executivo publicará cronograma mensal
de desembolsos de recursos financeiros, por meio de Decreto.
 Serão objeto de programação financeira, as fontes cujos recursos transitem pelo órgão
central de programação financeira. A programação financeira correspondente às dotações
descentralizadas, quando decorrentes de termo de convênio ou similar (transferências
voluntárias), será da responsabilidade do órgão descentralizador do crédito.

Salvo as despesas com pessoal e encargos sociais, precatórios e sentenças judiciais, os

cronogramas anuais de desembolso mensal dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério
Público da União e da Defensoria Pública da União serão repassados na forma de duodécimos. Isso
está consignado no § 3º do art. 63 da Lei n. 14.116/2020 (LDO 2021).

De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal, bimestralmente todos os poderes deverão

verificar a compatibilidade entre os recursos financeiros disponíveis e a execução orçamentária.

Caso seja verificada a possibilidade de incompatibilidade desse sistema, cada Poder deverá
preceder contingenciamento de despesas/empenhos, até que o fluxo das receitas se reestabeleça,
de acordo com os critérios definidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias. À medida que o fluxo se
reestabelecer, deverá se proceder o descontingenciamento proporcionalmente a essa recuperação.

O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório
resumido da execução orçamentária.

Observa-se que a finalidade do decreto de programação orçamentária e financeira e de

limitação de empenho e movimentação financeira (contingenciamento) é garantir o
cumprimento das metas de resultados fiscais e de obter maior controle sobre os gastos
públicos.

Na esfera federal, esse processo é gerido pelo Sistema de Administração Financeira Federal
(Lei n. 10.180/2001), sendo composto pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), como órgão
central do sistema, e pelos órgãos setoriais. Esse sistema tem por finalidade buscar o equilíbrio
financeiro do Governo Federal, dentro dos limites da receita e despesa públicas.

Obs.: Quando tratamos de orçamento, utilizamos o termo crédito, já quando a

abordagem é financeira, utilizamos o termo recurso.

1. A transferência inicial de recursos financeiros do órgão central do Sistema Financeiro

(STN) às unidades setoriais é conhecida como Cota.

2. A transferência de recursos aos órgãos da mesma estrutura é conhecida como Sub-

repasse.

3. O recurso transferido para outro órgão orçamentário é conhecido como Repasse.

Para os CRÉDITOS ORÇAMENTÁRIOS os nomes são outros.

1. Dotação é a transferência do crédito inicial (crédito é o portador da dotação).
2. Provisão é a descentralização interna de orçamento.
3. Destaque é a descentralização para outro órgão.

E se o orçamento não foi aprovado, como fica a execução?

 Anualmente, a LDO aprovada prevê que, nos casos de a proposta orçamentária anual não
for aprovada no prazo estipulado, algumas despesas de caráter inadiáveis e outras que são
elencadas na LDO poderão ser executadas até que o projeto seja aprovado.

(Vejamos alguns exemplos):

• ações de prevenção a desastres classificadas na subfunção Defesa Civil ou relativas a
operações de Garantia da Lei e da Ordem (GLO);
• concessão de financiamento ao estudante;
• outras despesas correntes de caráter inadiável, até o limite de um doze avos do valor
previsto, multiplicado pelo número de meses decorridos até a publicação da
respectiva Lei.
CONTROLE

O Controle e Avaliação são classificados dependendo do órgão ou entidade que exerce a

fiscalização. Assim, quando o controlador for do mesmo Poder, o controle será considerado
interno (CGU controlando o MEC), quando o controle for realizado por uma entidade externa
aquele Poder (TCU controlando o MEC), o controle será externo.

Quanto ao controle interno, cada um dos Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) deve
manter uma estrutura de controle interno, que, como o próprio nome já indica, se refere à
fiscalização dos atos de cada Poder, por uma unidade ou sistema dentro da estrutura daquele
Poder.

O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal (Lei n. 10.180/2001) visa à

avaliação da ação governamental e da gestão dos administradores públicos federais, por
intermédio da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, e a apoiar
o controle externo no exercício de sua missão institucional.

Integram o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal a Controladoria Geral da

União (CGU), como órgão central, e os órgãos setoriais. Na Lei n. 10.180/2001, a função de órgão
central é atribuída à Secretaria Federal de Controle Interno, no entanto, essa faz parte da
estrutura da CGU.

SÃO OBJETIVOS DO CONTROLE INTERNO:

• avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas
de governo e dos orçamentos da União;
• comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal,
bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
• exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e
haveres da União;
• apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

As pessoas responsáveis pelo controle interno de cada Poder, ao tomarem conhecimento de

qualquer irregularidade ou ilegalidade, devem comunicá-la ao TCU, sob pena de responsabilidade
solidária.

Obs.: A responsabilidade solidária se contrapõe à responsabilidade subsidiária.

  Na subsidiária, o responsável tem o benefício de ordem, ou seja, só será cobrado após a
cobrança do responsável principal.

 Na solidária, não há benefício de ordem, poderá ser cobrado primeiro, não há ordem de
cobrança.

 Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato poderá denunciar

irregularidades e ilegalidades ao TCU. Atenção! responsável pelo Controle Interno é
obrigado, para essas outras pessoas, trata-se de faculdade, não havendo
responsabilização pela sua inércia.

CRÉDITOS ADICIONAIS

O crédito orçamentário inicial ou ordinário é aquele aprovado pela LOA, constante dos
orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimento das empresas estatais.

Contudo, durante a execução do orçamento, é possível que ocorram situações não

previstas em sua fase de elaboração. Considerando isso, estão previstos a utilização de
créditos adicionais. Temos três tipos de créditos adicionais:

• Suplementares: destinados a reforço de dotação orçamentária, são utilizados nos casos

em que o crédito inicial foi insuficiente para cobrir a despesa realizada. (Autorizados
por lei e abertos mediante Decreto). É um crédito que promove alteração quantitativa
(apenas de quantidade em programação existente).

• Especiais: destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária

específica. (Autorizados por lei e abertos mediante Decreto). É um crédito que promove
alteração qualitativa (nova programação).

• Extraordinários: destinados a despesas imprevisíveis e urgentes, como em caso de

guerra, comoção interna ou calamidade pública. (Abertos mediante Medida Provisória – MP
– ou por Decreto nos entes que não possuem MP). Essa possibilidade de abrir
extraordinário por MP é coisa da Constituição. Lei n. 4.320/1964 falava somente em
Decreto.

O ato que abrir crédito adicional indicará:

1. a importância,
2. a espécie do mesmo e
3. a classificação da despesa, até onde for possível.

A possibilidade de reabertura configura uma exceção ao princípio da anualidade ou

periodicidade orçamentária. Segundo esse princípio, o orçamento é elaborado e autorizado para
um período determinado de tempo.

E qual é a razão desse princípio, meu caro?

 É simples: a necessidade de autorização periódica do Parlamento para a realização de gastos
por parte do Poder Executivo. Sem a anualidade/periodicidade, o Poder Executivo passaria a ter
carta branca para gastar.

O artigo 43 da Lei n. 4.320/1964 determina que a abertura dos créditos adicionais depende
necessariamente da existência de recursos disponíveis, salvo para abertura de créditos
extraordinários.

Os recursos para abertura de créditos adicionais advêm das seguintes fontes:

• Excesso de arrecadação (receita realizada – receita prevista), computando-se a tendência

do período e excluindo-se os valores abertos com créditos extraordinários no exercício;

• Superávit Financeiro apurado no Balanço Patrimonial do Exercício anterior (Ativo

Financeiro – Passivo Financeiro), excluindo-se os créditos adicionais transferidos e
computando-se as operações de crédito a esses vinculados

• Operações de crédito, com exceção das Antecipações de Receita Orçamentária;

• Reserva de contingência, conforme art. 91 do Decreto-Lei n. 200/1967;

• Anulação total ou parcial de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais.

1. sistema integrado de administração Federal (siaFi)

O Sistema Integrado de Administração Federal (SIAFI) é o sistema de informação utilizado
na esfera federal para controle diário da execução orçamentária, financeira e patrimonial dos
órgãos da Administração Pública.

É um sistema informatizado que processa e controla, por meio de terminais instalados em

todo o território nacional, a execução orçamentária, financeira, patrimonial e contábil dos órgãos
da Administração Pública Direta federal, das autarquias, fundações e empresas públicas federais e
das sociedades de economia mista que estiverem contempladas no Orçamento Fiscal e/ou no
Orçamento da Seguridade Social da União.

Ele pode ser utilizado pelas Entidades Públicas Federais, Estaduais e Municipais apenas para
receberem, pela Conta Única do Governo Federal, suas receitas (taxas de água, energia elétrica,
telefone, etc) dos Órgãos que utilizam o sistema. Entidades de caráter privado também podem
utilizar o SIAFI, desde que autorizadas pela STN. No entanto, essa utilização depende da
celebração de convênio ou assinatura de termo de cooperação técnica entre os interessados e a
STN, que é o órgão gestor do SIAFI.

O SIAFI está centralizado em Brasília e ligado por teleprocessamento aos Órgãos do Governo
Federal existentes em todo o país e também no exterior. A centralização permite a
padronização dos métodos e rotinas de trabalho sem, entretanto, criar qualquer restrição ou
rigidez à gestão dos recursos, que permanece sob o total controle do ordenador de despesa de
cada UG.
 Assim também a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional não significa perda de
individualização destas disponibilidades, uma vez que cada UG trabalha com limites financeiros
previamente definidos, somente movimentados os recursos pelos respectivos ordenadores de
despesa, na forma prevista em regulamentação própria.

O SIAFI foi desenvolvido em conjunto pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e pelo
Serviço de Processamento Federal – SERPRO, sendo implantado em 1987.

São objetivos desse sistema:

• Prover os Órgãos da Administração Pública de mecanismos adequados ao controle diário

da execução orçamentária, financeira e contábil;

• Fornecer meios para agilizar a programação financeira, otimizando a utilização dos

recursos do Tesouro Nacional, através da unificação dos recursos de caixa do Governo
Federal;
• Permitir que a Contabilidade Aplicada à Administração Pública seja fonte segura e
tempestiva de informações gerenciais para todos os níveis da Administração Pública;

• Padronizar métodos e rotinas de trabalho relativas à gestão dos recursos públicos, sem
implicar rigidez ou restrição a essa atividade;

• Permitir o registro contábil dos balancetes dos estados e municípios e de suas

supervisionadas;

• Permitir o controle da dívida interna e externa;

• Integrar e compatibilizar as informações no âmbito do Governo Federal;

• Permitir o acompanhamento e a avaliação do uso dos recursos públicos; e

• Proporcionar a transparência dos gastos públicos.

Este sistema informatizado tem relevância fundamental para a confiabilidade e tempestividade

das informações, bem como para transparência das contas governamentais, uma vez que atua
como forte elemento da fiscalização e controle da administração pública.

O SIAFI é operacionalizado pelos seguintes documentos (Conta única também):

• NOTA DE MOVIMENTAÇAO DE CRÉDITO – NC: Permite registrar a movimentação de

créditos interna e externa e suas anulações;

• NOTA DE DOTAÇÃO – ND: Permite registrar os créditos previstos no orçamento e realizar

o seu detalhamento;
 • NOTA DE EMPENHO – NE: Representa a obrigação (empenho) do órgão ou entidade.
Permite registrar o comprometimento de despesa, bem como aos casos em que se faça
necessário o reforço ou a anulação desse compromisso;

• NOTA DE PRÉ-EMPENHO: Utilizado para efetuar bloqueios orçamentários;

• NOTA DE SISTEMA – NS (LANÇAMENTO DE SISTEMA): Registro de eventos contábeis de

forma automática;

• NOTA DE LANÇAMENTO – NL (LANÇAMENTO POR EVENTO): Registra fatos tanto de

natureza orçamentária quanto extraorçamentária. Ela é utilizada para registro de
liquidações de despesa, apropriação de obrigações, fatos administrativos, lançamentos
complementares da conciliação da Conta Única do Tesouro Nacional, entre outros;

• ORDEM BANCÁRIA – OB: Utilizada para pagamento de obrigações;

• GUIA DE RECOLHIMENTO DA UNIÃO – GRU: Utilizada para recolhimento de todas as

receitas, depósitos e devoluções, com exceção das administradas pelo Instituto Nacional do
Seguro Social – INSS, Secretaria da Receita Federal do Brasil – RFB e pela Procuradoria
Geral da Fazenda Nacional – PGFN;

• DOCUMENTO DE ARRECADAÇÃO DE RECEITAS FEDERAIS – DARF: Utilizado para

recolhimento de receitas federais administradas pela Secretaria da Receita Federal do Brasil
– RFB e Procuradoria Geral da Fazenda Nacional – PGFN;

• GUIA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL – GPS: Utilizada para recolhimento de receitas da

previdência social e da contribuição do Salário Educação;

• DOCUMENTO DE RECEITAS DE ESTADOS E/OU MUNICÍPIOS – DAR: Utilizado para

recolhimento de tributos dos Governos Estaduais;

• GUIA DE RECOLHIMENTO DO FGTS E DE INFORMAÇÕES DA PREVIDÊNCIA

SOCIAL – GFIP: utilizada para recolhimento de receitas do Fundo de Garantia por Tempo
de Serviço;

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS:

Princípios Orçamentários são basicamente premissas a serem observadas no processo de

concepção e execução dos orçamentos públicos. Todavia, saiba que, via de regra, os princípios
orçamentários não são absolutos (comportam exceções).

Além disso, é importante citar que, geralmente, os princípios orçamentários encontram previsão
no próprio texto constitucional, na Lei 4.320/64, e/ou na doutrina.

Dentre os principais Princípios Orçamentários citam-se:

 Universalidade;
 Anualidade (periodicidade);
 Unidade (totalidade);
 Exclusividade;
 Proibição de Estorno;
 Orçamento Bruto;
 Especialização;
 Quantificação;
 Não afetação (não vinculação) de receitas;
 Equilíbrio Orçamentário;
 Legalidade;
 Publicidade;
 Transparência;
 Programação;
 Uniformidade;
 Clareza;

PRINCÍPIO ORÇAMENTÁRIO DA UNIVERSALIDADE

Conforme o princípio da universalidade, positivado nos arts. 2º, 3º e 4º da Lei 4.320/64,

a lei orçamentária anual deverá conter todas as receitas e despesas referentes aos
poderes, órgãos e entidades da administração direta e indireta.

Lembre-se que atualmente estamos na “era do orçamento-programa”. Nesse sentido, o

próprio senso comum nos indica que para uma adequada programação financeira é necessário
que conheçamos todas as receitas e todas as despesas do período.

PRINCÍPIO ORÇAMENTÁRIO DA PERIODICIDADE (ANUALIDADE)

O princípio da periodicidade determina que o orçamento deverá ser elaborado para o

período de um exercício financeiro.

Nesse sentido, vale ressaltar que por força do art. 34 da Lei 4.320/64, o exercício
financeiro é coincidente com o ano civil. Portanto, a ideia de anualidade está vinculada
diretamente ao exercício financeiro e ao período de 12 meses.

Assim, uma eventual alteração da Lei 4.320/64 que, porventura, definisse o exercício
financeiro como um período diverso do ano civil não seria capaz de desvirtuar o princípio da
periodicidade.

Além disso, este princípio comporta uma exceção que “chove” em provas: os créditos
adicionais especiais e extraordinários autorizados nos últimos quatro meses do
exercício podem ser reabertos no exercício seguinte pelos limites de seus saldos
(nesse caso, irão viger até o término do exercício em que foram reabertos).

Além disso, é necessário atentar que o Plano Plurianual (PPA) não é uma exceção ao
princípio da anualidade (não é um plano operacional).
PRINCÍPIO ORÇAMENTÁRIO DA UNIDADE (TOTALIDADE)

Conforme os mandamentos deste princípio, deverá existir apenas um único

orçamento, por exercício financeiro, para cada ente da federação.

Sobre isso, faremos um rápido paralelo histórico envolvendo este princípio: saiba que
antes de sua efetiva implementação no Brasil, existiam diversas peças orçamentárias não
consolidadas. Assim, a programação das ações governamentais e o controle por parte dos
órgãos responsáveis era muito mais difícil. Por exemplo, o orçamento monetário.

Vale ressaltar que a unidade orçamentária se refere a cada ente da federação. Por
exemplo, o Município de Florianópolis possuirá um único orçamento, ao mesmo tempo que o
Estado de Santa Catarina também possuirá um único orçamento, sendo o orçamento deste
diverso do orçamento daquele.

Todavia, uma acepção mais moderna do princípio orçamentário da unidade acabou

por convertê-lo em totalidade. Assim, nessa nova modelagem do conceito, não existe a
necessidade de um documento orçamentário único, na verdade, exige-se que os documentos
sejam obrigatoriamente compatibilizados entre si.
PRINCÍPIO ORÇAMENTÁRIO DA EXCLUSIVIDADE

O princípio da exclusividade está expresso no §8º do art. 165 da CF/88. Segundo ele,
a LOA não deverá conter dispositivos estranhos à previsão das receitas e à fixação
das despesas.

Porém, como você já pode imaginar, aqui também existe exceção: a LOA poderá
autorizar a abertura de créditos adicionais suplementares, bem como a contratação
de operações de crédito (ainda que por antecipação de receita orçamentária – ARO).

Novamente inserindo um contexto histórico ao nosso estudo, vale ressaltar que antes da
efetiva adoção desse princípio orçamentário no Brasil, existiam inúmeras situações em que o
Poder Legislativo, com o intuito de aproveitar a célere tramitação das leis orçamentárias,
incorporava na LOA matérias que nada tinham a ver com o orçamento (os chamados
orçamentos rabilongos). Absurdo, não é mesmo?

PRINCÍPIO ORÇAMENTÁRIO DA PROIBIÇÃO DE ESTORNO

O princípio da proibição de estorno veda a transposição, o remanejamento ou a

transferência de recursos de uma categoria para outra ou de um órgão para outro
sem a devida autorização legislativa (observe que se houver autorização legislativa, as
transposições, remanejamentos e transferências serão possíveis).
 Além disso, o art. 167, § 5º, da CF/88 apresenta uma exceção ao princípio da proibição
de estorno: serão permitidas as transposições, transferências e remanejamentos em âmbito
das atividades de ciência, tecnologia e inovação, com o objetivo de viabilizar os resultados de
projetos restritos a essas funções (ato do poder executivo sem necessidade de prévia
autorização legislativa).

PRINCÍPIO ORÇAMENTÁRIO DO ORÇAMENTO BRUTO

Na forma da Lei 4.320/64, as receitas e despesas constarão das leis orçamentárias pelos
seus valores brutos (vedadas quaisquer deduções).
Além disso, é importante ressaltar que nos casos em que uma entidade deva transferir
recursos para outra, essa transferência será considerada no orçamento das duas
envolvidas (como despesa no orçamento da que irá transferir e como receita no orçamento
da que irá receber).

Esse é um princípio orçamentário bem tranquilo. Portanto, com o entendimento dos

dois pontos supracitados é possível resolver basicamente todas as questões sobre o
tema.

PRINCÍPIO ORÇAMENTÁRIO DA ESPECIALIZAÇÃO

Segundo o princípio da especialização, que encontra fundamento na Lei 4.320/64, a LOA

não consignará dotações globais, ou seja, as receitas e despesas deverão ser especificadas
(discriminadas) a fim de demonstrar suas origens e suas aplicações.

Todavia, vamos novamente às exceções: poderão ser previstas dotações globais para
os programas especiais de trabalho (a exemplo de programa de proteção à
testemunha, que por razões óbvias não pode ser minuciosamente detalhado) e para
a reserva de contingência.

Além disso, atente para o fato de que dotação global (sem discriminação) não é sinônimo
de dotação ilimitada. Como comentaremos adiante, as dotações ilimitadas são
terminantemente vedadas.

PRINCÍPIO ORÇAMENTÁRIO DA QUANTIFICAÇÃO

Lembra que quando comentamos do princípio da especialização consignamos

expressamente a vedação de créditos orçamentários ilimitados?
Pois é, saiba que essa vedação consiste em um princípio orçamentário: o princípio da
quantificação.
 Lembre-se que no estágio do empenho, na execução da despesa, o saldo empenhado será
abatido do total do crédito orçamentário (afinal, não será possível a realização de empenho
que exceda os créditos aprovados pelo Poder Legislativo). Assim, isso só será possível se os
créditos orçamentários forem quantificados. Certo?

PRINCÍPIO ORÇAMENTÁRIO DA NÃO AFETAÇÃO DE RECEITAS

Conforme a inteligência do princípio da não afetação (não vinculação) de receitas,

nenhuma receita de impostos poderá ser reservada (vinculada) para atendimento de
despesas específicas.

Sobre esse princípio, precisamos ficar muito atentos quanto à malícia do examinador: o
princípio em tela veda a vinculação de receita de IMPOSTOS. Atente para a pegadinha
da banca, pois ela tentará “vender a ideia” de que a proibição de vinculação se refere a todos
os tributos, o que não é verdade (ratificamos novamente: a vedação refere-se apenas aos
impostos).

Além disso, existem exceções ao princípio da não afetação que são muito exigidas em
provas de concursos públicos. Nesse sentido, poderão ser vinculadas às receitas de impostos
para atendimento de despesas com:

 Repartição constitucional dos impostos;

 Destinação de recursos para a saúde;
 Destinação de recursos para o desenvolvimento do ensino;
 Destinação de recursos para atividades de administração tributária;
 Destinação de recursos para prestação de garantias a operações de crédito por ARO;
 Destinação de recursos para concessão de garantias e contragarantias à União e ao
pagamento de débito para com esta.

Ademais, a LRF expressamente indica que os recursos vinculados a finalidades

específicas serão utilizados para atendimento do objeto de sua vinculação, ainda que
em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

PRINCÍPIO ORÇAMENTÁRIO DO EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO

Amigos, esse é um dos princípios mais importantes para o nosso estudo. Segundo ele,
as despesas autorizadas não poderão superar as receitas previstas na LOA.
A ideia desse princípio é trivial: não se deve gastar mais do que o que se recebe (isso
vale inclusive para a nossa vida pessoal, fica a dica!).
Todavia, relativamente a esse princípio cabem algumas considerações que “chovem” em
prova:

 O orçamento é formalmente equilibrado: como se pode imaginar e perceber na prática,

o déficit orçamentário (receitas menores que as despesas) é uma realidade em nosso país,
todavia, ele surge ao longo da execução do orçamento. Assim, na aprovação legislativa, o
orçamento está sempre equilibrado;

 A reserva de contingência é um dos mecanismos que visa assegurar o equilíbrio

orçamentário (um dinheirinho que fica guardado para cobrir um imprevisto)
 A limitação de empenho também é um mecanismo para garantir a manutenção do
equilíbrio orçamentário: caso se verifique ao final de um bimestre que as receitas poderão
não comportar as metas de resultado primário ou nominal definidas no Anexo de Metas Fiscais
(LDO), os Poderes e o Ministério Público promoverão limitação de empenho nos 30 (trinta) dias
subsequentes, segundo critérios da LDO.

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS DA LEGALIDADE – PUBLICIDADE – TRANSPARÊNCIA

– PROGRAMAÇÃO

PRINCÍPIO ORÇAMENTÁRIO DA UNIFORMIDADE

A fim de possibilitar maior compreensão dos orçamentos por parte dos usuários, o

princípio da uniformidade determina que deverá existir uma mínima padronização na
apresentação dos orçamentos do ente público.
Todavia, atente para um detalhe interessante: a padronização deverá ocorrer entre os
orçamentos de um mesmo ente nos vários exercícios. Assim, não é obrigatória a
padronização entre os orçamentos de entes federativos diferentes (apesar de ser
recomendável).

PRINCÍPIO ORÇAMENTÁRIO DA CLAREZA

Conforme o princípio da clareza, o orçamento deverá ser apresentado de forma

clara, objetiva, completa, ordenada e inteligível.
Em conjunto com o da uniformidade, esse princípio orçamentário busca facilitar a interpretação
por parte dos usuários da informação orçamentária