1 Caroline Marques Rodrigues

DIREITO FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO – 3º BIMESTRE

ORÇAMENTO PÚBLICO:
Conceito do Sá: técnica através da qual a administração publica se programa e se organiza em face as receitas que prevê
arrecadar e os gastos que prevê realizar. O ideal entre receita e despesa é ficar 0 a 0.
Comumente o orçamento é identificado pela LOA, entretanto outras duas leis auxiliam sua elaboração: PPA E LDO.
Conceito do Harada: conhecido como uma peça que contém a aprovação previa da despesa e da receita para um período
determinado.
1. Técnicas que afastam a finalidade do orçamento:
a) Super estimativa de receita: colocar uma receita que não corresponde ao real o que gerará um problema;
possibilidade gastar mais do que o tesouro suporta.
b) Contingenciamento de despesas: retardar gastos, ou seja, lança-los para um pagamento posterior. Exemplo:
precatórios no Estado de São Paulo; benefícios aos funcionários públicos.
c) Anulação de valores compensados/empenhados: a obrigação de pagar do Estado já havia sido criada, os valores são
transformados em restos a pagar comprometendo o orçamento seguinte, que terá que sofrer cortes para acomodar
despesas do orçamento anterior que deveriam ter sido pagas.
d) Instituição de fundos: não pagar despesas para deixar dinheiro para o próximo ano em fundos. Exemplos: fundo de
educação e o fundo de estabilização econômica.

2. Princípios Orçamentários

a) Exclusividade:
O objetivo do legislador constituinte foi o de afastar a possibilidade de as leis orçamentárias conterem previsões absolutamente
estranhas ao direito financeiro, tal como temas afetos ao direito privado.
Orçamento rabilongo: quando se coloca matérias alheias na LOA que fogem as despesas e receitas.
Exceção a esta regra: abertura e operação de credito, ou seja, quando a LOA não é aprovada no prazo pode ocorrer abertura
e operação de credito, devido ao fato de que esta não pode ser replicada no ano seguinte.
Abertura de credito suplementar: gastos a mais em certas situações, “dinheiro na mão”. É autorizado por lei e aberto por
decreto do Executivo.
Operações de crédito: empréstimo de dinheiro, operação de endividamento.

CF, art. 165. § 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não
se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito,
ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

b) Universalidade:
Harada: esse princípio diz que as parcelas da receita e da despesa devem figurar em bruto no orçamento, sem quaisquer
deduções;
Sá: todas as despesas e receitas devem estar na LOA, evitando a dispersão de ambas na programação; ter uma visão global
das receitas e despesas, ou seja, inclusão de todas rendas e despesas dos Poderes, dos fundos, órgãos, entidades da
administração direta e indireta etc., no orçamento anual geral.
Exceção: crédito extraordinário, suplementar e especial
Exceção: criação de novos tributos, cria se o tributo em um ano para começar a vigorar no próximo ano (em regra), há
tributos criados após a criação da LOA.

Lei 4320/64, art. 6º. Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer
deduções.

c) Unidade:
Trata-se, aqui, da necessidade de haver um único orçamento para cada ente da Federação, observada a periodicidade anual.
O objetivo estaria na possibilidade de verificar todas as receitas e todas as despesas a um só tempo e, ainda, identificar a
existência ou não de equilíbrio orçamentário.
A união quis dividir o orçamento em três contas (leis); Lei 4320/64 prevê uma lei e a CF uma subdivisão.
Harada: Hoje, o princípio da unidade orçamentária não mais se preocupa com a unidade documental, mas com a unidade de
orientação política, de sorte que os orçamentos se estruturem uniformemente, ajustando-se a um método único, vale dizer,
articulando-se com o princípio da programação. Dessa forma, a divisão do orçamento em três peças previstas nos incisos I, II
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e II, do § 5o, do art. 165 da CF não compromete a unidade orçamentária que tem por escopo principal permitir a verificação
do equilíbrio do orçamento ao longo de sua execução.

Lei 4320/64, art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política
econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e
anualidade.

d) Especialização:
Sá: este princípio determina ao legislador que quando da elaboração da lei orçamentária anual descreva as despesas públicas
de forma minimamente concreta (por elemento), de modo a evitar que por meio de uma descrição absolutamente abstrata
o gestor possa manipulá-la ao seu bel prazer. Descrever pelo menos o mínimo para se ter previsibilidade (pode discriminar).

Lei 4320/64, art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos.
§ 1º Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios
de que se serve a administração pública para consecução dos seus fins.
§ 2º Para efeito de classificação da despesa, considera-se material permanente o de duração superior a dois anos.

e) Anualidade:
leis de índole financeira tem caráter temporário
LOA:1; LDO: 1 ; PPA: 4 anos
Sá: diz respeito ao prazo de validade da lei orçamentária fixando que a mesma valerá até o término do exercício financeiro,
independentemente da existência ou não de uma nova lei orçamentária aprovada para aquele ente federativo, assim, caso
não haja orçamento aprovado para o próximo exercício a lei prevista para o exercício atual não poderá ser utilizada para
aquele.
Segundo o Harada, o exercício financeiro vai de 1 de janeiro a 31 de dezembro, coincidindo com o ano calendário, apesar do
artigo 34 da lei 4320, equivocadamente, referir se ao ano civil.
Lei 4320/64, art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.

CF, art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos
arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre:
II - plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida pública e
emissões de curso forçado;
CF, art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta,
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital
social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração
direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

f) Anterioridade:
prazo para apresentação dos projetos e da aprovação destes (LOA, LDO e PPA)
Sá: prevê em regra o projeto de lei orçamentária será aprovado pelo poder legislativo no ano anterior aquele que entrará
em vigor. Há casos em que é aprovada no ano que entrará em vigência.

Art. 35 do ADCT:
§ 2º Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes
normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial
subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido
para sanção até o encerramento da sessão legislativa;
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II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do
exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício
financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

g) Programação:
Projetos do governo que são esperados para o próximo exercício
Sá: determina que as leis orçamentarias além da explicita descrição das receitas e despesas, implicitamente trarão a
concretização dos projetos e programas traçados no PPA e LDO
Harada: Todo orçamento moderno está ligado ao plano de ação governamental. Assim, ele deve ter conteúdo e forma de
programação. Os programas de governo de duração continuada devem constar do plano plurianual, ao qual se subordinam
os planos e programas nacionais, regionais e setoriais. Nada poderá ser liberado sem prévia programação de despesas, a
qual tem por finalidade não só assegurar às unidades orçamentárias os recursos financeiros necessários à boa execução de
seu programa de trabalho, como também manter o possível equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada de
sorte a evitar, ao máximo, as situações de insuficiências de caixa.

CF, art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em
consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre
suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.”

Lei 4320/64
Art. 47. Imediatamente após a promulgação da Lei de Orçamento e com base nos limites nela fixados, o Poder
Executivo aprovará um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada unidade orçamentária fica autorizada a utilizar.
Art. 48 A fixação das cotas a que se refere o artigo anterior atenderá aos seguintes objetivos:
a) assegurar às unidades orçamentárias, em tempo útil a soma de recursos necessários e suficientes a melhor
execução do seu programa anual de trabalho;
b) manter, durante o exercício, na medida do possível o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada,
de modo a reduzir ao mínimo eventuais insuficiências de tesouraria.
Art. 49. A programação da despesa orçamentária, para feito do disposto no artigo anterior, levará em conta os
créditos adicionais e as operações extra-orçamentárias.

h) Equilíbrio orçamentário:
Tem que existir um equilíbrio entre receita e despesa, arrecadando o necessário para fazer frente as despesas assumidas e
aos projetos. Dessa forma, esse princípio busca a igualdade numérica entre as entradas e saídas da administração,
afastando-se a presença de déficit ou superávit.
Sá: visa contrabalancear a intenção arrecadatória do Estado em face a propriedade privada e livre iniciativa.
Art. 1, §1 da LRF:
“equilíbrio das contas públicas”
e em seu art. 4o, inc. I, alínea ‘a’ atribui à LDO o papel de dispor sobre:
“equilíbrio entre receitas e despesas.”
i) Não afetação:
Mais próprio dos impostos, proíbe, em
regra, que as receitas vindas de impostos
sejam vinculadas as despesas especificas,
dando assim, maior maleabilidade ao
gestor. Há exceções como saúde, educação
etc.
Sá: por este princípio a receita arrecadada
de impostos não pode ser vinculada a
despesas especificas, tal principio visa dar
flexibilidade ao sistema permitindo que o administrador a cada exercício financeiro fixe os investimentos que pretende dar
as estas receitas.
Harada: Os impostos, que são decretados independentemente de qualquer atuação específica do Estado, destinam-se a
prover a execução de obras públicas e serviços públicos gerais. A Constituição, entretanto, abriu exceções que vêm sendo
ampliadas por meio de Emendas.
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Exceção: repartição constitucional de receitas entre os entes, valores da administração tributaria e prestação de garantia e
contra garantia.
Tributo vinculado é aquele em que há uma contraprestação específica por parte do Estado. Assim, o particular paga o
tributo porque recebe algo. É o que acontece, por exemplo, com as taxas. O contribuinte paga a taxa de coleta de lixo e,
em contrapartida, recebe a prestação do serviço de coleta e remoção de resíduos.
Tributo não vinculado, ao contrário, é aquele em que não existe uma contraprestação específica. Justamente por isso,
possuem caráter contributivo. Todos os impostos são não vinculados!
Tributo de receita vinculada é aquele que a lei determina uma destinação para os valores arrecadados, a exemplo do
empréstimo compulsório (art. 148, parágrafo único da CF). Nesse casos a destinação diversa implica na responsabilização
do agente público.
Tributo de receita não vinculada, de outro lado, é aquele em que o administrador público poderá escolher, utilizando-se
dos critérios da conveniência e oportunidade, onde aplicar os valores arrecadados.

Exemplo: as taxas do IBAMA vão para o IBAMA, as taxas do judiciário também vão para o judiciário.

CF, art. 167. São vedados:

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação
dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde,
para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por
antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

Exceções ao Princípio da Não Vinculação

a) a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159 da CF;
b) a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, como determinado pelo
art. 198, § 2o, da CF;
c) a destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado
pelo art. 212 da CF;
d) a destinação de recursos para a realização de atividades da administração tributária, como determinado pelo art. 37,
XXII, da CF;
e) a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8o, da CF.

j) Transparência:
Sá: permite que a população em geral tenha acesso aos projetos, a tramitação e as próprias leis orçamentarias, podendo
conhecer o seu conteúdo, influenciar na formulação do mesmo e fiscalizar sua aplicação.
Harada: Na forma do § 6o do art. 165 da CF, o projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativos
regionalizados do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de
natureza financeira, tributária e creditícia. Essa medida possibilitará, posteriormente, a fiscalização e o controle interno e
externo da execução orçamentária. Finalmente, esse princípio orçamentário nada mais é do que o desdobramento do
princípio da transparência tributária, que está inserido no § 5o do art. 150 da CF, segundo o qual a lei determinará medidas
para que os consumidores sejam esclarecidos acerca dos impostos que incidam sobre mercadorias e serviços.19 No âmbito
federal, o art. 27 da Lei no 10.182, de 6-2-2001, determina que o Executivo estabeleça o mecanismo que permita ao cidadão
o acesso aos dados relativos à execução orçamentária.

LC 101/2000, art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive
em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas
e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões
simplificadas desses documentos.