Administração Financeira e Orçamentária

Prof. Guilherme Pedrozo

ADMINISTRAÇÃO
FINANCEIRA E
ORÇAMENTÁRIA

GUILHERME PEDROZO

1
Administração Financeira e Orçamentária
Prof. Guilherme Pedrozo

Administração Financeira e
Orçamentária
Prof. Guilherme Pedrozo

ORÇAMENTO PÚBLICO ......................................................................................3

1. Introdução à administração financeira e orçamentária ......................................3

2. Conceito e espécies orçamentárias...................................................................6

3. Princípios orçamentários ...................................................................................7

QUESTÕES ........................................................................................................12

Olá, aluno(a). Este material de apoio foi organizado com base nas aulas do curso preparatório para
Concursos Públicos e deve ser utilizado como um roteiro para as respectivas aulas. Além disso,
recomenda-se que o aluno assista as aulas acompanhado da legislação pertinente.

Bons estudos, Equipe Ceisc.

2
 Administração Financeira e Orçamentária
Prof. Guilherme Pedrozo

ORÇAMENTO PÚBLICO
Prof. Guilherme Pedrozo
@prof.guilhermepedrozo

1. Introdução à administração financeira e orçamentária

Quando vamos estudar Administração Financeira e Orçamentária, vários outros termos

poderão ser denominados em nosso edital. Finanças Públicas e/ou Direito Financeiro poderão
também serem utilizados pelas bancas como forma de solicitar o estudo de AFO. Lembro ainda
que quando tratamos de qualquer destes temas, eles se equivalem em praticamente 90% do que
poderá ser cobrado e/ou exigido.
Qual será o marco legislativo que tratará esta matéria? O marco será a lei nº 4.320/64,
lembrando que sob muitos aspectos ela encontra-se superada. Ademais, para efeitos legais,
destaca-se a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101), bem como os artigos
constitucionais (163 até 169) como importantes referenciais teóricos para o estudo da AFO.
Do que se trata esta administração financeira? Trata-se de atividade financeira realizada
pelos entes competentes com o objetivo de atender as necessidades de toda coletividade,
controlando as despesas e obtendo (gerindo) receitas como forma de potencializar e entregar os
cuidados essenciais para toda população, concretizando assim o ideal
constitucional/institucional.
Ademais, nunca é demais ressaltar que o direito tributário presta grande referência a
administração financeira, por ser certamente a principal fonte de financiamento dos entes
públicos, proporcionando assim grande entrada de receitas para os mesmos.
Outro conceito de Administração Financeira:

“Esse obter e gastar é a atividade financeira do Estado; trata-se do conjunto de ações que
o Estado desempenha visando à obtenção de recursos para seu sustento e a respectiva
realização de gastos para a execução de necessidades públicas.” 1

Considerando a necessidade de manter os entes competentes, os mesmos deverão

observar os princípios balizadores, seja para obtenção de recursos, seja para realização de
gastos. Tudo isto com base no que disposto em nossa Constituição Federal.

1
Piscitelli, Tathiane. Direito Financeiro (p. 45). Atlas. Edição do Kindle.

3
 Administração Financeira e Orçamentária
Prof. Guilherme Pedrozo

Ainda, entende Piscitelli2:

“ ... a obtenção de receitas e a realização de despesas está na base desse conceito,
naturalmente que devemos perguntar como e mediante quais condições, do ponto de vista
formal e material, as receitas são obtidas e podem ser gastas. Isso implica um estudo
detalhado (i) do orçamento público, como peça responsável pela delimitação das receitas
e despesas em um dado exercício, (ii) das formas, condições e limites de obtenção de
receita para fazer frente às despesas fixadas; e (iii) das formas, condições e limites de
gasto do dinheiro público e, assim, os métodos de aplicação e dispêndio das receitas. Tal
detalhamento será realizado nos capítulos subsequentes.”
Ademais, será que bastará a existências de receitas para que os entes possam
gastar e assim manter os seus deveres básicos com toda sociedade? A resposta é não, eis que
os mesmos deverão prever, planejar, ter um orçamento, com a finalidade de justificar e atingir
seus propósitos de gestão. Exercer de forma racional seus propósitos é a forma de perseguir e
atender as finalidades coletivas.
Estará obrigado à presente racionalização das receitas e despesas todas as
esferas da administração pública? A resposta é negativa, eis que, via de regra, os órgãos da
administração indireta (empresas públicas e sociedades de economia mista) não se incluem
neste princípio, eis que suas atividades estarão reguladas na forma dos setores privados. Assim
apenas os entes, exercendo suas atividades próprias estarão albergadas pela atividade
financeira.
Mas acaso estas sociedades de economia mista e/ou empresas públicas receberem
dinheiro público, não estarão controladas pelo Tribunal de Contas, por exemplo? A resposta é
sim, eis que, inobstante tenham por observância a legislação privada, eles poderão ter seus atos
controlados pelos Tribunais de Contas na forma do artigo 71, II da Constituição Federal. Desta
forma já decidiu inclusive o Supremo Tribunal Federal nas seguintes demandas: MS 25.092 e
MS 25.181.

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio
do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e
valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades
instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa
a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

Assim, diante do que todo exposto, o direito financeiro terá por conduta orientar e
disciplinar a vida financeira dos entes públicos, mais especificadamente no que diz respeito às
receitas, despesas e orçamento público.

2
Piscitelli, Tathiane. Direito Financeiro (p. 47). Atlas. Edição do Kindle.

4
 Administração Financeira e Orçamentária
Prof. Guilherme Pedrozo

Por fim, e não importante para que depois possamos adentrar ao orçamento público,
vamos estudar alguns dos princípios mais importantes das finanças públicas e/ou direito
financeiro, quando do estudo do orçamento público. Entretanto, antes de irmos aos orçamentos
será necessário gravar alguns conceitos importantes que veremos ao decorrer das aulas do
curso.
a) PPA → Plano Plurianual → Visão estratégica da gestão.
b) LDO → Lei de Diretrizes Orçamentárias → Ajustará metas anuais fatiadas do PPA.
c) LOA → é o orçamento onde serão estimadas as receitas e fixadas as despesas.

5
 Administração Financeira e Orçamentária
Prof. Guilherme Pedrozo

2. Conceito e espécies orçamentárias

O Brasil já apresentou várias técnicas e/ou espécies de orçamento público. Do método

Tradicional, repassando pelo Incremental, acrescendo ainda o método da Base Zero e trazendo
junto o Participativo. Diante deste contexto, vários foram as metodologias orçamentárias
utilizadas pelos gestores públicos.
Até 1964, por exemplo, o Brasil adotou a metodologia do orçamento Clássico, proveniente
da Inglaterra. Tal orçamento apresentada as seguintes características:
a) Desvinculado do Planejamento: sem limites de gastos;
b) Focava no objeto e não no objetivo;
c) Documentação não era obrigatória;
d) Despesa identificada pelo gestor que se utilizava do crédito;
Após 1964 o Brasil passou adotar o modelo de Orçamento Programado, tendo como base
a própria Lei 4.320/64. Tal orçamento apresenta as seguintes características:
a) Foco no objetivo (resultado);
b) Planejamento;
c) Controle e Avaliação de Gastos;
d) Base firmada em um programa.
Nada obsta afirmar que junto ao Orçamento Programado, alguns governos utilizaram da
metodologia do Orçamento Participativo em suas gestões. Visto as espécies orçamentos vamos
mergulhar nos princípios orçamentários, que sem sombra de dúvidas, são bastante importantes
na hora da prova.

6
 Administração Financeira e Orçamentária
Prof. Guilherme Pedrozo

3. Princípios orçamentários

Os princípios orçamentários são as premissas/regras de todo o processo orçamentário.

Serão eles que darão base para a existência e formalidades que deverão ser observados pelos
gestores públicos. Lembra-se ainda que inexiste qualquer rol e/ou disposição legal citando quais
são os referidos princípios, diferenciando-se portanto dos princípios tributários.
E, considerando a inexistência de previsão legal sobre os referidos princípios, utilizamos
do Manual da Contabilidade Aplicada ao Setor Público para extrair os mais importantes e mais
cobrados em prova.

Princípio da Unidade / Totalidade

O referido princípio estará relacionado a LOA, onde cada ente deverá entregar através de
documento único toda a sua previsão orçamentária e fixação de suas despesas. Lembra-se ainda
que através do presente princípio defende-se a necessidade da LOA estar registrado em um
único documento, impossibilitando-se assim que cada esfera de poder do ente federativo tenha
seu documento.
O princípio da unidade tem por referência evitar orçamentos paralelos e/ou interesses
omissos da boa gestão financeira.
Igualmente é importante referir que inexiste a possibilidade de uma LOA de caráter
nacional, devendo cada ente competente tratar de seu orçamento de forma unificada, porém
única.
Lei 4.320/64 - Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de
forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo,
obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.
Art. 165 da CF - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder
Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Logo é importante o candidato fixar que todas as previsões de receitas e fixação de

despesas deverão estar em um documento único.
Duas questões importantes ainda de prova para finalizar:

7
 Administração Financeira e Orçamentária
Prof. Guilherme Pedrozo

A) Poderemos ter a existência de vários orçamentos autônomos dentro de um único

documento? A resposta é positiva, desde que apresentados e inseridos em um único documento.
B) Muitas bancas estão apresentando este princípio como o da Totalidade.

Princípio da Universalidade

O referido princípio guarda conexão com o princípio acima exposto, eis que todas as
receitas e despesas deverão, via de regra, estar previstas dentro da LOA. Assim, o referido
princípio nos ensina que a universalidade de receitas e despesas deverão estar dentro da lei
orçamentária de cada ente competente.
Entretanto é importante referir que apenas as receitas orçamentárias estarão dentro da
LOA, eis que é cediço que durante o curso do ano poderão ocorrer a necessidade de créditos
extraordinários. Logo, estes créditos inicialmente não estarão, porém, após sua devida abertura
serão inseridos na LOA através de retificação.
Lembra-se ainda que tais créditos extraordinários, referente as despesas não planejadas,
entrarão na LOA de forma mais rápida, sem prévia análise do legislativa e sem indicação prévia
de recursos.
Perguntinha de prova: poderá o Poder Público fazer uso do dinheiro sem registrar na LOA?
A resposta é negativa.

Princípio da Anualidade

O referido princípio guarda respeito ao prazo de duração da Lei Orçamentária Anual

(LOA). Lembrando que, por tratar da previsão orçamentária para 1 ano de gestão pública, a LOA
terá duração anual, ou seja, perdurará durante o exercício financeiro para o ano que foi aprovada
(ano civil).
Mas o referido princípio comporta uma exceção bastante importante que são as
reaberturas de créditos especiais e extraordinários, na forma do que disposto na Constituição
Federal e na própria Lei 4.320/64.

Art. 167 da CF - São vedados:

§ 2º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que
forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses
daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados
ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.
Lei 4.320/64 – Art. 45

8
 Administração Financeira e Orçamentária
Prof. Guilherme Pedrozo

Art. 45. Os créditos adicionais terão vigência adstrita ao exercício financeiro em que forem
abertos, salvo expressa disposição legal em contrário, quanto aos especiais e
extraordinários.

Princípio da Exclusividade

O referido princípio guarda respeito a matéria que deverá estar prescrita na LOA. Assim,
nesta Lei Orçamentária Anual não poderá coexistir matéria estranha ao orçamento público.
Assim deverão os gestores necessariamente fixar as despesas e realizar a previsão das receitas.
Entretanto, conforme Manual Prático de Contabilidade tal princípio comporta algumas
exceções:
a) Autorização para Abertura de Créditos Adicionais Suplementares
b) Autorização para Contratação de Operações de Crédito.

Art. 165, §8º da CF:

§ 8º Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei
orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados,
conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica
autorização legislativa.

Princípio do Orçamento Bruto

O referido princípio diz respeito aos valores que deverão constar dentro da LOA. Logo os
valores lá dispostos deverão estar demonstrados de forma bruta, não podendo ser
operacionalizadas deduções, por mais que ocorram verdadeiramente.
Imagine a situação de transferência de arrecadação tributária entre entes. Deverão ser
declarados os valores arrecadados ou apenas os valores que ficarão no caixa do ente que
arrecadou? Senhores, o valor que deverá constar na LOA será o montante arrecadado,
inobstante ocorra o repasse à posterior face a redistribuição de receitas tributárias.

Lei 4.320/6
Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais,
vedadas quaisquer deduções.
§ 1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão,
como despesa, no orçamento da entidade obrigada a transferência e, como receita, no
orçamento da que as deva receber.

Igualmente é importante referir que o candidato não poderá confundir o referido

princípio, com aquele da especificação eis que este último refere-se apenas e tão somente a
necessidade de descriminar a origem e destino do montante.

9
 Administração Financeira e Orçamentária
Prof. Guilherme Pedrozo

Princípio da Legalidade

O referido princípio diz respeito a necessidade dos gestores públicos observarem

as leis orçamentárias, fazendo jus a observância do que votado e aprovado pela Casa do Povo
de cada ente competente.
Assim, os entes competentes, gestores do dinheiro público somente poderão fazer
ou deixar de fazer o que estiver na lei. Logo se deseja utilizar do dinheiro que pertence a
coletividade, que peça e tenha autorização para tanto.
Entretanto, sempre é importante lembrar: será que todo o dinheiro público precisará
de autorização legislativa para ser utilizado? A resposta é não, eis que excepcionalmente poderá
o gestor público abrir créditos extraordinários e isto não passará por prévia autorização e
discussão legislativa.
A lei orçamentária poderá ser questionada junto aos órgãos do Poder Judiciário? A
resposta é sim, eis que através da ADI 5449 decidiu-se que poderá ocorrer questionamentos,
tanto no sentido formal, quanto no sentido material.

Princípio da Publicidade

O referido princípio parte também do que disposto no artigo 37 da CF e os princípios

que deverão nortear a administração pública. Assim o orçamento público deverá ser público e
divulgado de forma ampla, inclusive com a disponibilização de relatórios e demais informações
para toda e qualquer pessoa/cidadão.
Este princípio não poderá ser confundido com aquele da transparência, eis que este
último traz a obrigação aos gestores de informarem de forma leal e transparente como o
orçamento é realizado.
Assim o referido princípio quer tão somente garantir o acesso a qualquer
interessado das informações dispostas na LOA.

Princípio da Transparência

O referido princípio requer ao gestor pública a obrigação de divulgar como será

realizado o orçamento, ou seja, demonstrar como o mesmo é feito e realizado.

10
 Administração Financeira e Orçamentária
Prof. Guilherme Pedrozo

Logo, aqui, igualmente você não poderá confundir com publicitar no Diário Oficial,
eis que estaríamos nos referindo apenas e tão somente ao princípio da publicidade acima visto.
Quais são os instrumentos de transparência que poderão ser verificados pela
coletividade:
a) Prestação de Contas.
b) Parecer de Tribunal de Contas.
c) PPA.
d) LDO.
e) LOA.

LRF – Art. 48
São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla
divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e
leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o
Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as
versões simplificadas desses documentos.

Princípio da Não Afetação

O referido princípio está muito vinculado ao direito tributário, onde deixa claro que os
impostos não poderão ter sua arrecadação destinada a uma reserva própria, ou seja, a caixa
determinado. Vale ressaltar que apenas os impostos e não os tributos é que não poderão ser
comprometidos com despesas próprias.

Art. 167 da CF
São vedados:
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a
repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159,
a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção
e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária,
como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação
de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, §
8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

11
 Administração Financeira e Orçamentária
Prof. Guilherme Pedrozo

QUESTÕES

1) Ano: 2021 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: APEX Brasil Prova: CESPE / CEBRASPE
- 2021 - APEX Brasil - Assistente I
Com relação aos princípios que regem a atividade financeira e orçamentária do Estado, assinale
a opção correta.

(A) Segundo o princípio da exclusividade, o orçamento deve ser uno, isto é, deve existir
apenas um orçamento para determinado exercício financeiro.
(B) O princípio da exatidão determina que o orçamento público seja apresentado em
linguagem compreensível por todas as pessoas que precisem ou desejem acompanhá-lo.
(C) De acordo com o princípio da unidade, os programas e projetos devem ser estabelecidos
em um único sistema ou método orçamentário, ainda que não haja unidade documental.
(D) Segundo o princípio da unidade, o orçamento deve ser uno, ou seja, deve existir apenas
um orçamento para dado exercício financeiro e para determinado ente, e ele deve conter
todas as receitas e despesas.

12
 Administração Financeira e Orçamentária
Prof. Guilherme Pedrozo

2) Ano: 2021 Banca: FGV Órgão: TJ-RO Prova: FGV - 2021 - TJ-RO - Analista Judiciário -
Contador
Desde os primórdios da prática orçamentária na administração pública, registra-se a existência
de princípios norteadores desse processo, com contribuições relevantes da França. Nos
diferentes cenários com os quais se deparam os entes públicos, alguns princípios podem ganhar
maior destaque, como, por exemplo, na estrutura descentralizada do governo federal, com
órgãos espalhados por todo o território nacional. Nesse contexto, o princípio que possibilita a
coexistência de vários orçamentos autônomos, mas que podem ser vistos de forma consolidada,
permitindo-se assim uma visão ao mesmo tempo segregada e geral das finanças públicas, é o
da:

(A) exatidão;
(B) especialização;
(C) exclusividade;
(D) regionalização;
(E) totalidade.

3) Ano: 2021 Banca: IDECAN Órgão: PEFOCE Prova: IDECAN - 2021 - PEFOCE - Ciências
Contábeis
De acordo com a Lei 4.320/64, a Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e da
despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do
Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade. Assinale a
alternativa que indique uma implicação do Princípio da Universalidade na Lei do Orçamento
Público.

(A) As receitas e as despesas devem estar em equilíbrio.

(B) Todas as receitas e todas as despesas devem ser incluídas.
(C) As receitas e as despesas devem seguir um nível satisfatório de detalhamento.
(D) As receitas e as despesas devem ser apresentadas por seus valores brutos, sem
deduções prévias.
(E) As categorias das receitas e das despesas devem facilitar a compreensão, inclusive de
pessoas de limitado conhecimento técnico no campo das finanças públicas.

13
 Administração Financeira e Orçamentária
Prof. Guilherme Pedrozo

4) Ano: 2021 Banca: IDECAN Órgão: PEFOCE Prova: IDECAN - 2021 - PEFOCE - Ciências
Contábeis
Assinale a alternativa que indique o princípio orçamentário segundo o qual a lei orçamentária
não conterá matéria estranha à previsão da receita e à fixação da despesa.

(A) Princípio da Exclusividade

(B) Princípio da não vinculação da receita
(C) Princípio da Legalidade
(D) Princípio da Unidade
(E) Princípio do Equilíbrio

5) Ano: 2022 Banca: FAURGS Órgão: SES-RS Prova: FAURGS - 2022 - SES-RS - Gestor
Financeiro - Edital nº 15
De acordo com a Constituição Federal, a Lei Orçamentária Anual NÃO compreenderá

(A) o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder
Público.
(B) o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto.
(C) o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo Poder Público.
(D) a não inclusão de dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não
se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos
da lei.
(E) as metas e prioridades da administração pública federal, estabelecerá as diretrizes de
política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida
pública, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na
legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais
de fomento.

14
 Administração Financeira e Orçamentária
Prof. Guilherme Pedrozo

6) Ano: 2022 Banca: FCM Órgão: Prefeitura de Timóteo - MG Prova: FCM - 2022 - Prefeitura
de Timóteo - MG – Analista em Gestão Municipal - Contador
Em relação ao sistema de planejamento público, é INCORRETO afirmar que o

(A) ciclo orçamentário é composto pelas etapas de elaboração, estudo e aprovação,

execução e avaliação.
(B) princípio orçamentário da unidade estabelece que cada ente governamental deve possuir
apenas um orçamento anual.
(C) principal componente da Lei Orçamentária Anual, dentre os três orçamentos que a
constituem, é o orçamento fiscal.
(D) Plano Plurianual, enquanto projeto de lei, é de iniciativa exclusiva do Poder Legislativo,
cabendo ao Poder Executivo o veto parcial, quando se tratar de interesse da coletividade.

7) Ano: 2021 Banca: FGV Órgão: TCE-AM Provas: FGV - 2021 - TCE-AM - Auditor Técnico
de Controle Externo - Obras Públicas - 2ª dia
A realização de audiências públicas durante os processos de elaboração e discussão dos planos,
lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos é um mecanismo associado ao princípio do(a):

(A) equilíbrio orçamentário;

(B) exclusividade orçamentária;
(C) realismo orçamentário;
(D) transparência;
(E) universalidade.

GABARITO: 1) D | 2) E | 3) B | 4) A | 5) E | 6) D | 7) D

15
Administração Financeira e Orçamentária
Prof. Guilherme Pedrozo

16