O ORÇAMENTO no quadro da legislação sobre o SISTAFE em Moçambique

Enquadramento: O Orçamento do Estado - é um dos subsistemas do Sistema de

Administração Financeira do Estado (SISTAFE) (Lei nr. 9/2002, 12 de Fevereiro).

Conceito: Subsistema de Orçamento do Estado – designado abreviadamente por SOE,

compreende todos os órgãos ou instituições que intervêm nos processos de programação e
controlo orçamental e financeiro e abrange ainda as respectivas normas e procedimentos. (Art.
10, Lei nr. 09/2002, 12 de Fevereiro).

Competências - Compete aos órgãos e instituições que integram o SOE (Art. 11):

a) preparar e propôr os elementos necessários para a elaboração do Orçamento do Estado;

b) Preparar o projecto de Lei Orçamental e respectiva fundamentação;
c) Avaliar os projectos de orçamentos dos órgãos e instituições do Estado;
d) Propôr medidas necessárias para que o Orçamento do Estado comece a ser executado
no início do exercício económico a que respeita;

e) Preparar, em coordenação com o Subsistema do Tesouro Público, a programação

relativa à execução orçamental e financeira, mediante a observância no disposto na
presente Lei e respectiva regulamentação complementar;

f) Avaliar as alterações ao Orçamento do Estado;

g) Avaliar os processos de execução orçamental e financeira.

O Orçamento do Estado - é o documento no qual estão previstas as receitas a arrecadar e

fixadas as despesas a realizar num determinado exercício económico e tem por objecto a
prossecução da política financeira do Estado.

Trata-se de uma previsão, já que se refere a um período futuro (o próximo ano económico) e
não ao momento presente. E o futuro, como todos sabemos, é incerto.

O Orçamento do Estado - é um mapa de previsão, em regra anual, das despesas a realizar

pelo Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a autorização concedida à
Administração Financeira para cobrar receitas e realizar despesas e limitando os poderes
financeiros de administração em cada período anual.

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Pode-se também olhar para o orçamento como o quadro geral básico de toda a actividade
financeira do Estado, uma vez que é através dele que se procura guiar-se no ambito da
utilização dos dinheiros públicos.

Dimensões e Funções do orçamento

São três as dimensões do orçamento:

 Económica: o orçamento é uma previsão da gestão orçamental do Estado (plano

financeiro). Fixa as despesas a realizar e antecipa as receitas a arrecadar pelo
Estado num determinado período de tempo.
 Política: o orçamento, uma vez aprovado, é a autorização política do plano financeiro
do Estado. Autoriza o Governo a realizar certas despesas e a cobrar determinadas
receitas.
 Jurídica: o orçamento é o instrumento através do qual se limitam os poderes da
administração do Estado no plano financeiro. Por outras palavras, os órgãos da
administração terão de seguir as linhas traçadas pelo orçamento na execução da
gestão financeira do Estado. Não poderão gastar mais do que aquilo que vem
especificado no orçamento nem cobrar receitas que não estão inscritas neste
documento.

Sendo assim, o orçamento cumpre funções de natureza económica, política e jurídica. Tais
funções assumem importância extrema para o funcionamento de qualquer economia e
sistema político. Daí a razão da existência do orçamento e a importância que ele assume.

No plano económico:

 Facilita a gestão dos dinheiros públicos, torna a gestão desses dinheiros mais
racional e eficiente. Por outras palavras, evita o improviso, que é sempre uma causa
de desperdício.

 Constituí um elemento fundamental na definição e execução da política económica

do Governo e permite aos agentes económicos e à sociedade em geral conhecer as
principais linhas desta política.

No plano político:

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  Garante que a tributação do rendimento dos cidadãos para cobrir os gastos públicos
sejá feita mediante decisão dos seus representantes na Assembleia da República,
isto é, mediante a aprovação dos Deputados.

 Assegura o equilibrio e a separação dos poderes: o Parlamento autoriza a

arrecadação de receitas e a utilização das mesmas; o Executivo (Governo) executa o
orçamento; e o Parlamento e/ou outro órgão jurisdicional fiscaliza a conta do Estado.

No plano jurídico:

 A autorização política que é concedida ao Estado para realizar despesas e cobrar

receitas limita os poderes financeiros da Administração Pública. De acordo com a lei,
aquela não poderá efectuar gastos nem arrecadar receitas que não estão previstas
no Orçamento.

Lei do Enquadramento do Orçamento e da Conta Geral do Estado (LEOE)

As actuais práticas orçamentais não estão ajustadas a nova realidade económica e política
de Moçambique. A gestão orçamental tem sido caracterizada por uma acentuada falta de
transparência e rigor e uma certa doze de improviso na captação e afectação dos dinheiros
públicos. Tal não é compatível com um bom desempenho do Estado em matéria de política
económica nem com o processo de democratização em curso no País.

Torna-se, por isso, necessário e urgente adequar o orçamento as necessidades de uma

intervenção pública eficaz e eficiente, que cumpra com as exigências de uma economia de
mercado funcional e uma democracia parlamentar como a moçambicana. Por outras
palavras, é essencial que o Orçamento do Estado passe a cumprir de forma satisfatória as
funções que lhe competem, sejam elas de natureza económica ou política.

Um primeiro e fundamental passo no sentido de modernizar e adequar o orçamento as

mudanças político-institucionais e as reformas económicas em curso no País foi dado com a
elaboração e aprovação da LEO. Esta lei entrou em vigor no dia 01 de Janeiro de 1998.

Objectivos da Lei

A LEO define o quadro de funcionamento do sistema orçamental. Ela tem por objectivo
o estabelecimento de princípios, regras e normas referentes ao orçamento do Estado e a
Conta Geral do Estado segundo critérios modernos.

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O Orçamento

A LEOE estabelece que o orçamento constituí o instrumento base do Governo para

prosseguir a gestão racional das finanças e património do Estado.

Princípios e regras orçamentais

Na preparação do Orçamento, dever-se-ão respeitar vários Princípios e Regras. Estas regras

foram teorizadas durante o período do Liberalismo e tem como objectivo tornar o orçamento
claro, simples e verdadeiro, de forma a garantir que as funções Económica, Política e Jurídica
da instituição orçamental não sofram desvios. São no fundo regras de bom senso, boa
administração, rigor técnico e eficácia.

Funções do Orçamento

Económica Política Jurídica

Regras Orçamentais

Existem 8 regras orçamentais básicas: - nº 1 do Artigo 13, da Lei 9/2002, de 12 de

Fevereiro:

Anualidade: o orçamento tem uma duração anual. Refere-se ao ano económico, o qual
coincide com o ano civil. Ou seja, o orçamento em Moçambique é um documento no qual se
prevêm as receitas e se fixam as despesas do Estado para o período compreendido entre
01 de Janeiro e 31 de Dezembro.

A regra da anualidade implica a votação anual do orçamento pela Assembleia da República

e uma execução também anual do orçamento pela Administração Pública.

Do ponto de vista político, a anualidade assegura que o controlo exercido pelo Parlamento
sobre a gestão dos dinheiros públicos é feito com uma certa regularidade. Este controlo é
efectuado tanto na fase de previsão das despesas e receitas, como na fase de execução
dessas mesmas despesas e receitas e na fase de prestação de contas (uma vez
determinado o ano económico).

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Do ponto de vista económico o ano apresenta-se com um bom período para a realização de
cálculos económicos no domínio da gestão corrente dos fundos públicos.

Universalidade – implica que todas as receitas e todas as despesas devem ser inscritas
no orçamento.

Unidade – significa que o orçamento deverá constituir um único documento. Em suma, um

só orçamento e tudo no orçamento.

Constituem excepção as receitas e despesas das instituições autónomas, empresas

públicas e autarquias, que se regem por legislação própria. No entanto, os elementos
necessários à apreciação da situação financeira destes três tipos de organismos devem
constar em anexo do orçamento.

Estas 2 regras visam evitar que escape a autorização política (na fase da previsão), ao
controlo político e administrativo (na fase de execução) e a responsabilização judicial e/ou
parlamentar (na fase de prestação de contas).

As regras conferem uma maior abrangência, racionalidade e transparência ao orçamento,

facilitando assim o controlo político, a formulação de opções globais de natureza financeira e
uma execução orçamental rigorosa.

Não consignação: no orçamento não pode afectar-se o produto de quaisquer receitas à

cobertura de despesas pré-determinadas. Todas as receitas devem servir para cobrir todas
as despesas. Quer isto dizer que não se pode consignar certas receitas a certas despesas.
Caso contrário, não se estaria a fixar o montante das despesas, que é um dos objectivos do
orçamento.

Imaginemos que o Estado estabelece que a receita X irá ser utilizada para cobrir a despesa
Y. Se a receita X for inferior ao previsto, a despesa Y acabará por ser menor do que o
montante que havia sido orçamentado (e aprovado pela Assembleia da República) devido a
falta de fundos.

Esta regra visa evitar que cada serviço ou Ministério constitua um mundo a parte, com
receitas e despesas próprias.

Constituem excepção a esta regra os casos em que em virtude de autonomia financeira ou

de outra razão especial, a lei determine expressamente a afectação de receitas a
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determinadas despesas. (Excepções nº 2 e 3 do Artigo 13, da Lei 9/2002, de 12 de
Fevereiro)

A título de exemplo, constituem casos de excepção, os hospitais que financiam parte das
suas despesas com receitas provenientes de consultas.

Nos casos em que a lei determina por uma razão especial a consignação de receitas,
pretende-se colocar certas despesas em situação de favor (existe a garantia de que as
receitas consignadas serão suficientes para cobrir as despesas que se destinam a
financiar), assegurar que certas despesas só sejam realizadas na totalidade se forem
cobradas receitas que as cubram, ou promover a eficiência e flexibilidade na gestão de
determinados organismos e empresas públicas.

Especificação: o Orçamento do Estado especificará pormenorizadamente as receitas

mínimas previstas e os limites máximos das despesas, segundo classificações
(classificadores) que fixam o grau de discriminação de forma a permitir a sua
uniformização. Inscreve-se, contudo, no orçamento do Estado uma dotação provisional
destinada a fazer face a despesas consideradas importantes e inadiáveis, mas que não
haviam sido previstas na preparação do orçamento.

Através da especificação das despesas e receitas alcança-se uma maior clareza,

veracidade e racionalidade económica.

Em Moçambique, as despesas públicas são especificadas de acordo com a sua natureza

económica, funcional, orgânica e territorial. A especificação das receitas públicas por sua
vez, é feita de acordo com o classificador económico de receitas e o classificador territorial.

Constitui excepção ao princípio da especificação a inscrição no Orçamento do Estado

de uma dotação provisional, sob gestão do Ministro que superintende a área das Finanças,
por forma a permitir a sua afectação, em momento oportuno e atempado, à realização de
despesas não previsíveis e inadiáveis.

Orçamento bruto: todas as receitas e despesas são inscritas no orçamento pela

importância ou valor integral em que foram avaliadas. Por outras palavras, as receitas e as
despesas devem ser inscritas no orçamento de forma bruta e não líquida. No caso das
receitas, não se deduzem, por exemplo, os encargos de cobrança. No caso das despesas,
não se deduzem as receitas por elas geradas.
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À semelhança do que sucede com a regra da especificação, o orçamento bruto permite uma
maior clareza, veracidade e racionalidade económica. Se as receitas e as despesas fossem
inscritas pelo seu valor líquido não se saberia exactamente qual o seu montante exacto.

Publicidade: o orçamento será públicado no Boletim da República, sendo matéria de

públicação a Lei Orçamental, a tabela de receita e da despesa. Serão objecto de separacao
orçamental estes três documentos e outras informações económicas e financeiras julgadas
pertinentes.

Um orçamento não públicado não é orçamento. É através da públicação do orçamento que

se concretiza a autorização política das receitas e despesas e se dá conhecimento formal à
Administração Pública do conteúdo desta autorização. Também só com a públicação do
orçamento os cidadãos terão um conhecimento do mesmo, estando assim em condições de
controlar e criticar a sua natureza e execução.

Equilibrio: o Orçamento do Estado preverá os recursos necessários para cobrir todas as

despesas. Todas as despesas têm que estar, de facto, cobertas por receitas nele inscrito.
Em última instância, as despesas serão cobertas parcialmente através de donativos e
empréstimos contraídos no país ou no exterior.

O respeito pelos princípios e regras acima indicados requer a sistematização das receitas e
das despesas. Para o efeito o Governo aprovou os Classificadores Orçamentais previstos
na LEO; cuja aplicação é obrigatória.

Execução do orçamento

A execução orçamental consiste no conjunto de actos e operações praticados com vista à

cobrança de receitas e realização de despesas. Ou seja, uma vez aprovado o orçamento,
começam a cobrar-se receitas e a pagar-se as despesas. Compete ao Governo executar e
fazer executar o orçamento, sendo para tal apoiado pela Administração.

A execução orçamental deverá obedecer a dois princípios: o da utilização mais racional

possível das dotações orçamentais aprovadas e o da melhor gestão de tesouraria.

Na execução do orçamento, o Governo deverá respeitar as leis em geral e o próprio

orçamento.

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Não poderá liquidar e cobrar, nem inscrever no orçamento, uma receita que não esteja
autorizada por lei. A cobrança de um imposto pode, todavia, ser efectuada para além do
montante inscrito no orçamento, já que, ao contrário das despesas, para as quais são
fixados limites máximos, as receitas são uma previsão. Podem variar de acordo com a
conjuntura económica e outros factores que estão fora do controlo do Governo.

Não poderá também realizar despesas que, apesar de terem base legal, não se encontrem
inscritas no orçamento, não tenham cabimento na correspondente verba orçamental, ou
excedam os montantes máximos de despesa fixados pelo orçamento.

As despesas deverão ainda obedecer à regra dos duodécimos, segundo a qual em cada
mês do ano não poderá ser utilizada uma verba superior a 1/12 da verba global fixada no
orçamento, acrescida dos duodécimos anteriores vencidos e não gastos.

De acordo com esta regra, as despesas distribuir-se-ão uniformemente ao longo do ano ou

concentrar-se-ão na parte final do ano, quando a tesouraria já dispõe de maiores recursos.
Pretende-se assim impedir que as despesas se concentrem nos primeiros meses do ano,
quando a tesouraria ainda não dispõe de recursos suficientes, por ainda não ter sido
cobrada a maior parte das receitas.

Existem, todavia, excepções autorizadas por lei. Estas excepções existem devido à
necessidade de realizar o grosso de certas despesas durante um determinado período do
ano. É o caso, por exemplo, da reparação de estradas. Esta deverá ser feita essencialmente
durante a estação seca, pelo que a verba destinada para este efeito será em grande medida
utilizada durante o período de Abril à Outubro.

As despesas só podem ser assumidas durante o ano económico para o qual estiverem
orçamentadas e devem respeitar os princípios de economia, eficiência à maximização dos
resultados e a eficácia à obtenção dos resultados pretendidos.

Alterações orçamentais

Sendo uma previsão, o orçamento pode não cobrir situações imprevistas que venham a
correr durante o ano. Para fazer face a este tipo de situações, torna-se necessário proceder
à introdução de alterações no orçamento.

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As alterações dos limites globais fixados no orçamento são efectuadas por lei sob proposta,
devidamente fundamentada pelo Governo. Compete à Assembleia da República aprovar
essas alterações.

O Governo pode, porém, efectuar inscrições de verbas no Orçamento do Estado, se bem

fundamentadas. Utilizará, para efeito, a dotação provisional inscrita no orçamento para
fazer face a situações imprevisíveis e inadiáveis.

As alterações orçamentais que não afectam os limites estabelecidos no orçamento não

carecem de aprovação de Assembleia da República.

Fiscalização e responsabilidades orçamentais

O controlo orçamental visa assegurar que a sua execução não sofre desvios, cumprindo-
se assim os objectivos e a estratégia definida no orçamento. Pretende-se, em primeiro lugar,
garantir que o Executivo se mantem dentro dos limites impostos pela lei, os quais foram
determinados pela Assembleia da República aquando da aprovação da Lei do orçamento.
Procura-se também através do controlo orçamental evitar o desperdício e a má utilização
dos dinheiros públicos.

A fiscalização orçamental tem em vista normalmente a fiscalização das despesas. As

receitas são em geral mais variáveis e por isso a sua fiscalização é menos rigorosa.

Cabe à Assembleia da República pronunciar-se e decidir sobre o relatório de execução do

Orçamento do Estado. Tratando-se de um órgão político (a Assembleia da República),
estamos na presença de uma fiscalização política. Por sua vez, compete ao Tribunal
Administrativo fiscalizar a legalidade das despesas públicas e apreciar as contas do Estado.
Neste caso temos uma fiscalização jurisdicional, já que o Tribunal Administrativo é um
órgão jurídico.

A fiscalização administrativa da execução orçamental é da responsabilidade não só da

própria entidade responsável pela gestão e execução do orçamento, mas também das
entidades hierarquicamente superiores e de tutela, dos serviços de contabilidade pública e
dos órgãos gerais de inspecção.

Os titulares de cargos políticos, funcionários e agentes do Estado e demais entidades

públicas respondem civil, criminal e disciplinarmente pelos actos ou omissões que pratiquem
no âmbito do exercicio das suas funções de execução orçamental.
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