DIREITO FINANCEIRO Prof.

Juliano Colombo

1. Direito Financeiro: Conceito e Objeto

Direito Financeiro é ramo do Direito Público, sendo ramo autônomo, que

estuda a atividade financeira do Estado sob o ponto de vista jurídico.1

O objeto do Direito Financeiro é a atividade financeira do Estado esta

compreendida em:

 Orçamento;

 Receita Pública;

 Despesa Pública;

 Crédito Público;

 Mecanismos de responsabilização dos maus

administradores (LRF 101/2000). Proteção da ‘coisa
pública’.

2. Direito Financeiro X Direito Tributário

O Direito Tributário difere-se, dessa forma, do conceito de Direito Financeiro,

uma vez que este regula a atividade financeira e orçamentária do ente
público, enquanto aquele trata exclusivamente da obtenção de receitas no
que concerne ao conceito de tributo e das obrigações derivadas da relação
jurídica tributária.

3. Panorama Constitucional e Legal do Direito Financeiro

- Constituição Federal – arts. 70 a 75 e arts. 163 a 169;

- Lei 4320/64 – Lei Orçamentária;
- Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF – LC 101/2000.

1
Kiyoshi Harada
1
 DIREITO FINANCEIRO Prof. Juliano Colombo

4. ORÇAMENTO PÚBLICO

O orçamento é conhecido como uma peça que contém a aprovação prévia

da despesa e da receita para um período determinado2.
Espelha a vida econômica da Nação e a atuação do Estado sobre a
economia. Implementa o plano de ação do governo, a política
governamental, a vontade política do governo.

“Orçamento é considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e

autoriza ao Poder Executivo, por certo período e em pormenor, as despesas
destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados
pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das
receitas já criadas em lei”.3

4.1. Natureza Jurídica

A CFRB/1988 confere ao orçamento a natureza jurídica de lei, art 165, III e

parágrafos.

Planejamento definido em lei.

A idéia de origem do Orçamento Público veiculado por lei, reside no controle

pelo Poder Legislativo dos gastos públicos realizados pelo Poder Executivo,
coibindo exageros e ilegalidades.

Em suma, fixação de despesas e previsão de receitas para determinado

período de governo.

As leis orçamentárias recebem um regime peculiar de tramitação,

estabelecido no art. 166 e parágrafos, entretanto não é exigido para sua
aprovação o quorum qualificado, portanto, as lei orçamentárias são leis
ordinárias.

Código Penal: “Art. 359-D. Ordenar despesa não autorizada por lei. Pena
– reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos”.

2
Kiyoshi Harada
3
Aliomar Baleeiro
2
 DIREITO FINANCEIRO Prof. Juliano Colombo

4.2. Previsão Constitucional do Orçamento

O orçamento encontra fundamento constitucional nos art. 165 a 169 da

CRFB/1988, nestes artigos fica estabelecido o Sistema Orçamentário.

4.3. Leis Orçamentárias

Existem três espécies de orçamentos, todos são de iniciativa do Poder

Executivo, art 165 da CRFB/1988:

Lei do Plano Plurianual (PPA);

Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO);
Lei Orçamentária Anual (LOA).

Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.

Art. 84 - Compete privativamente ao Presidente da

República:
XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o
projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de
orçamento previstos nesta Constituição;

"Orçamento anual. Competência privativa. Por força de

vinculação administrativo-constitucional, a competência para
propor orçamento anual é privativa do Chefe do Poder
Executivo." (ADI 882, Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em
19-2-04, DJ de 23-4-04)

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

RESERVA DE INICIATIVA. AUMENTO DE REMUNERAÇÃO
DE SERVIDORES. PERDÃO POR FALTA AO TRABALHO.
INCONSTITUCIONALIDADE. Lei 1.115/1988 do estado de
Santa Catarina. Projeto de lei de iniciativa do governador
emendado pela Assembléia Legislativa. Fere o art. 61, § 1º, II, a,
da Constituição federal de 1988 emenda parlamentar que
disponha sobre aumento de remuneração de servidores
públicos estaduais. Precedentes. Ofende o art. 61, § 1º, II, c, e o
art. 2º da Constituição federal de 1988 emenda parlamentar que
3
 DIREITO FINANCEIRO Prof. Juliano Colombo

estabeleça perdão a servidores por falta ao trabalho.

Precedentes. Pedido julgado procedente. (ADI 13 / SC - SANTA
CATARINA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA Julgamento:
17/09/2007)

"A Prefeitura Municipal de Recife, ao provocar a propositura da

presente Ação Direta de Inconstitucionalidade, pela
Procuradoria-Geral da República, não pretendeu se eximir da
responsabilidade, que também lhe cabe, de zelar pela criança e
pelo adolescente, na forma do art. 227 da Constituição Federal
e do artigo 227, caput, e seus incisos da Constituição Estadual.
Até porque se trata de 'dever do Estado', no sentido amplo do
termo, a abranger a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios. Sucede que, no caso, o parágrafo único do art. 227
da Constituição Estadual estabelece, para tal fim, uma
vinculação orçamentária, ao dizer: 'para o atendimento e
desenvolvimento dos programas e ações explicitados neste
artigo, o Estado e os Municípios aplicarão, anualmente, no
mínimo, o percentual de um por cento dos seus respectivos
orçamentos gerais'. Mas a Constituição Federal atribui
competência exclusiva ao Chefe do Poder Executivo
(federal, estadual e municipal), para a iniciativa da lei
orçamentária anual (artigo 165, inciso III). Iniciativa que fica
cerceada com a imposição e automaticidade resultantes do
texto em questão. (...) De qualquer maneira, mesmo que não se
considere violada a norma do art. 168, inciso IV, da CF, ao
menos a do art. 165, inciso III, resta inobservada. Assim,
também, a relativa à autonomia dos Municípios, quanto à
aplicação de suas rendas." (ADI 1.689, Rel. Min. Sydney
Sanches, julgamento em 12-3-03, DJ de 2-5-03)

INFORMATIVO Nº 582 - STF - ABRIL DE 2010

ARTIGO
Por verificar afronta ao art. 61, § 1º, II, b, da CF, que confere ao
Poder Executivo a iniciativa de leis que disponham sobre
matéria tributária e orçamentária, e ao art. 167, IV, da CF, que
veda a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou
despesa, o Tribunal julgou procedente pedido formulado em
ação direta ajuizada pelo Governador do Estado de Santa
Catarina para declarar a inconstitucionalidade do inciso V do §
3º do art. 120 da Constituição estadual, com a redação dada

4
 DIREITO FINANCEIRO Prof. Juliano Colombo

pela Emenda Constitucional 14/97, que destina 10% da receita

corrente do Estado, por dotação orçamentária específica, aos
programas de desenvolvimento da agricultura, pecuária e
abastecimento. Precedentes citados: ADI 103/RO (DJU de
8.9.95); ADI 1848/RO (DJU de 25.10.2002); ADI 1750 MC/DF
(DJU de 14.6.2002). ADI 1759/SC, rel. Min. Gilmar Mendes,
14.4.2010. (ADI-1759)

Nestas Leis Orçamentárias fica definido o Plano de Ação Governamental, por

isso cabe ao Poder Executivo a proposta orçamentária. A competência
privativa é exercida pelo Presidente da República.

PPA Lei do Plano Plurianual

LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias

LOA Lei Orçamentária Anual

Poder Executivo: Orçamento elaborado pelo Ministério de Planejamento e

Orçamento – SOF – Secretaria de Orçamento Federal. Realiza a
compatibilização final das propostas de todos os outros poderes, inclusive a
do Ministério Público, para então remeter ao Congresso Nacional.

Os projetos de leis orçamentárias são apreciados pelas duas Casas do

Congresso Nacional na forma do regimento comum. Previsão de uma
comissão mista permanente de Senadores e Deputados, que emitirá o
parecer, conforme art. 166, §§ 1o e 2o. O art. 166 da CFRB/1988 não
estabelece o quorum qualificado, portanto, lei ordinária.

Art. 166 - Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às

diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos
adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso
Nacional, na forma do regimento comum.

5
 DIREITO FINANCEIRO Prof. Juliano Colombo

4.3.1. Lei do Plano Plurianual

Estabelece a Política Governamental, programação econômica, ação do

governo para os diversos setores da sociedade.

O Plano de Governo implica a execução de obras e serviços de duração

prolongada.

O Plano Plurianual tem natureza de lei formal, mas a eficácia da realização

das despesas dependerá da lei orçamentária.

A lei do plano plurianual busca estabelecer programas, metas

governamentais de longo prazo.

Deverá refletir aquele projeto que o Governante, quando ainda candidato,

apresentou ao povo como objetivo de seu governo.4

Art. 165, § 1º da CF - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá,

de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para as despesas de capital e outras
delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada.

As despesas de capital são aquelas pertinentes a investimentos, assim

definidas no art. 12, §1o, Lei 4.320/64.

Os programas de governo de duração continuada devem constar do plano

plurianual, ao qual se subordinam os planos e programas nacionais,
regionais e setoriais de desenvolvimento. (art. 165, §4o da CFRB/1988).

Ainda, art. 167, § 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um

exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano
plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade.”

O exercício financeiro coincide com o ano civil, 1o de janeiro a 31 de

dezembro, conforme art. 34 da Lei 4320/64.

Conforme ADCT, art. 35, §2º, I , o projeto do plano plurianual para vigência
até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial
subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do

4
Elaine Guadanucci Llaguno, em sua obra “Direito Financeiro”
6
 DIREITO FINANCEIRO Prof. Juliano Colombo

primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da

sessão legislativa5.

Em suma (PPA):

- Ordena as ações do Governo para levar ao atingimento dos objetivos e

das metas fixadas para um determinado período de tempo;
- Abrange o período de 4 anos, iniciando sua execução no segundo ano do
Mandato do Chefe do Poder Executivo e encerrando-a no primeiro ano
do mandato do próximo dirigente eleito;
- Será encaminhado pelo Poder Executivo até quatro meses antes do
encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção
até o encerramento da sessão legislativa;
- A Lei do PPA deverá estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da Administração Pública tanto para as despesas de
capital e outras decorrentes, quanto para as relativas aos programas de
duração continuada.6

4.3.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias

Estabelecerá as metas e prioridades da administração pública para o

exercício financeiro subseqüente.

Orientação para a elaboração da Lei Orçamentária Anual. Caráter Anual da

LDO.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias deverá anteceder a LOA.

Art. 165, § 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e

prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de
capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da
lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras
oficiais de fomento.

Lei formal na qual ficam estabelecidas as orientações para a confecção do

orçamento.

Art. 169 - A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites
estabelecidos em lei complementar.
5
Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de
1º de agosto a 22 de dezembro.
6
Alexandre Vasconcellos, em sua obra “Orçamento Público”
7
 DIREITO FINANCEIRO Prof. Juliano Colombo

§ 1º. A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a

criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de
carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer
título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias,

ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista."

Portanto, deverá a LDO, no que tange a Despesa com Pessoal, para os

casos de vantagem, aumento, criação de cargos, entre outros, autorizar
especificamente tais atos.

Conforme a LRF em seu art. 4o, §§ 1o e 2o integrará o projeto da LDO o

anexo de metas fiscais e o anexo de risco fiscais.

Em suma (LDO):

- Refere-se ao exercício financeiro subseqüente;

- Orienta a elaboração da LOA;
- Despesas de Capital exercício financeiro subseqüente;
- Alteração na Legislação Tributária;
- Agências de Fomento.

Deverá ser elaborada e devolvida para sanção: (art. 35, §2o, II do ADCT)

II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito

meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido
para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão
legislativa;7

4.3.3. Lei Orçamentária Anual

Lei Orçamentária Anual – lei para vigorar por somente um exercício

financeiro (lei ânua).

Nenhuma despesa pode ser realizada sem fixação orçamentária. Realiza a

previsão das receitas e a fixação/destinação (dotações orçamentárias) das
despesas na implementação da política governamental.

7
Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de
1º de agosto a 22 de dezembro.
8
 DIREITO FINANCEIRO Prof. Juliano Colombo

Instrumento através do qual se viabilizam as Ações Governamentais.

A lei orçamentária é lei de efeito concreto para vigorar por prazo

determinado.

Formada por três espécies de orçamento, conforme art. 165:

- Orçamento Fiscal;
- Orçamento de Investimento;
- Orçamento de Seguridade Social.

Art. 165. (...)

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos

e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas
e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo
regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de
isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira,
tributária e creditícia.
§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo,
compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de
reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

Fixação das despesas (dotações orçamentárias) – inserção nas leis

orçamentárias anuais de autorização para o Executivo corrigir as dotações,
periodicamente, de acordo com os índices inflacionários.

Lei Autorizativa. A previsão da despesa não gera direito subjetivo a ser

assegurado por via judicial . “o simples fato de ser incluída no orçamento
uma verba de auxílio a esta ou àquela instituição não gera, de pronto, direito
a esse auxílio; (...) a previsão de despesa, em lei orçamentária, não gera

9
 DIREITO FINANCEIRO Prof. Juliano Colombo

direito subjetivo a ser assegurado por via judicial” REXT 34.581-DF e 75.908-
PR.

A proposta da Lei Orçamentária Anual deverá ser enviada ao Congresso

Nacional pelo Presidente da República até quatro meses antes do
encerramento da sessão legislativa e devolvido para sanção até o
encerramento da sessão legislativa, nos termos do inciso III, do §2o, do art.
35 do ADCT.

Consoante art. 10, “1” da Lei 1.079/50 constitui crime de

responsabilidade contra a lei orçamentária não apresentar ao
Congresso Nacional a proposta do orçamento da República dentro dos
primeiros dois meses de cada sessão legislativa.

A Lei de Responsabilidade Fiscal em seu art. 5o estabelece algumas

peculiaridades no que tange a LOA: I – demonstrativo da compatibilidade da
programação dos orçamentos com os objetivos e as metas constantes do
Anexo de Metas Fiscais da LDO; II – demonstrativo de compensação,
renúncia de receitas e aumento de despesas obrigatórias de caráter
continuado (despesas correntes com obrigação superior a dois exercícios) III
– reserva de contingência para atender apenas aos Passivos Contingentes e
eventos fiscais imprevistos.

4.3.4 Prazos de Encaminhamento e Devolução das Leis Orçamentárias8

Projeto Encaminhamento ao PL Devolução ao PE

4 meses antes do Até o encerramento da
PPA encerramento do primeiro sessão legislativa (22
exercício financeiro do de dezembro) do
mandato presidencial (31 exercício em que for
de agosto) encaminhado
8 meses e meio antes do Até o encerramento do
LDO encerramento do exercício primeiro período da
financeiro (15 de abril) sessão legislativa (17
de julho)
4 meses antes do Até o encerramento da
LOA encerramento do exercício sessão legislativa (22
financeiro (31 de agosto) de dezembro) do
exercício em que for
encaminhado.

8
Quadro apresentado na obra “Orçamento Público” de Alexandre Vasconcellos
10
 DIREITO FINANCEIRO Prof. Juliano Colombo

Conforme art. 32 da Lei 4320/64, não recebendo o poder Legislativo a

proposta encaminhada no prazo fixado na Constituição, o Poder
Legislativo considerará como proposta a Lei de Orçamento vigente.

4.3.5 Emendas à Lei Orçamentária

O cabimento de emenda ao projeto de Lei Orçamentária deverá ocorrer

conforme previsto no art. 166, §§ 3o, 4o e 5o a saber:

“§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos

projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de

diretrizes orçamentárias;

II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os

provenientes de anulação de despesa, excluídas as que
incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados,
Municípios e Distrito Federal; ou

III - sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes
orçamentárias não poderão ser aprovadas quando
incompatíveis com o plano plurianual.
§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao
Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que
se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na
Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.

Portanto, conforme previsão constitucional, as emendas poderão ser

apresentadas tanto pelos Parlamentares, como pelo chefe do Poder
Executivo, é a ordem política-jurídica do orçamento, respeitado o art. 63, I da
CRFB/1988.

11
 DIREITO FINANCEIRO Prof. Juliano Colombo

É vedada a edição de Medida Provisória sobre matérias relativas a plano

plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e crédito adicionais e
suplementares , ressalvado os créditos extraordinários, art. 167, §3o da
CRFB/1988, conforme dispõe o art. 62, I, d da CRFB/1988.

Art. 63. Não será admitido aumento de despesa prevista:

I – nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República,

ressalvado o disposto no art. 166, §3º e §4º;

“Por entender usurpada a iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo

para instauração do processo legislativo em tema concernente ao aumento
de remuneração e ao regime jurídico dos servidores públicos, de observância
obrigatória pelos Estados-membros (CF, art. 61, § 1º, II, a e c), bem como
violado o princípio da separação de poderes (CF, art. 2º), o Tribunal julgou
procedente pedido formulado em ação direta proposta pelo Governador do
Estado de Santa Catarina para declarar a inconstitucionalidade do § 5º do
art. 1º, do § 2º do art. 3º e do art. 9º, todos da Lei estadual 1.115/88, que
dispõem sobre reajuste de remuneração (os dois primeiros) e abono de faltas
(o último) do pessoal civil e militar dos quadros da Administração Direta e
Autárquica dos Poderes Executivo e Legislativo e do Tribunal de Contas do
referido Estado-membro. Asseverou-se, no que se refere ao art. 9º da lei em
questão, que a Corte tem reconhecido a faculdade de o Poder Legislativo
emendar projetos de lei de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo,
desde que a emenda não implique aumento de despesa, guarde
afinidade lógica com a proposição original e, tratando-se de projetos
orçamentários (CF, art. 165, I, II e III), observe as restrições fixadas no
art. 166, §§ 3º e 4º, da CF. Considerou-se que, no caso em exame, faltaria o
requisito da aludida pertinência lógica, pois o projeto de lei originalmente
enviado pelo Governador versava exclusivamente sobre reajuste de
remuneração, tendo o Legislativo inserido, portanto, via emenda, matéria
completamente diversa. Precedentes citados: ADI 2.619/RS (DJ de 5-5-06);
ADI 1.470/ES (DJ de 10-3-06); ADI 2.705/DF (DJ de 31-10-03); ADI 233-
MC/RJ (DJ de 19-5-95); ADI 1.333 MC/RS (DJ de 13-10-95).” ( ADI 13, Rel.
Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 17-9-07,
Informativo 480).

"O poder de emendar projetos de lei que se reveste de natureza

eminentemente constitucional qualifica-se como prerrogativa de ordem
político-jurídica inerente ao exercício da atividade legislativa. Essa
prerrogativa institucional, precisamente por não traduzir corolário do poder de
12
 DIREITO FINANCEIRO Prof. Juliano Colombo

iniciar o processo de formação das leis (RTJ 36/382, 385 — RTJ 37/113 —
RDA 102/261), pode ser legitimamente exercida pelos membros do
Legislativo, ainda que se cuide de proposições constitucionalmente
sujeitas à cláusula de reserva de iniciativa (ADI 865/MA, Rel. Min. Celso
de Mello), desde que respeitadas as limitações estabelecidas na Constituição
da República as emendas parlamentares (a) não importem em aumento
da despesa prevista no projeto de lei, (b) guardem afinidade lógica
(relação de pertinência) com a proposição original e (c) tratando-se de
projetos orçamentários (CF, art. 165, I, II e III), observem as restrições
fixadas no art. 166, §§ 3º e 4º da Carta Política." (ADI 1.050 - MC, Rel. Min.
Celso de Mello, julgamento em 21-9-94, DJ de 23-4-04)

"Dispositivo que, ao submeter à Câmara Legislativa distrital a

autorização ou aprovação de convênios, acordos ou contratos de que
resultem encargos não previstos na lei orçamentária, contraria a
separação de poderes, inscrita no art. 2º da Constituição Federal." (ADI
1.166, Rel. Min. Ilmar Galvão, julgamento em 5-9-02, DJ de 25-10-02)

INFORMATIVO Nº 459

TÍTULO
ADI. Repasse de Verbas. Manutenção e Conservação de Escolas Públicas - 2

PROCESSO

ADI - 820

ARTIGO
O Tribunal, por maioria, julgou procedente pedido formulado em ação direta
ajuizada pelo Governador do Estado do Rio Grande do Sul para declarar a
inconstitucionalidade do § 2º do art. 202 da Constituição gaúcha, bem como
de todos os artigos da Lei 9.723/92 da mesma unidade federativa. O primeiro
dispositivo impugnado determina a aplicação de, no mínimo, 10% dos
recursos destinados ao ensino na manutenção e conservação das escolas
públicas estaduais por meio de transferências trimestrais de verbas. Os
demais disciplinam sobre o repasse de verbas para manutenção e
conservação das escolas públicas. Entendeu-se que as normas impugnadas
ofendem o inciso III do art. 165 da CF, já que dispõem sobre matéria
orçamentária, cuja iniciativa de lei é de competência privativa do Chefe do
Poder Executivo (“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo
estabelecerão:... III - os orçamentos anuais.”). Esclareceu-se que o § 2º do
art. 202 da Constituição estadual estabelece vinculação orçamentária e que a
13
 DIREITO FINANCEIRO Prof. Juliano Colombo

decisão sobre a aplicação das verbas públicas é transferida do Poder

Executivo para entidades - Conselhos Escolares - que não são públicas.
Considerou-se que essa previsão acaba por limitar a iniciativa do Poder
Executivo para elaborar proposta orçamentária e, ainda, que a transferência
de poder de decisão sobre a utilização das verbas públicas também é
incompatível com a Constituição Federal, uma vez que não implica mero ato
de gestão. Concluiu-se que a Lei 9.723/92, criada para disciplinar esse
dispositivo da Constituição estadual, restaria atingida pelos vícios deste.
Vencidos, em parte, os Ministros Carlos Britto e Sepúlveda Pertence que
declaravam a inconstitucionalidade apenas dos dispositivos da Lei 9.723/92.
ADI 820/RS, rel. Min. Eros Grau, 15.3.2007. (ADI-820)

A Lei no. 10.257/2001, denominada Estatuto da Cidade, estabeleceu em seu

art. 44 a gestão orçamentária participativa, sendo obrigatória a realização de
debates, consultas e audiências públicas como condição para aprovação
pela Câmara Municipal dos projetos de lei versando sobre a PPA, LDO e
LOA.9

No âmbito estadual e federal não é necessária a observância do

princípio da gestão orçamentária participativa.

5. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS ORÇAMENTÁRIOS

5.1. Princípio da Exclusividade

Art. 165, §8o da CRFB/1988:

§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão

da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a
autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de
operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos
da lei.

É vedada a chama ‘cauda orçamentária’, inclusão de matéria de natureza

não-financeira, no projeto de lei do orçamento;

Vigente portanto o Princípio da Exclusividade que preceitua que a lei

orçamentária anual não pode conter dispositivo estranho à fixação da
despesa e previsão de receita.

9 o
Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso III do art. 4
desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual,
da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela
Câmara Municipal.
14
 DIREITO FINANCEIRO Prof. Juliano Colombo

Mesmo a autorização para abertura de créditos suplementares e a

contratação de operações de crédito que tem sempre a natureza de
antecipação de receita orçamentária, possuem a natureza de matéria
orçamentária.

O dispositivo impugnado, que permite a contratação de operação de crédito

por antecipação da receita, é compatível com a ressalva do § 8º, do art. 165
da Constituição." (ADI 3.652, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em
19-12-06, DJ de 16-3- 07)

5.2. Princípio da Programação

Todo orçamento está ligado ao plano de ação governamental. Princípio está

ligado ao Plano Plurianual.

Conteúdo e forma de programação.

Os programas de governo de duração continuada devem constar do plano

plurianual, ao qual se subordinam os planos e programas nacionais,
regionais e setorias.

Art. 165, §4o da CRFB/1988:

§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta

Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e
apreciados pelo Congresso Nacional.

"O 'Programa Nacional de Petroquímica' não prevê investimentos

governamentais, nem despesas de capital e outras, que devam ser levadas
ao Orçamento. Inexistência de ofensa ao art. 167, I e seu § 1º, da
Constituição. Estão sob reserva de lei os 'planos e programas nacionais,
regionais e setoriais', a que se referem os arts. 48, IV, e 165, § 4º, da
Constituição Federal: a) os que implicam em investimentos ou despesas para
a União, e, neste caso, necessariamente inseridos no seu orçamento, art.
165, § 1º e 4º; b) os que, ainda que não impliquem investimentos ou
despesas para a União, estejam previstos na Constituição.
Conseqüentemente, os demais planos e programas governamentais não
estão sob reserva de lei, como e o caso do PNP." (ADI 224-QO Rel. Min.
Paulo Brossard, julgamento em 13-10-94, DJ de 2-12-94)

15
 DIREITO FINANCEIRO Prof. Juliano Colombo

5.3. Princípio da Anualidade

Característica fundamental da Lei Orçamentária é a sua anualidade, sua

periodicidade. Lei orçamentária criada para um exercício financeiro que
coincide com o ano civil, 1º de janeiro a 31 de dezembro.

Art. 165, III – orçamento anuais;

§5o A lei orçamentária anual compreenderá: (...)

Princípio da Anualidade Tributária revogado – Retirado do Sistema

Impossibilitava a cobrança dos tributos não previstos na lei orçamentária. O
Parlamento deveria renovar a cada ano, a autorização para a cobrança dos
tributos existentes. Foi definitivamente revogado pela EC 18/65. Importa
esclarecer que, nos dias atuais, a cobrança de tributo não necessita estar
prevista e autorizada em prévia lei orçamentária. Ficava impossibilitada a
cobrança dos tributos não previstos na lei orçamentária. O Parlamento
deveria renovar a cada ano, a autorização para a cobrança dos tributos
existentes.

5.4. Princípio da Unidade

Pelo art. 73 da Constituição de 1946, havia a exigência de elaboração de um

único documento orçamentário.O Princípio da Unidade orçamentária
atualmente, não mais se preocupa com a unidade documental, mas com a
unidade de orientação política ou de programação.

Não mais é previsto a elaboração de um único orçamento em um único

documento. Preocupa-se com a unidade de orientação política e não com a
unidade documental.

Previsão no art. 165, §5o da CRFB/1988.

5.5. Princípio da Universalidade

As parcelas da receita e da despesa devem figurar em bruto no orçamento,

sem quaisquer deduções.
Significa, ainda, a inclusão de todas as receitas e despesas, de todas as
entidades, no orçamento geral anual. Previsão no art. 165, §5o da
CRFB/1988.

16
 DIREITO FINANCEIRO Prof. Juliano Colombo

O respeito ao Princípio da Universalidade possibilita ao Poder Legislativo ter

conhecimento do exato volume global das despesas projetadas pelo
Governo.

- Informativo 515 - STF

TÍTULO
LDO e Fontes Orçamentárias de Caráter Provisório na Estimativa de Receita
PROCESSO

ADI - 3949

ARTIGO
O Tribunal indeferiu pedido de liminar formulado em ação direta de
inconstitucionalidade ajuizada pelo partido DEMOCRATAS - DEM contra o
art. 100 da Lei 11.514/2007 (Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO de 2008),
que prevê que, na LDO, poderão ser considerados os efeitos de propostas
de alterações na legislação tributária e das contribuições, inclusive quando
se tratar de desvinculação de receitas, que sejam objeto de proposta de
emenda constitucional, de projeto de lei ou de medida provisória que esteja
em tramitação no Congresso Nacional. A requerente alega que a norma
impugnada, ao permitir a inclusão de valores concernentes a fontes
orçamentárias de caráter provisório na estimativa de receita para o exercício
de 2008, autoriza que o orçamento anual seja elaborado com base em texto
constitucional inexistente, como as propostas de emenda à Constituição
ainda em tramitação. Preliminarmente, o Tribunal, por maioria, conheceu da
ação, por considerar que a lei impugnada possui autonomia normativa e
caráter geral e abstrato suficientes para ser objeto do controle abstrato de
constitucionalidade. Vencido, no ponto, o Min. Celso de Mello, que dela não
conhecia. No mérito, entendeu-se, salientando o princípio da universalidade
em matéria orçamentária, que exige que todas as receitas sejam previstas na
lei orçamentária, sem possibilidade de qualquer exclusão, que não há, em
princípio, nenhuma anomalia no fato de a lei orçamentária fazer previsão em
relação a receitas que ainda pendem, eventualmente, de aprovação. ADI
3949 MC/DF, rel. Min. Gilmar Mendes, 14.8.2008. (ADI-3949)

17
 DIREITO FINANCEIRO Prof. Juliano Colombo

5.6.Princípio da Legalidade

O orçamento só poderá ser aprovado por lei formal.

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.

É pratica comum, atualmente, a lei orçamentária anual conter delegação ao

Executivo para transferir recursos de uma dotação para outra, fato que não
acarreta a violação do princípio da legalidade.

5.7. Princípio da Transparência Orçamentária

Possibilidade da fiscalização e o controle interno e externo da execução

orçamentária.

Art. 165, § 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de

demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas,
decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de
natureza financeira, tributária e creditícia.

Fixação de instrumentos de transparência na gestão fiscal.

LRF, art. 48:

Art. 48.: São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será
dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os
planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de
contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução
Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas
desses documentos.

Parágrafo único. A transparência será assegurada também

mediante: (Redação dada pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas,

durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes
orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

18
 DIREITO FINANCEIRO Prof. Juliano Colombo

II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em

tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária
e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; (Incluído pela Lei
Complementar nº 131, de 2009).

III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que

atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da
União e ao disposto no art. 48-A. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de
2009).

5.8. Princípio da Publicidade Orçamentária

Observância da publicidade no que tange as leis orçamentárias

Art. 165, §§3º e 7º , Art. 48 e 49 da LRF.

§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de

cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.

5.9. Princípio da Não-Vinculação de Receita de Impostos / Não-Afetação

Nos exatos termos do art. 167, IV da CRFB/1988, fica vedada a vinculação

da receita de imposto a órgão, fundo ou despesa.

Permitida a vinculação apenas nas exceções previstas pela própria

Constituição EC 42/2003, quais sejam:

a) repartição das receitas tributárias (arts. 158 e 159)

b) destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde (art.

198, §2o)

c) manutenção e desenvolvimento do ensino (art. 212);

d) para realização de atividades de administração tributária (art. 37, XXII);

e)prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de

receita (art. 165, §8o) ;

f) para o Fundo Social de Emergência (art. 71 do ADCT);

19
 DIREITO FINANCEIRO Prof. Juliano Colombo

g) a vinculação de impostos estaduais e municipais para a garantia ou

contragarantia à União para pagamento de débitos com ela (art. 167,
§4o);

h) outras vinculações da Receita Tributária: art. 204, parágrafo único / art.

216, §6 / arts. 79 e 80 ADCT / art. 82 ADCT.

Questões selecionadas:

01- ( ) Entre as finalidades do orçamento fiscal e do orçamento de

investimento, observa-se a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo
critério populacional.

02 – ( ) Considere que na lei orçamentária anual de 2006, além da previsão da

receita e fixação da despesa, tenha havido autorização para o recebimento
antecipado de valores provenientes de venda a termo de bens imóveis
pertencentes à União. Essa autorização é inconstitucional por ferir o princípio
orçamentário da exclusividade.

03 – ( ) Caso determinado estado da Federação apresente, como garantia ao

pagamento de dívida que possui com a União, 5% da receita própria do IPVA,
nessa situação, a afetação da receita não representa violação ao princípio da
não-vinculação.

04 – ( ) Caso uma sociedade de economia mista, verificando existir prévia e

suficiente dotação orçamentária que atenda às projeções de despesas com
pessoal, celebre acordo coletivo com sindicato da categoria, concedendo
aumento salarial aos seus empregados, nessa situação, a celebração do acordo
coletivo ferirá dispositivo constitucional, tendo em vista que a concessão de
aumento salarial depende de autorização específica na lei de diretrizes
orçamentárias.

05 - ( ) De acordo com o princípio da não-afetação, é proibida a vinculação da

receita dos tributos a qualquer órgão, fundo ou despesa, ressalvadas as
situações previstas no próprio texto constitucional.

06 - ( ) De acordo com os dispositivos constitucionais aplicáveis à matéria,

uma obra pública que durará três anos somente poderá ser iniciada após ter sido
incluída no Plano Plurianual, independentemente de seu valor.

07 - ( ) A Constituição brasileira, atual já não requer a prévia autorização

orçamentária para a cobrança de tributos, mas exige que a lei tributária que
20
 DIREITO FINANCEIRO Prof. Juliano Colombo

institua ou majore tributo tenha sido publicada anteriormente ao exercício

financeiro em que o tributo vai ser cobrado.

08 - ( ) Segundo a boa doutrina, orçamento é lei apenas em sentido formal,

pois seu conteúdo é de mero ato administrativo, que não pode conter matéria
estranha a fixação da despesa pública e à previsão de receita pública.

09 - ( ) O texto constitucional vigente concebeu feição mais moderna ao

princípio da unidade orçamentária, que antes previa a reunião, em m único
documento, de todas as despesas e receitas do Estado. Segundo tal texto, a lei
orçamentária compreende os orçamentos fiscal, da seguridade social e de
investimentos. Assim, na sua concepção doutrinária atual, o referido princípio, na
Constituição atual, implica a harmonia dos orçamentos entre si.

10 - ( ) O orçamento de investimentos compreende as despesas de capital

referentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo
Poder Público.

11 - ( ) O princípio orçamentário da não-afetação da receita veda a vinculação

da receita de impostos a órgãos, fundo ou despesa, ressalvada apenas a
destinação a recursos para ações e serviços públicos de saúde e para a
manutenção e desenvolvimento do ensino.

12 - ( ) O plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais

serão estabelecidos por lei de iniciativa do Congresso Nacional.

13 – ( ) O princípio da não-afetação da receita, expressamente previsto no

texto constitucional, veda, sem ressalvas, a vinculação da receita de quaisquer
espécies tributárias a órgão, fundo ou despesa.

14 – ( ) Em respeito ao princípio da exclusividade, os orçamentos só podem

ser aprovados por lei formal.

15 – ( ) A matéria veiculada na lei orçamentária anual restringe-se ao

estabelecimento de prioridades da administração pública federal para o exercício
financeiro subseqüente.

16 – ( ) A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma

regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas
aos programas de duração continuada.

21
 DIREITO FINANCEIRO Prof. Juliano Colombo

17 – ( ) A lei de diretrizes orçamentárias orientará a elaboração da lei

orçamentária anual e disporá acerca das alterações na legislação tributária.

18 – ( ) A lei orçamentária anual estabelecerá a política de aplicação das

agências financeiras oficiais de fomento.

19 – ( ) O princípio da universalidade, positivado na Constituição de 1988,

estabelece que o orçamento não conterá dispositivo estranho à previsão de
receita e à fixação de despesa.

20 - A propósito do orçamento, e de acordo com o modelo constitucional

brasileiro vigente, a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá
a) o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, de modo pormenorizado,
com exceção de fundos para órgãos e entidades da administração indireta.
b) de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração
pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de duração continuada.
c) o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social, bem como das empresas que
contêm com participação federal, embora a União não exerça direito de voto.
d) o orçamento da administração direta e indireta, sob responsabilidade da União,
excluindo-se o orçamento da Seguridade Social.
e) sistema específico e pormenorizado para redução de desigualdades sociais,
vedando-se, no entanto, a utilização de anistias e de remissões.

21 - Segundo jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a propósito de

emendas ao projeto de lei do orçamento anual, tem-se que o poder de
propor as aludidas emendas, que se reveste de natureza eminentemente
constitucional, qualifica-se como prerrogativa
a) de ordem político-jurídica inerente ao exercício da atividade legislativa.
b) institucional vinculada, de modo que afeta tão somente ao executivo.
c) de ordem exclusiva, e conseqüentemente excluída da apreciação do judiciário.
d) de afinidade ideológica, exigindo relação de pertinência absoluta entre o
modelo original, apresentado pelo legislativo, e o modelo de alteração, proposto
pelo executivo.
e) de iniciativa exclusiva do legislativo, que afasta interferências e alterações
promovidas pelo executivo.
22
 DIREITO FINANCEIRO Prof. Juliano Colombo

22 - Nos termos da Constituição de 1988, a lei de diretrizes orçamentárias

compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal,
incluindo as despesas
a) correntes para os três próximos exercícios financeiros, orientando a
elaboração da lei orçamentária plurianual, vedando-se a disposição sobre
alterações na legislação tributária.
b) correntes para o exercício financeiro subseqüente, orientando a elaboração da
lei orçamentária plurianual, vedando-se a disposição sobre alterações na
legislação tributária e estabelecendo a política de aplicação das agências
financeiras de incentivo à reforma agrária.
c) de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientando a elaboração da
lei orçamentária anual, dispondo sobre as alterações na legislação tributária e
estabelecendo a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento.
d) de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientando a elaboração da
lei orçamentária anual, vedando-se a disposição sobre alterações na legislação
tributária e estabelecendo a política de aplicação das agências oficiais de
integração regional.
e) correntes para os cinco próximos exercícios financeiros, orientando a
elaboração da lei orçamentária plurianual, dispondo sobre as alterações nas
legislações tributária e financeira e estabelecendo a política de aplicação das
agências financeiras dos bancos que contam com capital público.

23 - O estudo da evolução dos contornos normativos dados ao orçamento

pelo direito brasileiro indica-nos as caudas orçamentárias, combatidas
tanto por Artur Bernardes como por Rui Barbosa, e que possibilitavam a
inclusão de variados assuntos em disposições orçamentárias, a exemplo da
lei do orçamento vetada em janeiro de 1922 pelo então presidente Epitácio
Pessoa. No modelo atual, as caudas orçamentárias
a) são autorizadas, por conta de adequação dos gastos com o plano plurianual,
guardados limites para contratação de operações de crédito, nos termos de lei
complementar.
b) são autorizadas, devido a dispositivo que permite inclusão de créditos e
despesas até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, mediante
relatório resumido da execução orçamentária, nos termos da lei.
c) são absolutamente proibidas, por meio de vedação implícita, decorrente de
incompatibilização com o plano plurianual, cuja função não se vincula a

23
 DIREITO FINANCEIRO Prof. Juliano Colombo

mecanismos de redução de desigualdades inter-regionais, segundo critério

populacional, nos termos de lei complementar.
d) são absolutamente proibidas, dada a vedação de dispositivo estranho à
previsão da receita e à fixação da despesa na lei orçamentária plurianual, em
qualquer circunstância, nos termos de lei complementar.
e) são proibidas, por causa da vedação da lei orçamentária anual de conter
dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, embora não se
incluam na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e
contratações de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos
termos da lei.

Acerca das normas constitucionais que regem os orçamentos, julgue os

itens a seguir.

24 ( ) A LDO inclui as despesas de capital para os dois exercícios financeiros

subsequentes.

25 ( ) A LOA disporá sobre as alterações na legislação tributária.

26 ( ) A LOA não conterá dispositivo estranho à fixação da receita e à

previsão de despesa.

27 ( ) A LOA poderá conter contratação de operações de crédito, ainda que por

antecipação de receita.

Ainda acerca dos orçamentos, julgue os itens que se seguem.

28 ( ) O princípio da universalidade estabelece que todas as receitas e

despesas devem estar previstas na LOA.

29 ( ) O princípio da não-afetação refere-se à impossibilidade de vinculação da

receita de impostos a órgãos, fundo ou despesa, com exceção de alguns casos
previstos na norma constitucional.

30 ( ) O orçamento é um ato administrativo da administração pública.

31 ( ) Emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias poderão ser

aprovadas, desde que sejam compatíveis com o plano plurianual.

32 – ( ) Deixar de apresentar ao Congresso Nacional proposta de orçamento

da República no prazo legal é atitude que traz como única conseqüência o atraso
24
 DIREITO FINANCEIRO Prof. Juliano Colombo

na liberação de verbas públicas; mas em si mesma não gera qualquer espécie de

sanção.

33 – ( ) Comete crime contra as finanças públicas um governador de estado

que determina a realização de operação de crédito interno sem prévia
autorização legislativa.

34 – Assinalar a alternativa correta:

a) Mesmo que não haja aumento de despesa, o Poder Legislativo não pode
emendar projeto de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.
b) O Poder Legislativo pode emendar projeto de iniciativa do Chefe do Poder
Executivo, desde que não importe aumento de despesa, se a emenda
guardar estreita pertinência com o objeto do projeto e não invadir matéria
que também seja da iniciativa privativa daquela autoridade.
c) Desde que não implique aumento de despesa, o Poder Legislativo pode
emendar projeto de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, sem
nenhuma limitação.
d) Mesmo havendo aumento de despesa, o Poder Legislativo pode emendar
projeto de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo.

35 – ( ) Tratando-se de orçamento participativo, a iniciativa de apresentação do

projeto de lei orçamentária cabe a parcela da sociedade, a qual o encaminha
para o Poder Legislativo.

25