Introdução

Na execução orçamental das despesas públicas visto tratar-se de Orçamento público que
é o planeamento e execução dos gastos públicos de cada exercício financeiro, que
compreende sempre o ano civil.

Pode-se dizer também que é o programa de trabalho do governo, calculando os gastos e

investimentos em cima dos recursos ou receitas previstas, os orçamentos são elaborados
pelo Poder Executivo e aprovados pelo Poder Legislativo, nos âmbitos municipal, que
passa por um ciclo composto pela elaboração do projecto de lei orçamentário onde o
mesmo é verificado, votado, sancionado e publicado a partir de três etapas que são: o
Plano Plurianual (PPA), que é realizado no início de cada governo e define as
directrizes e as prioridades da Gestão Governamental a Lei de Directrizes Orçamentária
(LDO) ele que irá nos mostrar quais são os objectivos e metas prioritárias da
administração pública para um ano deverá estar em conformidade pela Lei de
Responsabilidade Fiscal e a Lei Orçamentária Anual (LOA).

As experiências na democratização das informações no que concerne a execução do

orçamento das despesas públicas em um país têm mostrado que deram certo, com isso a
sociedade tem a possibilidade de fiscalização das contas públicas.
Contextualização

A teoria do orçamento foi elaborada sobretudo durante o liberalismo e liga-se

intimamente aos objectivos inspiradores da democracia liberal: protecção dos
particulares contra o crescimento estadual e os excessos do estatismo. O reforço do
papel do estado na vida económica, a diminuição dos poderes dos parlamentos em
relação aos executivos e a crescente complexidade dos métodos de gestão económica e
financeira determinaram, no século XX, um certo declínio da instituição orçamental
clássica.

Ainda assim, a instituição orçamental contínua a existir modernamente, e até não só nas
economias de mercado, em relação as quais foram inicialmente concebidas, mas
também, embora com adaptações muito especiais, nas economias que se reclamam de
uma inspiração socialista. É então possível definir o orçamento, em finanças públicas,
como uma previsão, em regra anual das despesas a realizar pelo estado e dos processos
de as cobrir, incorporando a autorização concedida á administração financeira para
cobrar receitas e realizar despesas e limitando os poderes financeiros da administração
em cada ano.

Definição do Orçamento do Estado

Na literatura especializada, todos os autores procuram expressar numa ideia abrangente

mas sintética o conceito de orçamento. Poder-se-á definir o Orçamento do Estado
como o documento, apresentado sob forma de lei, que comporta uma descrição
detalhada de todas as receitas e todas as despesas do Estado, propostas pelo Governo e
autorizadas pela Assembleia da Republica, e antecipadamente previstas para um
horizonte temporal de um ano.

O Orçamento do Estado é um documento no qual estão previstas as receitas a

arrecadar e fixadas as despesas a efectuar num determinado ano económico, visando a
prossecução da política financeira do Estado. O ano económico coincide com o ano
civil. (Dec. Lei n.º 15/1997, de 10 de Julho, art. 2.o).
Objectivo do Orçamento do Estado

O documento a que se refere no artigo anterior é o instrumento base do Governo para

prosseguir a gestão racional das finanças do Estado e do seu património. (Dec. Lei n. º
15/1997, de 10 de Julho, art. 3.o).

Âmbito de aplicação

O Orçamento do Estado aplica-se a todo o território nacional e às missões ou delegações

do país no exterior.

Orçamento e actividade financeira

O orçamento é o quadro geral básico de toda a actividade financeira, na medida em que

através deles se procura regular a utilização que é dada aos dinheiros públicos. Nem
toda a actividade financeira, no entanto, se cinge á execução orçamental, nomeadamente
nos estados modernos.

As duas principais zonas que podem ser indicadas como escapando á disciplina
orçamental são:

 Actividade patrimonial do Estado: o Estado tem um património que tem que ser
gerido através de um conjunto de operações. Esta zona de actividade financeira,
que se relaciona com os elementos permanentes e duradouros, não se prende
propriamente com a gestão dos dinheiros públicos, a entrada e saída de fundos
durante o ano que o orçamento pretende disciplinar.
 A actividade de tesouro: a outra grande zona que nos estados modernos decorre
á margem do Orçamento é a actividade de tesouro ou tesouraria do Estado,
apesar do tesouro ter nascido ao mesmo tempo e pelas mesmas razões que o
Orçamento, e com ele estar intimamente relacionados.

O tesouro é um serviço encarregado da centralização de todos os movimentos de fundos

(correspondendo á caixa das empresas privadas). Em princípio, cabe lhe assegurar a
execução do orçamento através de recursos monetários. Mas pratica toda uma série de
outras operações que não se cingem á mera execução orçamental, como sejam por
exemplo, todas aquelas que tendem a antecipar receitas através do lançamento de
empréstimos a curto prazo ou da colocação de disponibilidades do estado.
2.3.Elementos do Orçamento e Figuras Afins

Para precisar o conceito orçamental, e até na medida em que as definições variam

bastante de autor para autor, interessa analisar qual o conteúdo que se pretende abranger
com esta designação, ou se já, quais os elementos do Orçamento, que permitem alias
distingui-los de figuras afins.

 Elemento económico: trata-se da previsão da gestão orçamental do estado;

 Elemento político: é a autorização política deste plano ou projecto de gestão
estadual;
 Elemento jurídico: é o instrumento pelo qual se processa a limitação dos poderes
dos órgãos da administração no domínio financeiro.

O Orçamento geral do Estado distingue-se, assim, de algumas outras figuras afins:

 Dos Orçamentos das despesas privadas: que são meras estimativas relacionais
sem qualquer poder vinculativo próprio (pelo menos externamente);
 Da conta do Estado: que possui um registo ‟ ex post ” da execução orçamental, e
não uma previsão como sucede com o orçamento;
 Do balanço do Estado: que constitui uma avaliação do activo e do passivo do
estado num determinado momento;
 De um plano económico geral: que na generalidade das economias de mercado,
não tem força cogente em relação aos sujeitos privados e por vezes mesmo em
relação ao sector público, em que constitui uma mera selecção de um conjunto
de projectos de investimento, relativa a toda a economia, e não apenas á
actividade do Estado (á qual se restringe o Orçamento estadual).

Funções do Orçamento do Estado

Funções Económicas

O Orçamento tem, antes do mais, funções puramente económicas. Economicamente o

Orçamento é uma previsão.

Dentro das funções económicas do Orçamento podemos considerar uma dupla

perspectiva:
  Racionalidade económica: o Orçamento permite uma gestão mais racional e
eficiente dos dinheiros públicos, na medida em que concretiza uma
racionalização entre receitas e despesas que facilita a procura de um máximo de
bem-estar ou utilidade com um mínimo de gasto;
 Quadro de elaboração de políticas financeiras: modernamente o Orçamento, de
um pouco de vista económico, é sobretudo encarado com um elemento
fundamental para a definição e execução das políticas financeiras, conseguindo-
se através do Orçamento conhecer a política económica global do Estado, ou
pelo menos muitos dos seus caracteres essenciais.

Funções Políticas

O Orçamento é uma autorização política que visa conseguir duas ordens de efeitos:

 Garantia dos direitos fundamentais: assegura-se através da disciplina orçamental

que a propriedade privada só é tributada na medida em que tal seja concedido
pelos representantes dos proprietários (os deputados); numa óptica menos
liberal, garante-se que os rendimentos só são tributados para cobrir os gastos
públicos mediante decisão dos representantes dos titulares desses rendimentos
trabalhadores, proprietários, capitalistas (que, como cidadãos, são representados
pelos deputados no parlamento);
 Garantia do equilíbrio dos poderes: já que através do mecanismo da autorização
política, a cargo das Assembleias parlamentares, a estas atribui um importante
papel de controlo do executivo.

A crise económica liberal, onde e como quer que ocorra, opõe sempre em crise estes
princípios.

Funções Jurídicas

As funções jurídicas do Orçamento decorrem do seu elemento político e

consubstanciam-se através do aparecimento de toda uma série de normas destinadas a
concretizar as funções de garantia que o orçamento visava prosseguir. Dai o
aparecimento, por exemplo, de todo o regime da contabilidade pública, como de outras
limitações jurídicas ao dispêndio arbitrário dos dinheiros públicos ou à realização
desordenada da liquidação ou cobrança das receitas.
Estrutura do orçamento do estado

No que respeita a estrutura interna do orçamento do Estado, determina a lei que, quanto
as receitas, devem as mesmas ser inscritas segundo um código de classificação
económica, que as agrupa em receitas correntes e de capital; relativamente as
despesas, a sua inscrição orçamental obedece a códigos de classificação económica e
funcional.

Classificação Económica das receitas

As receitas correntes compreendem actualmente sete capítulos:

1. Impostos directos, que abrange dois grupos, referentes aos impostos sobre o
rendimento (IRPS e IRPC) e outros onde se integram a SISA, o imposto sobre as
sucessões e doações, o imposto sobre veículos e outros impostos de menor
relevo;
2. Impostos indirectos, que compreendem três grupos. Transacções internacionais,
sobre o consumo (em que avulta o IVA) e outros;
3. Taxas, multas e outras penalidades;
4. Rendimentos da propriedade, repartidos por doze grupos, em que assumem
especial relevo de juros, os dividendos e participações em lucros de sociedades e
empresas públicas e participadas e as rendas de terrenos;
5. Transferências;
6. Venda de bens e serviços correntes;
7. Outras receitas correntes.

Por sua vez, as receitas de capital abrangem apenas cinco capítulos:

1. Venda de bens de investimentos;

2. Transferências;
3. Activos financeiros;
4. Passivos financeiros e
5. Outras receitas de capital.

O orçamento do Estado inclui ainda na receita três outros capítulos residuais, relativos
aos recursos próprios comunitários (em que se destacam os direitos aduaneiros e os
direitos niveladores), as reposições não abatidas nos pagamentos e as contas de ordem.
A despesa pública

É o conjunto de dispêndios realizados pelos entes públicos para o funcionamento e

manutenção dos serviços públicos prestados à sociedade. (CATARINO, 2012)

Tipologia de Despesas Públicas

Segundo FRANCO (2012:2), Mais importante do que a arrumação orçamental das

despesas publicas é, entanto, a consideração da sua natureza económica e, dentro de
uma perspectiva de integração entre economia e finanças, o estudo dos efeitos globais.

a) Despesas de Investimento e Despesas de funcionamento

Uma primeira distinção, segundo esse critério – que se aproxima, aliás , bastante da
classificação de despesas correntes e de capital -, separa as despesas de funcionamento
dos gastos de investimento.

Despesas de investimento seriam aquelas que consistem na formação de capital

(técnico) do Estado. As despesas de funcionamento corresponderiam apenas aos
dispêndios necessários ao normal desenvolvimento da máquina administrativa.

Apesar da proximidade das despesas de investimento com as despesas de capital, não há

coincidência de critério, já que podem encontrar – se despesas de capital (como seja o
reembolso de um empréstimo) que se não integram no conceito de despesa de
investimento, e despesas correntes (como o pagamento de juros) que não são despesas
de funcionamento.

b) Despesas em bens e serviços e despesas de transferência

Despesas em bens e serviços são aquelas que asseguram a criação de utilidades, por
meio de compra de bens ou serviços do Estado, enquanto despesas de transferência são
aquelas que se limitam a proceder a uma redistribuição de recursos, atribuindo – os a
novas entidades que se situam no sector público ou sector privado.

Assim, no primeiro caso, o Estado, ao pagar os serviços prestados por um funcionário,

está a entregar verbas que têm uma contrapartida que pode ser incluída num dos grandes
agregados relativos ao Rendimento Nacional, enquanto, no segundo caso, ao atribuir um
subsídio de desemprego, não há qualquer alteração do nível do rendimento global: há
apenas uma deslocação de rendimentos entre grupos sociais (de quem pagou um
“imposto de desemprego” para quem recebe um subsidio correspondente).

Claro que em todas despesas realizadas pelo Estado há, em sentido lato, uma
transferência. Só que nuns casos – despesas em bens e serviços – essa transferência é
acompanhada de uma contrapartida de utilidade (compra de bens ou serviços –
incluindo factores de produção), enquanto noutros – despesas de transferência – não há
qualquer contrapartida directa de utilidade final.

c) Diversidade das despesas de transferência

O conceito de transferência comporta, ainda assim, realidades bastante diversas. Têm –

se pois tentado fazer diversas classificações de transferências.

Uma primeira distinção separa as transferência de rendimento das transferências de

capital, sendo as primeiras aquelas que não alteram a situação do património duradouro
da Nação (por exemplo bolsa de estudo) e as segundas aquelas que a alteram (por
exemplo subvenção do Estado para a construção de um imóvel particular ou para
investimento de uma empresa publica).

Outra distinção muito utilizada separa transferências directas e transferências indirectas.

No primeiro caso estaríamos face a despesas que vinham aumentar directamente os
rendimentos disponíveis (por exemplo pagamento de uma pensão a um aposentado); no
segundo haveria apenas um benefício indirecto, traduzido num aumento das
possibilidades de consumo (subsídios a preços, etc).

Consoante os beneficiários das transferências do Estado podemos distinguir: as

transferências para o sector público, que beneficiam entidades e são transferências
internas do sector publico’; as transferências para unidades produtivas (empresas); e as
transferências para particulares e entidades privadas não lucrativas.

Todas estas transferências internas, que não alteram o rendimento nacional. E há ainda
transferências para o exterior, que beneficiam economias externas e diminuem o
rendimento nacional.

d) Despesas produtivas e reprodutivas

Quanto à produtividade, há despesas públicas que se limitam a criar directamente
utilidades: pela segurança que resulta de haver polícias, pela contribuição que as forças
armadas dão à defesa nacional, pelo que os museus representam de produção cultural.
São gastos simplesmente produtivos.

Outras despesas, porem, contribui para o aumento da capacidade produtiva, gerando

assim utilidades acrescidas no futuro: são despesas reprodutivas. Assim, o investimento
em estradas, transportes e meios de comunicação; assim, o investimento imaterial em
investigação, educação e saúde.

O Processo Orçamental (PO)

O Processo Orçamental vem evoluindo a muitos anos e esta evolução deve-se, entre
outros factores, às mudanças operadas nos sistemas políticos, nas teorias económicas, as
abordagens de gestão orçamental, os princípios contabilísticos e na conduta da
administração pública. O processo orçamental compreende um conjunto complexo de
fazes, que não tem necessariamente um carácter sequencial.

O PO deve ainda ser visto como um processo contínuo, não se limitando a cada ano
económico. Por outras palavras, não é um processo que se esgota no próprio ano
económico, mas que tem continuidade ao longo do tempo.

Podemos, assim, considerar dois tipos de PO:

a) Um PO mais amplo, com uma dimensão temporal mais vasta, que inclui não só
a orçamentação anual de recursos e a sua execução, mas também o
estabelecimento de objectivos, politicas, e programas de curto, médio e longo
prazo que estão na base dos orçamentos anuais; (Ex: PQG, PARAP, CFMP, etc)

b) Um PO mais estrito, que tem apenas a ver com a orçamentação e execução anual
das receitas e das despesas, e que se repete todos anos. (Ex: PES, OE ect)

Estes dois processos não são independentes entre si, o 1º engloba e determina o 2º, mas
também, por sua vez, influenciado por este.

O Processo Orçamental em Sentido Lato

Qualquer PO envolve a geração, transmissão e utilização de vastas quantidades de
informação. A Primeira fase do PO começa com o estabelecimento de objectivos e
metas de natureza económica e social, tendo em consideração a informação disponível
e a realidade económica, social, política e administrativa do Pais. Com base nos
objectivos e nas metas definidas, estabelecem-se as políticas económicas e sociais.

A fase seguinte compreende o desenvolvimento de programas ou planos financeiros de

curto, médio e longo prazo. Esta envolve a realização de projecções e de previsões, bem
como a formulação de critérios para a selecção de programa.

Estes programas implicam, necessariamente, uma priorização de sectores e áreas, de

acordo com as politicas seleccionadas e as metas e os objectivos.

Os programas terão então, que ter uma expressão anual. A orçamentação anual dos
recursos – de acordo com as metas, os objectivos e os programas – e sua execução
constitui a terceira fase do PO (em sentido lato).

Por último, segue-se a quarta fase de monitoria e avaliação do orçamento executado,

dos programas financeiros e das metas, de forma a garantir a necessária transparência,
eficácia e eficiência de todo o processo.

Esta avaliação servirá, de base para a revisão dos objectivos, metas, politicas e
programas do governo. O acompanhamento e avaliação dos programas e do orçamento,
por ex., deverão ser realizados de forma permanente, e não apenas a posteriori, de forma
a permitir a introdução de correcções a medida que vão sendo implementados.
Conclusão

Chegado ao fim da pesquisa conclui-se que Orçamento Público deve ser elaborado de
acordo com o plano traçado para os exercícios financeiros visando sempre o dispêndio
de recursos com o intuito de melhorar a qualidade de vida da população Portanto é
necessário que se obtenha as prioridades e necessidades do país para que o Orçamento
Público seja elaborado, o que norteia este processo é a escolha de uma política fiscal
adequada às necessidades da nação que podem ser diversas, por exemplo, crescimento
do económico do país ou o aumento de empregos.
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