1ª Fase | 38° Exame da OAB

Direito Financeiro

1ª FASE 38° EXAME

Direito Financeiro
Prof. Guilherme Pedrozo da Silva

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1ª Fase | 38° Exame da OAB
Direito Financeiro

Olá! Boas-Vindas!
Este material foi preparado com muito carinho para que você
possa absorver da melhor forma possível, conteúdos de qua-
lidade!

Lembre-se de que o seu sonho também é o nosso!

Bons estudos! Estamos com você até a sua aprovação!

Com carinho,

Equipe Ceisc ♥

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Direito Financeiro

1. Atividade Financeira - Introdução ao Direito Financeiro

Prof. Guilherme Pedrozo

@prof.guilhermepedrozo

Quando vamos estudar Direito Financeiro, vários outros termos poderiam ser denomina-
dos em nosso edital, como: Administração Financeira e Orçamentária (AFO). Assim, seja AFO,
Finanças Públicas e/ou Direito Financeiro, estaremos narrando e compreendendo a mesma te-
mática. Lembramos ainda que quando tratamos de qualquer desses temas, eles se equivalem
em praticamente 90% do que poderá ser cobrado e/ou exigido em sua prova.

1.1 Breve Histórico

Qual será o marco legislativo que tratará desta matéria? O marco será a lei nº 4.320/64,
lembrando que, sob muitos aspectos nela encontrados, encontram-se superados. Ademais, para
efeitos legais, destaca-se a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101), bem
como os artigos constitucionais (163 até 169) como importantes referenciais teóricos para o
estudo do Direito Financeiro.

1.2 Poder de Tributar e Atividade Financeira

Do que se trata esta administração financeira? Trata-se de atividade financeira rea-
lizada pelos entes competentes com o objetivo de atender as necessidades de toda cole-
tividade, controlando as despesas e obtendo (gerindo) receitas como forma de potencializar e
entregar os cuidados essenciais para toda população, concretizando assim o ideal constitucio-
nal/institucional.
Ademais, nunca é demais ressaltar que o Direito Tributário presta grande referência a
administração financeira, por ser certamente a principal fonte de financiamento dos entes
públicos, proporcionando assim grande entrada de receitas para os mesmos.
Outro conceito de Administração Financeira: “Esse obter e gastar é a atividade financeira
do Estado; trata-se do conjunto de ações que o Estado desempenha visando à obtenção de
recursos para seu sustento e a respectiva realização de gastos para a execução de necessida-
des públicas.”1

1 Piscitelli, Tathiane. Direito Financeiro (p. 45). Atlas. Edição do Kindle.

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Considerando a necessidade de manter os entes competentes, os mesmos deverão ob-

servar os princípios balizadores, seja para obtenção de recursos, seja para realização de gastos.
Tudo isto com base no que disposto em nossa Constituição Federal.
Ainda, entende Piscitelli: 2

[...] a obtenção de receitas e a realização de despesas está na base desse conceito, na-
turalmente que devemos perguntar como e mediante quais condições, do ponto de vista
formal e material, as receitas são obtidas e podem ser gastas. Isso implica um estudo
detalhado (i) do orçamento público, como peça responsável pela delimitação das receitas
e despesas em um dado exercício, (ii) das formas, condições e limites de obtenção de
receita para fazer frente às despesas fixadas; e (iii) das formas, condições e limites de
gasto do dinheiro público e, assim, os métodos de aplicação e dispêndio das receitas. Tal
detalhamento será realizado nos capítulos subsequentes.

Ademais, será que bastará a existências de receitas para que os entes possam gastar
e assim manter os seus deveres básicos com toda sociedade? A resposta é não, eis que
os mesmos deverão prever, planejar, ter um orçamento, com a finalidade de justificar e
atingir seus propósitos de gestão. Exercer de forma racional seus propósitos é a forma de
perseguir e atender as finalidades coletivas.
Estarão obrigadas à presente racionalização das receitas e despesas todas as esfe-
ras da administração pública? A resposta é negativa, eis que, via de regra, os órgãos da
administração indireta (empresas públicas e sociedades de economia mista) não se incluem
neste princípio, eis que suas atividades estarão reguladas na forma dos setores privados. Assim
apenas os entes, exercendo suas atividades próprias estarão albergadas pela atividade
financeira.
Mas acaso estas sociedades de economia mista e/ou empresas públicas receberem
dinheiro público, não estarão controladas pelo Tribunal de Contas, por exemplo? A res-
posta é sim, eis que, inobstante tenham por observância a legislação privada, eles poderão ter
seus atos controlados pelos Tribunais de Contas na forma do artigo 71, II da Constituição Fede-
ral. Desta forma já decidiu inclusive o Supremo Tribunal Federal nas seguintes demandas: MS
25.092 e MS 25.181.

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio
do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e va-
lores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades ins-
tituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a

2 Piscitelli, Tathiane. Direito Financeiro (p. 47). Atlas. Edição do Kindle.

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perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

Atenção: o direito financeiro terá por conduta orientar e disciplinar a vida financeira
dos entes públicos, mais especificadamente no que diz respeito às receitas, despesas e
orçamento público.
Por fim, e não menos importante para que depois possamos adentrar ao orçamento pú-
blico, vamos estudar alguns dos princípios mais importantes das finanças públicas e/ou direito
financeiro, quando do estudo do orçamento público. Entretanto, antes de irmos aos orçamentos,
será necessário gravar alguns conceitos importantes que veremos ao decorrer das aulas do
curso.
a) PPA  Plano Plurianual  Visão estratégica da gestão.
b) LDO  Lei de Diretrizes Orçamentárias  Ajustará metas anuais fatiadas do PPA.
c) LOA  Lei Orçamentária Anual  é o orçamento onde serão estimadas as receitas e
fixadas as despesas.

2. Estudo do Orçamento Público

2.1 Princípios Orçamentários

Os princípios orçamentários são as premissas/regras de todo o processo orça-
mentário. Serão eles que darão base para a existência e formalidades que deverão ser
observados pelos gestores públicos. Lembre-se ainda de que inexiste qualquer rol e/ou
disposição legal citando quais são os referidos princípios, diferenciando-se, portanto, dos
princípios tributários.
E, considerando a inexistência de previsão legal sobre os referidos princípios, utilizamos
do Manual da Contabilidade Aplicada ao Setor Público para extrair os mais importantes e mais
cobrados em prova.

Veja o esquema na próxima página...

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*Para todos verem: esquema.

Unidade: único documento;

Universalidade: todas
receitas/despesas;

Anualidade: duração de um
ano;

Exclusividade: previsão de
receitas e fixação de
despesas;

Orçamento bruto: previsão

Premissas orçamentárias legal = montante bruto;
(todo processo
orçamentário)

Legalidade: gestor público =

fazer conforme a lei;

Publicidade: orçamento
divulgado de forma ampla;

Transparência: divulgar como

se faz;

Não vinculação: arrecadação

importos = não destinadas.

2.1.1 Princípio da Unidade | Totalidade

O referido princípio estará relacionado à LOA, na qual cada ente deverá entregar por meio
de documento único toda a sua previsão orçamentária e fixação de suas despesas. Lembra-se
ainda de que pelo presente princípio defende-se a necessidade de a LOA estar registrado em

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um único documento, impossibilitando-se assim que cada esfera de poder do ente federativo
tenha seu documento.
O princípio da unidade tem por referência evitar orçamentos paralelos e/ou interes-
ses omissos da boa gestão financeira.
Igualmente é importante referir que inexiste a possibilidade de uma LOA de caráter naci-
onal, devendo cada ente competente tratar de seu orçamento de forma unificada, porém única.

Lei 4.320/64 - Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa

de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Go-
verno, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.
Art. 165 da CF - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Pú-
blico;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituí-
dos e mantidos pelo Poder Público.
Logo é importante o candidato fixar que todas as previsões de receitas e fixação de des-
pesas deverão estar em um documento único.

Atenção: duas questões importantes ainda de prova para finalizar.

A) Poderemos ter a existência de vários orçamentos autônomos dentro de um único do-
cumento? A resposta é positiva, desde que apresentados e inseridos em um único documento.
B) Também poderá ser apresentado como princípio da Totalidade.

2.1.2 Princípio da Universalidade

O referido princípio guarda conexão com o princípio acima exposto, eis que todas as re-
ceitas e despesas deverão, via de regra, estar previstas dentro da LOA. Assim, o referido prin-
cípio nos ensina que a universalidade de receitas e despesas deverão estar dentro da lei
orçamentária de cada ente competente.
Entretanto é importante referir que apenas as receitas orçamentárias estarão dentro da
LOA, eis que é cediço que, durante o curso do ano, poderá ocorrer a necessidade de créditos
extraordinários. Logo, estes créditos inicialmente não estarão, porém, após sua devida abertura,
serão inseridos na LOA através de retificação.
Lembre-se ainda de que tais créditos extraordinários, referente às despesas não planeja-
das, entrarão na LOA de forma mais rápida, sem prévia análise do legislativa e sem indicação

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prévia de recursos.
Perguntinha de prova: poderá o Poder Público fazer uso do dinheiro sem registrar na
LOA? A resposta é negativa.

*Para todos verem: esquema.

- Único documento;
- Cada ente da federação terá o próprio
(esfera do poder - NÃO);
UNIDADE
- Existe LOAS Nacional? Não;
- Também conhecido totalidade - todas
receitas e despesas.
PREMISSAS ORÇAMENTÁRIAS
(todo processo orçamentário)
- Todas receitas e despesas deverão estar
na LOA;
- Receitas orçamentárias apenas;
UNIVERSALIDADE - Poder público poderá utilizar dinheiro sem
registrar? Não.
- Crédito extraordinário abre crédito e depois
retificado LOA.

2.1.3 Princípio da Anualidade

O referido princípio guarda respeito ao prazo de duração da Lei Orçamentária Anual
(LOA). Lembrando que, por tratar da previsão orçamentária para um ano de gestão pública, a
LOA terá duração anual, ou seja, perdurará durante o exercício financeiro para o ano que
foi aprovada (ano civil).
Mas o referido princípio comporta uma exceção bastante importante, que são as reaber-
turas de créditos especiais e extraordinários, na forma do que disposto na Constituição Fe-
deral e na própria Lei 4.320/64.

Art. 167 da CF: São vedados:

§ 2º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que
forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses
daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados
ao orçamento do exercício financeiro subsequente.
Lei 4.320/64
Art. 45. Os créditos adicionais terão vigência adstrita ao exercício financeiro em que forem
abertos, salvo expressa disposição legal em contrário, quanto aos especiais e extraordi-
nários.

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*Para todos verem: esquema.

A LOA terá duração de 1 ano

(ano civil / exercício
financeiro).

Anualidade

Exceção: reabertura de
crédito especial e
extraordinário.
Premissas orçamentárias
(todo processo
orçamentário)
- LOA não poderá conter
matéria estranha;
- Fixação de despesa e
fixação de receita.
Exclusividade
Exceção:
a) Autorização - abertura de
créditos suplementares;
b) Autorização - contratação de
operações de créditos.

2.1.4 Princípio da Exclusividade

O referido princípio guarda respeito à matéria que deverá estar prescrita na LOA. Assim,
nesta Lei Orçamentária Anual não poderá coexistir matéria estranha ao orçamento pú-
blico. Assim deverão os gestores necessariamente fixar as despesas e realizar a previsão das
receitas.
Entretanto, conforme Manual Prático de Contabilidade, tal princípio comporta algumas ex-
ceções:
a) Autorização para Abertura de Créditos Adicionais Suplementares;
b) Autorização para Contratação de Operações de Crédito.

Art. 165, §8º da CF

§ 8º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orça-
mentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme
o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autoriza-
ção legislativa.

2.1.5 Princípio do Orçamento Bruto

O referido princípio diz respeito aos valores que deverão constar dentro da LOA.

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Logo, os valores lá dispostos deverão estar demonstrados de forma bruta, não podendo ser
operacionalizadas deduções, por mais que ocorram verdadeiramente.
Imagine a situação de transferência de arrecadação tributária entre entes. Deverão ser
declarados os valores arrecadados ou apenas os valores que ficarão no caixa do ente que arre-
cadou? Senhores, o valor que deverá constar na LOA será o montante arrecadado, inobstante
ocorra o repasse à posterior face à redistribuição de receitas tributárias.

Lei 4.320/64
Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais,
vedadas quaisquer deduções.
§ 1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão,
como despesa, no orçamento da entidade obrigada a transferência e, como receita, no
orçamento da que as deva receber.

Igualmente é importante referir que o candidato não poderá confundir o referido princípio
com aquele da especificação, pois este último se refere apenas e tão somente à necessidade de
descriminar a origem e destino do montante.

2.1.6. Princípio da Legalidade

O referido princípio diz respeito a necessidade de os gestores públicos observa-
rem as leis orçamentárias, fazendo jus à observância do que votado e aprovado pela Casa
do Povo de cada ente competente.
Assim, os entes competentes, gestores do dinheiro público somente poderão fazer ou
deixar de fazer o que estiver na lei. Logo se deseja utilizar do dinheiro que pertence a coletivi-
dade, que peça e tenha autorização para tanto.
Entretanto, sempre é importante lembrar: será que todo o dinheiro público precisará
de autorização legislativa para ser utilizado? A resposta é não, eis que excepcionalmente
poderá o gestor público abrir créditos extraordinários e isto não passará por prévia autorização
e discussão legislativa.
A lei orçamentária poderá ser questionada junto aos órgãos do Poder Judiciário?
A resposta é sim, eis que através da ADI 5449 decidiu-se que poderão ocorrer questionamen-
tos, tanto no sentido formal, quanto no sentido material.

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*Para todos verem: esquema.

- Valores previstos na - Não confundir com

LOA deverão ser cfe. ESPECIFICAÇÃO -
montante bruto; discriminar valores.
Orçamento bruto
Exemplo:
a) Transferência de tributos:
lançamento da arrecadação e
não com dedução.
Premissas
orçamentárias
(todo processo
orçamentário) - Leis orçamentárias: - Gestor público: só
discussão e aprovação = pode fazer o que
Legislativo. está na lei.

Legalidade Exceção:
a) Crédito Extraordinário:
não precisará estar na lei.
b) Crédito Extraordinário:
poderá ser autorizado pelo
executivo.

2.1.7. Princípio da Publicidade

O referido princípio parte também do que disposto no artigo 37 da CF e os princípios que
deverão nortear a administração pública. Assim o orçamento público deverá ser público e
divulgado de forma ampla, inclusive com a disponibilização de relatórios e demais infor-
mações para toda e qualquer pessoa/cidadão.
Este princípio não poderá ser confundido com aquele da transparência, porque este
último traz a obrigação aos gestores de informarem de forma leal e transparente como o orça-
mento é realizado.
Assim o referido princípio quer tão somente garantir o acesso a qualquer interes-
sado das informações dispostas na LOA.

2.1.8. Princípio da Transparência

O referido princípio requer ao gestor pública a obrigação de divulgar como será
realizado o orçamento, ou seja, demonstrar como o mesmo é feito e realizado.
Logo, aqui, igualmente você não poderá confundir com publicitar no Diário Oficial, eis
que estaríamos nos referindo apenas e tão somente ao princípio da publicidade acima visto.

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Quais são os instrumentos de transparência que poderão ser verificados pela coletivi-
dade?
a) Prestação de Contas.
b) Parecer de Tribunal de Contas.
c) PPA.
d) LDO.
e) LOA.

LRF – Art. 48
São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulga-
ção, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de
diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relató-
rio Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões
simplificadas desses documentos.

*Para todos verem: esquema.

Não confundir com

Ampla divulgação do TRANSPARÊNCIA -
orçamento público. COMO É REALIZADA.

Publicidade Exemplo:
a) Aqui trata-se de publicizar as
leis orçamentárias;
b) Garantir a qualquer
interessado o acesso às
Premissas informações.
orçamentárias
(todo processo
orçamentário)
Divulgar como são
realizadas as leis
orçamentárias.

Transparência
Instrumentos de transparência:
Prestação de Contas / Parecer
T. Contas.
- Art. 48 da LC 101.

2.1.9 Princípio da Não Afetação

O referido princípio está muito vinculado ao direito tributário, o qual deixa claro
que os impostos não poderão ter sua arrecadação destinada a uma reserva própria, ou
seja, a caixa determinado. Vale ressaltar que apenas os impostos e não os tributos é que não
poderão ser comprometidos com despesas próprias.

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Art. 167 da CF
São vedados:
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repar-
tição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a
destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e
desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária,
como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação
de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, §
8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

*Para todos verem: esquema.

A arrecadação dos impostos não

será afetada.

Não afetação

Premissas orçamentárias A arrecadação não poderá ser

(todo processo orçamentário) comprometida.

Cuidado:
a) Dos demais tributos sim.
b) Art. 167, IV - Repartições
Tributárias - sim.

2.2 Planos Orçamentários

O orçamento público é tratado pela Constituição Federal no seu artigo 165.

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.

Logo, será de iniciativa (proposição) do Poder Executivo a criação dos seguintes orça-
mentos | planos:
a) PPA  Plano Plurianual  Unidade por cada 4 anos  Plano Estratégico;
b) LDO  Lei de Diretrizes Orçamentárias  1 por cada ano  Plano Tático;
c) LOA  Lei de Orçamento Anual 1 por cada ano.
Entretanto, é importante ressaltar que não são apenas estes os planos previstos em
nossa Constituição Federal. Podemos citar o Plano Nacional de Saúde (3 anos) e o Plano
Nacional de Educação (10 anos), tudo isto conforme o que disposto no artigo 165, §4º da
CF.

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§ 4º Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição

serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso
Nacional.

Mas afinal do que contas o que é o PPA? Este é o plano que irá estabelecer as prio-
ridades de governo nos seus 4 anos de governança. Ademais no PPA, os demais planos
também deverão fazer parte.
Já a LDO é um recorte da PPA (fatiamento), ou seja, apontará as prioridades do que
deverá ser realizado no último ano. Assim a LDO irá virar lei em determinado ano, mas com o
foco no ano seguinte e que irá virar a LO.
Por fim a LOA irá fixar às despesas e trazer a previsão de receitas.
Lembrando que todos estes planos, apesar de serem de iniciativa do governo, deverão
ser levados a apreciação do Poder Legislativa para apreciação.

2.2.1 Plano Plurianual – PPA

O PPA será de iniciativa do Poder Executivo e irá estabelecer as prioridades do
governo para os seus quatro anos de governança. Neste PPA, serão estabelecidas as dire-
trizes, as metas e os objetivos de governança, podendo inclusive estabelecer as regiões priori-
tárias de ação.
Tal plano será encaminhado no primeiro ano do mandato para apreciação pelo Poder
Legislativo. Foi criado pela CF/88 e terá a participação de outros poderes e órgãos para sua
feitura.
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras
delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

Cuidado: lembre-se de que se trata de função típica do Poder Executivo. Prova

disso é que, se o Chefe do Executivo não elaborar, ele responderá por crime de respon-
sabilidade.
Muita atenção: o prazo de duração do PPA, já que apresentado no primeiro ano do
governo, serão contados do segundo ano do mandato até o término do primeiro ano se-
guinte do novo mandado (seja do governo atual ou novo governo).
O PPA será enviado, na esfera federal, até o dia 31de agosto e deverá ser devolvido até
o dia 22 de dezembro. Lembra-se ainda que cada ente competente poderá dispor de prazo pró-
prio. Tal prazo mencionado é da esfera federal.

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Acaso não for aprovado o PPA no prazo, o Congresso Nacional igualmente entrará em
recesso, permitindo-se convocação extraordinária para votação do mesmo conforme o que dis-
posto no artigo 57 da Constituição Federal.
Retornando o PPA do Congresso Nacional, o Presidente da República terá prazo de 15
dias úteis para sancionar e publicar.
Assim, conforme já exposto, o PPA será de competência privativa do Presidente da Re-
pública, em se tratando de PPA da União. Importante ressaltar que o mesmo não poderá se
delegado e deverá ter abrangência nacional.
O PPA Federal poderá adotar critérios macrorregionais, internacionais e nacionais, tudo
isto para atender as prioridades de cada região do país.
No tocante aos aspectos formais e materiais, o PPA não estará preocupado em discrimi-
nar receita e despesa de forma objetiva. Por exemplo: teremos despesas que estarão na LOA,
mas não estarão no PPA, por exemplo.
Mas afinal de contas existem despesas que deverão estar no PPA?
a) Despesas com Programa de Duração Continuada: são despesas continuadas que
ultrapassam 1 ano.
b) Despesas com Capital: referente a aquisição de bens, como por exemplo um veículo
automotor.
Agora tenha muito cuidado: a gasolina, por exemplo, é despesa corrente e não de capital,
e logo não estará no PPA. Lembrando que a despesa de capital é aquela que contribuirá positi-
vamente para aquisição/formação de capital. As inversões financeiras não precisarão estar no
PPA.
Assim se lhe perguntarem na prova: despesa continuada para construção de um ginásio
e que durará mais de 1 ano, precisará estar no PPA? Sim, eis que se trata de despesa que
perdurará por mais de 1 ano.

Veja esquema na página a seguir...

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*Para todos verem: esquemas

Atenção:
a) Competência do Presidente;
b) Não poderá ser delegada;
c) Critérios regionais;
Presidente deverá enviar até dia
31 de agosto e o Congresso d) Não terá qualquer despesa.
Nacional devolver até o dia 22
de dezembro
Despesas deverão constar:
Prazos
a) Duração continuada;
b) Despesas de capital.
- Presidente terá 15 dias úteis
para sancionar e publicar;
- Se não fizer: Crime de
responsabilidade.

Diretrizes

Estratégico
Iniciativa P. Executivo -
Metas
art. 165, I, CF.
4 anos contados do
segundo ano do mandato
até o término do primeiro
ano seguinte. Objetivos

Duração de 4 anos

2.2.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO

As leis de diretrizes orçamentárias serão o grande elo entre o plano plurianual e a lei de
orçamentária anual. Assim, para muitos, trata-se de um instrumento tático capaz de fatiar os
principais interesses governamentais para determinado ano de governo.
Mas cuidado na prova:
a) LDO  irá estabelecer as prioridades e metas.
b) LOA  irá fixar as despesas e prever as receitas.
Logo as LDO´s irão definir as metas e prioridades do governo para o próximo ano. Mas
lembre-se de que aqui serão metas táticas, eis que as metas a longo prazo estarão estabelecidas
no PPA.
As LDO´s terão, igualmente, iniciativa do Chefe do Poder Executivo e serão elaboradas
no ano anterior a LOA. Logo, a LDO de 2020 irá orientar a LOA de 2021, lembrando que precisará
virar lei ainda no ano de 2020, tudo isso com a finalidade de orientar à melhor direção e utilização

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dos recursos frente as despesas fixadas na LOA do ano seguinte.

O conteúdo de uma LDO será estruturado na forma do artigo 165, §2º da CF:

§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administra-

ção pública federal, estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em
consonância com trajetória sustentável da dívida pública, orientará a elaboração da lei
orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Igualmente a Lei de Responsabilidade Fiscal traz dispositivos sobre as LDO´S, quando

afirma que a mesma terá que ser composta de três anexos (metas fiscais | riscos fiscais | conte-
údo específicos).
Assim como o PPA, a LDO será de iniciativa do Poder Executivo e deverá passar pela
casa do povo, in casu, o Poder Legislativo para aprovação. Ainda, segundo decisões reiteradas
do Supremo Tribunal Federal, a LDO poderá ser fiscalizada tanto pelo Legislativo, quanto pelo
Tribunal de Contas.
Igualmente a LDO apresenta um importante papel, pois poderá propor alteração da le-
gislação tributária, bem como estabelecerá as formas de políticas de aplicação de agências fi-
nanceiras, como por exemplo: Caixa e BNDES.

Art. 4º da LC 101 - A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art.

165 da Constituição e:
I - disporá também sobre:
§ 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que
serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas,
despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a
que se referirem e para os dois seguintes.
§ 2º O Anexo conterá, ainda: (segue o baile ...)
§ 3º A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avali-
ados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, infor-
mando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.
§ 4º A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico,
os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as
projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para
o exercício subsequente.
Art. 165 da CF
§ 12. Integrará a lei de diretrizes orçamentárias, para o exercício a que se refere e, pelo
menos, para os 2 (dois) exercícios subsequentes, anexo com previsão de agregados fis-
cais e a proporção dos recursos para investimentos que serão alocados na lei orçamentá-
ria anual para a continuidade daqueles em andamento.

Igualmente é importante ressaltar que a avaliação do cumprimento dos objetivos das po-
líticas monetárias, creditícias e cambiais serão realizadas pelo BACEN e pela Comissão Mista

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Direito Financeiro

de Orçamento. Logo, para fixar conhecimento:

1º) Onde deverão constar os programas de regionalização? PPA.
2º) Onde deverão constar os programas de duração continuada? PPA.
3º) Onde deverão constar o equilíbrio entre receita e despesa? LDO.
Qual será o prazo para aprovação de uma LDO? Lembramos inicialmente que cada ente
poderá fixar o seu prazo. Ademais, tratando-se da esfera federal, o Presidente da República terá
prazo de até 15 de abril para apresentar a LDO. Já o Congresso Nacional terá o prazo até o dia
17 de julho para devolução. Da devolução, o Presidente terá o prazo de 15 dias úteis para san-
cionar e publicar, sob pena de crime de responsabilidade.
Atenção: pergunta de prova. Para aumentar despesa com pessoal, deverá existir
autorização na LDO e dotação na LOA? Sim, via de regra, deverá ter tal autorização e
dotação, sem prejuízo do processo de fiscalização com base na Lei de Responsabilidade
Fiscal.
Mas cuidado: em situação de calamidade (via pandemia, por exemplo), é possível con-
tratar temporariamente, sem autorização na LDO e sem que exista inclusive dotação orçamen-
tária na forma da Emenda Constitucional 106/2020 – art. 2º.

*Para todos verem: esquema.

Orientará elaboração da
LOA

Tático Metas

Iniciativa P. Executivo -
art. 165, I, CF.
Terá duração de 1 ano Prioridades / Diretrizes
e será elaborado no ano de política fiscal
anterior a lei
orçamentária anual.

Duração de 1 ano + Irá fatir plano plurianual

meio ano.

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Direito Financeiro

*Para todos verem: esquemas.

Funções LDO na CF

Não altera a legislação

tributária, mas tão
somente sugere
modificações.

Alterações na Previsão de
Diretrizes de Orientará Política de aplicação agregados
Metas & legislação
política fiscal e elaboração da de financiamentos fiscais
Prioridades tributária
metas LOA erecursos

a) Meta fiscal (regra);

b) Risco fiscal (passivos
Irá dispor sore o Lei de responsabilidade
fiscais);
equilíbrio entre receitas fiscal - anexos:
e despesas. c) Conteúdo específico
(projeções).
CUIDADO

Presidente apresentará a) Aprovação: legislativo;

até o dia 15 de aril e Aprovação e
Congresso devolverá até fiscalização: b) Fiscalização: legislativo
o dia 17 de julho. e T. Contas.

Funções LDO na LRF

Não altera a legislação

tributária, mas tão somente
sugere modificações

Critérios e formas Cont. custos e Condições e

Equilíbrio de receitas e exigências transf. Anexos de metas
para limitar avaliaçõ de fiscais, fixos e anexo
despesas recursos
empenhos resultados

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2.2.3 Lei Orçamentária Anual - LOA

As leis orçamentárias anuais tratam-se de instrumentos operacionais que serão elabora-
dos anualmente de modo a fixar (destinar) as despesas e prever as receitas. Assim tais leis irão
viabilizar em um sentido macro o PPA e o que fora priorizado na LDO, de modo a não gastar
mais do que fora arrecadado.
Lembre-se sempre de que:
a) Visão Macro – Estratégia – PPA
b) Visão Tática – Prioridades – LDO
c) Visão Operacional – Execução – LOA
Estas leis orçamentárias anuais, serão organizadas em três esferas orçamentárias, po-
rém apresentadas em um documento único, de iniciativa do Executivo, muito embora os demais
poderes também participem em sua elaboração.
São as três esferas:
a) Orçamento Fiscal: é a regra geral, ou seja, não sendo de seguridade ou de investi-
mento, será este orçamento fiscal. Assim, despesas com Educação, Defesa Nacional, Trans-
porte, Segurança, estarão aqui.

*Para todos verem: esquema.

Não for de seguridade

Não for de investimento

Orçamento Fiscal

Regra geral: Portanto,

será orçamento

- Educação;
- Transporte Público;
- Defesa Nacional;
- Segurança Pública.

Orçamento de Seguridade: será o orçamento destinado a custear/financiar a seguridade

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social, ou seja, a Previdência, Assistência e Saúde da coletividade. Assim, por meio do SUS,
Bolsa Família, temos exemplos de onde são extraídos os recursos para referidas rubricas (dota-
ção).
*Para todos verem: esquema.

Abrangerá todas as
entidades e órgãos
públicos;

Recursos que irão

custear - PAS;

Orçamento da
Seguridade
SUS / Previdência /
Bolsa Família;

- Não terá por finalidade

reduzir a desigualdade
social;
- Seu foco será no
indivíduo e não nas
regiões do país.

c) Orçamento de Investimento: será o orçamento do lucro (bolsa de valores, por exemplo).

Na maior parte das vezes, o orçamento diz respeito às ações ordinárias de empresas estatais
que o governo possua, principalmente aquelas em que tem a maior parte do capital social. Vale
ressaltar aqui que nas estatais que não são controladas pelo governo, o orçamento não
precisará estar na LOA. Ou seja, tal orçamento servirá basicamente para demonstrar o
quanto de dinheiro público se tem aplicado nestas estatais.

Art. 165 da CF
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Pú-
blico;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituí-
dos e mantidos pelo Poder Público.

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*Para todos verem: esquema.

Aplicação para lucro.

Exemplo: bolsa de
valores.

Estatais controladas
(maior parte do capital
social).
Orçamento de
Investimento

Recursos públicos para

Estatais não controladas não manter as despesas
precisarão demonstrar (pessoal/custeio) nas
valores nos recursos públicos empresas controladas
investidos na LOA. estarão no caminho fiscal.

Qual a finalidade do presente orçamento?

Art. 165 (Orçamento Fiscal e Investimentos)

§ 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano
plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo
critério populacional.

Atenção: o orçamento para seguridade social não terá como finalidade reduzir a
desigualdade social, eis que para este deverá existir um tratamento isonômico.
As presentes Lei Orçamentárias Anuais terão vigência no ano civil, ou seja, entre 1º de
janeiro até 31 de dezembro, também chamado em provas de exercício financeiro.
Ainda, deverão as LOA´s de cada ente ter alguma reserva para algum imprevisto? A
resposta é positiva, ou seja, deverão ter uma reserva de contingência para situações de emer-
gência. A Lei de Responsabilidade Fiscal é clara ao afirmar que todos os entes deverão ter a
referida reserva. Quem definirá o montante à ser reservado serão as LDO´s de cada ente, através
de dotação global (percentual), definindo igualmente as LDO´s os critérios de utilização.

Art. 5º da LC 101 - O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível

com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei
Complementar:

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Direito Financeiro

III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com
base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias,
destinada ao:
a) (VETADO)
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

*Para todos verem: esquema.

Reserva de situações
de emergência

Poupança na LOA

Reserva de Montante será definido

Contingência na LDO em cada ente

Será realizado em
percentual (dotação
global)

Critérios de utilização
também na LDO

3. Receitas e Despesas Públicas

3.1 Receitas Públicas – Aspectos Gerais

As receitas públicas são a entrada de dinheiro no público definitivamente. Esta definição
envolve assumir a diferença entre a receita do governo e receita simples ou fluxo de caixa, que
inclui valores transferidos para a Administração, seja por lei, ou por contrato estabelecido.
Existem vários conceitos de receita. Ela apresenta, a depender da esfera doutrinária,
vários conceitos. Entretanto, para efeitos dos nossos estudos, interessa o conceito de receita
pública. Afinal de contas, do que se trata? Trata-se da entrada de dinheiro na conta cor-
rente dos entes competentes, conforme previsão orçamentária.
Ademais, quais são as etapas do dinheiro público?
a) Previsão de Arrecadação;

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b) Receita Arrecadada de Forma Efetiva;

c) Depósito na Conta Única do Tesouro (não afetação | cada ente terá sua conta)
Igualmente, do que se trata o conceito de receita orçamentária? Esta servirá para
custear o gasto do orçamento, notadamente, financiamento o atendimento das políticas
públicas. Tais despesas estarão fixadas na LOA.
Importante ainda ressaltar que nem toda receita estará prevista, como as doações.
Reza o artigo 11 da Lei 4.320/64 que as receitas públicas serão classificadas em receitas
correntes e de capital.

Lei 4.320/64
Art. 11 - A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas Corren-
tes e Receitas de Capital.
Art. 57 - Ressalvado o disposto no parágrafo único do artigo 3º desta lei serão classifica-
das como receita orçamentária, sob as rubricas próprias, todas as receitas arrecadadas,
inclusive as provenientes de operações de crédito, ainda que não previstas no Orçamento.

São denominadas receitas correntes:

a) Impostos, Taxas;
b) Patrimonial;
c) Agropecuária;
d) Serviços;
e) Industrial;
f) Transferências Correntes;
g) Receitas Correntes;
h) Outras Contribuições.

Após compreendido o conceito de receita orçamentária, passaremos a estudar as recei-

tas extraorçamentárias. O que são estas receitas? São aquelas que não estarão previstas
na LOA e basicamente se resumem à 3 (três) tipos:
a) Operação de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária (ARO): é receita
extra, mas que por ser uma antecipação, não se computa para gerar duplicidade. Assim, para
muitos doutrinadores, trata-se de um empréstimo que o ente faz, dando como garantia, uma
receita futura. Normalmente, tal contratação se dá para atender insuficiência de caixa. Importante
ressaltar que gera dívida flutuante (deverá ser paga em menos de 12 meses e não poderá ser
contratada em duplicidade para uma mesma finalidade.

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b) Emissão de Papel Moeda: substituição de notas antigas, não considerando-se in-

gresso de novo papel moeda no mercado.
c) Entrada Compensatórias no Ativo e Financeiro: município recebe uma garantia
quando da contratação de uma licitação pública. Como esta garantia não lhe pertence, ele será
considerado extraorçamentário.
Logo, podemos resumir as receitas públicas em:
a) Orçamentárias: disponibilidade de recursos financeiros;
b) Extra Orçamentárias: apenas entradas compensatórias.

3.1.1 Receitas Públicas – Créditos Adicionais

Dentro de um PLOA, várias serão as previsões de receitas para cumprir com os gastos
igualmente programados. Entretanto, por diversas razões e circunstâncias, poderá ocorrer que
as receitas não sejam suficientes para cumprir com os gastos quando da execução do planeja-
mento. Logo, será necessária a abertura de créditos adicionais.
Assim, retomando conceitos, é importante dizer que existem os créditos orçamentários
(aqueles já previstos), mas também teremos os créditos adicionais, referentes às despesas não
previstas. Quais serão os tipos de créditos adicionais?
a) Crédito Suplementar | Quantitativo: reforça crédito ordinário;
b) Crédito Especial | Qualitativo: atende nova despesa, não urgente;
c) Crédito Extraordinário | Imprevistas | Qualitativo: nova despesa, porém urgente.
Qual será a grande diferença entre eles? É que apenas o Crédito Extraordinário estará
dispensado, inicialmente, de questões burocráticos, sendo, portanto, aberto o crédito indepen-
dentemente de autorização do Legislativo, normalmente sendo criado por meio de Medida Pro-
visória na forma do artigo 62 da CF. Os demais precisarão de lei.

Lei n. 4.320/1964:
Art. 41. Os créditos adicionais classificam-se em:
I – suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária;
II – especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária
específica;
III – extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra,
comoção intestina ou calamidade pública.
Art. 167, §3º da CF:
A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas im-
previsíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade
pública, observado o disposto no art. 62.

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Os créditos suplementares poderão reforçar apenas os créditos ordinários. Lembre-se

ainda de que não existe um limite para pedir crédito, porém deverá ser observado o valor esti-
mado da fonte de recursos para atender.
Quem fará a análise da abertura do crédito será o Poder Executivo, junto com o Ministério
da Economia será a Secretaria de Orçamento Federal.

*Para todos verem: esquema.

Presente na LOA
(previsão de
receitas);
Receita
Orçamentária
Receita Capital: Utilizada como forma
Gasto Público a) Transferência de capital; de despesa.
b) Outras receitas de capital;
c) Alienação de bens;
Receita Corrente: d) Operação de crédito;
a) Impostos / Taxas; e) Amortização de
empréstimos.
b) Patrimonial;
c) Agropecuária;
d)Industrial;
e) Serviços;
f) Transferências correntes;
g) Receitas correntes;
h) Outras contribuições.

3.2 Despesas Públicas – Aspectos Gerais

A despesa pública pode ser definida como todo o Estado, cujo objetivo é promover a
satisfação das necessidades públicas, o que implica o bom funcionamento e desenvolvimento
dos serviços públicos e a manutenção do administrativas necessárias para isso. É óbvio que a
despesa pública depende de uma contrapartida nas receitas e o nível de é determinante na qua-
lidade e na amplitude das necessidades.
Despesas Públicas e/ou Orçamentárias são os gastos realizados com base na previsão
de receitas orçamentárias. Lembrando que, inclusive, despesas não previstas na LOA poderão
ser realizadas, por exemplo: para retificação de despesas e/ou inserção de novas despesas.
Igualmente é importante salientar que novas despesas poderão ser inseridas na LOA
desde que existam recursos para tanto. Logo, muitos doutrinadores costumam afirmar que a
despesa orçamentária está associada à um limite (dotação).
E como será realizado o ciclo (execução) da despesa:
a) Empenho (mera expectativa);

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b) Liquidação;
c) Pagamento (saída efetiva do dinheiro do Caixa Único).
As despesas, assim como as receitas, poderão ser orçamentárias ou extraorçamentá-
rias.
As despesas orçamentárias são aquelas previstas na LOA (anual) e serão classificadas
em corrente e de capital. Dependerão de autorização legal (em razão da LOA). São exemplos
de despesa orçamentária: quando a administração pública adquire um bem para o seu uso, bem
como as subvenções sociais para o custeio de determinada instituição sem fins lucrativos.
Já as despesas extraorçamentárias são as devoluções das receitas extra orçamentárias.
Lembrando que estas não dependerão de autorização legislativa. São exemplos de devolução:
devolução de restos a pagar | garantia | caução.
Cuidado: é possível contratar temporariamente sem autorização da LDO e sem que haja
dotação suficiente na LDO (EC 106/2020 – art. 2º).

*Para todos verem: esquema.

Regra Geral:
Autorização na LDO

Aumentar despesa com Regra Geral:

pessoal Dotação suficiente na LOA

Exceção:
Situação de calamiadade
pública

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