Módulo 2 - Instrumentos Do Processo Orçamentário Brasileiro

Orçamento Público
Módulo
2 Instrumentos do Processo
Orçamentário Brasileiro
Fundação Escola Nacional de Administração Pública
Presidente
Diogo Godinho Ramos Costa
Diretor de Educação Continuada

Paulo Marques
Coordenador-Geral de Educação a Distância

Carlos Eduardo dos Santos
Conteudista/s
Fernanda Costa Bernardes (Conteudista revisora, 2018).
Curso produzido em Brasília 2019.
Enap, 2019
Enap Escola Nacional de Administração Pública

Diretoria de Educação Continuada
SAIS - Área 2-A - 70610-900 — Brasília, DF
Enap Fundação Escola Nacional de Administração Pública 2

Sumário
Apresentação .................................................................................. 5
1. Modelo orçamentário brasileiro.................................................... 5
2. Instrumentos do processo orçamentário brasileiro........................ 6

2.1 O Plano Plurianual (PPA)....................................................................................7
2.2 Entendendo o PPA.............................................................................................8
2.3 Estrutura do PPA..............................................................................................10
2.4 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)............................................................16
2.5 Entendendo a LDO...........................................................................................16
2.6 Lei Orçamentária Anual (LOA).........................................................................21
3. O Ciclo de Planejamento e Orçamento......................................... 24

3.1 O Ciclo de Planejamento e Orçamento no Brasil.............................................26
3.2 Planejamento Plurianual.................................................................................27
3.3 Apreciação e adequação do plano pelo Legislativo.........................................29
3.4 Proposição de metas e prioridades e da política alocativa pelo executivo.....30
3.5 Apreciação e adequação da LDO pelo Legislativo...........................................31
3.6 Elaboração da proposta de orçamento pelo Executivo...................................31
3.7 Apreciação, adequação e autorização legislativa............................................36
3.8 Execução dos orçamentos aprovados..............................................................37
3.9 Avaliação da execução e julgamento das contas.............................................38
4. Revisão do Módulo...................................................................... 39
5. Referências ................................................................................. 40

2
Módulo
Instrumentos do Processo
Orçamentário Brasileiro
Apresentação
Olá!
Desejamos boas-vindas ao Módulo 2 do curso Orçamento Público! Neste módulo serão

apresentadas informações relevantes para a compreensão do modelo orçamentário brasileiro
e de seus principais instrumentos: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
Esperamos que o conteúdo abordado proporcione a você um sólido conhecimento sobre esses
instrumentos que são de suma importância para o entendimento do orçamento no Brasil.
Bons estudos!
1. Modelo orçamentário brasileiro

O Orçamento Público é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por
certo período de tempo, a execução das despesas e a arrecadação das receitas, com o objetivo
precípuo de atender as necessidades da população, procurando reduzir as desigualdades sociais
e priorizando recursos em setores fundamentais, como saúde, educação e infraestrutura.
Para uma melhor compreensão do Orçamento Público, tão importante quanto as questões
conceituais, são os aspectos relacionados à estrutura e ao processo. Assim, é necessário
compreender como o orçamento se estrutura e organiza, bem como os processos, etapas e
atividades necessárias para que ele seja implementado, buscando o alcance de seus objetivos.
Portanto, o objetivo aqui é apresentar o modelo orçamentário brasileiro, que compreende um
sistema orçamentário e um processo orçamentário que se complementam.
O modelo orçamentário brasileiro
A Constituição Federal de 1988, nos artigos destinados a tratar da matéria orçamentária, criou as
bases para a instituição do atual modelo orçamentário brasileiro, que busca integrar o orçamento
ao planejamento das ações de governo. Assim, o orçamento deve ser visto hoje como parte de
um sistema maior, integrado por planos e programas de onde saem as definições e os elementos
que vão possibilitar a própria elaboração orçamentária.
Com isso, o país começou a trabalhar formalmente com o conceito de ciclo orçamentário
ampliado, que não se restringe à elaboração da peça orçamentária que fixa as receitas e autoriza

as despesas de um determinado exercício financeiro, denominada Lei Orçamentária Anual (LOA),
englobando outros dois instrumentos previstos na Constituição Federal: a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e o Plano Plurianual (PPA).
2. Instrumentos do processo orçamentário brasileiro

O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA)
são os principais instrumentos que concretizam o sistema orçamentário, conforme estabelecido
no artigo 165 da Constituição Federal de 1988, os quais devem ser adotados pela União, Estados,
Distrito Federal e Municípios.
"Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:"
"I - o plano plurianual;"
"II - as diretrizes orçamentárias;"
"III - os orçamentos anuais."
Importante
Além dos instrumentos citados, a Constituição também faz menção a planos
e programas nacionais, regionais e setoriais, os quais devem ser elaborados
em consonância com o Plano Plurianual e a leis de créditos adicionais, que
nada mais são que alterações dos orçamentos anuais vigentes, seja por meio
da inclusão de novas despesas ou da suplementação/redução de valores para
despesas já previstas.
Essas três leis (PPA, LDO e LOA) são estritamente ligadas entre si, compatíveis e harmônicas,
formando um sistema integrado de planejamento e orçamento, o qual busca concretizar as
políticas públicas e os programas de governo1.
1_ Políticas públicas são programas de ação governamental com vistas a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades
privadas, para o alcance de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados (Bucci, 1996).

Relação dos instrumentos orçamentários
Você talvez esteja se perguntando: Qual a relação entre o PPA, a LDO e a LOA?
Para responder tal pergunta, devemos recordar que, atualmente, o orçamento não é mais visto
apenas como um instrumento de controle do Poder Legislativo sobre o Executivo, ele desempenha
também função de destaque no planejamento e gestão da ação pública estatal.
É nesse contexto que esses três instrumentos se relacionam, viabilizando a integração entre
orçamento e planejamento no Brasil.
O PPA, estabelece o planejamento governamental de médio prazo, estabelecendo as diretrizes,

objetivos e metas da Administração Pública Federal, enquanto a LOA fixa o planejamento de
curto prazo, ou seja, materializa anualmente o que foi planejado pelo PPA, por meio das ações e
programas a serem executados.
À LDO, por sua vez, cabe o papel de estabelecer a ligação entre esses dois instrumentos,
destacando do PPA as metas e prioridades que deverão compor a LOA, além de definir as regras
e normas que orientam a elaboração da lei orçamentária que irá vigorar no exercício seguinte ao
da edição da LDO.
Assim, apesar de não haver uma hierarquia entre os atos normativos orçamentários do ponto
de vista jurídico, há uma hierarquização ente os instrumentos do ponto de vista da matéria
orçamentária, em função da necessidade de vinculação entre planejamento e execução. Dessa
forma, depreende-se que a concepção do processo de planejamento e orçamento no Brasil
confere ao PPA, à LDO e à LOA uma atuação integrada.
2.1 O Plano Plurianual (PPA)

Você já ouviu falar que, a cada novo governo, o Poder Executivo (Presidente da República,
Governadores e Prefeitos) elabora o seu planejamento de trabalho para um período de quatro
anos? Esse planejamento é denominado de Plano Plurianual, conhecido pela sigla PPA.
De acordo com o site da Economia, o planejamento pode ser entendido como o exercício de
escolha consciente de ações que aumentem as chances de obter um resultado específico. É
uma atividade dinâmica que se opõe ao improviso total, buscando orientar as decisões a partir
das informações disponíveis. Ainda segundo o referido site, o planejamento governamental
acrescenta ao conceito as características da esfera pública, tornando a atividade ainda mais
complexa. Para realizá-la, é preciso conhecimento aprofundado sobre as razões do estágio de
desenvolvimento nacional, as formas de operação do Estado e as circunstâncias e possibilidades
políticas de atuação.
Ao realizar a leitura do PPA, em qualquer esfera federativa, é possível identificar os objetivos que
o governo pretende alcançar em diversas áreas, como a área de saúde: construção de postos de
saúde, ampliação de leitos, redução da ocorrência de determinadas doenças, etc.

Ao definir esses objetivos, o governo busca organizar a sua atuação, de forma a obter maior
eficiência na implementação das políticas públicas. Além disso, você pode acompanhar com
maior clareza a realização dessas ações, o que favorece o fortalecimento do exercício da cidadania
e da democracia.
2.2 Entendendo o PPA

O PPA pode ser entendido como um planejamento das ações que o governo pretende realizar
nos próximos quatro anos. Para melhor compreensão, podemos fazer uma analogia com a sua
vida pessoal, onde ele seria um planejamento por meio do qual você talvez planeje viagens,
estudos, férias, comprar uma casa; além da manutenção do pagamento das despesas cotidianas,
tais como aluguel, supermercado e plano de saúde.
De acordo com Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008), o Plano Plurianual é o instrumento

legal de planejamento de maior alcance temporal no estabelecimento de prioridades e no
direcionamento das ações do governo. Estabelece para a Administração Pública, de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas que orientarão a aplicação dos recursos públicos
para um período de quatro anos.
Segundo os autores, o referido instrumento explicita o modo como o governo enxerga e procura
construir o desenvolvimento do Estado. Nesse sentido, traduz, de um lado, o compromisso com
estratégias e a visão de futuro, e, de outro, a previsão de alocação dos recursos orçamentários
nas funções de Estado, nos programas de governo e junto aos órgãos públicos. O Plano Plurianual
é uma lei de iniciativa do Poder Executivo, sendo um instrumento previsto no artigo 165 da
Constituição Federal, conforme descrito a seguir:
"§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada,

as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada."
Para uma melhor compreensão acerca do PPA, cabem alguns comentários sobre pontos
específicos do dispositivo em questão:
• Regionalização
Orienta a atuação do governo para a consideração das diversidades regionais e
redução das desigualdades existentes e promove maior transparência à sociedade.
A regionalização está em harmonia com o objetivo fundamental da República
Federativa do Brasil, previsto no inciso III do art. 3º da Carta Magna, qual seja,
“erradicar a pobreza e marginalidade e reduzir as desigualdades sociais e regionais”.

• Diretrizes
Orienta a atividade financeira do Estado por um determinado período, norteando
a captação, gestão e dispêndio de recursos financeiros, com vistas a alcançar
determinados objetivos.
• Objetivos
Descreve e discrimina os resultados pretendidos pela ação governamental, a partir
de situações a serem alteradas, sendo o objetivo a resolução ou a minimização dos
seus efeitos de um problema.
• Metas
Mensura quantitativa e/ou qualitativamente os objetivos, demonstrando as
mudanças alcançadas na resolução ou minimizações dos efeitos dos problemas.
• Despesas de capital
De forma geral, representam os investimentos do governo nos diversos setores da
economia, implicando a ampliação da atuação do Estado e acréscimos ao patrimônio
público, isto é, são despesas que contribuem diretamente para aquisição de um
bem de capital.
Exemplo
A construção de um hospital, para a criação de 500 novos leitos para a população
de determinada localidade, implica em despesas com a realização de obras e com a
compra de equipamentos médicos.
Já as outras despesas dela decorrentes se referem àquelas relacionadas à manutenção

dos investimentos realizados, que se dão por meio de despesa corrente, as quais
ocorrerão ainda dentro do período de vigência do PPA.
Exemplo
Após construído um novo hospital, ele precisará de funcionários e de manutenção,
que serão despesas correntes “decorrentes da despesa de capital” que foi a
construção do hospital. Despesas correntes são aquelas que não contribuem
diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital.
• Programas de duração continuada

Referem-se ao conjunto de ações governamentais com duração superior a um
exercício financeiro, que não se confundem com os investimentos, empreendidas
para alcançar determinados objetivos, que abrangem a manutenção de bens e
serviços ofertados pelo governo à população. Entretanto, tendo em vista a finalidade
do PPA como instrumento de planejamento, estes se restringem às ações finalísticas,
não sendo considerados aqueles relacionados às atividades-meio da Administração
Pública.
Entre os programas de duração continuada no PPA 2016-2019, podemos citar os

programas Farmácia Popular, Ciências sem Fronteiras e Bolsa Família. Programa é

um instrumento de organização da ação governamental empreendida para alcançar
determinados objetivos, monitorados por meio de indicadores para avaliar os
resultados da atuação do governo.
2.3 Estrutura do PPA

O Plano Plurianual, com vistas a cumprir seu papel de declarar as escolhas do governo e da
sociedade, bem como de indicar os meios para a implementação das políticas públicas, e orientar
taticamente a ação do Estado para a consecução dos objetivos pretendidos, se estrutura em três
dimensões, conforme abaixo:
1. Dimensão Estratégica
Precede e orienta a elaboração dos Programas Temáticos, traduzindo as principais

linhas estratégicas definidas pelo governo para a implantação de políticas públicas
no período de quatro anos. É composta por uma Visão de Futuro, Eixos e Diretrizes
Estratégicas, que orientam a elaboração da estrutura programática, principalmente
dos Programas Temáticos, que compõem a Dimensão Tática, ao lado dos Programas
de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado.
Importante
A Visão de Futuro é como a declaração de um desejo coletivo factível, que
oriente, no geral, o planejamento do destino da Nação e da ação governamental
em particular.
Os Eixos Estratégicos definem as principais linhas da atuação governamental

para o período de implementação do Plano, tendo como referência a Visão
de Futuro. Eles são traduzidos pelo conjunto das Diretrizes Estratégicas que
norteiam as principais agendas para os próximos quatro anos. São as diretrizes
que ditam o alinhamento estratégico necessário à elaboração dos Programas
Temáticos e são elaboradas por meio de discussões no âmbito do governo com
a participação da sociedade.
Eixos Estratégicos do PPA 2016-2019:

Fonte: Plano Plurianual 2016-2019 - Mensagem Presidencial. Brasília, 2015.
2. Dimensão Tática
Define caminhos exequíveis para o alcance dos objetivos e das transformações

definidas na dimensão estratégica, considerando as variáveis inerentes à política
pública tratada. A Dimensão Tática do PPA 2016-2019 é expressa nos Programas
Temáticos, que retratam as agendas de governo, e nos Programas de Gestão,
Manutenção e Serviços ao Estado, que classificam um conjunto de ações destinadas
ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental, abordando as
entregas de bens e serviços pelo Estado à sociedade.
A estrutura programática do PPA será tratada mais detalhadamente no próximo

tópico deste módulo.
3. Dimensão Operacional
Relaciona-se com a otimização na aplicação dos recursos disponíveis e a qualidade

dos produtos entregues, sendo especialmente tratada no Orçamento.
Assim, é possível observar a forte interação entre planejamento e orçamento no modelo de

orçamento-programa adotado pelo Brasil, onde, a partir de uma dimensão estratégica definidora
de visão de futuro, eixos e diretrizes estratégicas, são estabelecidos objetivos e programas
governamentais, desdobrados na dimensão operacional em ações governamentais, às quais são
destinados, anualmente recursos para sua implementação.

Estrutura Programática do PPA
A dimensão tática do PPA é estruturada em Programas - instrumentos de organização da ação

governamental, que podem ser classificados em programas temáticos e em programas de gestão,
manutenção e serviços ao Estado - com declarações e compromissos orientadores do orçamento
Os Programas Temáticos, além de revelarem as transversalidades e multissetorialidades das

políticas públicas, contribuindo para a compreensão das suas estratégias de implementação e
arranjos de gestão, também representam os desafios e orientam a gestão do Plano, no que diz
respeito ao monitoramento e avaliação da dimensão tática, por meio de seu desdobramento em
Objetivos, Metas e Indicadores.
Importante
As informações contidas no PPA podem, de forma alternativa, serem organizadas
de acordo com as Agendas Transversais e Temáticas, permitindo uma visão
sistematizada das ações do governo para públicos ou temas específicos, ou
com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), refletindo a relação
das políticas públicas federais consolidadas no PPA com a Agenda 2030 para o
Desenvolvimento Sustentável.
Tendo em vista as características e finalidades do programa temático, esse é composto pelos

seguintes elementos de planejamento:

• Indicadores
Os indicadores2 são o conjunto de parâmetros que permitem acompanhar a evolução
do programa temático. Cada indicador permite identificar, mensurar e comunicar,
de forma simples, a evolução de determinado aspecto da intervenção proposta pelo
programa.
• Objetivos
Os Objetivos expressam as escolhas de políticas públicas para a transformação de
determinada realidade, orientando taticamente a atuação do governo para o que
deve ser feito frente aos desafios, demandas e oportunidades impostos para o
desenvolvimento do país e para a melhoria da qualidade de vida da população.
É o elemento de ligação do Programa Temático com as suas fontes de financiamento:

ações orçamentárias, que compõem a LOA, e financiamentos extra orçamentários.
Assim, é o elemento que permite a integração entre o planejamento e o orçamento.
Já os programas de gestão, manutenção e serviços ao Estado, por não possuírem
objetivos, ligam-se diretamente às ações orçamentárias.
• Metas
As Metas expressam a medida de alcance do Objetivo, podendo ser de natureza
qualitativa ou quantitativa. São o elemento do Programa que permite verificar a
evolução do Objetivo durante os quatro anos de implementação do PPA, motivo
pelo qual deve representar o que há de mais estruturante.
• Iniciativas
As Iniciativas declaram os meios que viabilizam os Objetivos e suas metas, explicitando
o "como fazer" ou as entregas de bens e serviços resultantes da atuação do Estado.
• Financiamentos Extraorçamentários
As fontes de financiamento dos Objetivos não se restringem ao Orçamento da
União, por meio das ações orçamentárias, podendo também serem financiados
parcialmente ou exclusivamente por uma ou mais fontes extraorçamentárias, as
quais são definidas no PPA 2016-2019 como:
1. recursos financeiros não constantes do Orçamento Geral da União;
2. necessários para a atuação governamental na prestação de serviços e entrega
de bens públicos; e
3. originados de bancos públicos, agências oficiais de fomento, fundos
constitucionais, plano de dispêndio das estatais, cooperações financeiras
internacionais e recursos privados.
Vale ainda destacar que, no PPA, os programas são compostos por diversos atributos:
2_De acordo com Rua (2004), os indicadores são medidas que expressam ou quantificam um insumo, um resultado, uma
característica ou o desempenho de um processo, serviço, produto ou organização. Na Gestão Pública, os indicadores são
instrumentos que contribuem para identificar e medir aspectos relacionados a um determinado fenômeno decorrente da ação
ou da omissão do Estado. A principal finalidade de um indicador é traduzir, de forma mensurável, um aspecto da realidade dada
(situação social) ou construída (ação), de maneira a tornar operacional a sua observação e avaliação.

• Código
Convenção adotada para organização e representação do programa, o qual também
é utilizado no Orçamento Anual.
• Título
Expressa o tema tratado.
• Contextualização
Descreve sucintamente a política e expõe o porquê de os objetivos terem sido
escolhidos, como eles se relacionam entre si e como se pretende alterar a realidade
a partir da atuação do governo federal em torno deles.
• Indicadores
Conjunto de parâmetros que permite acompanhar a evolução de um programa.
• Valor Global
Indica uma estimativa dos recursos disponíveis durante o período do PPA para a
consecução dos Objetivos relacionados ao Programa.
• Valor de Referência para a caracterização de iniciativas como empreendimentos

individualizados
Valores estipulados por Programa Temático e a partir dos quais os projetos deverão
ser individualizados como empreendimentos e representados como uma iniciativa,
que não poderá representar mais de um empreendimento, a fim de permitir: (i)
identificar os empreendimentos de maior relevância para cada Programa Temático;
e (ii) contribuir para o monitoramento, avaliação e gestão do Plano.
• Objetivo
Expressa as escolhas de políticas públicas para a transformação de determinada
realidade, orientando taticamente a atuação do governo para o que deve ser feito
frente aos desafios, demandas e oportunidades impostas para o desenvolvimento
do país e para a melhoria da qualidade de vida da população. É composto por um
código compartilhado com o Orçamento Anual, enunciado, órgão responsável,
caracterização, meta, iniciativa e empreendimento individualizado como iniciativa.
O esquema abaixo sintetiza os principais conceitos do Plano Plurianual.

Fonte: Adaptado do Planejamento Cidadão (2018).
• Dimensão estratégica: Visão do futuro, Eixos e Diretrizes Estratégicas.
• Programas de Gestão: Classificam um conjunto de ações destinadas ao apoio, à gestão

e à manutenção da atuação governamental.
• Programas temáticos: Retratam as agendas de governo, organizada por recortes

selecionados de Políticas Públicas que orientam a ação governamental. Representa os
desafios e orienta a gestão do Plano.
• Indicadores: Conjunto de parâmetros que permite acompanhar a evolução de um

programa.
• Objetivos: Expressam as escolhas de políticas públicas para a transformação de

determinada realidade, orientando taticamente a atuação do Governo para o que deve
ser feito.
• Iniciativas: Declara os meios que viabilizam os objetivos e suas metas, explicando o

"como fazer" ou as entregas de bens e serviços resultantes da atuação do Estado.
• Metas: Expressam a medida do alcance do objetivo, podendo ser de natureza quantitativa

ou qualitativa.
• Ações: Vinculam-se aos Programas, por meio de Objetivos, sendo detalhadas no

orçamento anual.
Por fim, conforme enfatizam Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008), o PPA estruturado em
programas e orientado a resultados constitui poderoso instrumento de gestão que pode ser
utilizado na otimização da aplicação dos recursos públicos disponíveis.

2.4 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
Para começar nosso estudo sobre a LDO, convidamos você a refletir sobre as seguintes questões:
Você costuma gastar mais do que o seu salário permite? No seu orçamento familiar, priorizar
as despesas é importante? Você estabelece metas de poupança para o pagamento de dívidas
pendentes? Você já buscou saber quais são as despesas prioritárias do seu município, estado ou
país? O que a LDO tem a ver com tudo isso?
Essas perguntas nos levam a considerar a importância da LDO, pois, guardadas as devidas
proporções, um governo deve, de forma semelhante ao orçamento familiar, priorizar os seus
gastos com vistas a atender as principais necessidades da população e cumprir com o pagamento
de suas dívidas, uma vez que os recursos disponíveis são escassos e que a garantia do equilíbrio
fiscal é fundamental.
Importante
A Lei de Diretrizes Orçamentárias é um instrumento legal que estabelece os
critérios para a elaboração e execução dos orçamentos públicos. Essa lei é
elaborada anualmente e deve ser compatível com o PPA. De forma sintética,
podemos afirmar que a LDO é o elo entre o PPA e a LOA.
2.5 Entendendo a LDO

A Lei de Diretrizes Orçamentárias, introduzida pela Constituição Federal de 1988, é considerada,
segundo Giacomoni (2010), uma efetiva inovação no sistema orçamentário brasileiro,
representando uma colaboração positiva no esforço de tornar o processo orçamentário mais
transparente que contribuiu, especialmente, para ampliar a participação do Poder Legislativo no
disciplinamento das finanças públicas.
Segundo a Constituição Federal, em seu artigo 165, parágrafo 2º, a Lei de Diretrizes Orçamentárias
compreenderá as metas e prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas
de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da Lei Orçamentária
Anual, disporá sobre alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das
agências financeiras oficiais de fomento.
A partir do prescrito no dispositivo constitucional, observamos que a LDO tem como principais
funções o estabelecimento de metas e prioridades da Administração Pública para o exercício
financeiro subsequente ao de sua elaboração. Assim, ela define tanto as ações que terão
precedência ou preferência na alocação de recursos no orçamento anual, em razão de não
haver recursos suficientes para fazer frente às demandas, garantindo a realização das diretrizes,
objetivos e metas estabelecidos no PPA, quanto os resultados a serem atingidos no período de
sua competência.

Dessa forma, a LDO estabelece parâmetros para a elaboração do orçamento anual do exercício
seguinte, de modo a garantir que a LOA seja compatível com o que foi definido no PPA, bem
como estabelecer prazos e limites para a elaboração das propostas orçamentárias parciais dos
Poderes Legislativo e Judiciário, Ministério Público da União e Defensoria Pública da União.
Nesse sentido, Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008) comentam o papel intermediário da LDO
entre Plano (PPA) e Orçamento (LOA), exercido por meio da adequação entre a estratégia traçada
no início de um governo e as reais possibilidades que vão se apresentando ao longo dos anos de
implementação do PPA.
Ainda em relação à função de orientação para a elaboração da proposta orçamentária, Giacomoni

(2010) destaca que a LDO, em razão da ausência da Lei Complementar de que trata o artigo
165, parágrafo 9º da Constituição Federal, e da defasagem sofrida pela norma geral de finanças
(Lei nº 4.320/64), em decorrência do tempo e das inovações introduzidas pela Constituição
Federal, tem, anualmente, trazido atualizações, introduzindo classificações e outros detalhes de
organização específicos para o Orçamento Federal.
Ademais, a Lei de Diretrizes Orçamentárias também dispõe sobre as alterações na legislação

tributária, definindo regras para a elaboração de leis que criem ou alterem tributos, bem como
que tratem de concessão de renúncia de despesa ou vinculação de receita e estabelece a política
de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento, como o BNDES, a Caixa Econômica
Federal e o Banco do Nordeste.
A Constituição ainda incumbe à LDO disciplinar outros importantes assuntos que auxiliam na
preparação do projeto de lei orçamentária, como os limites para elaboração das propostas
orçamentárias dos Poderes Legislativo e Judiciário, Ministério Público da União e Defensoria
Pública da União, que possuem autonomia administrativa, orçamentária e financeira, autorização
para concessão de vantagem ou aumento de remuneração, bem como criação de cargos,
empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras e admissão ou contratação de pessoal
pelos órgãos da administração direta e indireta.
Nesse sentido, Giacomoni (2010) ressalta que uma lei de diretrizes, aprovada previamente,
composta de definições sobre prioridades e metas, investimentos, metas fiscais, mudanças
na legislação sobre tributos e políticas de fomento a cargo de bancos oficiais, possibilita a
compreensão partilhada entre os Poderes Executivo e Legislativo, sobre os vários aspectos da
economia e da administração do setor público. Ele afirma, ainda, que tal fato facilita sobremaneira
a elaboração da proposta orçamentária anual e sua discussão e aprovação no âmbito legislativo.
O autor ressalta também o recorrente papel de veículo de instruções e regras a respeito da

execução do orçamento desempenhado pela LDO, tendo em vista a incapacidade da lei
orçamentária, devido ao princípio da exclusividade, de disciplinar questões outras que aquelas
definidas pela Constituição.

Importante
Adicionalmente, em razão da edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),
o significado e a importância da LDO foram significativamente ampliados,
tornando-a, ainda, elemento de planejamento para a realização de receitas
e de controle de despesas públicas, com o objetivo de alcançar e manter o
equilíbrio fiscal.
Assim, a LDO passou a dispor também sobre:
• Equilíbrio entre receitas e despesas.
• Metas fiscais.
• Riscos fiscais.
• Programação financeira e cronograma de execução mensal de desembolso.
• Critérios e forma de limitação de empenho.
• Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas

financiados com recursos dos orçamentos.
• Demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e

privadas.
• Forma de utilização e montante da reserva de contingência.
• Demonstrações trimestrais apresentadas pelo Banco Central sobre o impacto e o custo

fiscal de suas operações.
• Concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra

renúncia de receita.
Além disso, a LRF previu a inclusão dos Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais ao projeto de Lei
de Diretrizes Orçamentárias, além de um anexo específico à mensagem de encaminhamento do
projeto, com os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros
e as projeções para seus principais agregados e variáveis, além das metas de inflação para o
exercício subsequente.

Anexos da LDO
O artigo 165 da Constituição Federal determina que a LDO deve conter as Prioridades e Metas,
na qual são definidas as despesas que terão precedência na alocação dos recursos quando da
elaboração e execução do orçamento do exercício subsequente.
No âmbito da União, as despesas definidas como prioridades e metas podem ser organizadas
na forma de anexo, o que pode ser observado nas leis de diretrizes orçamentárias aprovadas ao
longo dos últimos anos. Entretanto, a publicação de um anexo específico para tais despesas não
é obrigatória, ou seja, tais despesas podem estar destacadas no corpo da própria lei.
Apesar de algumas despesas serem definidas como prioridades, elas não estão totalmente
imunes a eventuais limitações em seu gasto, caso sejam necessárias, por exemplo, a adoção de
medidas para garantir o cumprimento da meta de superávit primário. Sobre esse aspecto, cabe
informar que gozam de maior privilégio as despesas que constituem obrigação constitucional ou
legal.
Sobre o assunto, Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008) informam que o Poder Executivo,
vislumbrando a necessidade do atendimento de outras despesas discricionárias3 em detrimento
das prioridades e metas, e somente em razão da impossibilidade de ordem técnica ou legal
de execução das programações destacadas como tal, deverá justificar seu entendimento na
mensagem que encaminhar o projeto de lei orçamentária ao Poder Legislativo, que apreciará a
pertinência da inversão de prioridade.
Considerando a recorrente escassez de recursos para o atendimento de demandas de gastos

cada vez mais volumosas, situação típica de um contexto orçamentário, priorizar as despesas
torna-se tarefa fundamental para o Estado. E foi nesse sentido que a Lei de Responsabilidade
Fiscal – LRF estabeleceu que integram a LDO os seguintes anexos:
1. Anexo de Metas Fiscais
Define metas anuais, para o exercício a que se refere e para os dois subsequentes, relativas às
receitas, despesas, resultados nominal e primário (superávit ou déficit); estabelece o montante
da dívida pública; demonstra o cumprimento das metas relativas ao ano anterior, a evolução
do patrimônio líquido nos últimos três exercícios e a estimativa e compensação de renúncia de
receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado; e apresenta a
avaliação da situação financeira e atuarial dos regimes da previdência social, fundos e programas
de natureza atuarial4.
Constantemente, observamos a mídia tratar de itens integrantes do Anexo de Metas Fiscais da

LDO, tais como resultados primário e nominal, que podem ser superavitários ou deficitários.
Você entende o que significa cada um deles? Vamos estudá-los agora mesmo!
3_ Aquelas despesas em que o Governo tem, efetivamente, uma maior margem de manobra para a decisão alocativa, conforme
as suas prioridades, como, por exemplo, a construção de um novo centro de pesquisas científicas
4_ Área relacionada à variação de riscos, cálculos no setor de seguros, Pecúlios, Planos de Aposentadoria e Pensões.

• Resultado Primário
Procura medir o comportamento fiscal do governo no período, representando a
diferença entre a arrecadação de impostos, taxas, contribuições e outras receitas
inerentes à função arrecadadora do Estado (excluindo-se as receitas de aplicações
financeiras) e as despesas orçamentárias do governo no período (excluindo-se as
despesas com amortização, juros e encargos da dívida). Em síntese, o resultado
primário demonstra se o governo está ou não fazendo esforço fiscal para pagamento
do serviço da dívida, o que pode resultar na redução ou elevação do endividamento
do setor público.
• Resultado Nominal
Deve-se acrescentar, ao resultado primário, os valores pagos e recebidos de juros
nominais junto ao sistema financeiro, o setor privado não-financeiro e o resto do
mundo. Deste modo, esse resultado indica, efetivamente, o montante de recursos
que o setor público necessitou captar junto ao sistema financeiro, o setor privado e
o resto do mundo para a realização de suas despesas orçamentárias.
• Superávit Primário
De acordo com Andréa Wolffenbüttel, no site do Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada – IPEA, para entender o significado dessa expressão, é útil, antes de mais
nada, lembrar que superávit quer dizer resultado positivo. Surge quando, ao final de
um período, se verifica que os gastos, ou seja, as despesas foram menores do que a
receita. Caso contrário, registra-se déficit. Isso pode ocorrer no orçamento familiar,
em empresas e no governo. O superávit primário se refere às contas do governo.
Toda vez que ele acontece significa que a arrecadação do governo foi superior a
seus gastos. Mas há um detalhe: no cálculo não são levados em consideração os
juros e a correção monetária da dívida pública, deixados de lado porque não fazem
parte da natureza operacional do governo - são consequências financeiras de ações
anteriores.
2. Anexo de Riscos Fiscais
Contém a avaliação dos passivos contingentes5 e outros riscos capazes de afetar as contas públicas,
bem como as providências a serem tomadas no caso de sua ocorrência. Exemplo: possibilidade
de um determinado governo sofrer decisão desfavorável em processo judicial que o obrigue a
indenizar servidor público que tenha sofrido acidente de trabalho. No caso específico da União,
a LRF ainda obriga a publicação de anexo que contenha os objetivos das políticas monetária,
creditícia e cambial; metas de inflação; além dos parâmetros e as projeções para seus principais
agregados e variáveis (PIB, taxas de juros, câmbio e inflação).
Lei de Diretrizes Orçamentárias
Para complementar seu estudo, sugerimos que você veja a última LDO, bem como seus anexos,
disponível no site do Ministério da Economia: Acesse: http://www.planejamento.gov.br/
assuntos/orcamento-1/orcamentos-anuais
5_ São despesas potenciais ou eventuais para as quais não há grau de certeza quanto a sua efetiva concretização.

2.6 Lei Orçamentária Anual (LOA)
Vamos tratar da Lei Orçamentária Anual, instrumento em que são alocadas as dotações
orçamentárias6 necessárias para viabilizar os objetivos do governo.
É por meio da Lei Orçamentária Anual que o orçamento é materializado, sendo o instrumento
por meio do qual o governo estima as receitas que espera arrecadar ao longo do ano seguinte
e fixa as despesas (os gastos) a serem realizados com tais recursos. Essa lei deve ser elaborada
em consonância com: os objetivos do PPA, as diretrizes da LDO, os princípios orçamentários e os
dispositivos constitucionais e legais que regem o sistema orçamentário brasileiro.
Conforme dispõe o parágrafo 5º do artigo 165 da Constituição Federal, a Lei Orçamentária Anual
compreenderá:
"I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades
da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo
Poder Público e as empresas estatais dependentes;"
"II – o orçamento de investimentos das empresas em que a União, direta ou

indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;"
"III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a

ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo Poder Público."
Para uma melhor compreensão das três esferas do orçamento, faz-se necessário esclarecer
alguns termos mencionados no nesse mesmo parágrafo da Constituição Federal:
• Fundo
Conjunto de recursos com a finalidade de desenvolver ou consolidar, através de
financiamento ou negociação, uma atividade pública específica. A criação de fundos
depende de autorização legal. Exemplo: Fundo Nacional de Saúde.
• Administração Direta
Estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. Exemplo:
Ministério da Saúde.
6_ Também denominadas de créditos orçamentários, são valores autorizados na lei de orçamento ou em crédito adicional para
atender a determinada despesa.

• Administração Indireta
Conjunto de entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria,
compreendendo: autarquias (ex.: Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes – DNIT), empresas públicas (ex.: Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuária - Embrapa), sociedades de economia mista (ex.: Banco do Brasil),
fundações públicas (ex.: Fundação Nacional do Índio - FUNAI).
• Empresa Estatal Dependente

A empresa estatal que recebe do ente controlador (União, Estado ou Município)
recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em
geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de
participação acionária – artigo 30, inciso III, da Lei Complementar nº 101, de 4 de
maio de 2000 (LRF). Exemplos: Empresa Brasil de Comunicação (EBC), Indústria de
Material Bélico do Brasil (IMBEL) e Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU).
• Seguridade Social
A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos
Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à
saúde, à previdência e à assistência social (artigo 194 da Constituição Federal).
Uma leitura rápida do dispositivo constitucional pode nos levar à falsa compreensão de que
há três orçamentos, em oposição ao princípio da unidade. Tal entendimento não está correto,
pois o princípio se refere à existência de uma única LOA para cada ente federativo, sendo os
orçamentos fiscal, de investimentos e da seguridade social apenas uma divisão que permite uma
organização do orçamento dentro da mesma lei.
Outro importante dispositivo previsto na Constituição Federal é o parágrafo 6º do artigo 165,

que busca valorizar a transparência orçamentária, determinando a contabilização dos custos
decorrentes de mecanismos de apoio e incentivo nas diversas áreas de atividades para as
finanças públicas.
"§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado

do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões,
subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia."
Vale ressaltar, ainda, em relação a normas constitucionais, a consagração do princípio da

exclusividade no parágrafo 8º do artigo 165, que determina:

"§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita
e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura
de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita, nos termos da lei."
Estrutura da LOA
A principal norma norteadora da organização da proposta orçamentária na esfera federal,

apesar de defasada e, por isso, em muitos aspectos compensada pela LDO que, anualmente, traz
atualizações e outros detalhes de organização específicos para o orçamento federal, é a Lei nº
4.320/64, que em seu art. 2º, §§ 1º e 2º dispõe:
"§ 1° Integrarão a Lei de Orçamento:"
"I - sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do governo;"
"II - quadro demonstrativo da Receita e Despesa segundo as Categorias Econômicas,

na forma do Anexo nº 1;"
"III - quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação;"
"IV - quadro das dotações por órgãos do governo e da administração."
"§ 2º Acompanharão a Lei de Orçamento:"
"I - Quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos especiais;"
"II - Quadros demonstrativos da despesa, na forma dos Anexos nºs 6 a 9;"
"III - Quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do governo, em termos de

realização de obras e de prestação de serviços."
Assim, a estrutura da proposta de LOA é composta basicamente por três partes:

• Texto da lei, que reúne os dispositivos legais orientadores do orçamento da União para
o exercício.
• Anexos, que consolidam informações relevantes, como as receitas dos orçamentos fiscal
e da seguridade social por categoria econômica e fonte, despesas dos orçamentos fiscal
e da seguridade social por órgão, e fontes de financiamento do orçamento de
investimento.
• Volumes que detalham as informações orçamentárias relativas à receita e despesa da

União.
Como podemos notar, a instituição desses três instrumentos viabilizou a integração entre o
orçamento ao planejamento, fazendo com que o processo orçamentário seja entendido de forma
mais ampla, abrangendo um período maior que o exercício financeiro e não se restringindo à
LOA.
A integração entre os três instrumentos orçamentários também é observada na própria

Constituição Federal, na qual o parágrafo 7º do seu artigo 165 estabeleceu que os orçamentos
fiscal, de investimentos e da seguridade social, todos compreendidos na LOA, deverão estar
compatíveis com o Plano Plurianual.
3. O Ciclo de Planejamento e Orçamento
Pergunta
Você acredita que conhecer o processo orçamentário é um dos passos
importantes para uma melhor participação7 social? Por quê?
Resposta
Certamente que sim. Compreender as etapas que compõem o processo
orçamentário, bem como os seus respectivos prazos e responsáveis, permite
uma atuação mais efetiva da população quanto à gestão dos recursos públicos.
Por exemplo: os cidadãos, cientes dessas informações, podem atuar junto aos
seus representantes no Poder Legislativo quando a proposta orçamentária
estiver sendo apreciada, com vistas a influenciar nas decisões da alocação
orçamentária para o atendimento de seus interesses e melhoria da qualidade
de vida.
Primeiramente, cabe esclarecer o que vem a ser um processo. De acordo com Davenport (1994),
um processo é uma sequência específica de atividades orientadas à ação através do tempo e
espaço, com começo e fim e entradas e saídas claramente definidas.
7_ Segundo dicionário de direitos humanos, a participação popular é a soberania do povo em ação, sua expressão concreta; é o
efetivo exercício do poder político pelo seu titular. Como tal, é inerente e indispensável à democracia contemporânea.

Assim, podemos dizer que o processo orçamentário é um processo de caráter contínuo e
simultâneo, através do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia a programação de
dispêndios do setor público nos aspectos físicos e financeiros (SANCHES, 2007).
Cope (1963 apud Sanches, 2007) define o ciclo orçamentário como uma série de passos, que se
repetem em períodos prefixados, segundo os quais os orçamentos sucessivos são preparados,
votados, executados, os resultados avaliados e as contas aprovadas.
Constitui, portanto, a articulação de um conjunto de processos, dotados de características

próprias, que se sucedem ao longo do tempo e se realimentam a cada novo ciclo.
A literatura especializada, conforme salienta Sanches (2007), apresenta o ciclo orçamentário,

em geral, como compreendendo um conjunto de quatro grandes etapas, cuja materialização se
estende por um período de vários anos, quais sejam:
• Elaboração e Apresentação: Formulação do programa de trabalho, compreendendo o

diagnóstico de problemas, a formulação de alternativas, a tomada de decisões, a fixação
de metas e a definição de custos a serem apresentados ao Poder Legislativo.
• Autorização legislativa: Tramitação da proposta no Poder Legislativo, com revisão das

estimativas de receita, reavaliação das alternativas e inclusão de emendas parlamentares.
Conclui-se com a aprovação da proposta por votação parlamentar, com posterior sanção
do Presidente da República e publicação, quando passa a entrar em vigor.
• Avaliação e Controle: Avaliação concomitante à execução e apreciação dos balanços e

julgamento das contas após a execução. As informações realimentam o processo de
planejamento.

• Programação e Execução: Programação e execução do orçamento com a definição do
cronograma de desembolso, acompanhado e parcialmente avaliado, sobretudo por
intermédio dos mecanismos de controle interno e das inspeções realizadas pelos órgãos
de controle externo.
Apesar do ciclo orçamentário ser dividido tradicionalmente em quatro fases, no Brasil, ao se

considerar os três instrumentos orçamentários previstos na Constituição Federal, é adotado um
ciclo orçamentário ampliado, composto por oito fases.
3.1 O Ciclo de Planejamento e Orçamento no Brasil

No Brasil, tendo em vista os instrumentos orçamentários e que cada fase possui ritmo próprio,
finalidade distinta e periodicidade definida, o ciclo orçamentário é composto por oito fases,
descritas por Sanches (2007) da seguinte forma:
• Planejamento plurianual
Caracteriza-se pela formulação da proposta do plano plurianual, compreendendo
os procedimentos metodológicos definidos para o exercício do planejamento, tais
como o diagnóstico da realidade presente, o delineamento de cenários de futuro
desejado, a articulação de estratégias para sua realização e das respectivas políticas
de apoio, a definição de prioridades e a formulação de programas de intervenção
sobre a realidade e de acompanhamento da execução e avaliação de resultados.
• Apreciação e adequação do plano pelo Legislativo

Compreende a tramitação da proposta orçamentária no Poder Legislativo, incluindo
a recepção e divulgação do projeto, a proposição de emendas, a apreciação do
projeto e das emendas na Comissão Mista de Orçamento e a decisão pelo Congresso
Nacional. É caracterizada pelas deliberações legislativas sobre as macro-orientações
de política pública que deverão orientar a ação da Administração Pública Federal,
em determinado período de tempo, e a distribuição regional da alocação de recursos
para investimentos, incluindo despesas deles decorrentes, e para programas de
duração continuada.
• Proposição de metas e prioridades para a administração e da política de alocação de

recursos pelo Executivo
Essa fase é materializada pela elaboração do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias
– PLDO, pelo Poder Executivo, compreendendo a definição de metas e prioridades
da administração pública federal e orientações para a elaboração da proposta de
Lei Orçamentária Anual, bem como as alterações na legislação tributária e a política
de aplicação das agências financeiras de fomento, conforme estabelece o parágrafo
2º do artigo 165 da Constituição Federal. Entretanto, devido à ausência da Lei
Complementar prevista no parágrafo 9º do mesmo dispositivo constitucional, esse
instrumento também tem abrangido normas sobre a organização dos orçamentos e
sobre a execução orçamentária normal ou antecipada (como veremos adiante neste
módulo).

• Apreciação e adequação da LDO pelo Legislativo
O desenvolvimento dessa fase se processa segundo as mesmas etapas básicas
referenciadas na apreciação do PPA e envolve, com alterações mínimas, as mesmas
atividades. A principal diferença decorre da maior familiaridade que os parlamentares
possuem com esse instrumento legal e da consciência das suas repercussões sobre a
Lei Orçamentária Anual, de modo que há uma participação mais intensa em relação
à apreciação do PPA.
• Elaboração da proposta de orçamento pelo Executivo

Refere-se à elaboração do Projeto de Lei Orçamentária, que compreende um
conjunto de atividades complexas, que conta com a participação de todos os órgãos
do ente, sob a coordenação, na União, do Ministério da Economia.
Essa etapa envolve, entre outras atividades, o planejamento do processo de

elaboração da proposta, a definição de macrodiretrizes, a revisão da estrutura
programática - também conhecida como fase qualitativa do processo de elaboração
do PLOA -, a elaboração da pré-proposta orçamentária, a avaliação da necessidade
de financiamento do governo central, com a posterior definição de divulgação de
limites para a proposta setorial, a captação da proposta setorial, a elaboração da
mensagem presidencial e do PLOA e a formalização das informações complementares
ao PLOA.
• Apreciação, adequação e autorização legislativa

Essa etapa refere-se ao processo legislativo do PLOA, na qual a proposta encaminhada
pelo Poder Executivo é analisada, emendada e votada pelas duas casas do legislativo,
dando origem ao autógrafo da Lei Orçamentária.
• Execução dos orçamentos aprovados

Ocorre por meio da realização das despesas autorizadas na LOA, uma vez que é
vedada a realização de despesas ou assunção de obrigações que excedam os créditos
autorizados (previstos inicialmente na LOA ou adicionais autorizados durante o
exercício financeiro).
• Avaliação da execução e julgamento das contas

Ocorre, em parte, de forma concomitante à execução orçamentária, em que são
produzidos os balanços, a serem apreciados e auditados pelos órgãos auxiliares do
Poder Legislativo, e as contas julgadas pelo Parlamento. Ressalta-se que nessa fase
há a realimentação do processo de planejamento.
3.2 Planejamento Plurianual

O início do processo orçamentário ampliado no Brasil se inicia com a elaboração da proposta
de Plano Plurianual no primeiro ano de mandato de governo do chefe do Poder Executivo, que
começará a vigorar a partir do segundo até o final do primeiro exercício financeiro do mandato
subsequente, conforme disposto na primeira parte do inciso I do parágrafo 2º do artigo 35 do
ADCT.

"I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício
financeiro do mandato presidencial subsequente [...]"
Isso significa que, apesar de o período de vigência do PPA estar atrelado ao tempo de mandato
presidencial, eles não são coincidentes, como pode ser observar abaixo:
Você deve ter percebido que o planejamento elaborado terá vigência até o final do primeiro ano
do mandato do governo seguinte. E há um motivo para isso: essa passagem de um governo a
outro serve tanto para possibilitar que o Presidente tenha o seu primeiro ano livre para elaborar
o seu planejamento, inclusive o PPA, quanto para promover a continuidade da atuação do
Estado, reduzindo o risco de interrupção de programas importantes para a população em razão
de conveniências políticas.
A elaboração do PPA se inicia com uma proposta para discussão envolvendo governo e sociedade,
sobre a Dimensão Estratégica, que o PPA 2016-2019 é composto pelos Eixos e pelas Diretrizes
Estratégicas. É essa dimensão que dá o alinhamento estratégico necessário para a elaboração
dos Programas do PPA, que devem identificar o que será feito, considerando os compromissos
assumidos pelo governo, que indicam as principais agendas para os próximos quatro anos.
O diálogo com a sociedade é viabilizado por meio do Fórum Interconselhos, que conta com
a participação de mais diversos conselhos e comissões setoriais, no qual são levantados os
desafios para o período do PPA e propostas respectivas soluções, bem como contribuições para
a Dimensão Estratégica do PPA. Além disso, por meio da plataforma Participa.br, é viabilizada a
participação virtual de toda a sociedade que contribui para a formulação e implementação de
políticas públicas, as quais são refletidas nos Programas do PPA.
Inicia-se, então, o processo de elaboração dos programas temáticos que integraram o PPA,
sistematizado no esquema a seguir, cujo resultado será posteriormente apresentado à sociedade,
bem como o encaminhamento das propostas aportadas nas etapas iniciais de contribuição.

Etapas da elaboração do PPA:
• Primeira etapa
O processo se inicia em uma oficina na qual o Ministério do Planejamento,
Desenvolvimento e Gestão (MP) apresentará a metodologia de elaboração dos
Programas e uma aplicação que será relativa ao Tema do Programa objeto da
oficina. Portanto, as oficinas se organizam por Programas Temáticos propostos pelo
MP. Delas participarão todos os ministérios responsáveis por um Objetivo.
• Segunda etapa
A proposta de Programa Temático será elaborada pelos ministérios no período
entre a 1ª e a 2ª oficina, com assessoramento do MP. A proposta elaborada pelos
ministérios deverá ser encaminhada ao MP com antecedência à 2ª oficina.
• Terceira etapa
Etapa - Na 2ª oficina, os ministérios responsáveis apresentarão as suas propostas,
as quais serão discutidas com o MP e adequadas à metodologia do PPA 2016-2019,
quando necessário. Para tanto, os Programas, os Objetivos, as iniciativas e as Ações
Orçamentárias deverão estar concluídos ao final da 2ª oficina, com a finalidade de
iniciar a fase quantitativa.
• Quarta etapa
Os ministérios responsáveis realizarão a inserção das propostas acordadas dos
Programas Temáticos no Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP).
• Quinta etapa
Os Programas Temáticos e seus atributos serão consolidados pelo MP com as
demais partes integrantes do PPA 2016-2019, inclusive os Programas de Gestão,
Manutenção e Serviços ao Estado.
Por fim, a proposta do PPA é validada e encaminhada ao Congresso Nacional, por meio de
mensagem presidencial, até quatro meses antes do final do primeiro exercício financeiro do
mandato presidencial (31 de agosto), dando início à segunda fase do ciclo de planejamento e
orçamento.
3.3 Apreciação e adequação do plano pelo Legislativo

Tendo em vista que o PPA, assim como a LDO e a LOA, são leis que versam sobre matéria
orçamentária, sua apreciação é considerada um processo legislativo especial, de competência
indelegável do Poder Legislativo (União: Congresso Nacional; Estados: Assembleias Legislativas;
Distrito Federal: Câmara Legislativa; Municípios: Câmara de Vereadores). No caso da União, essas
matérias são apreciadas de forma conjunta pelas duas casas do Congresso Nacional (Câmara e
Senado).

Essa segunda fase do ciclo de planejamento e orçamento tem início com a fase de recepção e
divulgação do projeto, seguida pela proposição de emendas, apreciação do projeto e emendas
na comissão mista e se encerra com a decisão pelo Congresso Nacional.
Essas quatro etapas podem ser descritas da seguinte forma:
• Recepção e divulgação do projeto

O início da fase de apreciação de adequação pelo Legislativo se dá com o recebimento
da mensagem pelo presidente do Senado Federal, seguida pela leitura em sessão do
Congresso Nacional, remessa à Comissão Mista de Planos e Orçamentos Públicos e
abertura do prazo para a proposição de emendas parlamentares.
Nessa etapa também é designado o relator do PPA, de acordo com a indicação das
lideranças e designação da respectiva assessoria, bem como a disponibilização dos
dados do PPA em meio que permita a manipulação de seus dados.
• Proposição de emendas
Nessa etapa, há revisão, adequação e distribuição dos formulários e instruções para
a elaboração de emendas e a formalização, análise e registro em banco de dados das
emendas propostas.
• Apreciação do projeto e emendas na comissão mista

Caracterizada pela apreciação, pelo relator do projeto e das emendas apresentadas,
bem como pela elaboração de ajustes a ele facultados (emendas de relator), com
elaboração de relatório, que é apreciado juntamente com o projeto pela comissão
mista, a qual formaliza os pedidos de destaques-emenda e elabora parecer da
comissão (que pode concluir em favor de apresentação de substitutivo) e encaminha
o texto aprovado ao presidente do Congresso Nacional.
• Decisão pelo Congresso Nacional

Nessa última etapa, o projeto e os destaques são discutidos e votados pelo plenário
do Congresso Nacional, com posterior ajuste e montagem do autógrafo, que é
remetido, até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro), à chefia do
Poder Executivo para sanção.
3.4 Proposição de metas e prioridades e da política alocativa

pelo executivo
Essa fase é materializada pela elaboração da proposta de Lei de Diretrizes Orçamentárias pelo
Poder Executivo, que deve ser elaborada anualmente em consonância com o PPA, para o exercício
seguinte ao de sua elaboração.
Entretanto, tendo em vista sua função de orientar a elaboração da proposta de LOA do próximo
exercício, a LDO, apesar de ter periodicidade da sua produção e aprovação anual, tem validade
superior ao período a que se refere, tendo seus efeitos já no segundo semestre do exercício

de sua elaboração. Isso significa que, durante seis meses de cada ano, haverá duas LDO’s em
vigência.
Em geral, o texto da LDO sofre poucas alterações em relação ao texto do exercício anterior.
Por esse motivo, a partir do texto da LDO vigente, os vários órgãos orçamentários e técnicos
que compõem o Sistema de Planejamento e Orçamento Federal propõem alterações ao
texto do PLDO, por meio do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento, que as analisa
e se posiciona sobre seu acatamento. Ao mesmo tempo, os Anexos da proposta da LDO são
elaborados e formalizados pela Secretaria de Orçamento Federal, em parceria com a Secretaria
de Planejamento e Assuntos Econômicos e a Secretaria do Tesouro Nacional.
Por fim, a mensagem presidencial que encaminha o Projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias –
PLDO é elaborada e, até o dia 15 de abril, enviada ao Poder Legislativo.
3.5 Apreciação e adequação da LDO pelo Legislativo

Caracteriza-se pela atuação do Congresso Nacional no detalhamento das políticas públicas
fixadas no PPA para fins de implementação no curto prazo. O desenvolvimento dessa fase se
processa segundo as mesmas etapas básicas referenciadas na apreciação do PPA e envolve,
com mínimas alterações, as mesmas atividades da segunda fase do processo de planejamento e
orçamento. A principal diferença é a maior intensidade de participação na LDO do que no PPA,
em razão da maior familiaridade dos parlamentares com o instrumento e da consciência das suas
repercussões sobre a LOA.
Cabe destacar que o autógrafo da LDO deve ser devolvido para sanção presidencial até 17
de julho, data de encerramento do primeiro período da sessão legislativa, quando o PLDO se
transforma em lei (LDO).
3.6 Elaboração da proposta de orçamento pelo Executivo

No âmbito federal, o processo de elaboração da proposta orçamentária envolve um conjunto
de tarefas complexas e um cronograma gerencial e operacional com especificação de etapas,
produtos e agentes responsáveis.
O esquema a seguir apresenta, de forma simplificada, a sequência de etapas do processo de

elaboração do PLOA no âmbito do governo federal. Ressalta-se que as informações sobre as
datas de cada etapa são aproximações, dada a variação do cronograma de elaboração do PLOA
a cada ano.

a) Planejamento do Processo: momento de definição da estratégia do processo de
elaboração do orçamento, suas etapas, responsáveis, produtos e cronograma de
trabalho, bem como das metodologias de projeção de receitas e despesas e das
instruções para o detalhamento da proposta setorial. Essa etapa é de responsabilidade
da Secretaria de Orçamento Federal (SOF).
b) Definição de Macrodiretrizes: a Secretaria de Orçamento Federal (SOF), em

conjunto com a Assessoria Econômica do Ministério da Economia, o Ministério da
Fazenda, os órgãos setoriais dos Ministérios e a Casa Civil da Presidência da República,
estabelece as principais diretrizes para a elaboração da proposta orçamentária:
parâmetros macroeconômicos8, metas fiscais, riscos fiscais e objetivos das políticas
monetária, creditícia e cambial.
c) Revisão da Estrutura Programática (Fase Qualitativa): são discutidos os programas

de trabalho dos diversos órgãos do governo (o que será feito), sendo definidas as
ações que serão empreendidas no próximo ano e os resultados pretendidos. Cabe
lembrar que estes programas deverão estar em consonância com o Plano Plurianual,
tendo em vista contribuir para o alcance dos seus objetivos, e que a criação de novos
programas e ações repercute na fase quantitativa, influenciando na distribuição dos
referenciais orçamentários9 aos diversos órgãos envolvidos. Tal fase é realizada pela
8_ São indicadores econômicos, expressos em valor numérico, utilizados para orientar os estudos e decisões de cunho
orçamentário, tais como as relacionadas à realização de estimativas de receitas orçamentárias. Exemplo: taxa de inflação,
Produto Interno Bruto (PIB) e taxa de câmbio.
9_ O valor das dotações orçamentárias que cada órgão dispõe para viabilizar a sua atuação e alcançar os seus respectivos
objetivos no período de um ano.

SOF, em conjunto com a Seplan, a Sest, os órgãos setoriais de cada ministério e os
gestores dos programas e só se encerra após a análise da pré-proposta encaminhada
pelos órgãos setoriais.
d) Elaboração da pré-proposta: tem como objetivo ampliar e aprofundar as

discussões e análises a respeito das intenções e necessidades orçamentárias dos
diversos órgãos para o próximo exercício financeiro. Para isso, são elaborados estudos
e projeções fiscais prévias para o próximo ano e definidos os referenciais monetários
para a captação da pré-proposta orçamentária de cada órgão. Essa fase ocorre em
paralelo com a fase anterior, uma vez que, durante a elaboração da pré-proposta, os
órgãos podem ter a necessidade de alterar a sua estrutura programática.
e) Avaliação da Necessidade de Financiamento do Governo Central (NFGC) para

a Proposta Orçamentária: o cálculo da Necessidade de Financiamento do Governo
Central – NFGC10 serve como referência para evidenciar a trajetória dos principais
itens de receita e despesa. A partir do volume de receita previsto, descontadas as
transferências constitucionais e legais, e da estimativa das despesas obrigatórias11
e da meta de resultado primário, calcula-se o montante possível para as chamadas
despesas discricionárias. É baseado nesta discricionariedade que o governo opta
por uma ou outra hipótese de despesa, ao contrário das despesas obrigatórias. É por
intermédio das despesas discricionárias que se materializam as políticas setoriais.
Essa avaliação é feita na SOF.
No caso da União, observa-se, ao longo dos últimos anos, que o volume de despesas
obrigatórias tem crescido de forma considerável em função do aumento das
vinculações criadas por lei, comprometendo parte significativa das receitas.
Como resultado, o montante das dotações orçamentárias destinadas para a realização

de despesas discricionárias fica comprometido. Tal situação tem reflexos na condução
das políticas públicas no que se refere, particularmente, aos investimentos, uma vez
que esses são viabilizados por meio da execução de despesas discricionárias.
f) Estudo, Definição e Divulgação de Limites para a Proposta Setorial: com a

conclusão da fase qualitativa, da análise da pré-proposta apresentada pelos órgãos
orçamentários e da avaliação da NFGC, são definidos, pela SOF, os referenciais
orçamentários que balizarão a proposta orçamentária final dos diversos órgãos do
governo federal.
10_ Apura o montante de recursos que o Governo Central não-financeiro necessita captar junto ao setor financeiro interno
e/ou externo para fazer face aos seus dispêndios, além de suas receitas fiscais. Para isso, leva em consideração o resultado
primário definido pela LDO, as projeções de parâmetros macroeconômicos (PIB, inflação, taxa de juros, salário mínimo, etc.), as
estimativas das receitas orçamentárias e das despesas obrigatórias e o cálculo das despesas discricionárias.
11_ É aquela que, além de constar da lei orçamentária, está prevista em diploma legal específico e, portanto, representa
obrigação legal do Estado. Exemplos: pagamento de remunerações aos servidores públicos; de sentenças judiciais; e de benefícios
previdenciários.

A definição dos referenciais mantém relação direta com a consecução da meta de
resultado primário definida para o Governo Central na LDO. Para tanto, com base em
parâmetros pré-estabelecidos, estimam-se a receita e a despesa obrigatória e, de
acordo com a meta de resultado primário estabelecida, obtém-se o valor agregado
dos referenciais.
Além disso, os referenciais também devem obedecer aos limites de despesas

primárias estabelecidos pelo Novo Regime Fiscal, instituído pela Emenda
Constitucional nº 95, de 2016, que buscou limitar o crescimento das despesas
primárias do governo, a partir do valor de despesas primárias pagas no exercício de
sua instituição, corrigidos anualmente pelo IPCA. Esses limites, aplicados no âmbito
dos orçamentos fiscal e da seguridade social e definidos por Poder/Órgão, devem
ser respeitados já na elaboração da proposta orçamentária e o seu descumprimento
acarreta diversas vedações para aumento de despesas, especialmente despesas de
pessoal e obrigatórias em geral.
Em relação aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, bem como do Ministério
Público da União e da Defensoria Pública da União, foi prevista a possibilidade de,
nos primeiros três exercícios financeiros de vigência do NRF (2017 a 2019), ter o
excesso de suas despesas primárias compensado pelo Poder Executivo mediante
equivalente redução em suas despesas, até 0,25% de seu limite.
Importante ressaltar que, na definição dos referenciais orçamentários, as despesas

incluídas nas metas e prioridades da LDO devem ser tratadas de forma diferenciada,
tendo em vista possibilitar maior garantia da alocação de dotações orçamentárias
suficientes para as suas respectivas despesas.
g) Captação da Proposta Setorial: finalizadas as etapas de planejamento, da fase

qualitativa, da definição e distribuição dos limites, o próximo passo é a proposta
quantitativa, onde os órgãos setoriais lançam os valores a serem alocados na sua
programação no sistema de captação da proposta orçamentária: Sistema Integrado
de Planejamento e Orçamento (SIOP).
Assim, após a divulgação dos referenciais no SIOP, cada órgão setorial, refletindo as
prioridades das políticas públicas de seus setores, distribui os limites para as suas
respectivas unidades orçamentárias, as quais definirão a alocação das dotações
disponíveis em seus programas de trabalho e as lançarão no sistema.
Finalizada a inclusão dos dados no sistema, cada unidade orçamentária encaminha
a sua programação para o órgão setorial ao qual estiver vinculada, onde são feitas
as análises e conferências. Podemos, dentre os critérios adotados pelos órgãos
setoriais para conferência, citar:
99 memória de cálculo utilizada na definição dos valores alocados;
99 distribuição dos referenciais em acordo com os objetivos setoriais;

99 cumprimento das obrigações legais e/ou constitucionais se houver;
99 produtos e metas inerentes aos projetos e atividades;
99 preservação das despesas mínimas de funcionamento, dando cumprimento aos

contratos já existentes.
O órgão setorial, depois de verificada a consistência da programação e obedecendo

aos prazos fixados no cronograma do processo, encaminha sua programação e das
suas unidades orçamentárias vinculadas para a SOF.
h) Análise e Ajuste da Proposta Setorial: A SOF, com base nos critérios já

mencionados, dentre outros, realiza a análise da proposta setorial e procede aos
ajustes necessários.
Posteriormente, após o cumprimento dessas etapas, o PLOA é levado para validação

no âmbito do Poder Executivo, mais especificamente pelo Ministério da Economia e
pela Casa Civil da Presidência.
i) Fechamento, Compatibilização e Consolidação da Proposta Orçamentária: nessa

etapa, na SOF, as propostas são compatibilizadas com os referenciais monetários
divulgados, tendo em vista verificar se há inconsistências nos valores, e com os
dispositivos da Constituição Federal, PPA, LDO e LRF. São conferidos, na consolidação,
os últimos detalhes: ajuste da ortografia dos dados qualitativos, atualização de filtros
para fechamento da proposta e marcação dos identificadores de resultado primário.
j) Elaboração e Formalização da Mensagem Presidencial e do Projeto de Lei

Orçamentária: consiste na elaboração dos textos, anexos, volumes e a mensagem
presidencial que acompanham o Projeto de Lei Orçamentária. Nessa etapa são
elaborados, consolidados e conferidas informações e documentos que compõem
o Projeto de Lei Orçamentária, os quais devem ser encaminhados, ao Congresso
Nacional, pelo Presidente da República até 31 de agosto.
De modo geral, os estados e municípios estabelecem os prazos de tramitação de

suas leis orçamentárias em suas Constituições e Leis Orgânicas, respectivamente
(NASCIMENTO, 2001). Se esses prazos não estiverem estabelecidos na Lei Orgânica
do município nem na Constituição Estadual, os prazos da Constituição Federal
devem ser adotados.
k) Elaboração e Formalização das Informações Complementares ao PLOA: o

processo de elaboração do projeto de LOA não se encerra com o seu encaminhamento
ao Congresso. Até 15 dias contados a partir da data de envio do projeto, o Poder
Executivo deve encaminhar por meio eletrônico, demonstrativos e informações
complementares elencadas no Anexo II da LDO.

3.7 Apreciação, adequação e autorização legislativa
Essa fase tem início antes do recebimento da mensagem presidencial que encaminha o Projeto
de Lei Orçamentária Anual, tendo em vista a complexidade e o vulto dos trabalhos relacionados.
Ela se inicia em momento próximo ao da apreciação do projeto da LDO e se desdobra em seis
etapas:
• Organização das atividades

Essa é uma etapa preparatória, na qual, designado o relator-geral da LO e os relatores
setoriais e parciais, com a constituição das respectivas assessorias, são realizados
estudos técnicos e é desenvolvido o instrumental metodológico para a apreciação
e ajuste na LOA.
• Recepção e divulgação do projeto

Consiste no recebimento da mensagem que encaminha o projeto da LOA pelo
presidente do Senado Federal, que o remete à Comissão Mista de Planos, Orçamentos
e Fiscalização e abertura do prazo para a formalização de emendas parlamentares.
• Estabelecimento de normas e proposição de emendas

Após o recebimento da proposta, a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos
e Fiscalização elabora, aprecia e aprova o parecer preliminar, e os parlamentares
formalizam suas emendas perante a Secretaria da Comissão Mista, analisando-as
analisa e registrando-as em banco de dados.
Ressalta-se que, a partir do exercício financeiro 2014, instituiu-se na União (primeiro,

mediante as LDO’s; depois, por força da Emenda Constitucional 86/2015) o regime
do “orçamento impositivo” em relação às emendas individuais, que são consideradas
de execução de montante obrigatório. O valor destinado a essas emendas – que,
antes do NRF, era calculado no limite de 1,2% da Receita Corrente Líquida12 realizada
no exercício anterior, passou a ser calculado a partir do valor corrigido pela variação
do IPCA estabelecido para 2017 – é dividido entre os parlamentares de forma
igualitária, independentemente da autoria.
• Apreciação pelas relatorias parciais e setoriais

As emendas parlamentares são apreciadas, cujas análises são formalizadas em
pareceres para cada uma delas, e são elaborados relatórios parciais e setoriais, os
quais são discutidos e apreciados pela Comissão Mista, que também decide sobre
cada detalhe formalizado durante a etapa de discussão.
12_ Para a União, é a soma das receitas correntes, deduzidos os valores transferidos aos estados e municípios por determinação
constitucional ou legal, as contribuições previdenciárias e para o Programa de Integração Social (PIS) e o Programa de Assistência
à Seguridade do Servidor Público (Pasep) (Fonte: Senado Federal, 2016).

• Compatibilização e consolidação dos relatórios setoriais
Os relatórios parciais e setoriais são compatibilizados e consolidados pelo relator
geral, que também introduz ajustes a ele facultados pelas normas da Comissão
Mista e pelo parecer preliminar (emendas de relator). Posteriormente, o relatório é
apreciado e encaminhado ao presidente do Congresso Nacional.
• Decisão pelo Congresso Nacional

Por fim, o projeto e os destaques são discutidos e votados pelo Congresso Nacional,
dando origem ao autógrafo da LOA, cujos dados são inseridos em banco de dados,
que é remetido à chefia do Poder Executivo para sanção e publicação.
É importante destacar que o projeto de LOA aprovado pelo Congresso Nacional

deve ser devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (22 de
dezembro).
3.8 Execução dos orçamentos aprovados

Após a publicação da LOA e com o início do exercício financeiro a que ela se refere, as despesas
nela autorizadas, bem como aquelas decorrentes de créditos suplementares, especiais e
extraordinários publicados durante o exercício financeiro, são executadas, sendo vedada a
realização de qualquer despesa ou a assunção de quaisquer obrigações diretas que excedam os
créditos autorizados pelo Poder Legislativo.
Vale ressaltar que, na LDO, há previsão da possibilidade de execução provisória do projeto de

lei orçamentária, segundo os critérios e regras nela estabelecidos, caso o orçamento não tenha
sido aprovado pelo Congresso Nacional até o encerramento do último exercício financeiro (31
de dezembro), o que tem ocorrido com grande frequência no passado próximo. Essa hipótese
visa evitar os prejuízos que adviriam para a sociedade se ocorresse a total paralisação da
administração pública pela inexistência de um orçamento aprovado após o início do exercício.
Importante
O orçamento, em regra, apenas autoriza a realização das despesas nele
previstas, cabendo ao gestor avaliar a oportunidade e conveniência de sua
execução. Entretanto, as despesas incluídas no orçamento, por meio de
emendas individuais impositivas, são exceção a essa regra, tendo em vista que
são consideradas de execução obrigatória.
A execução da despesa pode ocorrer por meio de aplicação direta (a própria unidade realiza o
gasto), de transferências (quando outra unidade realizará os gastos) e de movimentação por
órgãos centrais de administração geral, através de destaques, provisões ou da centralização de
parte das dotações.

3.9 Avaliação da execução e julgamento das contas
Durante a execução orçamentária e após o encerramento do exercício financeiro, os gastos
públicos são avaliados tanto internamente (pelo próprio Poder) quanto externamente (por um
Poder ou instituição externa). Essa avaliação tem por base os atos formais da administração,
especialmente aqueles definidos pelas normas que regem a execução orçamentária, as licitações
e a administração financeira e patrimonial e os elementos propiciados pelos sistemas de controle
interno e externo.
Durante o exercício financeiro e ao seu término, são realizadas duas fases de acompanhamento
orçamentário pela Secretaria de Orçamento Federal, por meio das quais são analisadas a
eficiência e eficácia das despesas previstas para aquele ano.
Entretanto, a principal etapa dessa fase é a apreciação das contas prestadas anualmente pelo
Presidente da República, que envolve a elaboração de parecer prévio pelo TCU, sua apreciação
pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização e a decisão pelo plenário do
Congresso Nacional.
Além do orçamento anual, os programas e objetivos do PPA também são monitorados e avaliados.
O monitoramento do PPA é uma atividade estruturada a partir da implementação de cada
programa e orientada para produzir informações e conhecimentos que aperfeiçoem a execução
das políticas públicas, de forma a ampliar a quantidade e a qualidade dos bens e serviços prestados
ao cidadão. Já a avaliação caracteriza-se como a análise das políticas públicas e dos programas
com seus respectivos atributos, fornecendo subsídios para eventuais ajustes em sua formulação
e implementação. A avaliação utiliza informações geradas na atividade de monitoramento.
Como consequência, ocorre a revisão do PPA, com a atualização de seus programas com vistas
a proporcionar sua aderência à especificidade e à gestão das políticas públicas, à efetivação de
direitos, e subsidiar o processo de elaboração das diretrizes governamentais e das prioridades
orçamentárias anuais.
Nesse contexto, o modelo de monitoramento e avaliação adotado define algumas atividades

periódicas:
1 - Apuração dos indicadores correspondentes aos Programas Temáticos.
2. - Análise situacional dos Objetivos de cada Programa.
3 - Averiguação do alcance das Metas declaradas no Plano.
4 - Análise situacional dos Empreendimentos Individualizados como Iniciativas.

4. Revisão do Módulo
O processo orçamentário, também conhecido como ciclo orçamentário, é um processo de
caráter contínuo e simultâneo, através do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia a
programação de dispêndios do setor público nos aspectos físicos e financeiros.
O Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual
(LOA) são os instrumentos que concretizam o processo orçamentário. Cada uma dessas leis tem
ritos próprios de elaboração.
O Plano Plurianual (PPA) é elaborado a cada quatro anos pelos chefes do poder executivo e é
por meio dele que são estabelecidos os objetivos e metas do governo. O Plano Plurianual tem
como premissa a continuidade da execução de políticas públicas importantes, ou seja, o novo
governo executa o último ano do PPA do governo anterior, garantindo a continuidade da ação
governamental.
Por determinação da Constituição Federal de 1988, o Poder Executivo deve definir, a cada ano,
suas metas e prioridades para o exercício financeiro subsequente, por meio da Lei de Diretrizes
Orçamentária (LDO).
A Lei Orçamentária Anual (LOA) é um instrumento legal que estima as receitas e fixa as despesas
para o período de um ano (devendo ser compatível com as diretrizes estabelecidas na LDO e
com os objetivos e metas definidas no PPA) e que possui diversas etapas para a sua elaboração.
Quanto à relação entre esses três instrumentos, é importante você relembrar que o PPA
estabelece o planejamento de médio prazo, por meio dos programas do governo, enquanto a
LOA fixa o planejamento de curto prazo. A LDO, por sua vez, cabe o papel de estabelecer a ligação
entre esses dois instrumentos.

5. Referências
ALBUQUERQUE, C. M.; MEDEIROS, M. B.; FEIJÓ, P. H. Gestão de Finanças Públicas. 2ª edição.
Brasília, 2008.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. <http:// www.

planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso em março de 2016.
BRASIL. Lei no 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para
a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do
Distrito Federal.
BRASIL. Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas
voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
BRASIL. Lei nº 13.587, de 2 de janeiro de 2018. Estima a receita e fixa a despesa da União para
o exercício financeiro de 2018.
BRASIL. Lei nº 13.473, de 8 de agosto de 2017. Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e
execução da Lei Orçamentária de 2018 e dá outras providências
DAVENPORT, Thomas H. Reengenharia de processos. Rio de Janeiro: Campus, 1994.
GIACOMONI, J. Orçamento Público. 15ª edição. São Paulo: Atlas, 2010.
SANCHES, O. M. O ciclo Orçamentário: uma revitalização à luz da Constituição de 1988. In:

Giacomoni, J, Pagnussat, J. L. Planejamento e Orçamento Governamental, Coletânea – Volume
2. Brasília: Enap, 2007.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Orientações para elaboração do PPA

2016-2019. Brasília, 2015.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Secretaria de Orçamento

Federal – Manual Técnico de Orçamento. Disponível em: https://www1.siop.planejamento.gov.
br/siopdoc/doku.php/mto:mto_inicial. Acesso em: 12 mar 2020.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Secretaria de Planejamento e

Assuntos Econômicos – PPA Cidadão. Disponível em: https://ppacidadao.planejamento.gov.br/
sitioPPA/. Acesso em: 12 mar. 2020.
RUA, M. G. Desmistificando o problema: uma rápida introdução ao estudo dos indicadores.

Brasília: Enap, 2004.

Módulo 2 - Instrumentos Do Processo Orçamentário Brasileiro

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Orçamento Público

Diretor de Educação Continuada

Coordenador-Geral de Educação a Distância

Curso produzido em Brasília 2019.

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1. Modelo orçamentário brasileiro.................................................... 5

2. Instrumentos do processo orçamentário brasileiro........................ 6

3. O Ciclo de Planejamento e Orçamento......................................... 24

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Desejamos boas-vindas ao Módulo 2 do curso Orçamento Público! Neste módulo serão

1. Modelo orçamentário brasileiro

O modelo orçamentário brasileiro

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2. Instrumentos do processo orçamentário brasileiro

"Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:"

"I - o plano plurianual;"

"II - as diretrizes orçamentárias;"

"III - os orçamentos anuais."

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O PPA, estabelece o planejamento governamental de médio prazo, estabelecendo as diretrizes,

2.1 O Plano Plurianual (PPA)

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2.2 Entendendo o PPA

De acordo com Albuquerque, Medeiros e Feijó (2008), o Plano Plurianual é o instrumento

"§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada,

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Já as outras despesas dela decorrentes se referem àquelas relacionadas à manutenção

• Programas de duração continuada

Entre os programas de duração continuada no PPA 2016-2019, podemos citar os

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2.3 Estrutura do PPA

Precede e orienta a elaboração dos Programas Temáticos, traduzindo as principais

Os Eixos Estratégicos definem as principais linhas da atuação governamental

Eixos Estratégicos do PPA 2016-2019:

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Define caminhos exequíveis para o alcance dos objetivos e das transformações

A estrutura programática do PPA será tratada mais detalhadamente no próximo

Relaciona-se com a otimização na aplicação dos recursos disponíveis e a qualidade

Assim, é possível observar a forte interação entre planejamento e orçamento no modelo de

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A dimensão tática do PPA é estruturada em Programas - instrumentos de organização da ação

Os Programas Temáticos, além de revelarem as transversalidades e multissetorialidades das

Tendo em vista as características e finalidades do programa temático, esse é composto pelos

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É o elemento de ligação do Programa Temático com as suas fontes de financiamento:

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• Valor de Referência para a caracterização de iniciativas como empreendimentos

O esquema abaixo sintetiza os principais conceitos do Plano Plurianual.

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• Dimensão estratégica: Visão do futuro, Eixos e Diretrizes Estratégicas.

• Programas de Gestão: Classificam um conjunto de ações destinadas ao apoio, à gestão

• Programas temáticos: Retratam as agendas de governo, organizada por recortes

• Indicadores: Conjunto de parâmetros que permite acompanhar a evolução de um

• Objetivos: Expressam as escolhas de políticas públicas para a transformação de

• Iniciativas: Declara os meios que viabilizam os objetivos e suas metas, explicando o

• Metas: Expressam a medida do alcance do objetivo, podendo ser de natureza quantitativa

• Ações: Vinculam-se aos Programas, por meio de Objetivos, sendo detalhadas no

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2.5 Entendendo a LDO

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Ainda em relação à função de orientação para a elaboração da proposta orçamentária, Giacomoni

Ademais, a Lei de Diretrizes Orçamentárias também dispõe sobre as alterações na legislação

O autor ressalta também o recorrente papel de veículo de instruções e regras a respeito da