Livro-Texto - Unidade III

ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO
Unidade III
7 PLANEJAMENTO E PROCESSO ORÇAMENTÁRIO
Os orçamentos públicos são vistos, em geral, como uma impenetrável linguagem contábil que
classifica as ações do Estado em números frios, que são fonte de trabalho para técnicos especializados.
Até a crise de 1929, os orçamentos públicos eram uma peça estritamente contábil que registrava as
despesas e as receitas do governo e que deveriam estar em equilíbrio em todos os casos. Porém, após a
crise de 1929 e a difusão de ideias associadas ao keynesianismo de que o Estado devia intervir de modo
anticíclico na economia, o orçamento público ganha um novo conteúdo (OLIVEIRA, 2009).
Com a atuação do Estado, o orçamento público passa a ser um instrumento por meio do qual se podem
compreender os caminhos da política fiscal dos Estados, quais os objetivos dos seus gastos, sua política tributária,
quais setores da sociedade foram beneficiados com subsídios, entre outros fatores. Por isso, a elaboração do
orçamento público é palco de conflitos políticos das diferentes agendas dos muitos atores sociais.
Há várias formas e técnicas de realizar orçamentos, e cada país possui a sua. Trataremos do processo orçamentário
brasileiro, de suas normas, das técnicas de orçamentação por programas e do ciclo orçamentário brasileiro.
7.1 Planejamento Orçamentário e Orçamento Público
As peças orçamentárias podem ser de atribuição do Legislativo, do Executivo ou de tipo misto; este
último é o praticado no Brasil.
A proposição do orçamento é de atribuição do Poder Executivo e cabe ao Legislativo aprová‑lo ou não

e/ou sugerir alterações. O Executivo, ao encaminhar sua peça orçamentária ao Legislativo, deve deixar
claros os objetivos de suas despesas e a política de financiamento delas para que o Poder Legislativo
possa se debruçar sobre a proposta orçamentária e realizar possíveis alterações.
Lembrete
Poder Executivo: é o responsável por governar e pôr em prática as ações

de governo.
Poder Legislativo: responsável por elaborar as leis e supervisionar o

trabalho do Executivo.
Poder Judiciário: exerce julgamentos norteados pelas leis.

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O orçamento misto é uma forma de garantir legitimidade e representatividade política à peça

orçamentária. O representante do Poder Executivo, eleito democraticamente, deve elaborar o seu
orçamento tendo como base o plano de governo que o levou a se eleger, e o Poder Legislativo,
representante da sociedade em geral, deve aprová‑lo.
Ao Legislativo cabe ainda acompanhar a execução do orçamento, garantindo a sua aplicação, além
de avaliar periodicamente a situação financeira do governo e avaliar os relatórios de auditorias dos
gastos públicos.
O orçamento público deve, ainda, seguir determinados princípios (OLIVEIRA, 2009):
a) Princípio da unidade, da totalidade e da universalidade: segundo

o qual, orçamentos das unidades governamentais devem englobar
todas as receitas, de um lado, e todas as despesas, de outro, e serem
consolidados em uma única peça.
b) Princípios da anualidade: segundo o qual, a autorização do

orçamento [é] por um período determinado, que geralmente é de
um ano;
c) não afetação das receitas, que visa impedir o comprometimento de

receitas com o estabelecimento de vinculações;
d) equilíbrio, a partir da lógica contábil das partidas dobradas em que a

despesa não deve superar a receita.
e) exclusividade, que restringe o tratamento da lei orçamentária à

matéria estritamente financeira, dela excluindo outros dispositivos
estranhos à estimativa de receitas e à fixação das despesas para o
exercício fiscal; e
f) os princípios da clareza (transparência), da publicidade (divulgação

do orçamento) e da exatidão da peça orçamentária, indispensáveis
para que a sociedade se inteire e acompanhe os movimentos do
Estado na gestão dos gastos públicos.
O conjunto de normas que regulam o planejamento orçamentário inicia‑se com a Lei nº 4.320, de 17
março de 1964, que regulamenta o direito financeiro para União, estados, municípios e Distrito Federal.
No art. 22 e no art. 33, a lei estabelece três peças orçamentárias: orçamento plurianual, orçamento
parcial e orçamento geral.
Segundo Oliveira (2009), entre os anos 1881 (ano da elaboração do primeiro orçamento público do
país) e 1964, o orçamento público consistia em peças de alcance limitado e calcadas no registro contábil
das finanças públicas. De acordo com o autor, após 1964 e a instauração da ditadura militar no País,
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o orçamento passou por um período de desestruturação, chegando a compreender apenas 20% dos
recursos mobilizados pelo setor público – mesmo que a Lei nº 4.320 já regulamentasse a elaboração
das peças orçamentárias. Isso ocorre porque, durante o período da ditadura militar, havia inúmeros
orçamentos, fiscal, monetário, da Seguridade Social, entre outros, o que inviabilizava a consolidação das
despesas públicas, bem como o seu acompanhamento e controle.
Durante o período militar:
[...] se esvaziou gradativamente o Orçamento Fiscal, ao mesmo tempo em

que se criaram outros orçamentos – como o monetário, o das estatais, o
do sistema financeiro habitacional. [...] Na parafernália orçamentária que se
estruturou, o Executivo ainda se viu de mãos livres para decidir, à sombra do
orçamento por ele próprio elaborado, sobre a distribuição de benesses para
setores [que julgavam convenientes] [...]. Nessas condições, o orçamento não
cumpria nenhum dos papéis anteriormente discutidos: absorvendo apenas
20% dos recursos mobilizados pelo setor público, não era capaz de refletir a
verdadeira situação das contas públicas [...] (OLIVEIRA, 2009)
Assim, é com a Constituição de 1988 que o planejamento orçamentário brasileiro ganha uma
estrutura mais sólida. A estrutura fundamentada em três peças permanece com uma de vigência
plurianual (Plano Plurianual) e duas de vigência anual (Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei
Orçamentária Anual).
Todas as três peças são de iniciativa do Poder Executivo, que as encaminha para o Poder Legislativo,
para que este possa realizar, ou não, sugestões e emendas, e, posteriormente, aprovar a peça ou não.
As peças orçamentárias não são somente instrumentos de planejamento, são leis. Essa característica
introduz um aspecto formal que dificulta o seu tratamento, como será demonstrado a seguir.
Segundo o art. 165, § 1º da Constituição Federal, o Plano Plurianual estabelece “as diretrizes, objetivos
e metas da administração pública [...] para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de duração continuada” (BRASIL, 1988).
A Constituição Federal determina que a Lei de Diretrizes Orçamentárias:
[...] compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal,

incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente,
orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual, disporá sobre as alterações
na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências
financeiras oficiais de fomento (BRASIL, 1988).
A Constituição Federal (BRASIL, 1988) diz ainda que a LOA deverá integrar os orçamentos de todos
os poderes, órgãos, entidades, fundações públicas e investimento das empresas públicas e que não deve
tratar de nenhum outro aspecto que não os relativos à estimação das receitas e à fixação das despesas.
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Unidade III
Além de definir as peças orçamentárias, a CF (BRASIL, 1988) diz que as três peças devem estar
integradas de forma que o orçamento reflita as metas e os objetivos estipulados no PPA e também as
metas e prioridades estabelecidas na LDO.
Por fim, as três peças, ou leis orçamentárias, devem ser concatenadas no tempo. No primeiro ano
de cada mandato, o Plano Plurianual é elaborado e deve traduzir do plano de governo os objetivos e
as ações a serem executadas nos próximos quatro anos. Assim, o PPA tem uma extensão temporal que
transcende o mandato do executivo, vigorando também no primeiro ano de cada novo mandato. Essa
temporalidade pretende garantir a continuidade das ações públicas entre governos.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias deve refletir ano a ano o que foi estipulado no PPA, com os devidos
ajustes e correções tanto de previsão de receitas quanto de variação nos custos.
Por fim, a LOA é composta por metas, objetivos e indicadores previstos na LDO, que podem sofrer
certos ajustes de previsão de receita e de despesas, além de possuir um grau de detalhamento contábil
mais elevado do que a LDO.
Na LOA, devemos classificar as despesas segundo o seu objeto, dividindo as despesas correntes,
aquelas destinadas a gastos com manutenção da máquina pública, contratação de consultorias,
pagamento de pessoal, entre outras, daquelas despesas com investimento, que acrescem os bens
disponíveis, como a construção de uma escola. Há, ainda, as despesas com pagamento de juros
e principal da dívida que devem ser identificadas. A representação contábil que unifica todas as
classificações citadas é a dotação orçamentária.
Em 2001, a Lei de Responsabilidade Fiscal dá um novo caráter à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
A partir de então, é a LDO que consolida metas da administração pública no que diz respeito aos seus
resultados fiscais; é nessa lei que são registradas as metas fiscais dos municípios, estados e da União. Além
disso, na LDO, os entes devem estabelecer os limites e as compensações das suas renúncias de receitas.
Observação
Um dos anexos da LDO deve demonstrar, por meio de memórias de

cálculo, qual a parcela do orçamento que será destinada ao pagamento
da dívida pública (descontadas operações de refinanciamento da
dívida, compra e venda de títulos), o superávit primário e a estimativa
de ampliação/redução do estoque total da dívida pública do ente – o
resultado nominal.
Desse modo, a LDO, além de prever as metas e prioridades da administração pública para o ano
seguinte, deve conter um compêndio de metodologias de previsão de receitas, previsão de gastos com
a dívida pública, uma descrição do cenário macroeconômico utilizado em ambas as previsões e, por
fim, uma avaliação comparativa entre as metas fiscais estipuladas nos últimos dois anos e as metas
estipuladas para os dois anos seguintes.
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Além desse arcabouço normativo, a elaboração das peças/leis orçamentárias deve, no caso dos
municípios do estado de São Paulo, seguir as recomendações do Tribunal de Contas do Estado de São
Paulo (TCESP) e seu projeto de auditoria eletrônica (Audesp) instituído a partir de 2007.
O Projeto Audesp transfere para a elaboração das peças/leis orçamentárias um conjunto de regras
dos sistemas informatizados que dão suporte à auditoria eletrônica. Assim, após a instituição do projeto
Audesp, padronizaram‑se os campos que cada peça/lei orçamentária deve conter. Com isso, cada elemento
constitutivo dessas peças/leis passa a ser um campo em um sistema informatizado com tamanhos, tipos
(texto ou número) etc. Além disso, existe um conjunto de campos mínimos a serem preenchidos.
A partir disso, a normatização das peças/leis orçamentárias passa a levar em conta tanto questões
formais da contabilidade pública quanto questões de preparação de bancos de dados.
As peças/leis orçamentárias são compostas por mensagem do Poder Executivo ao Legislativo, texto
da lei e anexos. Os anexos são um conjunto de classificações institucionais que organizam a receita e a
despesa pública. No caso da despesa, o campo‑chave das peças orçamentárias é o Programa.
O orçamento‑programa é uma técnica orçamentária que une o planejamento das finanças públicas
aos objetivos das ações governamentais. Sua representação funcional‑programática, as classificações
contábeis orçamentárias, enunciariam os responsáveis pelo programa, os objetivos, indicadores e metas
dos programas, além de seu propósito. Com isso, o orçamento‑programa e os seus códigos contábeis
representam três dimensões, conforme pode ser visto na figura a seguir.
Observação
O orçamento‑programa é uma técnica orçamentária criada nos

EUA. A princípio dizia respeito à coordenação do esforço orçamentário
e de planejamento de grandes empresas que, posteriormente, chega
ao setor público.
Fiscal – Meios e recursos
Responsáveis – Classificação institucional
Objetivos, metas e indicadores –

Funcional‑pogramática
Figura 31 – Representação tridimensional do orçamento‑programa
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A classificação funcional‑programática é um conjunto de códigos e classificações que organizam

a despesa pública segundo os elementos da figura anterior. Nela, as despesas são classificadas por
unidades responsáveis, funções, subfunções, programas e ações.
Responsável Propósito Objetivos
08 002 12 361 0006 2.008
Programa: ampliação
Função: Educação do acesso e melhoria
Órgão: Secretaria
de Educação da qualidade do Ensino
Fundamental
Unid. orçamentária: Sub função:
Departamento de Educação Ensino Projeto: ações pedagógicas
Fundamental complementares
Institucional Port. 42 – STN Institucional
Figura 32 – Classificação funcional‑programática
No primeiro conjunto de códigos está a classificação institucional dos órgãos, departamentos,

coordenações, fundos etc. de cada ente. No segundo, a classificação funcional da despesa, e, no último,
as codificações de programas e ações. A classificação funcional segue a Portaria 42 da Secretaria do
Tesouro Nacional, e as demais são de livre classificação pelo ente.
Cada ente define os prazos da entrega de suas peças às casas legislativas por meio de dispositivos
previstos em suas leis orgânicas. Na maioria dos casos, o PPA e a LDO são entregues no primeiro semestre
do ano, e a LOA, no segundo.
7.2 Fundamentos do orçamento‑programa
O Orçamento Público, como instrumento de ação estatal, é o meio pelo qual se viabilizam financeiramente
todas as atividades do Poder Público, nas diversas instâncias governamentais, a partir do planejamento de
receitas e despesas; no caso das primeiras, são estimadas, e das últimas, fixadas, para um determinado
período. Suas especificidades e características fazem do orçamento um instrumento técnico, legal, jurídico,
político, administrativo e de controle, e trazem tanto complexidade quanto multiplicidade de visões.
A partir de uma análise aprofundada sobre qualquer orçamento público, é possível observar quais as
relações de poder ali estabelecidas, as diretrizes ideológicas dos governantes e o alinhamento político e
econômico, todas as nuances da relação entre Estado e sociedade predominantes naquela determinada
localidade, que pode ser um município, uma autarquia estatal ou até mesmo um Governo Central. Isso
ocorre porque, via de regra, o orçamento público segue as mesmas regulações para todos os níveis de
governo e tipos de órgão da administração pública; a partir do orçamento público se consegue observar
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por quem, quanto e como as finanças públicas estão sendo oneradas e por que, com o que, como,
quando, em quanto e sob mando de quem.
O orçamento‑programa materializa as três funções básicas do orçamento para as quais cada um dos
estágios da evolução e discussões acerca do orçamento e da orçamentação pública aponta: planejamento,
gestão e controle. Eventualmente, conforme se comportam governos, economia, organismos multilaterais
e pesquisadores, maior atenção pode trafegar entre as funções, que chegam a concorrer entre si nas
reformas e inovações no sistema orçamentário. Para equilíbrio e benefício do sistema orçamentário,
deve haver o balanceamento de cada uma das funções, alternando a cada grande reforma a ênfase nas
características de planejamento, gestão e controle orçamentários (SHICK, 1966 apud CORE, 2001).
Uma das grandes reformas, promovida no início dos anos 1960, atribuiu um caráter que daria mais
ênfase à função de planejamento do orçamento público ao instituir o orçamento‑programa como marca
de inovação, alinhando a elaboração do orçamento à das políticas e dos programas, tal como se fazia
no sistema Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS) do governo norte‑americano e nos
manuais da Organização das Nações Unidas (ONU) para a adoção dessa metodologia de orçamentação.
A estrutura de orçamentação das despesas públicas no orçamento‑programa é organizada a partir

da classificação institucional, em que se identifica o órgão responsável pela despesa; da classificação
econômica, em que se diferenciam as despesas em correntes (de manutenção das estruturas existentes)
e de capital (em que se aumentam as estruturas do ente governamental e da classificação por elemento
de despesa, definindo em que tipo de despesa foram executados os gastos com pessoal, material de
consumo, obras, equipamentos etc.); e de uma classificação funcional‑programática, que permite a
identificação de cada despesa quanto à função governamental e o estabelecimento de um programa
desenhado para essa finalidade. Todas as classificações devem estar codificadas e registradas nas leis e
nos sistemas de gestão dos orçamentos públicos.
Lembrete
Analisar uma peça orçamentária e seus respectivos relatórios de

execução é uma forma bastante eficaz de analisar as condições políticas,
técnicas e econômicas daquela esfera de governo, uma vez que a partir da
codificação orçamentária é demonstrado quem, como, quanto e em que foi
planejado e executado o gasto público.
Nesse modelo, todas as instâncias governamentais devem planejar, gerenciar e controlar seus
orçamentos a partir desta codificação, em que é possível identificar: o órgão ou a agência a que
o orçamento se refere; a unidade orçamentária do órgão responsável pelas despesas; a função e a
subfunção governamental, determinando quais áreas e subáreas a despesa procurará influenciar; o
programa desenhado para essa interferência, com seus objetivos, metas, resultados e valores estipulados;
a ação, que propõe uma divisão dos programas em atividades ou projetos específicos e necessários ao
atingimento dos objetivos propostos; o elemento de despesa em que foi empreendido o gasto; além da
demonstração da origem dos recursos que permitiram aquela ação.
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Unidade III
A segunda metade do século XX foi de grande aprendizado para o Brasil no que diz respeito ao processo
de planejamento, gestão e controle do orçamento público. A evolução do orçamento‑programa no País
foi orientada, limitada e potencializada por essa evolução. Este livro‑texto pretende trazer alguns dos
grandes movimentos que influenciaram a evolução do orçamento‑programa no Brasil, praticamente um
por década, desde sua implantação até culminar nos desafios para sua efetividade, vividos atualmente.
Inicialmente, busca‑se uma vinculação dos planos elaborados de forma autônoma anteriormente
ao contexto orçamentário, conforme revela Core (2001, p. 20), afirmando que “as experiências [de
planejamento] verificadas na administração pública brasileira, antes de 1964, tiveram como características
a desvinculação com o processo orçamentário, bem como a ausência de maiores considerações
macroeconômicas”.
Outro processo de aprendizado, no período seguinte ao da implantação do orçamento‑programa

por meio do Decreto‑Lei 200/67, foi o trazido em 1974, com a separação e o esclarecimento em
relação às classificações funcional‑programáticas e econômicas, com uma linguagem única para o
orçamento‑programa no Brasil, padronizando as classificações programáticas e definindo claramente
os conceitos de projeto e atividade, com a edição da Portaria nº 09 de 1974.
Na década seguinte, ao final dos anos 1980, com a promulgação da Constituição Federal de 1988,
o principal incremento de inovação ao orçamento‑programa foi a obrigatoriedade na plurianualidade
do orçamento na divisão das peças orçamentárias nos Planos Plurianuais (PPA), Leis de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e Leis Orçamentárias Anuais (LOA). Esse caráter plurianual da despesa (e da receita)
pública, até então só obrigatório no campo dos investimentos, permitiu que houvesse uma maior
integração do planejamento ao sistema e aos processos orçamentários.
Nos anos 1990, há uma clara tentativa de fortalecer o aspecto gerencial do orçamento a partir
de uma forte pressão do contexto macroeconômico e do enfrentamento de questões impostas pelos
organismos financeiros internacionais para o equilíbrio das contas públicas, o aumento da austeridade
fiscal e a melhoria da qualidade do gasto público. A pressão pelo ajuste das contas públicas, a balança
de pagamentos e as taxas de juros que se elevaram significativamente ao longo da década – inclusive
como instrumento de controle dos preços – influenciaram significativamente as condições de operação
e gerenciamento dos orçamentos públicos no Brasil.
Em se tratando do orçamento‑programa, porém, a principal novidade que a última década do século XX

trouxe, no Brasil, foi o avanço da administração pública gerencial – em substituição ao modelo burocrático
– capitaneado pelo então ministro Luís Carlos Bresser Pereira, que utilizou os Planos Plurianuais e os
Orçamentos anuais como instrumentos de implantação dessa reforma, desde 1995. Contudo, esses reflexos
são sentidos um pouco mais adiante, principalmente a partir do PPA 2000‑2003, elaborado pelo Governo
Federal em 1999, em que tais mudanças gerenciais se tornaram mais perceptíveis. Isso por reforçarem
os princípios da reforma implantada, que privilegiava outputs (produtos) e outcomes (resultados) no
orçamento público pela primeira vez, mas também – e principalmente nesse momento de análise – pela
mudança substancial na confecção dos programas, conforme demonstra Neiva (2011, p. 44), com “um
direcionamento mais direto na tentativa de adoção de uma prática de gestão por programas e esforço de
modernização adotando a realidade problematizada e uma gestão de resultados”.
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Rescaldo do processo de ajustes fiscais nos países emergentes dos anos 1990, logo no início do século
XXI, as principais mudanças que influenciaram a forma pela qual o orçamento‑programa fora executado
no Brasil são relacionadas ao aspecto do controle. A Lei de Responsabilidade Fiscal (nº 101/2000) trouxe
limitações de gastos em algumas despesas correntes e procurou retrair o endividamento público, além
do gasto com pessoal e de regras fiscais que União, estados e municípios passaram a ser obrigados a
respeitar, em um movimento de aumento do controle dos gastos.
Ainda em relação ao controle, já com impacto na segunda década do século XXI, mecanismos de
aumento da transparência e do estímulo ao controle social do orçamento público trouxeram novos
contornos à forma de tratar o orçamento‑programa no Brasil. A partir da Lei Complementar nº 131/2009,
batizada de Lei da Transparência Orçamentária, os entes da administração pública brasileira passam a
ser obrigados a manter informações acerca do orçamento publicadas em tempo real na internet, além
de garantir acesso a todos os documentos e informações que quaisquer cidadãos desejem a partir de
instrumentos específicos de comunicação e atendimento de prazos.
Esse panorama das principais modificações na estrutura de orçamentação no Brasil, desde a implantação
do orçamento‑programa, permite uma análise um pouco mais aprofundada do que se propõe aqui, em
que os assuntos são as principais características e fundamentos do modelo de orçamento‑programa
brasileiro. É possível identificar que cada uma dessas modificações, ou minirreformas, produziu efeitos
mais significativos em uma ou outra função do orçamento – planejamento, gestão e controle; gerou
impactos mais ou menos expressivos em como o orçamento‑programa tem sido implantado no Brasil;
e provocou, mitigou ou evidenciou praticamente todos os problemas e desafios identificados no
orçamento‑programa.
Utilizando ainda a divisão proposta por Schick (1966 apud CORE, 2001) de que o orçamento público
possui características de planejamento, gestão e controle, conseguimos condensar a análise crítica aqui
apresentada, organizada por cada uma dessas funções. Assim, apresentamos o orçamento‑programa
também sob o espectro de suas potencialidades e melhorias desejáveis em como é viabilizado, podendo
servir de ponte para a adoção de instrumentos de inovação mais modernos e favoráveis à melhoria da
gestão orçamentária no Brasil.
O orçamento‑programa, como metodologia de orçamentação pública, antes de tudo, não deve ser
visto como fracassado ou ruim, ainda que a sua viabilização no Brasil tenha sofrido inúmeros problemas
desde a sua implantação. Para aqueles adeptos de outras metodologias orçamentárias tidas como
mais inovadoras, o orçamento‑programa é condição basal para a sua implementação, uma vez que a
estruturação por programas é pressuposto de algumas correntes que defendem a orçamentação por
desempenho, por exemplo.
Ocorre que o orçamento‑programa adotado no Brasil está mais alinhado à estrutura de apresentação
do orçamento do que propriamente a uma forma de planejar e organizar as despesas públicas a partir de
programas, com objetivos e propósitos de governo e formas de mensuração de resultados.
Parte desses problemas de implantação da orçamentação por programas no Brasil recai sobre
a dificuldade de se interpretar o que de fato é o tal orçamento‑programa. Diamond (2007) tenta
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Unidade III
elucidar parte dessa confusão ao estabelecer, de uma forma mais clara, as diferenças entre o
orçamento‑programa e o orçamento de desempenho instituído nos EUA. Para o autor, ambos
pressupõem uma ação estatal com base em programas. O orçamento por programas seria aquele
em que os governos agrupariam funções e subfunções, identificando seus custos e, a partir destes,
decidiriam quais os produtos de cada unidade.
Ao analisarmos o atual estágio que o Brasil vive em relação à sua forma de organizar o orçamento
por programas, podemos avaliar algumas das críticas como próprias do sistema de orçamento e
orçamentação brasileiros, uma vez que os problemas e desafios que se apresentam não são apenas
intrínsecos à orçamentação por programas, mas também gerados ou influenciados pelos próprios
problemas do orçamento e da gestão pública no Brasil.
As críticas que podem surgir ao orçamento‑programa ou ao orçamento público na maioria dos

casos podem se tornar extensíveis àquela que se pode atribuir ao atual panorama da administração
pública brasileira. Ao presenciarmos uma situação em que se observam diversos conflitos entre a
administração gerencial, a burocrática e até mesmo a patrimonial, os desafios que se impõem giram
em torno das limitações institucionais, instrumentais, legais, políticas e gerenciais da administração
e orçamentação públicas.
Voltando à classificação das funções do orçamento proposta por Schick (1966 apud CORE, 2001),
apresentamos os principais problemas e desafios, alguns com indicativos de soluções possíveis, e, ainda,
potencialidades de aperfeiçoamento sob o ponto de vista das características do orçamento: planejamento,
gestão e controle.
Sob a perspectiva do planejamento, as principais críticas que podem ser levantadas são
acerca da mera formalidade na apresentação de programas, e não uma visão sistematizada
de gestão por programas; quando essa visão existe, encontra‑se uma baixa qualidade em sua
elaboração, seus indicadores e na matricialidade de ações. Outro destaque é a presença marcante
de uma tendência inercial de manutenção das ações governamentais que fogem ao ambiente
de planejamento. Como último grande destaque, mas não esgotando o tema, há, ainda, a já
mencionada forte tendência ao incrementalismo nos orçamentos brasileiros, que prejudicam a
adoção do orçamento por programas.
Em relação ao aspecto gerencial, há uma fragilidade na configuração plurianual do orçamento e

dos programas em sua viabilidade no momento da execução orçamentária, aliada a uma tendência
de ruptura ou de desvios entre o ambiente planejador e o ambiente executor, sobretudo quando há
espaços muito grandes entre os formuladores da política pública – e potencialmente das decisões
orçamentárias – e os implementadores, como tratam Pressman e Wildavsky (1973) já no subtítulo
de seu livro: “como as grandes expectativas de Washington são esmagadas em Oakland”. Os autores
referem‑se às dificuldades de implementação daquilo que é planejado dentro dos gabinetes no
momento de formulação das políticas públicas e dos programas governamentais. Em geral, isso
acontece, pois os orçamentos são desenhados para se organizarem em uma estrutura de meios
(para se comprar e contratar o que se precisa) muito mais do que de fins (que determinam quais os
resultados que se pretende atingir a partir da ação estatal).
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Já sob a ótica do controle do orçamento, há uma clara obsolescência dos mecanismos instituídos
para o acompanhamento da execução dos programas, o que acaba secundarizando a própria execução
dos programas em determinados momentos. Há ainda uma insuficiente consideração por parte dos
organismos que apoiam o Legislativo na fiscalização das contas públicas na avaliação e no controle de
programas, em detrimento do controle fiscal, legal e contábil. Se pouco os organismos de controle têm
contribuído para a pressão por um maior controle da execução dos programas, menos ainda há, por
parte da sociedade, suporte em ferramentas de acompanhamento e controle social.
7.3 Processo Orçamentário
O processo orçamentário representa, conforme mencionado, como se desenrola a maioria das ações
estatais vistas: por sua força de lei, o orçamento precisa ser cumprido como tal, e toda ação que gera
despesa deve estar prevista e ser executada como tal.
Seu surgimento, em características e formas similares ao que se tem hoje, data do século XIII, no Reino
Unido, a partir da insurgência dos nobres contra o volume dos tributos aos quais estavam submetidos
para financiar a Coroa. Até o século XIX já era relativamente consolidado na Europa e em inúmeras
outras regiões do mundo como a principal técnica de gestão dos recursos públicos. Ao longo do século
XX, principalmente em sua segunda metade, o processo orçamentário sofreu inúmeras transformações
para se tornar o que temos hoje.
O orçamento, porém, não nasce lei. Como todas as outras, ele é fruto de um Projeto de Lei (PL)
encaminhado, neste caso, pelo Poder Executivo ao Legislativo, que deve analisá‑lo e aprová‑lo para
que seja sancionado e posto em execução. Além de peça legal, é ainda um instrumento político. É por
meio dele que são conduzidas e viabilizadas todas as políticas públicas, programas governamentais e
manutenção de estruturas e serviços públicos financiados pelos tributos arrecadados. Por último, mas
não menos importante, é uma peça técnica e gerencial: é necessário ler o orçamento como uma forma
de organização dos recursos (as receitas públicas) para estruturar e financiar os projetos e a manutenção
de atividades (despesas públicas).
Observação
A leitura das peças orçamentárias e de seus relatórios gerenciais deve

ser feita sob três prismas distintos: político, técnico e legal. Para o mesmo
documento há pelo menos três olhares diversos.
O projeto de lei do orçamento, em si, já é uma peça importante o suficiente, pois já traz em si e em
todos os seus anexos e documentos correlatos uma alta carga das diretrizes e políticas nas quais estão
expressas a receita e a despesa pública.
Como foi dito, além do documento a ser convertido em lei pelo Legislativo, há uma série de documentos
acessórios e anexos ao projeto de lei que são tão importantes quanto a própria lei orçamentária (ou
mais). A LOA, por exemplo, possui, além do primeiro artigo que, em geral, estima a receita e fixa a
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Unidade III
despesa, e o do último, que trata da validade daquela lei em uma série de artigos, parágrafos e incisos
que apresentam características do ano fiscal a que se refere, como apresenta Pires (2011):
• apresentação dos grandes valores de cada tipo de despesa;
• limite de alterações orçamentárias sem a aprovação prévia do Legislativo;
• limite para operações de crédito por antecipação de receitas futuras;
• eventuais limites para alguns tipos de despesa, como a de pessoal;
• vinculações obrigatórias à educação e à saúde dispostas constitucionalmente;
• algumas definições sobre memórias de cálculo, atualizações monetárias, entre outras.
Todo projeto de lei orçamentária também é acompanhado de uma “mensagem” que contextualiza a
situação fiscal e apresenta a peça orçamentária para a casa legislativa. Espera‑se que trate, pelo menos,
das questões fundamentais para que a população (representada pelos legisladores) possa entender como
serão tratados os recursos públicos. Deve conter, portanto, as expectativas de crescimento econômico
e a conversão desse crescimento em benefício dos cidadãos, a metodologia de projeção de receitas
e despesas, informações sobre o grau de endividamento e compromisso com a sua estabilização ou
controle, despesas de investimento, entre outros.
Cada peça orçamentária deve ser acompanhada por um conjunto de anexos que retratam, de acordo
com a sua especificidade, o detalhamento das informações presentes no plano plurianual, na Lei de
Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual. Esses anexos são obrigatórios, de acordo com os
dispositivos legais aos quais a produção das peças está submetidos: a Constituição Federal, a Lei Federal
nº 4.320/1964 e a Lei de Responsabilidade Fiscal nº 101/2000, além de dispositivos como resoluções e
instruções do Senado Federal, dos Tribunais de Contas e de manuais da Secretaria do Tesouro Nacional.
O processo orçamentário, como vimos anteriormente, é muito facilitado quando se pressupõe

o encadeamento natural temporal das ações. Isso pode ser indicado na formulação de um
estruturado planejamento das ações programadas, de seus insumos e dos resultados que se
pretende obter. A partir disso, estruturar as peças de planejamento plurianual e, delas, anualizar
com os ajustes necessários as diretrizes orçamentárias e metas fiscais do ano seguinte e, por fim, a
operacionalização do orçamento anual.
Ocorre, porém, que, em virtude da pressão e do tempo exíguos entre o início do mandato executivo
em janeiro e o envio das primeiras peças ao Legislativo, da estrutura burocrática defasada ou, ainda,
da baixa importância conferida ao processo de planejamento das ações estatais que prima em muitos
casos, pelo improviso e pelas adaptações às regras e procedimentos, as falhas apresentadas sobre o
orçamento‑programa praticado no Brasil são reproduzidas e afetam consideravelmente o modelo de
orçamentação no país.
138
Considera‑se aqui a proposta adotada pela Lei Federal nº 4.320/1964 de adotar o orçamento‑programa
como técnica de elaboração dos orçamentos do Brasil. Isso foi feito com o intuito de enfatizar as finalidades
do gasto e sua estruturação em atividades e projetos. Estes últimos configurarão os programas e seus
resultados. Além dos meios para atingi‑los e de seus mecanismos de avaliação da eficiência, eficácia e
efetividade, há uma pressuposição de que o País se organize a partir de programas. Nem sempre é assim.
A proposta de organizar esses programas em projetos e atividades pressupõe que a ação

governamental se estruture em dois tipos de esgotamento: com tempo e recursos definidos, ou seja,
esgotados os resultados ou os recursos destinados àquela obra, contratação de serviço ou compra de
item de consumo ou permanente, o projeto se encerra; ou com duração indefinida ou permanente
por excelência, no caso de despesas que garantam a manutenção de serviços públicos administrados
pelo governo. Em ambos os casos se configuram programas que estão previstos e destacados no plano
plurianual, nas leis de diretrizes orçamentárias, nos orçamentos anuais e que possuem metas e objetivos
específicos para o período em que estejam presentes no orçamento.
Tomemos como exemplo o caso do desafio municipal de encarar a miséria por meio da geração de
trabalho e renda. O governo que desejar atacar esse problema – e, portanto, aplicar o orçamento‑programa
com excelência – precisa interiorizar esse objetivo e estabelecer, de acordo com os recursos disponíveis
e as opções de políticas desejáveis, quais os resultados que se pretende atingir: diminuição de 20% da
população que vive com menos de R$ 100,00 per capita mensais, o que representa 4.000 pessoas. Para
enfrentar os problemas governamentais, é necessário ter visão de conjunto, transversal e matricial.
Nesse sentido, o programa Combate à Pobreza Extrema poderia configurar‑se em projetos ligados a
pesquisas de identificação da população beneficiária do programa; construção de polos de intermediação
de mão de obra para aumentar a empregabilidade de pessoas mapeadas; cursos de capacitação profissional
em áreas específicas que necessitem de mão de obra qualificada; atividades duradouras relacionadas à
saúde das pessoas beneficiárias; elevação da escolaridade, bolsas e auxílios para complemento da renda
básica familiar; regular funcionamento das unidades construídas para o atendimento, entre outros.
Cada um deles com seus resultados individuais (cursos realizados, construção de unidades, número de
atendimentos etc.) colaborando para os resultados e metas globais do programa: redução da população
que vive com menos de R$100,00 mensais.
Todas essas informações devem estar nos anexos dos projetos de leis que encaminham as peças
orçamentárias do Executivo ao Legislativo dos três níveis da federação. O desafio colocado é converter o
emaranhado de números que representam a codificação orçamentária apresentadas anteriormente em, de
fato, objetivos, metas e resultados a partir dos insumos necessários que viabilizam os programas preconizados.
A definição das políticas públicas, como se viu, antecede a elaboração dos projetos de leis orçamentárias,
e não o contrário. Portanto, o discurso de que “não houve orçamento disponível” para a concretização
de determinada promessa não deve ser aceito pela sociedade, a não ser que haja grandes modificações
da estrutura de arrecadação ou mudanças significativas do cenário que orientem a modificação dos
objetivos de governo, como a resolução antecipada do problema ou o surgimento de um novo, maior e
mais urgente. Nesses casos ainda é indispensável a reprogramação orçamentária a partir de mudança
das leis que autorizaram as despesas que foram modificadas, com as devidas justificativas. A mudança
139
Unidade III
da prioridade de se construir uma unidade básica de saúde para a reforma de um hospital não deveria
ser permitida sem a devida alteração das leis orçamentárias, a não ser que estivessem dentro do limite
autorizado de remanejamento por créditos adicionais abertos nas leis já aprovadas.
Se pudéssemos pensar em um fluxo de elaboração das peças orçamentárias, ele seria semelhante ao
apresentado a seguir:
Conversão em Criação dos modelos e

Estabelecimento das prioridades de estruturas de
diretrizes globais governo programas
Elaboração dos
programas e definição Definição das Estabelecimento de
dos custos e prioridades setoriais tetos e limites gerais
necessidades
Ajustes da receita e Hierarquização dos Projeto de Lei

da despesa, gerando programas pelo núcleo para o Legislativo
equilíbrio decisório do governo
Figura 33 – Fluxo de elaboração de uma peça orçamentária
Como se percebe, a boa prática do planejamento orçamentário requer a participação de todos

os órgãos do Poder Executivo, com maior ou menor grau de engajamento. Há uma instância típica
de decisão política de definição das diretrizes e prioridades lastreadas nos pleitos democráticos, uma
instância técnica de desenho de políticas, novamente técnica na organização e compatibilização de
receitas e despesas e, por último, uma participação do corpo político que compatibilizará todos os
interesses, demandas e necessidades, hierarquizando‑os. Daí a caracterização da orçamentação como
um processo tecnopolítico.
Uma vez elaborados, dentro dos prazos legais estabelecidos em regramentos superiores, os projetos
de lei são finalmente encaminhados ao Poder Legislativo, que deverá, como em todos os casos de
legislação, apreciá‑los, discuti‑los e deliberar sobre eles. Eventualmente alterados e aprovados em
plenário, os projetos passam pelos mesmos processos nas comissões instituídas pelos regimentos que
variam em cada uma das instâncias e unidades federativas.
Como se pode notar, não é um processo simples e isento de novas disputas e coalizão de interesses,
ao passo que o Legislativo é, dentre os poderes constituídos, o que mais possui caráter representativo
dos interesses da população, ainda que haja inúmeras críticas ao sistema político‑institucional brasileiro
e às urgentes e necessárias reformas nos sistemas de representação existentes.
140
O que se tem, a partir do ingresso nas casas legislativas, é um processo de conversão do projeto
em efetiva lei com condições de ser aplicada pelos interessados. Inicia‑se o processo com a aceitação
do projeto pelo Legislativo, sendo raros e danosos os casos em que o projeto é sequer aceito. Uma
vez que ingressou, trafega pelas comissões que avaliarão os aspectos legais e técnicos, verificando se
fere dispositivos constitucionais ou de legislações que regulamentam o tema, além da materialidade e
viabilidade de concretização. Em geral, determina‑se que sejam emitidos pareceres por membros dessas
comissões, que são apreciados pelos demais componentes, que rejeitam ou aprovam o projeto, dando
condições de seguir para as comissões posteriores ou para a fase posterior de emendas que antecede a
apreciação pelo plenário geral.
As emendas têm o caráter de permitir que os legisladores possam influenciar a orientação das
peças orçamentárias e, consequentemente, as políticas públicas. A capacidade de penetração dessas
emendas no orçamento final depende de inúmeros fatores, da estrutura técnica e financeira aos limites
que são impostos às emendas e à própria densidade política do parlamentar em convencer seus pares a
aprovarem seus pleitos que ainda estão sujeitos ao veto do Chefe do Executivo. Não é permitida uma série
de emendas que infrinjam os princípios orçamentários, que estejam em desacordo com o planejamento
plurianual (no caso das demais peças orçamentárias), que alterem despesas de manutenção ou custeio
de serviços, que criem obras ou obrigações para serviços ainda não criados, entre outros casos mais
específicos, com exceção daqueles em que haja erro ou inexatidão, mas as emendas têm a presunção
de corrigi‑los.
Muitas vezes, o processo torna‑se bastante tortuoso em virtude da baixa capacidade de entendimento
da linguagem e das técnicas orçamentárias pelos parlamentares e seus assessores mais próximos, mas,
uma vez incluídas as emendas, as discussões vão a plenário para que sejam processadas e inseridas na
peça final. É comum que as casas legislativas possuam regras específicas para tramitação e aprovação das
peças orçamentárias. Aprovadas as emendas e as propostas de lei, segue o rito tradicional de envio para
que o Executivo as sancione, com poder de veto parcial ou total das emendas. Nesse caso, deve retornar
ao Legislativo a apreciação dos vetos, que podem ser de ordem técnica, quando há incompatibilidade
não verificada pelos legisladores, ou política, quando é apreciado e negado o mérito da emenda aprovada
pelos parlamentares.
Apesar de longo e complexo, o processo de elaboração e aprovação das peças orçamentárias,

configurando‑as em leis municipais, estaduais ou federal, é apenas o começo de tudo. Uma vez
promulgadas, inicia‑se o momento de execução orçamentária, geralmente orientado por um decreto
que regulamenta como será aplicada aquela lei. Os decretos de execução orçamentária operacionalizam
as leis orçamentárias anuais (LOA) e, geralmente, determinam regras de fluxos das operações de
processamento da receita e despesa, eventuais contingenciamentos de recursos, os cronogramas de
compatibilização dos ingressos de receitas com as cotas de despesa de cada mês e órgão, entre outros
assuntos de maior ou menor relevância conforme o lugar e o momento. É a partir desse momento que
as codificações funcionais programáticas que fazem parte do orçamento‑programa são convertidas em
dotações orçamentárias disponíveis para as agências executoras do orçamento realizarem as despesas
e seus respectivos programas.
141
Unidade III
Observação
As dotações orçamentárias comumente são denominadas por gestores

e analistas de orçamento de fichas orçamentárias. Apesar de atualmente
estarem registradas em sistemas computadorizados, antigamente eram
feitas em fichas de papel.
Obviamente, só seria possível de se executar o orçamento de acordo com o que fora aprovado
em lei. O direito administrativo nos ensina que, diferentemente da iniciativa privada, que está
autorizada a fazer tudo o que a lei não proíbe, a administração pública, pelo contrário, só pode
agir em plena conformidade com o que a lei obriga, ou seja, só agirá se houver dispositivo legal
que a oriente previamente.
Entretanto, como foi explicitado anteriormente, o orçamento tradicionalmente se configurava

como uma peça de meios, e não de fins e, associado à baixa materialidade e à alta generalidade dos
programas, em alguns casos, torna‑se apenas uma forma de organização de receitas e despesas públicas,
minimamente estruturadas por órgãos, funções e elementos de despesa. Diversas iniciativas por parte
dos gestores e responsáveis pelo controle formal e a própria sociedade têm pressionado para que
situações como essa sejam cada vez mais raras, e os programas sejam mais bem‑estruturados e levados
adiante no momento da execução orçamentária.
A partir da publicação dos decretos que autorizam a abertura do orçamento daquele período,
os atos da execução orçamentária passam a ser administrativos, cada qual determinado por um
responsável distinto. Estando de acordo com a programação orçamentária, ou seja, havendo
recursos disponíveis em quantidade e características para atender àquele projeto ou atividade
que compõe o programa, o ordenador de despesa emite um documento solicitando a reserva
orçamentária. Esse ato administrativo garante que aquela dotação orçamentária não estará
mais disponível para a execução de outra despesa. É bastante comum que uma mesma dotação
orçamentária represe recursos para diversas despesas de determinado projeto ou atividade.
Por exemplo: uma atividade de manutenção de uma unidade de saúde pode garantir desde a
reposição de materiais de limpeza e escritório até médico‑hospitalares (gases, luvas descartáveis,
seringas e agulhas etc.) destinados ao atendimento dos pacientes. Todos são tratados como
materiais de consumo nesse caso.
Depois de efetuada a reserva orçamentária, prossegue‑se com a realização da despesa com a compra
ou contratação do serviço a partir de procedimento licitatório. Uma vez concluído esse processo, ou no
caso de já se ter concretizado em momento anterior ao da declaração do ordenador de despesa que
requisitou aquele item ou serviço, pode ser emitida a respectiva nota de empenho. Emitido em nome
da empresa ou pessoa física responsável pelo fornecimento ou serviço, esse documento garante que
aquele recurso está comprometido com aquela despesa e onera a dotação orçamentária, reduzindo‑a
exatamente no mesmo volume que constar no documento.
142
O saldo de dotação orçamentária garante que o ordenador de despesa está autorizado

a solicitar o comprometimento de parte ou todo daquele recurso com a ação orçamentária
correspondente, bem como a nota de empenho garante ao fornecedor a autorização para
entregar ou fornecer o serviço solicitado. Assim, nem o ordenador de despesa poderá solicitar
despesa não prevista ou com recursos insuficientes em suas dotações orçamentárias, nem os
fornecedores estarão autorizados a entregarem produtos antes de emitida a respectiva nota de
empenho, ainda que tenham vencido o processo licitatório. Ambas as práticas implicam crime
fiscal e de responsabilidade.
Seguindo com as fases do processamento da despesa, após a emissão da nota de empenho e o devido
cumprimento da obrigação pactuada pelo fornecedor, acompanhada da emissão de documento fiscal
apropriado para o caso, é possível proceder à liquidação parcial ou total daquela nota de empenho,
conforme o caso. Trata‑se do efetivo recebimento, por parte do Poder Público, daquilo consignado na
medida e com as características contidas na nota de empenho; é o documento que garante o direito de
recebimento, pelo item ou serviço, ao fornecedor em questão.
Depois de liquidada parcial ou integralmente a respectiva nota de empenho, prossegue‑se com o

processo de pagamento, respeitando a disponibilidade financeira e seguindo a ordem cronológica de
pagamentos – uma despesa liquidada depois não poderá ser paga antes de outra liquidada em data
anterior. A legislação brasileira obriga que os pagamentos sejam feitos em até trinta dias após a data de
liquidação da respectiva nota fiscal, sendo absolutamente vedado o pagamento anterior ao recebimento
dos serviços, a não ser em se tratando de termos de convênio, colaboração, contratos de gestão, entre
outros instrumentos de parceria em que há um plano de trabalho a ser cumprido pelo detentor da
respectiva nota de empenho. Nesses casos, ainda assim, procede‑se à respectiva liquidação antes do
efetivo pagamento.
Do ponto de vista da receita pública, o processo é relativamente mais simples, porém de igual
ou maior importância, visto que sem receita pública não é possível concretizar por completo a
despesa pública. Para a receita, as fases que se sucedem são a de previsão, com a determinação
de quanto se pretende arrecadar com cada alínea de receita; de lançamento, apenas nos casos
em que são feitas as individualizações dos contribuintes ou de impostos e taxas, além de outros
tipos de receitas patrimoniais, por exemplo; de arrecadação, quando os contribuintes efetuam
os pagamentos aos agentes arrecadadores diretos ou indiretos (quando se trata de instituições
bancárias, por exemplo); e de recebimento, no momento em que os recursos arrecadados ingressam
nas contas do Tesouro Público. Destaca‑se que nem todas as receitas passam por todas as fases,
como as receitas transferidas compulsória ou voluntariamente de outros entes governamentais, em
que após a previsão já é notado o recebimento no momento de seu ingresso, em geral por meio de
operação bancária registrada.
143
Unidade III
A figura a seguir ilustra de maneira simples todas as fases de processamento da despesa:
Fixação na Lei Orçamentária
Reserva orçamentáriasolicitada pelo ordenador de despesa
Empenho realizado após a seleção do fornecedor a partir de procedimento licitatório
Liquidação após o recebimento do bem ou serviço pela administração pública
Pagamento, encerrando o processo relativo àquela despesa
Figura 34 – Fases do processamento da despesa
Esse fluxo da despesa demonstra o nível de complexidade de gerir os recursos públicos e reforça ainda
mais a necessidade de zelo no processo de planejamento das ações e decisões orçamentárias. Incorre
também na necessidade de se compatibilizar, ao longo dos exercícios fiscais, a gestão orçamentária e
financeira. É absolutamente raro que o ritmo de execução das receitas seja plenamente alinhado ao das
despesas, ou seja, nem sempre os recursos ingressam no mesmo tempo e volume em que são geradas as
despesas. Os recursos são muito condicionados aos regramentos tributários específicos e à dinâmica de
movimentação econômica atrelada ao consumo, e as despesas, muito mais suscetíveis às programações
e aos ritmos de execução das políticas e prestação dos serviços e entregas de bens. Por isso, é muito
importante que sejam compatibilizadas ambas as gestões, para que esse descompasso não acarrete
atrasos em pagamentos ou problemas de execução.
Por exemplo, se todos os órgãos e unidades orçamentárias decidirem fazer suas compras e contratações
no mesmo momento com cronogramas de desembolso e execução concomitantes, dificilmente haverá
recursos para garantir todas as despesas, prejudicando a gestão. Por isso a importância da programação
adequada e sincronizada, comumente orientada por órgãos centralizados, que devem acompanhar de
perto e de forma longitudinal as despesas públicas.
A execução orçamentária, como se vê, é bastante dinâmica e complexa, pois o exercício de

planejamento não se configura com plena exatidão. Eventualmente há excedentes, nos casos em que não
são necessários todos os recursos consignados para a execução dos projetos e atividades – quando boas
contratações fazem que a concorrência diminua o preço inicialmente previsto – ou quando os recursos
são insuficientes para consignar o projeto ou a atividade integralmente, necessitando de incremento.
Nos casos em que é autorizado ao Poder Executivo alterar seu orçamento em determinado limite
(geralmente uma porcentagem máxima) e havendo previamente as dotações que serão remanejadas, o
próprio chefe do Executivo pode, por decreto, fazer a alteração por meio de crédito adicional suplementar.
No entanto, caso não haja a dotação específica para a realização da nova despesa, é necessário criá‑la a
144
partir de crédito adicional especial, que da mesma forma promove o remanejamento. Há ainda outras
formas de alteração do orçamento, todas com prévia necessidade de aprovação legislativa, como nos casos
em que há um excesso de arrecadação confirmado, entre outros.
A fim de resumir o entendimento dessa compatibilização da gestão orçamentária e da financeira,

elaboramos o quadro a seguir, para reforçar o entendimento sobre a questão, no qual são apresentadas
as três situações possíveis, a que os gestores orçamentários são expostos diariamente ao longo da
execução orçamentária; uma situação ideal e duas situações problemáticas que requerem a resolução
por parte, principalmente, dos tomadores de decisão daquele governo.
Quadro 2 – Compatibilização entre a gestão orçamentária e a financeira
Situação ideal Problema orçamentário Problema financeiro

Há saldo bancário no caixa Há saldo nas dotações orçamentárias
em volume suficiente para a que representam os projetos e
Há saldo em dotação execução da despesa, porém ações em volume e características
orçamentária para o não há saldo ou dotações compatíveis com a despesa em
atendimento de determinada disponíveis para a aplicação questão, porém não há saldo
despesa acompanhada específica daquele recurso, financeiro que garanta o pagamento
dos recursos financeiros havendo a necessidade de futuro dessa despesa, sendo
disponíveis em caixa. abertura de crédito adicional necessário aguardar o ingresso de
suplementar ou especial. recursos a fim de evitar déficits.
De uma forma simplificada, é preciso garantir que sejam cumpridos ao longo das execuções
orçamentárias os requisitos legais e democráticos para serem executadas apenas despesas fixadas em lei
e aprovadas pelos representantes da sociedade; os requisitos gerenciais e técnicos de garantia de que os
meios (insumos) sejam aplicados para o atendimento dos fins (resultados) preconizados; e os requisitos
financeiros de compatibilizar e disponibilizar os recursos no momento em que sejam arrecadados e
demandados para o cumprimento das obrigações de pagamentos.
Existem ainda os mecanismos e estruturas de controle e avaliação do orçamento público, das peças
legais e seus respectivos relatórios de execução. Como apresentado anteriormente, a configuração atual
dos sistemas de orçamentação brasileiros, por vezes, foram orientados por reformas que ampliaram os
mecanismos de controle e avaliação, principalmente do gasto público. Merecem destaque as estruturas
formais de controle interno e externo que se encarregam de garantir que os princípios orçamentários
sejam cumpridos, além de zelar pela evolução dos sistemas de gerenciamento dos recursos públicos.
No caso dos sistemas de controle interno, há a responsabilidade de se acompanhar, “do lado

de dentro”, as regras e os procedimentos que devem ser seguidos em todas as fases de confecção
e execução orçamentária. Esse controle paulatino, cotidiano e regular é fundamental para que os
processos sejam corretos e aperfeiçoados sistematicamente. Contudo, como é realizado pelos
membros da própria administração, faz‑se complementar o controle externo exercido pelos Poderes
Legislativos apoiados pelas estruturas dos Tribunais de Contas, que acompanham e emitem pareceres
sobre a regularidade das contas públicas remetidos aos parlamentares que, em última análise, aprovam
ou rejeitam as contas dos governantes. Apesar das críticas aos mecanismos distantes e de meios –
mais do que de fins – dos órgãos de controle, há de se destacar que o Brasil passa por um processo
145
Unidade III
evolutivo em que a participação do controle social é o grande diferencial; as pessoas diretamente

afetadas pela ação estatal (ou pela falta dela) apoiam as estruturas de controle interno e externo.
São mecanismos de controle social os conselhos de políticas públicas setoriais, regionais, orçamentos
participativos e fiscalização ou denúncias específicas aos órgãos gestores ou do Judiciário e do
Ministério Público. Amplia‑se e aperfeiçoa‑se a democracia quando as pessoas passam a participar
efetivamente do cotidiano das decisões e políticas públicas.
Nesse contexto, cabe especial reforço sobre as obrigações que impõe a Lei de Responsabilidade Fiscal
nº 101/2000 aos agentes públicos acerca da execução orçamentária. Tal lei é fruto de um movimento
ostensivo dos órgãos de financiamento multilaterais que pregaram uma diminuição do tamanho do
Estado (e de direitos sociais, eventualmente) em nome da estabilização financeira dos países emergentes,
que, sobretudo, pululou em inúmeros países no final do século XX e início do século XXI. Não diferente
no Brasil, a lei colocou à administração pública limites de endividamento, disponibilidades de recursos,
gastos com pessoal e metas fiscais para mandatários, sobretudo nos finais de gestão, afim de estimular
uma maior disciplina fiscal.
Não se devem confundir, porém, os mecanismos de controle com aqueles desejáveis, e ainda menos
presentes, de avaliação. Para além dos procedimentos de verificação de regras e processos típicos
dos instrumentos de controle, a avaliação visa garantir que os objetivos e metas estabelecidos sejam
verificados periodicamente e, ainda, se de fato aquelas prioridades deveriam estar presentes na agenda
governamental e se estão sendo atacadas com as ferramentas apropriadas. Nesse caso, será difícil contar
com apoio técnico dos órgãos de controle se os próprios Poderes Executivo e Legislativo não encorparem
discurso e prática da busca de resultados. Mais uma vez, são urgentes e necessárias a pressão popular
e a participação nas instâncias já instituídas de controle social e naquelas ainda a se reforçar e por se
criar. O desafio é fazer que a sociedade e o cidadão passem a acreditar na atuação do Estado e que a sua
participação não fará parte de (mais) uma estrutura demagógica de artificialidade democrática como
ainda se reproduz no País.
Atualmente, a Lei de Responsabilidade Fiscal coloca luz sobre as principais questões fiscais e
financeiras, mas pouco contribui para aperfeiçoar os mecanismos orçamentários propriamente. Seria o
caso, por exemplo, de exigir relatórios sobre execução dos programas, atingimento de metas e resultados
parciais e finais de cada um dos dispositivos orçamentários, entre outras formas de responsabilizar
gestores pela efetiva entrega de mais e melhores políticas públicas aos cidadãos.
Não se deve deixar de lembrar que o orçamento público é a forma pela qual é viabilizada a
maioria das políticas públicas, portanto condicionante de promoção da cidadania. Deve‑se observar
que olhar para o orçamento público significa olhar para as decisões de trajeto e destino das áreas
para as quais os governos devem conduzir suas ações. Foram apresentados aqui os principais pontos
que merecem destaque, havendo ainda muitos outros para os quais se recomenda o aperfeiçoamento.
Apontamos as estruturas e o alinhamento dos sistemas de planejamento e orçamento, os fundamentos
do orçamento‑programa com as suas principais características e a sua evolução ao longo do tempo,
reforçando suas especificidades de planejamento, gerenciamento e controle e, em seguida, apresentando
o contexto e a configuração do processo orçamentário.
146
Saiba mais
Existem diversos manuais de elaboração orçamentária e referências

técnicas em sites que tratam de orçamento. Neles, é possível ficar atento a
todas as novidades da área:
Associação Brasileira de Orçamento Público (Abop):
<www.abop.org.br>.
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG):
<www.planejamento.gov.br>.
Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (Ipea):
<www.ipea.gov.br>.
Secretaria do Tesouro Nacional (STN):
<www.stn.fazenda.gov.br>.
Banco Central do Brasil (BCB):
<www.bcb.gov.br>.
8 POLÍTICA FISCAL BRASILEIRA NOS ANOS RECENTES
Serão apresentados aqui alguns dados estatísticos que ilustram como se deu a política fiscal brasileira nos
anos recentes, dados do Governo Federal, dados de todos os governos somados e dados de estados e municípios.
Antes de apresentá‑los, será preciso discorrer sobre as próprias bases de dados.
A Constituição de 1988 estabeleceu um pacto entre os entes federados, e uma parte desse pacto
diz respeito à partilha de recursos. As operações de transferências de recursos entre União, estados e
municípios traz uma dificuldade para a produção de séries fiscais no Brasil.
Caso queiramos saber quanto o Estado brasileiro arrecadou em determinado ano, como devemos
proceder? Basta somar todas as receitas da União, estados e municípios?
A resposta a esta última pergunta é não. Ao somarmos as receitas dos três entes federativos
estaríamos contabilizando várias vezes as mesmas receitas. Isso porque determinadas receitas
147
Unidade III
que os estados arrecadam (por exemplo, ICMS) são, em parte, distribuídas para os municípios.
Se somarmos tudo aquilo que os estados arrecadam com ICMS e o que os municípios recebem
de ICMS podemos, dependendo, de como os dados estão registrados, contabilizar duas vezes a
mesma receita.
Isso acontece com um grande número de receitas e despesas públicas. Por isso, a Secretaria do
Tesouro Nacional edita manuais para a consolidação de estatísticas fiscais.
Os problemas de consolidação de dados fiscais levam os órgãos do governo a descontinuarem séries

estatísticas, além de tornar várias séries pouco comparáveis.
Lidaremos constantemente com esse problema, por isso as séries não possuem um padrão temporal.
Para ilustrar a política fiscal brasileira, contaremos com uma seção que tratará dos dados agregados
do governo, nos casos em que eles existirem, e uma sobre os dados do Governo Federal.
8.1 Carga Tributária e Endividamento Público no Brasil
Qual o tamanho de um governo na economia da sociedade? Uma das formas de abordar essa questão
é pela definição de carga tributária.
Observação
Carga tributária: é o total de tributos diretos e indiretos arrecadado por

um Estado em um ano dividido pela produção total do país no mesmo ano:
Σ Tributos / PIB
Essa medida diz respeito à proporção de impostos arrecadados em relação ao esforço produtivo total
da sociedade.
Na figura a seguir, elaborada a partir de dados do Ipea, podemos verificar como a carga tributária
brasileira evoluiu desde 2000 até 2015.
148
34,86
34,71
34,12
33,83 33,7
33,44
32,82 32,74
32,53 32,75
32,35 32,37 32,49
31,87 31,9
30,36
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Figura 35 – Carga tributária brasileira entre 2000 e 2015
Podemos dividir a série em três períodos: no primeiro, que vai de 2000 até 2008, ocorre um
crescimento contínuo da carga tributária brasileira, com exceção do ano de 2003. No segundo
período, entre 2008 e 2010, a carga tributária cai a patamares inferiores aos de 2004. Por fim, no
terceiro período, que compreende o período que vai de 2010 até 2015, a carga tributária oscila por
volta dos 32,5% do PIB.
Pensando na definição de carga tributária, duas variáveis impactam seu crescimento e decrescimento:
o PIB e o total de impostos arrecadados.
Na figura a seguir, elaborada a partir de dados do Banco Central do Brasil, temos a variação do
PIB para os anos de 2000 a 2015. No período que vai de 2000 até 2008, a média de crescimento do
PIB brasileiro foi de 3,8%, com limites mínimos e máximos de 1,1 em 2003 e 6,1 em 2007. No período
que compreende de 2008 a 2010, as comparações ficam prejudicadas por conta da crise internacional.
Em 2008, o PIB cresceu 5,1; em 2009, recuou 0,1; o dado de 2010 é dúbio, uma vez que sua base de
comparação é o PIB de 2009. No período que vai de 2011 até 2015, o crescimento do PIB brasileiro
variou bastante, porém com viés de queda. A média do período foi de 1,0%.
149
Unidade III
10,0
8,0 7,5
5,8 6,1
6,0 5,1
4,4
4,0 3,9
4,0 3,1 3,2 3,0
2,0 1,9
1,4 1,1
0,1
...
–0,1
–2,0
–4,0
–3,8
–6,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Figura 36 – Taxa de crescimento do PIB brasileiro para o período de 2000 a 2010
Portanto, podemos concluir que, durante o período de elevado crescimento da carga tributária,
o PIB, ainda que de modo oscilante, estava crescendo. No período que circunda a crise internacional
(2008 a 2010), a carga tributária se reduziu de modo acentuado. Já no período posterior a 2010, a carga
tributária se estabilizou em torno de 32,5% do PIB, e o Brasil registrou baixo crescimento do PIB.
O problema com essa análise é que o próprio volume arrecadado é impactado pelo crescimento do
produto. Como visto anteriormente, o volume de tributos arrecadado é impactado pelo crescimento
econômico. Essa pode ser uma das explicações para a elevação da carga tributária nos períodos iniciais
de série, uma vez que não ocorreu a criação de nenhum novo tributo nesse período. De fato, em 2000,
a Receita Federal brasileira arrecadou, em valores da época, cerca de 400 bilhões de reais, enquanto em
2007 arrecadou cerca de 719 bilhões de reais.
Portanto, um dos reflexos do crescimento econômico brasileiro no início dos anos 2000 foi o aumento
da carga tributária.
A avaliação do tamanho da carga tributária de um país é complexa. Como determinar se a carga

tributária do Brasil é “adequada”? Uma maneira seria verificar se a sociedade entende que o volume de
tributos cobrados é maior do que ela estaria disposta a pagar. Como visto anteriormente, este é um dos
determinantes teóricos do tamanho do Estado na economia. Contudo, não é possível dizer com certeza
como a sociedade avalia o tamanho adequado da carga tributária. Uma maneira seria esperar que
governantes eleitos com pauta de redução de tributos indiquem maior insatisfação da população com
o tamanho da carga tributária. Ainda assim, essa seria uma afirmação hipotética.
Outra maneira de averiguar a “adequação” da carga tributária é compará‑la com a de outros países.
Segundo um estudo da Receita Federal Brasileira (BRASIL, 2015a) divulgado em 2015, a carga
tributária brasileira, em 2013, encontrava‑se abaixo da média dos países da OCDE (35%). A
carga tributária brasileira estaria acima da espanhola, turca, norte‑americana e chilena, que
registraram no ano de 2013, respectivamente, 32,6%; 29,3%; 25,5% e 20,2%.
150
Ainda assim, é possível supor que a sociedade brasileira esteja insatisfeita com a sua carga tributária
em virtude das comparações entre o esforço necessário para sustentá‑la e a oferta de serviços
públicos, especulações que só demonstram como é difícil estimar a carga tributária “adequada” para
uma sociedade.
Uma vez que definimos o comportamento do tamanho do setor público no Brasil, vejamos alguns
dados sobre a evolução de seus ingressos e saídas.
Utilizando dados do Grupo de Monitoramento Macroeconômico do Mercosul, somos capazes de

produzir uma série consolidada para as receitas e as despesas públicas.
Tabela 7 – Gastos totais e ingressos totais do Governo Geral brasileiro, segundo a

metodologia de harmonização de estatísticas fiscais do Mercosul – anos de 2007 a 2014
Ingressos totais em Gastos totais em

Ano proporção do PIB proporção do PIB
2007 39,90% 41,91%
2008 36,33% 37,06%
2009 35,33% 38,74%
2010 36,47% 38,93%
2011 36,86% 38,54%
2012 36,92% 38,14%
2013 36,70% 38,76%
2014 35,47% 41,23%
Entre os anos de 2007 e 2014, os ingressos totais do setor público decresceram continuamente. Isso
se refletiu na queda da carga tributária, conforme o gráfico anterior. Em contrapartida, os gastos totais
do governo brasileiro caíram de 41,91% do PIB em 2007 para 37,06% em 2008. Entre 2008 e 2013,
os gastos estabilizaram‑se em torno de 38% do PIB. Já em 2014, atingiram novamente o patamar de
41,23% do total produzido no ano.
Da tabela anterior podemos inferir que o setor público brasileiro, em todos os anos em destaque,
gastou uma parcela maior do que aquela que arrecadou.
Em geral, esse é um resultado comum aos governos: os gastos do governo precisam ser financiados.
Esse financiamento é obtido pela emissão de dívida pública. A literatura técnica sobre estatísticas fiscais
chama essa diferença entre o que o governo arrecada e o que gasta de Necessidade de Financiamento
do Setor Público (NFSP).
151
Unidade III
Observação
Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP): saldo líquido da

dívida pública entre dois períodos descontado do custo de refinanciamento
da dívida. Ou seja, no ano t = 0, a dívida total do governo, descontadas
atualizações monetárias sobre a dívida, foi de 1.000, e no ano t = 1, a dívida
se encontrava em 1.010. Assim, diz‑se que a necessidade de financiamento
do setor público evoluiu em 10. O valor será negativo caso a dívida em
t = 1 seja menor que em t = 0.
O conceito de necessidade de financiamento do setor público, por vezes, é chamado de resultado

acima da linha. Isso porque ele mede a variação da dívida, e não a variação da diferença entre despesas
e receitas (abaixo da linha).
O gráfico a seguir, elaborado a partir de dados do Banco Central do Brasil, mostra a variação da
necessidade de financiamento do setor público em proporção do PIB entre os anos de 2000 e 2015.
7,25
6,05
4,52 4,44
4,25
3,09 3,14
2,68
1,85
1,86
1,42
0,19
(0,27)
(1,22) (0,91)
(1,41)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Figura 37 – Necessidade de financiamento do Setor Público em proporção – 2000 a 2015
Conforme o gráfico, entre os anos de 2001 e 2004, a variação da dívida pública foi negativa e
decrescente. Entre 2004 e 2006, a variação da dívida foi negativa, ou seja, o governo necessitava de
menos da expansão da dívida pública para financiar suas atividades. Contudo, desde 2005, a necessidade
de expansão da divida pública para o financiamento das atividades do governo aumentou, atingindo
7,25% do PIB em 2015.
O problema com o conceito de NFSP é que aumentos nas taxas de juros repercutem diretamente
no montante atual da dívida pública. Isso porque boa parte das dívidas emitidas pelo Tesouro
Nacional é pós‑fixada.
152
Dividas pós‑fixadas funcionam da seguinte forma: um titulo da dívida pública no valor de

R$ 1.000,00 com data de vencimento de um ano, após seu prazo de maturidade (um ano), rende
ao seu detentor R$ 1.010,00. Assim, a taxa de juros do título é de 1%. O valor dos juros pode
ser determinado no momento da compra, pré‑fixado, ou pode alterar‑se ao longo do prazo de
maturidade, pós‑fixado.
Supondo que a taxa de juros passe a 2% ao longo do ano, o mesmo título agora pagará R$ 1.020,00
ao seu detentor.
Desse modo, a elevação dos juros alterou o custo da dívida pública, o que pode aumentar a necessidade
de financiamento do setor público sem que nada tenha se alterado em receitas e despesas públicas.
Outra forma de calcular a necessidade que um governo tem de financiar suas ações é avaliar o
resultado primário do governo.
Observação
Resultado primário é a diferença entre a arrecadação governamental,

descontada das operações financeiras (resultados de aplicações financeiras),
e a despesa descontada do serviço e amortização da dívida.
3,0%
3,2%
3,0%
2,8%
2,2%
2,0%
1,3%
–0,9%
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Figura 38 – Resultado primário do Governo Geral em % do PIB, segundo

a metodologia de harmonização de estatísticas fiscais do Mercosul – 2007 a 2014
153
Unidade III
No gráfico anterior, elaborado a partir de dados do Banco Central, está representado o resultado
primário do Governo Geral do Brasil em proporção do PIB. Entre os anos de 2007 e 2014, o resultado
primário do setor público no Brasil girou em torno de 3% do PIB nos anos de 2007, 2011 e 2012. Ficou
abaixo de 2,2% nos anos de 2009, 2013 e 2014. Em 2014, o resultado foi negativo, ou seja, o governo
precisou aumentar o estoque de dívida pública para financiar as suas ações.
Na figura a seguir, elaborada a partir de dados do Ipea, pode‑se ver a evolução da dívida líquida do
setor público mensalmente, de janeiro de 2002 a maio de 2016.
60
50
40
30
20
10
0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Figura 39 – Dívida líquida do Setor Público em % do PIB – valores mensais de jan. 2002 a maio 2016
Apesar de a NFSP crescer desde 2004, o estoque da dívida em proporção do PIB reduziu‑se
no período que vai de 2002 até 2014. A partir de 2014, no entanto, o estoque da dívida volta
a crescer, mas sem atingir valores correlatos àqueles de 2002. Em maio de 2016, a relação
dívida‑PIB do Brasil encontrava‑se próxima a 40% do PIB; esses valores correspondem ao
período inicial de 2008.
154
8.2 As receitas e despesas do Governo Central
Até aqui foram apresentados dados consolidados do setor público brasileiro. Agora, veremos como
se comportou a arrecadação da União e os principais componentes da sua despesa.
Tabela 8 – Receita arrecadada pela União, crescimento nominal

da receita e arrecadação em proporção do PIB – 2002 a 2014
Arrecadado Crescimento
Ano IPCA Arrecadado/PIB
(R$ Mi Corr.) Anual da Receita
2002 219.900,79 15%
2003 242.869,36 10% 9,30% 14%
2004 286.807,67 18% 7,60% 15%
2005 333.069,63 16% 5,69% 15%
2006 359.189,17 8% 3,14% 15%
2007 417.509,44 16% 4,45% 15%
2008 466.337,04 12% 5,90% 15%
2009 456.139,33 ‑2% 4,31% 14%
2010 531.205,99 16% 5,90% 14%
2011 628.894,93 18% 6,50% 14%
2012 647.535,06 3% 5,83% 13%
2013 720.193,37 11% 5,91% 14%
2014 739.178,00 3% 6,40% 13%
A tabela deixa claro que, apesar de a receita arrecadada pela União ter crescido a taxas superiores
a 10% em muitos anos, como proporção do PIB, ela se manteve estável. Pode‑se verificar, ainda,
que a série apresenta um registro de decrescimento no ano de 2009. Isso ocorreu em virtude da
crise econômica internacional. Comparando o crescimento da receita com o da inflação, verifica‑se
que as receitas da União registraram crescimento real (descontado da inflação) durante todo o
período em questão, exceto em 2009, por conta da crise internacional, e em 2014, em função do
baixo crescimento econômico.
Como já mencionado, a arrecadação do setor público no Brasil não é realizada somente pela
União. Contudo, a arrecadação da União dá uma boa imagem do que aconteceu com a arrecadação
geral do setor público brasileiro. Isso porque a arrecadação da União representa a maior parcela do
que é arrecadado no Brasil, conforme figura a seguir, elaborada a partir de dados da Secretaria do
Tesouro Nacional.
155
Unidade III
18,0%
55,6%
26,5%
União Estados Municípios
Figura 40 – Proporção da arrecadação total do setor público brasileiro por esfera federativa (2013)
As principais receitas do setor público brasileiro estão representadas no gráfico a seguir. Os dados
são de 2010, mas, em se tratando de proporção ao longo do tempo, não há alterações significativas.
ISS IPVA IPTU
IPI 2% 2% 1%
CSLL 3%
3%
Cofins
10%
Outros
44%
IR
16%
ICMS
19%
Figura 41 – Origem da arrecadação do setor público brasileiro (2010)
As principais origens da arrecadação do setor público no Brasil são: ICMS, IR e Cofins; as duas
últimas são de responsabilidade da União, e a primeira, dos estados.
156
Lembrete
O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) é

arrecadado pelos estados e distribuídos para os municípios.
Já o Imposto de Renda (IR) é arrecadado pela União e compõe uma

parcela do Fundo de Participação dos Estados e do Fundo de Participação
da União.
O Cofins é a contribuição calculada sobre a receita das empresas

que tem como finalidade assegurar recursos para a assistência social e
a saúde pública.
A receita arrecadada serve para financiar as ações de governo. Quais os tipos de despesa em que o
governo brasileiro incorreu nesses últimos anos?
Os gráficos a seguir, elaborados a partir de dados do Banco Central do Brasil, ilustram as despesas do
Governo Federal por função, em proporção do PIB.
Previdência Social
Demais
Saúde
Educação e Cultura
Defesa e Segurança Pública
Trabalho
Administração e Planejamento
Agricultura
Transportes
Assistência Social
Benefícios a servidores
Habitação e Urbanismo
0,00% 1,00% 2,00% 3,00% 4,00% 5,00% 6,00% 7,00% 8,00% 9,00%
Figura 42 – Despesa por função, em proporção do PIB (2002)
Em 2002, as despesas com a Previdência Social consumiam a maior parte das despesas da
União, atingindo mais de 8% do PIB. Já as despesas com Habitação e Urbanismo atingiam 0,07%
do PIB, sendo as que menos consumiam recursos da União. Em Educação e Cultura e Saúde,
os gastos atingiram 1,56% e 1,69% do PIB, respectivamente. As despesas com benefícios a
servidores, 0,15% do PIB.
157
Unidade III
Previdência social
Demais
Educação e Cultura
Saúde
Trabalho
Assistência Social
Defesa e Segurança Pública
Agricultura
Transportes
Administração e Planejamento
Benefícios a servidores
Habitação e Urbanismo
0,00% 1,00% 2,00% 3,00% 4,00% 5,00% 6,00% 7,00% 8,00% 9,00% 10,00%
Figura 43 – Despesa por Função em proporção do PIB (2002)
Em 2014, Previdência Social e Habitação e Urbanismo permaneciam nos primeiros e últimos lugares,
respectivamente. Contudo, os gastos com a Previdência Social atingiram 8,89% do PIB.
Os gastos com Educação e Cultura ultrapassaram os gastos com Saúde, registrando 1,65% e 1,64%
do PIB, respectivamente. Isso se deve ao fim da Contribuição sobre Movimentação Financeira (CPMF)
em 2007, pois seus recursos eram destinados à Saúde; com o fim da contribuição, a Saúde perde uma
das suas fontes de financiamento.
Resta ainda destacar o papel das demais despesas, item que ocupa posição de destaque tanto no
ano de 2002 quanto no de 2004. Trata‑se prioritariamente de pagamento de juros da dívida pública.
Como pode ser observado nos gráficos anteriores, o Governo Central brasileiro gastou em 2002
5,27% do PIB com juros e, em 2014, 6,48%. Essa é uma despesa bastante elevada.
Por fim, uma característica recente e muito debatida da política fiscal brasileira foi a isenção fiscal
para a indústria. Com a crise internacional, uma das estratégias do governo foi isentar determinadas
indústrias de parcela do pagamento do imposto sobre produtos industrializados. No gráfico a seguir,
elaborado a partir de dados da Secretaria do Tesouro Nacional, pode‑se verificar a evolução dos
incentivos fiscais.
158
300,00
273,00
250,00
200,00
150,00 142,00
100,00 98,60
54,80 51,60
50,00
1,10 6,30
...
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Figura 44 – Incentivos fiscais concedidos pelo Governo Federal em R$ milhões correntes (2008 a 2014)
Os incentivos fiscais concedidos pelo governo saltaram de praticamente zero, em 2008, para
R$ 273 milhões em 2011. Uma vez que os incentivos não lograram êxito em reativar a economia e eram
duramente criticados pela imprensa especializada e pela população, eles foram se reduzindo até que, em
2014, atingiram R$ 6,3 milhões.
Resumo
Vimos nesta unidade que o orçamento é mais do que uma peça

contábil que registra as transações da despesa pública. O processo
orçamentário representa como se desenrola a maioria das ações estatais.
Essa ideia de orçamento como materialização das políticas públicas é o
elo que liga as seções.
O ciclo de planejamento orçamentário, criado pela Constituição de

1988, é organizado por meio de três peças orçamentárias, uma delas de
médio prazo (quatro anos) e duas anuais. O Plano Plurianual é peça que
organiza metas, objetivos e custos de todas as despesas públicas para
quatro anos. Essa peça deve ser apresentada ao Legislativo no primeiro
ano de um governo e vai até o fim do primeiro ano do próximo governo.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias orienta o orçamento anual e estabelece

as metas fiscais, conforme determina a Lei de Responsabilidade Fiscal.
A Lei Orçamentária estabelece as metas financeiras de despesas e

receitas para um ano fiscal.
159
Unidade III
O elo central entre as peças é o chamado orçamento‑programa. Nesse

modelo orçamentário estão combinados responsabilidades, custos e
objetivos de toda a política realizada pelo Estado.
O orçamento‑programa é composto por um conjunto de códigos contábeis

que articulam o propósito do gasto público (por exemplo, educação, saúde,
habitação etc.), os objetivos do gasto, expressos em cada programa ou ação
governamental, e, por fim, a natureza econômica e contábil da despesa. A
ideia por trás dos elementos centrais do orçamento‑programa é materializar
as três funções básicas do orçamento: planejamento, gestão e controle.
A própria confecção do orçamento vai se alterando com o passar do

tempo e conforme o orçamento‑programa vai ganhando força no Brasil.
Na década de 1960, o orçamento era orientado para o planejamento, com
ênfase nos objetivos dos gastos. Nos anos 1990, a ênfase passou para o
controle, o que está atrelado à crise fiscal do Estado e tem como ápice a Lei
de Responsabilidade Fiscal (2001). Atualmente, o orçamento é orientado
para a gestão, priorizando os produtos e resultados da política pública.
A carga tributária brasileira, por sua vez, elevou‑se de 30,36% do PIB

em 2000 para 34,86% em 2008, reduzindo‑se a 32,49% do PIB no ano
de 2015. O Resultado Primário do Governo Geral oscilou entre 3,2% do
PIB e 2,2% do PIB entre 2010 e 2013. No ano de 2014, o resultado foi
negativo em 0,9% do PIB. As receitas da União cresceram a taxas acima da
inflação entre 2003 e 2011; a exceção foi o ano de 2008, por conta da crise
internacional. Em 2014, último ano da série, a receita da União registrou
crescimento abaixo da inflação.
Por fim, as isenções fiscais elevaram‑se significativamente entre

2009 e 2014. Essa política teve como intuito reduzir os impactos da crise
internacional. As isenções fiscais saíram de praticamente zero para R$ 273
milhões em 2011, reduzindo‑se nos anos seguintes, até que, em 2014,
registraram R$ 6,3 milhões.
Exercícios
Questão 1. Em relação aos Balanços Orçamentário, Financeiro e Patrimonial no setor público, é

correto afirmar que:
A) O Balanço Financeiro demonstra e evidencia a movimentação financeira das entidades

do setor público no período a que se refere, e discrimina somente os recebimentos e os
pagamentos extraorçamentários.
160
B) O Balanço Financeiro demonstra e evidencia apenas a movimentação financeira das despesas

orçamentárias das entidades do setor público no período a que se refere de natureza extraorçamentária.
C) O Balanço Orçamentário demonstra e evidencia a movimentação financeira das entidades do

setor público no período a que se refere e discrimina somente as receitas por fonte e espécie.
D) O Balanço Orçamentário demonstra e evidencia apenas as receitas e despesas previstas em

confronto com as realizadas, por categoria econômica.
Resposta correta: alternativa D.
Análise das alternativas
Justificativa: de acordo com a Lei nº 4.320/1964, no Balanço Orçamentário há o confronto entre

os montantes de receitas e as despesas realizadas e previstas. A base do Balanço Orçamentário precisa
tornar evidente quais são as despesas e as receitas orçamentárias de acordo com as suas categorias.
As receitas são separadas por fonte, e as despesas, por grupo de natureza. Em seguida, o orçamento
estabelecido na fase inicial é comparado ao resultado orçamentário, ou seja, o orçamento final.
O Balanço Financeiro, de acordo com a Lei nº 4.320/1964, deve conter as despesas e as receitas
orçamentárias e extraorçamentárias.
Questão 2. (Enade 2006) Por ocasião da aprovação da Lei de Orçamento Anual – LOA, a previsão das
Receitas e a fixação das Despesas de determinada entidade governamental foram as seguintes:
Receitas Correntes Despesas Correntes

Receita da Dívida Ativa R$ 300.000,00 Aquisição de Material de Consumo R$ 300.000,00
Outras Receitas Correntes R$ 400.000,00 Outras Despesas Correntes R$ 400.000,00
Receitas de Capital Despesas de Capital
Alienação de Bens Móveis R$ 200.000,00 Aquisição de Bens Móveis R$ 200.000,00
Transferências de Capital R$ 200.000,00 Empréstimos Concedidos R$ 200.000,00
Operações de Crédito R$ 400.000,00 Amortização da Dívida R$ 400.000,00
Ao final do período orçamentário aprovado, os saldos contábeis indicavam um total executado de

Receitas e Despesas conforme os valores a seguir.
Receitas Correntes Despesas Correntes

Receita da Dívida Ativa R$ 260.000,00 Aquisição de Material de Consumo R$ 260.000,00
Outras Receitas Correntes R$ 340.000,00 Outras Despesas Correntes R$ 330.000,00
Receitas de Capital Despesas de Capital
Alienação de Bens Móveis R$ 200.000,00 Aquisição de Bens Móveis R$ 204.000,00
Transferências de Capital R$ 190.000,00 Empréstimos Concedidos R$ 205.000,00
Operações de Crédito R$ 340.000,00 Amortização da Dívida R$ 402.000,00
161
Unidade III
Com base nessas informações, qual foi o resultado orçamentário?
A) Superávit corrente de R$ 99.000,00.
B) Superávit de capital de R$ 89.000,00.
C) Déficit orçamentário de R$ 71.000,00.
D) Déficit corrente de R$ 81.000,00.
E) Déficit corrente de R$ 10.000,00.
Resolução desta questão na plataforma.
162
FIGURAS E ILUSTRAÇÕES
Figura 1
CONSTITUICAO_2.JPG. Disponível em: <http://radios.ebc.com.br/sites/_radios/files/constituicao_2.jpg>.

Acesso em: 28 nov. 2016.
Figura 2
PRA%C3%A7A‑DOS‑TR%C3%AAS‑PODERES‑EBC.JPG. Disponível em: <http://brasilia.df.gov.br/wp‑conteudo/

uploads/2016/02/pra%C3%A7a‑dos‑tr%C3%AAs‑poderes‑ebc.jpg>. Acesso em: 28 nov. 2016.
Figura 3
29‑07‑15_FOTO_CNI.JPG. Disponível em: <http://radios.ebc.com.br/sites/_radios/files/29‑07‑15_foto_

cni.jpg>. Acesso em: 28 nov. 2016.
Figura 4
977396‑MATT%20CAMPBELL_LUSA.JPG. Disponível em: <http://agenciabrasil.ebc.com.br/sites/_

agenciabrasil2013/files/fotos/977396‑matt%20campbell_lusa.jpg>. Acesso em: 28 nov. 2016.
Figura 5
966150‑12032012‑dolar‑0148.jpg. Disponível http://agenciabrasil.ebc.com.br/sites/_agenciabrasil2013/

files/fotos/966150‑12032012‑dolar‑0148.jpg
Figura 6
HUSSON, M. Finança, hiperconcorrência e reprodução do capital. In: A finança capitalista. Paris: PUF, 2006.
Figura 7
CHESNAIS, F. A finança mundializada. São Paulo: Boitempo, 2005.
Figura 8
GIAMBIAGI, F.; ALÉM, A. Finanças públicas: teoria e prática no Brasil. Rio de Janeiro: Campus/Elsevier, 2011. p. 21.
Figura 9
BRASIL. Assessoria econômica do Ministério de Planejamento Orçamento e Gestão. Evolução recente da

carga tributária federal. Brasília, 2015. Disponível em: <http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/
arquivo/assec/evolucao‑recente‑da‑carga‑tributaria‑federal‑3.pdf>. Acesso em: 28 nov. 2016. p. 2.
163
Figura 10
BRASIL. Ipeadata. Necessidade de financiamento do setor público (NFSP). Brasília, [s.d.]. Disponível
em: <http://www.ipeadata.gov.br/ExibeSerie.aspx?serid=37683&module=M&chart=ChartsIma
ge506526463261441949>. Acesso em: 2 dez. 2016.
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171
Exercícios
Unidade I – Questão 1: INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANÍSIO

TEIXEIRA (INEP). Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (ENADE) 2009: Administração.
Questão 36. Disponível em: <http://public.inep.gov.br/enade2009/ADMINISTRACAO.pdf>. Acesso em: 2
dez. 2016.
Unidade II – Questão 2: INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANÍSIO

TEIXEIRA (INEP). Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (ENADE) 2006: Ciência Contábeis.
Questão 16. Disponível em: <http://download.inep.gov.br/download/enade/2006/Provas/PROVA_DE_
CIENCIAS_ECONOMICAS.pdf>. Acesso em: 2 dez. 2016.
Unidade III – Questão 2: INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANÍSIO

TEIXEIRA (INEP). Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (ENADE) 2006: Ciência Contábeis.
Questão 19. Disponível em: <http://download.inep.gov.br/download/enade/2006/Provas/PROVA_DE_
CIENCIAS_ECONOMICAS.pdf>. Acesso em: 2 dez. 2016.
172
173
174
175
176
Informações:
www.sepi.unip.br ou 0800 010 9000

Livro-Texto - Unidade III

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ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

7.1 Planejamento Orçamentário e Orçamento Público

A proposição do orçamento é de atribuição do Poder Executivo e cabe ao Legislativo aprová‑lo ou não

Poder Executivo: é o responsável por governar e pôr em prática as ações

Poder Legislativo: responsável por elaborar as leis e supervisionar o

Poder Judiciário: exerce julgamentos norteados pelas leis.

O orçamento misto é uma forma de garantir legitimidade e representatividade política à peça

O orçamento público deve, ainda, seguir determinados princípios (OLIVEIRA, 2009):

a) Princípio da unidade, da totalidade e da universalidade: segundo

b) Princípios da anualidade: segundo o qual, a autorização do

c) não afetação das receitas, que visa impedir o comprometimento de

d) equilíbrio, a partir da lógica contábil das partidas dobradas em que a

e) exclusividade, que restringe o tratamento da lei orçamentária à

f) os princípios da clareza (transparência), da publicidade (divulgação

Durante o período militar:

[...] se esvaziou gradativamente o Orçamento Fiscal, ao mesmo tempo em

A Constituição Federal determina que a Lei de Diretrizes Orçamentárias:

[...] compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal,

Um dos anexos da LDO deve demonstrar, por meio de memórias de

O orçamento‑programa é uma técnica orçamentária criada nos

Fiscal – Meios e recursos

Responsáveis – Classificação institucional

Objetivos, metas e indicadores –

Figura 31 – Representação tridimensional do orçamento‑programa

A classificação funcional‑programática é um conjunto de códigos e classificações que organizam

Responsável Propósito Objetivos

08 002 12 361 0006 2.008

Institucional Port. 42 – STN Institucional

Figura 32 – Classificação funcional‑programática

No primeiro conjunto de códigos está a classificação institucional dos órgãos, departamentos,

7.2 Fundamentos do orçamento‑programa

A estrutura de orçamentação das despesas públicas no orçamento‑programa é organizada a partir

Analisar uma peça orçamentária e seus respectivos relatórios de

Outro processo de aprendizado, no período seguinte ao da implantação do orçamento‑programa

Em se tratando do orçamento‑programa, porém, a principal novidade que a última década do século XX

As críticas que podem surgir ao orçamento‑programa ou ao orçamento público na maioria dos

Em relação ao aspecto gerencial, há uma fragilidade na configuração plurianual do orçamento e

7.3 Processo Orçamentário

A leitura das peças orçamentárias e de seus relatórios gerenciais deve

• apresentação dos grandes valores de cada tipo de despesa;

• limite de alterações orçamentárias sem a aprovação prévia do Legislativo;

• limite para operações de crédito por antecipação de receitas futuras;

• eventuais limites para alguns tipos de despesa, como a de pessoal;

• vinculações obrigatórias à educação e à saúde dispostas constitucionalmente;

• algumas definições sobre memórias de cálculo, atualizações monetárias, entre outras.

O processo orçamentário, como vimos anteriormente, é muito facilitado quando se pressupõe

A proposta de organizar esses programas em projetos e atividades pressupõe que a ação

Conversão em Criação dos modelos e

Ajustes da receita e Hierarquização dos Projeto de Lei

Figura 33 – Fluxo de elaboração de uma peça orçamentária

Como se percebe, a boa prática do planejamento orçamentário requer a participação de todos

Apesar de longo e complexo, o processo de elaboração e aprovação das peças orçamentárias,

As dotações orçamentárias comumente são denominadas por gestores

Entretanto, como foi explicitado anteriormente, o orçamento tradicionalmente se configurava

O saldo de dotação orçamentária garante que o ordenador de despesa está autorizado

Depois de liquidada parcial ou integralmente a respectiva nota de empenho, prossegue‑se com o

A figura a seguir ilustra de maneira simples todas as fases de processamento da despesa:

Fixação na Lei Orçamentária

Reserva orçamentáriasolicitada pelo ordenador de despesa

Empenho realizado após a seleção do fornecedor a partir de procedimento licitatório

Liquidação após o recebimento do bem ou serviço pela administração pública

Pagamento, encerrando o processo relativo àquela despesa

Figura 34 – Fases do processamento da despesa