Direito Financeiro

Conceito: o conceito trazido pelo autor Ricardo Lobo Torres, que define o Direito Financeiro
como: o conjunto de normas e princípios que regulam a atividade financeira, incumbindo-lhe
disciplinar a constituição e a gestão da fazenda pública, estabelecendo as regras e os
procedimentos para a obtenção da receita pública e a realização dos gastos necessários à
consecução dos objetivos do Estado.

Atividade Financeira
Por meio da atividade financeira é que o Estado obtém e despende recursos, com a
finalidade de satisfazer as necessidades públicas. Essa atividade é considerada um meio para
atingir os objetivos estatais e por essa razão entende-se que seu caráter é notadamente
instrumental. Portanto, ao realizar diversas ações voltadas à criação, gestão e gasto dos
recursos públicos a fim de atender necessidades coletivas de natureza pública, o Estado
exercerá a atividade financeira.

A finalidade da atividade financeira é o de proporcionar recursos econômicos para o

custeio da manutenção e funcionamento do Estado.

Necessidade Pública
A necessidade pública é considerada tudo aquilo que o Estado, se incumbiu de prestar,
com base em uma decisão política contida em um instrumento normativo. (Há uma submissão
do Estado ao princípio da legalidade)

Obs: A realização dessas necessidades pode ocorrer por meio da prestação de serviços
públicos delegáveis ou não a particulares. Nesse sentido a Constituição Federal trata de vários
temas relevantes: segurança, educação, saúde e alimentação ( art. 3º da CF). Como exemplo
concreto da atuação do Estado, temos a construção de prédios públicos, monumentos,
manutenção de sistemas de transporte, rodovias, praças, hospitais prestação jurisdicional,
cultura etc.

Obs: Existe outra atividade que pode ser exercida pelo Estado para obtenção de receitas
públicas que cubram os custos com a prestação de serviços públicos?

A resposta é afirmativa. É possível, por exemplo, que os entes atuem na ordem econômica.
Além da possibilidade de intervenção no domínio econômico, por meio do poder normativo
estatal, o exercício do poder de polícia também permite a obtenção de receitas.

Há quatro conceitos fundamentais que compõem a atividade financeira estatal: a

receita, a despesa, o orçamento e o crédito público.

a) receita: Trata-se da obtenção de receitas/recursos financeiros para fazer frente aos

gastos do estado. Aqui estarão incluídas tanto as receitas originárias (decorrentes do
patrimônio estatal) como as receitas derivadas (decorrentes do poder coercitivo
estatal).
b) crédito público: Aqui também tratamos da obtenção de recursos financeiros, mas de
modo diverso. Basicamente, o Estado obterá ingressos financeiros/empréstimos que
posteriormente serão devolvidos, com pagamento de juros e encargos
correspondentes. O recebimento desses recursos gera, portanto, uma obrigação de
pagamento para o Estado, que é denominada endividamento público (teremos aula
específica sobre o tema).
 c) Despesa: Trata-se da aplicação dos recursos recebidos para satisfação de um objetivo
do estados, sendo necessária autorização legal.
d) Orçamento: Trata-se do gerenciamento dos recursos recebidos, a fim de se
estabelecer condições, limites e formas de controle do gasto.

Princípios Orçamentários
Princípio da legalidade: O princípio é previsto no art. 37 e 167, incisos I e II, da Constituição e
traz a exigência de que o orçamento seja precedido de um processo legislativo completo e os
gastos públicos sejam precedidos de autorização legal. Em outras palavras, partimos da
indisponibilidade das receitas públicas e por isso a realização de despesas deve estrita
observância ao princípio da legalidade.

Art. 167. São vedados:

I – o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;

II – a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos

orçamentários ou adicionais;

Obs: Exceção - as situações urgentes e imprevisíveis que dispensam a observância de trâmite

legal para a realização do gasto público. (Abertura de Crédito Extraordinário)

Art. 167 (...)

§ 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas

imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade
pública, observado o disposto no art. 62.

Princípio da Exclusividade
A lei orçamentária anual não pode tratar de outro assunto que não seja a previsão de receitas
e fixação de despesas.

CF/88:

“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

[...] § 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à
fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos
suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita,
nos termos da lei.”

O mesmo dispositivo legal traz a regra geral e já aponta suas exceções.

• Regra geral: proibição de que a lei orçamentária contenha disposições estranhas ao Direito
Financeiro, ou seja, à previsão da receita e à fixação da despesa.

• Exceções: − autorização na própria lei orçamentária para a abertura dos créditos

suplementares.
Obs: Crédito adicional é o gênero, cujas espécies são: suplementar, especial e extraordinário. A
exceção refere-se apenas ao SUPLEMENTAR.

Obs: Com base no princípio da exclusividade as alterações na legislação tributária não podem
ser feitas pela lei orçamentária e devem ser feitas através de leis próprios. Especialmente em
relação à concessão de benefícios fiscais, é preciso observar que a CF/88 prevê regra expressa
nesse sentido.

Princípio da Anuidade ou Periodicidade

Significa que o orçamento deve ser renovado periodicamente. No caso das leis
orçamentárias brasileiras, temos o seguinte:

Lei do plano plurianual (LPP): ciclo orçamentário de 4 anos.

Lei de diretrizes orçamentárias (LDO): ciclo orçamentário de 1 ano.

Lei orçamentária anual (LOA): ciclo orçamentário de 1 ano, como o seu próprio nome já
sugere.

“O fundamento deste princípio é o de obrigar o Poder Executivo a rever anualmente –

periodicamente – a sua programação de prioridades, atividades e investimentos, além de
permitir ao Poder Legislativo controlar com maio frequência esta atividade da Administração
Pública, o que garante maior legitimidade ao processo como todo.”

Isso não significa que o prazo deva coincidir com o ano civil, mas atualmente isso acaba
ocorrendo, por previsão do art. 34 da Lei 4.320/64.

A exceção do princípio consta no artigo 167,§2 da Constituição Federal que traz a previsão dos
créditos especiais e extraordinários com vigência plurianual, nos seguintes termos:

Art. 167,§2 (...)

Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que foram

autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele
exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento
do exercício financeiro subsequente.

Princípio da Universalidade
De acordo com esse princípio, a LOA (Lei Orçamentária Anual) deve incluir todas as receitas e
despesas da Administração Pública, independente de natureza, destinação ou procedência.

Repare que a Constituição determina que a LOA inclua todas as receitas e despesas:

• dos órgãos e poderes,

• das empresas em que detenha maioria do capital com direito a voto,

=>dos órgãos vinculados à Seguridade Social.

Para isso, a LOA sera composta de três suborçamentos:

i) o orçamento fiscal de todos os poderes, órgãos ou fundos

ii) o orçamento de investimento das empresas estatais
iii) o orçamento de seguridade
 iv) social de todos os poderes, órgãos ou fundos.

Exceção: Sim. O princípio não se aplica às receitas extraorçamentárias (parágrafo único do art.
3 da Lei 4.320/1964): operações de credito por antecipação da receita; Permissões de papel-
moeda; outras entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros, como, por exemplo,
depósitos e cauções. Além disso, o fato de o princípio exigir que todas as receitas e despesas
estejam previstas na LOA não é incompatível com a criação e cobrança de tributos após a
aprovação da lei orçamentária. Isso porque, nos termos da Súmula 66 do STF, a lei
orçamentária não precisa incluir previamente a receita de um tributo para que ele possa ser
cobrado.

Princípio da Unidade
Esse princípio determina que todas as receitas e despesas devem constar em uma única lei. Do
ponto de vista formal, significa dizer que cada lei orçamentária será veiculada,
respectivamente para cada ciclo orçamentário, através de uma única lei.

Princípio da Programação ou Planejamento

O princípio determina que o orçamento contenha objetivos e metas a serem alcançados com o
fim de atender às necessidades coletivas. Nota-se, claramente, a utilização do orçamento
como instrumento de gestão a fim de programar o plano de ação do governo.

Princípio do Equilíbrio
Esse princípio dispõe que o montante estimado para as receitas e despesas deve ser o mesmo,
buscando manter uma igualdade entre entradas e saídas. Importante ressaltar que não se
trata de uma igualdade matemática, mas sim de uma estimativa, portanto, ao final do
exercício financeiro os valores não precisam ser idênticos.

Princípio da participação popular

Esse princípio incrementa a direta participação da sociedade na elaboração, na execução e no
controle das peças orçamentárias, nos levando à ideia de orçamento participativo, valorizando
o espírito democrático e republicano nas questões orçamentárias.

LEIS ORÇAMENTÁRIAS
▪ As três leis orçamentárias previstas na nossa Constituição são: a LPP, a LDO e a LOA.

▪ CF/88: “Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.”

Além disso, já vimos que as leis orçamentárias são leis ordinárias, nos termos do art. 165,
caput, mas que lei complementar (LC) disporá sobre seus prazos, exercício financeiro, vigência,
elaboração e organização (165, §9).
A iniciativa é privativa do Chefe do Poder Executivo, conforme se observa nos artigos, 84,
inciso XXIII, c/c 165 e 166,§3 da Constituição Federal.

Lei do plano plurianual - LPP: ciclo orçamentário de 4 anos

▪ Tem por objetivo estabelecer os programas e as metas governamentais de longo prazo; trata-
se de um planejamento estratégico de médio prazo. Também aborda as metas fiscais a serem
atingidas por tipo de programa e ação, bem como lista as despesas de duração continuada
condicionando toda a programação do orçamento ao planejamento de longo prazo. É
planejamento conjuntural para a promoção do desenvolvimento econômico, do equilíbrio
entre as diversas regiões do país com o objetivo de diminuir as diferenças sociais e atingir a
estabilidade econômica.

Obs - Vigência: 4 anos (produz efeitos a partir do segundo exercício financeiro do mandato do
Chefe do Executivo).

Prazo para envio: 31 de agosto.

Prazo para devolução: 22 de dezembro.

Lei de diretrizes orçamentárias – LDO: ciclo orçamentário de 1 ano

No âmbito da LDO, tratamos de um instrumento de planejamento operacional de
curto prazo, que relaciona-se com as outras duas leis orçamentárias, pois é elaborado em
consonância com o PPA e orientará a elaboração da LOA.

À LDO cabe o papel de estabelecer a obrigação entre o plano plurianual e a lei

orçamentária anual, destacando do plano plurianual os investimentos e gastos prioritários que
deverão compor a lei orçamentária. Também fixa limites para os orçamentos do Legislativo,
Judiciário e Ministério Público e dispõe sobre gastos com pessoal e política fiscal, entre outros
temas. Tem que ser enviada pelo Executivo ao Congresso até 15 de abril e aprovada pelo
Legislativo até 17 de julho. Se não for aprovada nesse período, o Congresso não pode entrar
em recesso.

Lei orçamentária anual – LOA: ciclo orçamentário de 1 ano

Podemos entender a LOA como a lei da execução orçamentária, que prevê receitas e
fixa despesas para o exercício financeiro seguinte e dá concretude aos planejamentos
constantes no PPA e na LDO.

Essa lei é dividida em três partes contendo (i) o orçamento fiscal, (ii) o de investimento
das empresas estatais e (iii) o da seguridade social. O fiscal e o da seguridade Social, envolvem
toda a programação de gastos dos Poderes da União (exemplos: manutenção da máquina
pública, desembolsos com saúde, educação, defesa, benefícios previdenciários, folha de
pessoal, juros da dívida), bem como todas as receitas que são esperadas para serem
arrecadadas. O investimento das Estatais contém a previsão de investimento das entidades em
que a o ente federado, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto.

Como explicado por MARCUS ABRAHAM, trata-se “de uma lei anual, cujo projeto deve
ser encaminhado ao Poder Legislativo até 31 de agosto de cada ano, para viger no exercício
financeiro seguinte. É o documento básico e fundamental para a realização da atividade
financeira do Estado. Nela, temos a previsão de todas as receitas públicas e a fixação de todas
as despesas públicas, para os três Poderes, seus órgãos, fundos e entidades da administração
direta e indireta, inclusive as fundações públicas, e também todas as despesas relativas à
dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão. Portanto, tudo
referente a receitas e despesas constará da lei orçamentária anual”

Qual o Prazo de Vigência? A vigência da LOA se inicia em 01 de janeiro e termina em 31

de dezembro (1 ano), conforme o princípio da anualidade. Qual o Prazo para Envio? O projeto
da LOA será encaminhado até o dia 31 de agosto e devolvido para sanção até 22 de dezembro,
assim como o PPA (art. 35, §2,III do ADCT).

CONCEITO DE TRIBUTO E SUAS ESPÉCIES

De acordo com o CTN (Art. 3º), “Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em
moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída
em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.

O Tributo é expressado em dinheiro, nunca em dar outros bens fungíveis ou

infungíveis; a obrigação tributária principal de pagar tributo é manifestada mediante entrega
ao Fisco de moeda.

O tributo se impõe ao sujeito passivo, como obrigação jurídica, ‘ex lege’. Isso significa
que o tributo nasce da Lei, e não como manifestação de vontade dos que ao seu pagamento se
obrigam.

Portanto, a obrigação que tem por objeto o pagamento de um tributo nasce antes de
qualquer atividade administrativa; ela nasce independente de qualquer acordo, tratativa ou
reunião entre as partes. A obrigação surge, como dito linhas acima, pela ocorrência de um fato
da vida que se amolda a uma norma hipotética. “Auferir renda”, diz a norma hipotética; se
alguém, de carne e osso, obtém a renda, esse fato gera uma obrigação.

ESPÉCIES TRIBUTÁRIAS
Como identifica-las:

De acordo com o CTN: Art. 4º A natureza jurídica específica do tributo é determinada

pelo fato gerador da respectiva obrigação, sendo irrelevantes para qualificá-la: I – a
denominação e demais características formais adotadas pela lei; II – a destinação legal do
produto da sua arrecadação.

Embora o CTN afirme que a natureza jurídica do tributo é determinada pelo fato
gerador, diante da regulação do tema pela CF/88 podemos afirmar que tão somente o fato
gerador não é suficiente para determinar a natureza do tributo.

OBS: O Código Tributário Nacional, de 1966, foi concebido em uma época na qual
existiam apenas três espécies tributárias (impostos, taxas e contribuições de melhoria), sendo
estas elencadas em seu art. 5º ao qual parte da doutrina atribui o nome de “teoria tripartite
das espécies tributárias”. Assim, o CTN utilizou uma técnica de elencar quais são as espécies
tributárias, omitindo – por ser uma característica do seu tempo – a existência de empréstimos
compulsórios e contribuições que só viriam a ser inseridas constitucionalmente como tributos
tempos depois.
Obs: A origem fática de um tributo não é a prática de um ato ilícito: tributo ≠ multa;

ESPÉCIES TRIBUTÁRIAS NA CF
A CF/88 atrela ou integra duas coisas: (i) diz de quem é a competência para instituir e
(ii) diz qual o tributo.

A Constituição Federal dita que TODOS os entes federativos podem instituir: impostos,
taxas e contribuições de melhoria.

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes
tributos: I – impostos; II – taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização,
efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou
postos a sua disposição; III – contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.

Depois, a Constituição Federal apresenta mais um tributo, mas esse somente pode ser
instituído por um determinado ente federativo: a União.

Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios: I –
para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra
externa ou sua iminência; II – no caso de investimento público de caráter urgente e de
relevante interesse nacional, observado o disposto no art. 150, III, “b”. Parágrafo único.
A aplicação dos recursos provenientes de empréstimo compulsório será vinculada à despesa
que fundamentou sua instituição.

A Constituição apresenta mais uma espécie de tributo, que também só pode ser, em regra,
instituída por um ente federativo: a União. Contudo, no §1º, do art. 149, a Constituição
permite que os entes federativos Estados, DF e Municípios instituam também uma
‘subespécie’ desse tributo.

Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no

domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como
instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e
150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que
alude o dispositivo.

OBS: A Constituição Federal não cria o tributo; ela prevê as espécies tributárias e suas
características gerais, atribuindo competência tributária aos entes federativos para que criem
o tributo: em regra, por lei ordinária, mas, em alguns casos, mediante lei complementar.

Assim, embora a Constituição Federal não contenha nenhum dispositivo que diga “os tributos
são”, a partir da análise dos artigos acima transcritos, podemos dizer que OS TRIBUTOS SÃO: •
Impostos; • Taxas; • Contribuição de melhoria; • Empréstimos compulsórios; • Contribuições
especiais.

O IMPOSTO
Os impostos são tributos que incidem sobre revelações de riquezas do contribuinte,
cujas normas de distribuição de competência estão nos Artigos 153, 155 e 156 da Constituição
Federal. Os fatos geradores dos impostos são, portanto, situações relacionadas ao contribuinte
(art. 16 do CTN) – e não ao Estado – como exteriorizações de riqueza ou da atividade
econômica desenvolvida. Isso significa dizer que se tratam de tributos não vinculados a
qualquer atividade do Poder Público.
 O montante da exação será calculado tendo em conta as materialidades sobre as quais
incide; por exemplo, tributada a propriedade, a base de cálculo será o seu valor venal, na
circulação de mercadorias, o valor da operação.

Relevante destacar que os impostos, por estarem dissociados de qualquer atuação

específica do Estado, servem ao custeio dos serviços públicos universais – como a varrição de
ruas e calçadas (espaço públicos, utilizados por todos) – e o seu produto, por essa razão, estará
necessariamente dissociado de qualquer órgão, fundo ou despesa, nos exatos termos do artigo
167, IV, da CF/88, e com as exceções nele descritas:

Art. 167. São vedados:

IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição

do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de
recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do
ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado,
respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações
de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º
deste artigo;

TAXAS
Por uma questão de isonomia e justiça fiscal, as taxas são tributos cobrados de alguém
que fez uso específico de um serviço estatal (serviço singular).

Dessa forma, as taxas servem para remunerar um serviço específico e divisível

experimentado pelo cidadão, sendo, portanto, tributo vinculado a um agir estatal.

Há duas espécies de taxas: as de polícia e as de serviço.

Assim, as taxas têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a
utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao
contribuinte ou posto à sua disposição. A atuação estatal direcionada ao contribuinte constitui,
portanto, o fato gerador da obrigação tributária, cabendo a cada ente federado a competência
para cobrar taxas pelos serviços que preste ou pelo poder de polícia exercido, dentro da sua
competência política e administrativa. Conforme expressa o CTN, a taxa de serviço pressupõe
que este seja específico e divisível.

Obs: O serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa. [Súmula
Vinculante 41.] A taxa cobrada exclusivamente em razão dos serviços públicos de coleta,
remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis não viola o
art. 145, II, da CF. [Súmula Vinculante 19.] É inconstitucional a taxa municipal de conservação
de estradas de rodagem cuja base de cálculo seja idêntica à do imposto territorial rural.
[Súmula 595/STF]

Relevante destacar que não se pode cobrar taxas relativamente aos serviços públicos
que a CF/88 prevê como públicos e gratuitos, tal como saúde e educação. DICA! Nesse sentido
é o verbete vinculante de n. 12 do Supremo Tribunal Federal: “A COBRANÇA DE TAXA DE
MATRÍCULA NAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS VIOLA O DISPOSTO NO ART. 206, IV, DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL.”
 O Supremo Tribunal Federal já reconheceu a possibilidade de existir o efeito
confiscatório (Artigo 150, IV, da CF) quando há manifesta desproporção entre o valor da taxa e
o custo do serviço prestado, ferindo assim o princípio da capacidade contributiva.

Importante destacar que o princípio da capacidade contributiva igualmente pode se

aplicar às taxas, como ressaltou o STF.

O Artigo 145, §2º, da CF/88 estabelece que “as taxas não poderão ter base de cálculo
própria de impostos.

DICA! Entretanto, sobre esse ponto, em fevereiro de 2010, o Supremo Tribunal editou a
Súmula Vinculante n. 29. É CONSTITUCIONAL A ADOÇÃO, NO CÁLCULO DO VALOR DE TAXA, DE
UM OU MAIS ELEMENTOS DA BASE DE CÁLCULO PRÓPRIA DE DETERMINADO IMPOSTO, DESDE
QUE NÃO HAJA INTEGRAL IDENTIDADE ENTRE UMA BASE E OUTRA.

Entendeu o STF – em nome da capacidade contributiva – que, dada a dificuldade de

estabelecer um salutar valor comutativo entre o custo do serviço e o valor da taxa, é razoável
utilizar aspectos materiais de impostos a título de parâmetro para calcular a taxa.

Para os impostos há vedação específica da sua destinação a fundo ou despesa art. 167, IV, da
CF – ou seja, de um lado, o imposto é tributo não vinculado a nenhum agir estatal específico
dirigido ao contribuinte; de outro, o imposto é tributo não vinculado a nenhum gasto
específico do Estado, servindo para remunerar os chamados “serviços públicos universais”. Por
outro lado, as taxas são vinculadas a um agir específico do Estado e servem para remunerar os
“serviços públicos singulares” (ou “uti singulis”). Portanto, a vedação do art. 167, IV, da CF não
alcança as taxas.

CONTRIBUIÇÕES DE MELHORIA
Dentro da ideia de justiça comutativa, não é razoável que uma obra pública causadora
de considerável e específica valorização de imóveis privados seja custeada por todos os
contribuintes. Nesse sentido, realizada a obra pública da qual decorra particular
enriquecimento de determinados contribuintes, estes podem ser chamados ao seu custeio, de
modo que os recursos daí derivados sejam reaplicados em prestações estatais que favoreçam
a todos, atendendo assim ao ideal de justiça fiscal.

Assim, prevista no Artigo 145, III, da Constituição Federal, e Artigo 81 do CTN, como
tributo de competência comum – a ser cobrado pelo ente político executor da obra – a
contribuição de melhoria revela-se como um tributo vinculado a um agir específico do Poder
Público: obra pública da qual decorra valorização imobiliária específica.

Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito
Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer
face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total
a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para
cada imóvel beneficiado.

Relevante destacar ser a contribuição decorrente de obra pública – e não para a

realização desta –, ou seja, a cobrança só poderá ser posterior ao agir do Estado e à aferição da
valorização do imóvel privado. O fato gerador contribuição de melhoria é, portanto,
a valorização imobiliária decorrente da obra pública, sendo a base de cálculo o quantum deste
acréscimo patrimonial.
EMPRESTIMOS COMPULSÓRIOS
A sua finalidade: gerar recursos para situações de calamidade pública ou guerra
externa, ou para investimento nacional relevante e urgente, nos exatos termos do Artigo 148
da CF/88 – determinando ainda que o tributo é de arrecadação vinculada:

Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios: I –
para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra
externa ou sua iminência; II – no caso de investimento público de caráter urgente e de
relevante interesse nacional, observado o disposto no art. 150, III, “b”. Parágrafo único.
A aplicação dos recursos provenientes de empréstimo compulsório será vinculada à despesa
que fundamentou sua instituição.

Pelo texto constitucional, há reserva de Lei Complementar para o empréstimo

compulsório, não sendo possível a sua criação mediante lei ordinária, lei delegada ou medida
provisória. Além do que, a doutrina entende que a lei complementar deve ser específica,
porque somente a natureza do gasto e sua magnitude deverão determinar a graduação da
obrigação.

O traço distintivo que marca o empréstimo compulsório como espécie tributária diferenciada e
autônoma é a promessa de devolução, sem a qual não se caracteriza o tributo. O empréstimo
compulsório inaugura duas relações jurídicas: a de natureza tributária, nascida pela subsunção
do fato gerador à hipótese de incidência descrita na lei complementar; e outra de natureza
administrativa, surgida do pagamento do crédito pelo contribuinte, impondo ao Estado o
dever de restituir o valor anteriormente arrecadado e o correspondente direito do
contribuinte de recebê-lo.

A restituição deve ser em moeda, paritariamente à exação recolhida aos cofres públicos, tal
como decidiu o STF no RE 121.336.

CONTRIBUIÇÕES ESPECIAIS
São medidas com finalidades específicas, dentro da ordem social, custeadas através de
tributo denominado contribuição.

Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no

domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como
instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e
150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que
alude o dispositivo.

§ 1º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, por meio de lei,

contribuições para custeio de regime próprio de previdência social, cobradas dos servidores
ativos, dos aposentados e dos pensionistas, que poderão ter alíquotas progressivas de acordo
com o valor da base de contribuição ou dos proventos de aposentadoria e de pensões.

Desse modo, a União pode instituir contribuições sociais, interventivas e coorporativas; já os

Estados, os Municípios e o DF somente podem instituir contribuições sociais previdenciárias,
com a finalidade específica: custear os seus respectivos ‘RPPS’ (regimes próprios de
previdência social).