DIREITO FINANCEIRO

GRAAL - 2022

1.DIREITO FINANCEIRO
1.1 Direito Financeiro: Conceito e objeto. (1.c)

1C. Direito Financeiro: Conceito e objeto.

Organizado por Wesllen Costa-Souza

CONCEITO:

De todos os conceitos de Direito Financeiro, extrai-se o seguinte núcleo: normas jurídicas de direito
positivo que regulam a atividade financeira do Estado.

# Geraldo Ataliba conceitua: “ciência exegética, que habilita – mediante critérios puramente jurídicos
– os juristas a compreender e bem aplicarem as normas jurídicas, substancialmente financeiras, postas em
vigor”.
# Kiyoshi Harada: “o direito financeiro é o ramo do Direito Público, que estuda a atividade financeira
do Estado sob o ponto de vista jurídico.”
# Eduardo Marcial Ferreira Jardim: É o ramo do direito público composto pelo plexo de normas que
disciplinam uma parcela da atividade financeira do Estado, no caso os campos da despesa pública, receita
pública e orçamento público, observando que a receita pública retrocitada diz respeito à destinação das
receitas tributárias, podendo dispor, outrossim, sobre todos os aspectos no tocante às demais receitas.
# Walter Paldes Valério acrescenta o aspecto estático e dinâmico. Aspecto estático: conceituação dos
institutos financeiros que compõe a atividade financeira do estado e Aspecto dinâmico: relações jurídicas entre
o Poder Público e outros titulares de direitos (indivíduos submetidos ao impacto da Administração no
desempenho dessa atividade).
# Luciano Amaro: compreende também o sistema normatizador de toda a atividade financeira do
Estado, abarca também as prestações pecuniárias exigidas pelo Estado, abrangidas no conceito de tributo.
# Régis Fernandes de Oliveira e Estevão Hovarth: disciplina jurídica da atividade financeira do Estado.
# Harisson Leite: “O direito financeiro consiste no ramo do direito público que estuda as finanças do
Estado em sua estreita relação com a sua atividade financeira”.

OBJETO
# Kiyoshi Harada, “é a atividade financeira do Estado que se desdobra em receita, despesa,
orçamento e crédito público. Desta forma, seria o mesmo objeto da Ciência das Finanças, sendo que esta
estuda esta atividade sob o ponto de vista especulativo, e o Direito Financeiro disciplina normativamente a
atividade financeira do Estado, compreendendo todos os aspectos em que se desdobra.”
#Harisson Leite: “O estudo do direito financeiro perpassa pela análise do fenômeno financeiro, todo
esse no sentido de observar gradativamente a razão da obtenção de ingresso de recursos nos cofres públicos.
A necessidade de arrecadação maior ou menor oscila com o tamanho do Estado, a justificar maior ou menor
tributação”.

CONTEÚDO
# Walter Paldes Valério: Como conteúdo da disciplina (vários setores com caracteresjurídicos
próprios):
Regulação jurídica do orçamento: direito orçamentário e execução dos gastos públicos e seu correspondente
controle
Regulação jurídica da tributação: (...) integrante da atividade financeira do Estado Regulação jurídica da gestão
patrimonial sob o aspecto financeiro
Regulação jurídica do crédito público Direito monetário: o conjunto de normas jurídico-econômicas referentes
à moeda.
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O Direito Tributário se diferencia do Direito Financeiro. Para Ruy Barbosa Moreira, “Enquanto o Direito
Financeiro – núcleo de derivação do Direito Tributário – é uma ciência jurídica que registra normativamente
toda a atividade financeira do Estado, na busca de uma aplicação prática, o Direito Tributário, por sua vez, é a
ciência jurídica que, disciplinando o convívio entre o ‘tesouro público e o contribuinte’”. (Curso de Direito
Tributário, p. 33).

COMPETÊNCIA LEGISLATIVA – concorrente: compete à União, aos Estados e ao DF legislares concorrentemente

sobre Direito Financeiro (CF, art. 24, I).

ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO: o Estado, visando à satisfação do bem comum, exerce uma atividade
financeira. A satisfação das necessitadas públicas (segurança, educação, saúde, previdência, justiça, defesa
nacional, emprego, diplomacia, alimentação, habitação etc.), implica em gastos públicos, ou seja, em uma
despesa pública; para isso, é necessário que o Estado obtenha fontes de recursos (extraindo-os da própria
sociedade – tributos –, recorrendo a empréstimos, alienando seu patrimônio, cobrando pela prestação de
serviços etc.), ou seja, de uma receita pública, para prestação de serviços públicos. Esses gastos e receitas
devem ser meticulosamente analisados e geridos através de um orçamento público. Segundo Tathiane
Piscitelli, a atividade financeira decorre do exercício da soberania do Estado nos casos em que este realiza
atividades próprias e indelegáveis. Sendo assim, os órgãos da administração indireta sob regime de direito
privado (empresas públicas e sociedades de economia mista) não realizam atividade financeira.

NORMAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO: além dos arts. 163 e 164 da CF/88, que dispõem sobre as normas
gerais das Finanças Públicas, o art. 165, § 9º, da CRFB/88, prevê a necessidade de uma Lcp que disponha sobre
normas gerais de direito financeiro. Dispõe que cabe à Lei Complementar: I - dispor sobre o exercício financeiro,
a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da
lei orçamentária anual; II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e
indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
Essa Lcp a que alude o art. 165 da CRFB ainda não existe. A lei federal n. 4.320/64 adveio como lei ordinária,
na época da CF/46. Com a CF/67, este diploma foi recepcionado com status de Lei Complementar, devido à
exigência constitucional de Lcp para tratar de direito financeiro e tributário. Com a CF/88, esse status de Lcp se
manteve. Existe um projeto de Lei no Congresso (Lei de Responsabilidade Orçamentária) para tratar desses
temas, o que resultará na revogação da Lei n. 4.320/64.

2.RECEITAS PÚBLICAS
2.1 Receitas públicas: conceito e classificação. (3.a)

3A. Receitas públicas: conceito e classificação.

I. Receitas públicas: classicamente, têm finalidade possibilitar ao Estado proceder à cobertura de despesas
públicas. Modernamente, também servem intervenção na economia (ex. gerar politicas expansionistas ou
depressoras da economia).
• Conceito de receita pública na doutrina: (Aliomar Baleeiro): é a entrada que, integrando-se no
patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, vem acrescentar
o seu vulto, como elemento novo. (entrada definitiva). Ingresso provisório se chama entrada
provisória. (Ex: caução do licitante, empréstimo compulsório).
• Conceito de receita pública da L. 4.320/64: (essa lei não adota a distinção doutrinária já mencionada).
Adota um conceito “lato”: qualquer entrada de dinheiro no cofre público. Nos termos dessa lei → os
EMPRÉSTIMOS PÚBLICOS, apesar de terem natureza tributária, sua receita é classificada como “receita
de capital”.

II. Classificação:
Diversas são as classificações das receitas públicas. As principais são:
Quanto à periodicidade
• Ordinária: Fontes permanentes. Ex: tributos em geral

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 • Extraordinária. Fontes eventuais. Ex: doações, IEG, EC
Quanto ao modo de atuação do Estado
• Originária (sem poder soberano – relação de coordenação). Ex: contratos, herança vacante,
exploração do próprio patrimônio, preços públicos, etc.
• Derivadas (com poder soberano – subordinação). Proveniente do patrimônio dos particulares. Ex.
tributos, multas.
OBS: Piscitelli (p. 81) faz ainda a subdivisão desta classificação em receitas transferidas – que seriam
aquelas decorrentes de transferência de um ente para outro. Tais receitas podem ser constitucionais
ou legais; podem ser de transferência obrigatória ou de transferência voluntária. Ex: art. 157 a 162 da
CR.
Quanto ao motivo (art. 11, Lei 4320/64)
• Correntes (decorrem de atividades próprias do Estado). Ex: tributação, cobrança de preços
públicos, transferências, etc.
• Capital (decorre de operações para captação externa de recursos). Ex: endividamento.
Quanto à natureza:
1. Orçamentária (decorre de Lei Orçamentária). Art. 11 da Lei 4320/61.
2. Extra-orçamentária (não integram o orçamento público). Art. 3º da Lei 4320/61.
OBS: A receita não é classificada como orçamentária simplesmente por estar no orçamento, pois há
receita orçamentária que não está prevista no orçamento. O que a diferencia é o fato de pertencer ao
Estado, não devendo ser devolvida. Toda receita prevista na LOA é orçamentária, mas nem toda receita
orçamentária estará prevista na LOA. Ex: o tributo criado após a elaboração do orçamento não estará
na LOA, mas serão ingressos orçamentários (não se aplica o princípio da anualidade no direito
tributário, apenas no financeiro). A receita não-orçamentária são recursos financeiros de caráter
temporário, que não se incorporam ao patrimônio público e não estão previstas na LOA. O Estado é
mero depositário desses recursos, que constituem passivos exigíveis. Assim, as restituições de receita
extraorçamentária não dependem de autorização legislativa. Ou seja, são recursos arrecadados pelo
Estado que, embora aumentem a disponibilidade, não pertencem a ele, devendo ser devolvidos
posteriormente. Portanto, orçamentária: pertence ao Estado, não devendo ser devolvida;
extraorçamentária: não pertence ao Estado, devendo ser devolvida.

Classificação da L. 4.320/64 (POR CATEGORIA ECONÔMICA): baseada em critérios puramente econômicos

→art. 11. E sua especificação §4º do mesmo artigo.

Receitas correntes: são realizadas apenas para Receitas de capital: geram frutos para o patrimônio
manutenção da máquina estatal, sem reverter do Estado
riquezas ao Estado
Receita tributária Operações de crédito
Receita de contribuições Alienação de bens
Receita patrimonial Amortização de empréstimos
Receita agropecuária Transferências de capital
Receita industrial Outras receitas de capital
Receita de serviços
Transferências correntes
Outras receitas correntes

Classificação de Aliomar Baleeiro: Receitas em movimentos de caixa ou de fundos e em receitas originárias e

derivadas.

III. Observações
• NATUREZA JURÍDICA DA COMPENSAÇÃO FINANCEIRA PREVISTA NO ART. 20, § 1º DA CF/88: RECEITA
CORRENTE, SEM NATUREZA TRIBUTÁRIA (STF, AI 453025), receita constitucional originária.
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• Dívida ativa tributária e não-tributária – é receita corrente (art. 39, L. 4.320/64 - classificadas como “outras
receitas correntes”, mesmo que decorrente de tributo).
• Estágios da receita: 1º - previsão; 2º - lançamento; 3º – arrecadação; 4º- recolhimento
• Regime contábil da receita: regime de caixa (art. 35 – pertencem ao exercício financeiro as receitas nele
arrecadadas). Exceção: pelo art. 38 da L. 4320/64, a baixa ou o cancelamento dos restos a pagar deverá ser
contabilizada como receita orçamentária, escriturada como receita do próprio exercício.
• O Superávit do Orçamento Corrente, art. 11, §3º, é considerado receita de capital, mas não é considerado
receita orçamentária.

IV. A receita pública e a Lei de Responsabilidade Fiscal

a) Obrigatoriedade de instituição (previsão e efetiva arrecadação) pelos entes públicos de todos os tributos
de sua competência. Sem instituição de todos os IMPOSTOS → não recebimento de transferências voluntárias
(não alcança as transferências voluntárias destinadas à saúde, educação e assistência social – art. 25, §2º da
LRF);

b) Previsões de receitas elaboradas com critérios técnicos (variações inflacionárias, expectativa de

crescimentos, evolução nos últimos 3 anos etc.); O art. 12, § 3º, da LC 101/00 recebeu intepretação conforme
pelo STF (ADI 2238-5), ante a previsão do art. 167, III, CR. A partir disso, o dispositivo deve ser interpretado
como válido, admitindo-se, todavia, as operações de crédito que superem as despesas de capital em caso de
aprovação, por maioria absoluta do Poder Legislativo de despesas específicas.

c) Renúncias de Receitas (o rol do art. 14, § 1º da LRF é exemplificativo) acompanhadas de MECANISMOS DE

COMPENSAÇÃO (ampliação de receita tributária). Os mecanismos de compensação do Art. 14, II, foi objeto de
ADI (STF, ADI 2238), na qual o dispositivo foi considerado constitucional. Não se aplica para alteração de
alíquota dos seguintes impostos: II, IE, IPI e IOF (art. 14, § 3º, I da LRF). A isenção geral não caracteriza renúncia
de receita (art. 14, §1º da LRF).
OBS : nem sempre será necessária a existência de uma medida de compensação para que seja efetivada uma
renúncia de receita. Caso o chefe do Executivo demonstre que a renúncia foi considerada na estimativa da
receita e que ela não afetará as metas dos resultados fiscais, não será necessária uma medida de compensação.
Só será necessária uma medida compensatória se o chefe do Executivo não observar o inciso I do art. 14 da
LRF. A lei que concede alguma forma de renúncia de receita ou prevê a medida compensatória não precisa
observar os princípios da anterioridade de exercício e anterioridade nonagesimal.

Receita Corrente Líquida - parâmetro para os limites de pessoal e endividamento.

V. Repartição das Receitas Tributárias (arts.157 a 162 da CF/88)

• Fim: assegurar a autonomia política e financeira dos entes federativos.
• A regulamentação da repartição depende de LC (art. 161 da CR) e há obrigatoriedade de cálculos das cotas
dos fundos de participação pelo TCU (art. 161, par. único);
• Regra: vedação de condicionamentos, restrições ou retenções (art. 160 e §);
• Tributos que não sofrem repartições: a) taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e
contribuições especiais e parafiscais (exceção: CIDE-combustíveis -art. 159, III), b) impostos municipais, c)
impostos instituídos e arrecadados pelo DF, d) ITCMD, e) II, IE, IGF e IEGuerra.

VI. Modalidades de participação:

A Constituição Federal estabeleceu modalidades diferentes de participação dos Estados, do DF e Municípios na
receita tributária da União e de participação dos Municípios na receita tributária dos Estados. Segundo Harada,
a CF estabeleceu três modalidades diferentes de participação dos Estados, DF e Municípios na receita tributária
da União e dos Estados:

a) A participação direta dos Estados, DF e Municípios no produto de arrecadação de impostos de competência

impositiva da União, prevista nos arts. 157, I, e 158, I, da CF. As parcelas do imposto sobre renda retidas na
fonte, a qualquer título, por essas entidades e suas autarquias ou fundações lhes pertencem, incorporando-se,
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desde logo, às respectivas receitas correntes.

b) A participação direta no produto de impostos de receita partilhada (arts. 157, II, 158, II, III, IV e 159, III).
Tais tributos já PERTENCEM a eles e o ente “maior” deve DEVOLVER ao menor. A titularidade é de mais de um
participante. Vide: RE 572.

c) A participação (indireta) em fundos (art. 159). Diferente das demais modalidades (“pertecem aos...”) na
participação em fundos (FPE, FPM e FNE, FNO, FCO, FPEX - compensação pela exportação e produtos
industrializados) o ente político beneficiado tem uma expectativa de receber o quantum segundo os critérios
ali estabelecidos, tanto é que o texto constitucional emprega a expressão “a União entregará...”.
- Conforme o art. 6º, § 1º da L. 4320/64, “as cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra
incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada e, como receita, no orçamento da que as deva
receber”.

3.DESPESAS PÚBLICAS
3.1 Despesas públicas: conceito e espécies. (5.b)

5B. Despesas públicas: conceito e espécies.

Conceito. Despesa pública é a soma dos gastos realizados pelo Estado para a realização de obras e prestação
de serviços públicos (Ricardo L. Torres). Aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou
agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de um fim a cargo do
governo (Baleeiro). Conjunto de gastos realizados pelo Poder Público para a consecução de suas atividades
principais, com o objetivo de financiar as ações do governo, sempre com foco na satisfação das necessidades
públicas; é, assim, o desembolso realizado pelo Estado para atender os serviços públicos e os encargos
assumidos no interesse geral da sociedade (Harrison Leite).
Regime de contabilização: Regime de competência. Não confundir:

DESPESAS RECEITAS
Pertencem ao exercício financeiro aquelas que Pertencem ao exercício financeiro aquelas que
forem nele empenhadas (regime de competência). foram nele arrecadadas (regime de caixa)

Requisitos. Para o gasto ser realizado, é necessário observar 4 requisitos: (i) autorização em lei; (ii) previsão no
orçamento; (iii) contrapartida em receita; (iv) documentação da despesa. A autorização em lei normalmente
significa a previsão na LOA. Contudo, existem hipóteses em que o gasto não foi previsto ou o foi de forma
insuficiente, mas deve ser realizado. Para tanto, serão abertos créditos adicionais em instrumento aparte do
orçamento, que podem ser das seguintes modalidades: (i) suplementares: despesa prevista em quantidade
insuficiente; (ii) especiais: ausência de previsão da despesa; (iii) extraordinário: ausência de previsão, por
conta de despesa imprevisível, decorrente de guerra externa, calamidade pública e comoção interna (§3º do
art. 167 da CF) – sendo esta a única hipótese que permite a criação de crédito adicional por MP. Obs:
Sindicabilidade dos requisitos do Crédito Extraordinário: O STF, na ADI 4048, comparou os requisitos para a
edição de medida provisória (discricionários) com aqueles relativos à abertura de créditos extraordinários,
para justificar a existência de limitações constitucionais materiais à criação desse tipo de crédito. Assim, a
abertura de crédito extraordinário deve submeter-se às exigências do §3º do art. 167 da CF (abertura de crédito
extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes
de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62). É importante salientar
que a abertura de créditos extraordinários tem como fonte a arrecadação de tributos de natureza temporária:
empréstimo compulsório e impostos extraordinários.
Fases da despesa pública: 1º Empenho - ato emanado da autoridade competente que cria para o Estado
obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição / ato pelo qual se reserva, do total da
dotação orçamentária, quantia necessária ao pagamento da despesa / toda despesa demanda prévio
empenho; 2 º Liquidação – estágio seguinte que consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo
por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito / a Administração Pública verifica o

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direito adquirido pelo credor, tendo por base os documentos comprobatórios dos respectivos títulos; 3º
Pagamento - momento final da realização da despesa pública, mas precede-o a ordem de pagamento, que é
o despacho proferido pelo ordenador da despesa. A execução do orçamento materializa as fases da despesa
que consiste em: (i) previsão orçamentária; (ii) decreto de cronograma de gastos e programação financeira;
(iii) empenho (vinculação da receita a um determinado gasto, criando a obrigação para o Estado através da
“nota de empenho”); (iv) liquidação (verificação: do objeto e da origem, da quantidade a pagar, do credor –
também nada cria, limitando-se a tornar líquida e certa a obrigação preexistente); (v) ordem de pagamento
(realizada pelos órgãos de contabilidade); (vi) pagamento (realizado pela tesouraria). Frisa-se que a Lei
4.320/64 é aplicável no âmbito nacional, podendo os Estados e Municípios elaborarem as leis de execução
orçamentária, desde que respeitem as normas gerais contidas na citada lei.
Classificações. Quanto à origem do recurso: Orçamentárias (quando constam na lei do orçamento e nos
créditos adicionais; decorre do princípio da legalidade, visto que toda despesa pública carece de autorização
legislativa para a sua execução. EXCEÇÃO: A única despesa orçamentária que não depende de prévia
autorização legislativa são as que derivam de créditos extraordinários) e Extraorçamentários (não consta do
orçamento ou em seus créditos adicionais; são valores com os quais o gestor não pode fazer face aos gastos
públicos no seu exercício financeiro; decorrem de levantamento de depósitos, cauções ou quaisquer valores
que se revistam de características de simples transitoriedade – ex.: servidor realiza empréstimo consignado no
seu salário, esse valor será retido pela Administração e repassado ao banco credor; quando o valor é pago ao
banco, se caracteriza uma despesa extraorçamentária – ex.: na mesma linha, despesas de depósito, cauçõs, e
restos a pagar). Quanto à competência do ente: Federal, Estadual e Municipal. Quanto à periodicidade
(regularidade): ordinárias (despesas que comumente ocorrem, voltadas às necessidades públicas estáveis,
permanentes e periódicas – ex.: despesas de pessoal, material de consumo. Precisam sustentar-se com
recursos proporcionais às disponibilidades da renda nacional) ou extraordinárias (relacionam-se a gastos
momentâneos, que objetivam satisfazer necessidades públicas acidentais, realizadas em situações
imprevisíveis, o que demanda uma receita extraordinária – ex.: guerra externa, calamidade pública). Quanto
a natureza legal (classificação feita pela Lei 4320/64; são 2 espécies) Despesas correntes – despesas
continuadas, que não representam ganho de patrimônio para o Estado, e se referem a serviços (atividades
próprias do Estado) realizados pela Administração Direta, Indireta ou àqueles que recebem recursos públicos
para atender a despesas desta natureza; são despesas destinadas à manutenção da máquina (pagamento de
pessoal, despesas de consumo, pagamento de juros); despesas correntes se desdobram em despesas: de
custeio (para manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender à obras de
conservação e adaptação de bens imóveis; compreendem despesas em que há contraprestação ao pagamento
que o Estado realiza periodicamente como remuneração dos servidores, despesas de material, de consumo e
de serviço de terceiros) e transferências correntes (dotações para despesas que não corresponda
contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à
manutenção de outras entidades de direito público ou privado – ex.: pagamento de inativos e pensionistas,
salário-família, transferências intergovernamentais e juros da dívida contratada). Despesas de capital - levam
ao aumento do patrimônio público ( e da capacidade produtiva) ou redução da dívida pública – incluem os
investimentos (dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de
imóveis considerados necessários à realização destas obras, bem como para os programas especiais de
trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital
de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro), as inversões financeiras (destinadas à
aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização; à aquisição de títulos representativos do capital
de empresas já constituídas, sem que haja aumento do capital; à constituição ou aumento de capital de
empresas que tenham objetivos comerciais ou financeiros) e as transferências de capital (investimentos ou
inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de
contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições,
segundo derivem diretamente da LOA ou de lei especial anterior; bem como as dotações para amortização da
dívida pública).
Limites e vinculação de despesas. A CF limita a liberdade do Estado na assunção de gastos, pois obriga um
percentual com as seguintes áreas: (i) educação – União: 18% da receita dos impostos; Estados e Municípios:
25% da receita dos impostos próprios e transferidos; (ii) saúde (os valores previstos na LC 141/2012): União:
valor do ano anterior, acrescido da variação do PIB; Estados: 12%; Municípios: 15%; DF: percentual variável de
acordo com a natureza do imposto. Kiyoshi HARADA alerta que a realização de despesas, além de observar os

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princípios constitucionais pertinentes, deve ser presidida pelo princípio da legalidade. Sua realização sem
observância às normas legais poderá resultar para o agente público no crime de responsabilidade, na forma
da Lei 1079/50 e do Decreto-lei 201/67, além de constituir ato de improbidade administrativa.
LC 101/00. Disciplina a despesa pública em todos os seus aspectos:
I) criação, expansão, aperfeiçoamento de programa governamental que aumenta despesa - para ser
lícita, a despesa deve ser acompanhada de: (i) estimativa de impacto financeiro no exercício que deve começar
e nos dois seguintes; (ii) declaração do ordenador da despesa de que esta é compatível com as leis
orçamentárias (LOA, LDO e PPA). Exceção: despesa irrelevante (cuja licitação é dispensável pelo valor).
II) despesa obrigatória de caráter continuado (despesa corrente, derivada de lei em sentido amplo, para
período superior à dois anos): a licitude da criação, aumento ou prorrogação por tempo indeterminado da
despesa depende de: (i) estimativa do impacto financeiro no exercício que deve começar e nos dois seguintes;
(ii) demonstração da origem dos recursos para custeio; (iii) cumprimento do anexo de metas fiscais da LDO;
(iv) criação de medidas de compensação (aumento de receita ou diminuição de despesa). Caso a Administração
opte pela compensação por aumento de receita, ela é condição para o início da despesa obrigatória de caráter
continuado. Exceções: dívida pública e reajuste com pessoal.
III) despesas com a seguridade social: depende de previsão da fonte de custeio e medidas de
compensação, dispensada esta nos casos de (i) concessão de benefício a quem de direito; (ii) expansão
qualitativa do atendimento e serviços; (iii) reajuste para preservação do valor real.
IV) despesas com pessoal (somatório de todas as despesas com ativos, inativos, pensionistas e
terceirizados; inclui todas as vantagens e encargos sociais). O art. 19 estabelece os limites globais de gasto com
pessoal, tendo em vista a receita corrente líquida (receita “própria” do ente, excluídas as transferidas),
apurados no período de um ano (o mês de apuração e os onze anteriores): União = 50%; Estados, Municípios e
DF = 60%. Já o art. 20 estabelece valores específicos para cada um dos Poderes de cada ente federativo. No §1º
do art. 19, estão estabelecidos alguns valores que não entram no cômputo do teto, como os decorrentes de
demissão. Gradação dos limites: 1ª GRADAÇÃO (limite de alerta) é o de 90%,conforme previsto no art. 59, §1º,
II da LRF. Caso chegue a 90% do que poderia gastar com pessoal, o Poder em questão será advertido pelo
Tribunal de Contas. Essa “luz de alerta” consiste em mera advertência, sem qualquer punição, tendo em vista
que, nesta gradação, ainda está sendo respeitado o limite; 2ª GRADAÇÃO (limite “prudencial”) é o limite de
95%,como previsto no parágrafo único do art. 22 da LRF. Caso chegue nesse patamar, o Poder respectivo estará
na iminência de chegar ao limite com gasto de pessoal. Por conta disso, ficará sujeito às vedações previstas no
dispositivo citado, quais sejam: ◦ Vedação de concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de
remuneração (salvo por sentença judicial ou determinação legal ou contratual); ◦ Criação de cargo, emprego
ou função; ◦ Alteração da estrutura da carreira que gere aumento de despesa; ◦ Provimento de cargo público,
admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, salvo reposição decorrente de aposentadoria ou
falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança; ◦ Contratação de hora extra, salvo
situações previstas na LDO; 3ª GRADAÇÃO é o limite de 100%, que equivale à ultrapassagem do limite, como
previsto no art. 22 da LRF. Ultrapassado o limite, o ente deverá retomar os limites fixados na Lei, no prazo de
8 meses (dois quadrimestres), sendo pelo menos um terço no primeiro. São previstas seguintes penalidades:◦
Não poderá receber transferências voluntárias; ◦ Não poderá obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
◦ Não poderá contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida
mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal. Controle. No tocante às despesas com pessoal,
o controle é tema importante. Deve ser realizado a cada quadrimestre e, verificado excesso, a redução deve
ocorrer nos dois quadrimestres seguintes, sendo 1/3, pelo menos, no primeiro. Como medidas de diminuição
do excesso o Poder Público deve: (i) reduzir em 20% os cargos e funções de confiança; não sendo suficiente,
(ii) exonerar os servidores não estáveis; por fim, ainda em caso de insuficiência, (iii) exonerar os servidores
estáveis (art. 169, §§3º e 4º, CF). As medidas de redução específicas da LRF foram consideradas
inconstitucionais pelo STF (ADI 2.238). Não feita a redução, após um ano (três quadrimestres), o ente público
estará sujeito a sanções, consistentes em vedações de: (i) recebimento de transferências voluntárias; (ii)
obtenção de garantia; (iii) contratação de operações de crédito (salvo para refinanciamento da dívida
mobiliária - representada pelos títulos da dívida pública – e para redução da despesa com pessoal). Exceções:
tratando-se de excesso verificado no 1º quadrimestre do último ano de mandato, as sanções podem ser
aplicadas imediatamente (art. 23, §4º); a superação em 95% do limite, momento em que é vedado ao Poder
Público realizar uma série de atos, que consistem, basicamente, em aumentar despesa pela contratação de
novos servidores ou reajustar seus vencimentos (art. 22, p.u., LRF).

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V) precatórios: procedimento de pagamento que deve observar, ainda, o art. 100 da CF, importa salientar
que, esgotados os recursos orçamentários, não está o Poder Executivo obrigado a solicitar abertura de crédito
adicional suplementar, haja vista a “teoria da impossibilidade material” (HARADA, pp. 26/27).
Despesas de Exercícios anteriores: São dívidas reconhecidas no exercício financeiro vigente, resultantes de
compromissos gerados em exercícios anteriores e para as quais o orçamento respectivo consignava crédito
próprio, com saldo suficiente para atendê-las, mas que não tenha sido processado naquela época (art. 37, Lei
4.320). O fato gerador acontece em um exercício sem que tenha havido empenho, liquidação ou pagamento
(ou há empenho e sua anulação). Nos exercícios seguintes é que ocorre o empenho, liquidação ou pagamento.
Trata-se de uma despesa orçamentária e depende de autorização orçamentária.

4.ORÇAMENTO
4.1 Orçamento. Conceito. Proposta orçamentária. Exercı ́cio financeiro. Restos a pagar. (7.b)
4.2 Interpretação das normas gerais de orçamento. (6.b)
4.3 Tesouro Nacional. Orçamento e gestão. Contas públicas. (20.a)

7B. Orçamento. Conceito. Proposta orçamentária. Exercício financeiro. Restos a pagar

I - Orçamento. Conceito.
Aliomar Baleeiro ensina que orçamento é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo
autoriza, por certo período de tempo, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços
públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas
já criadas em lei. O orçamento é peça responsável pela delimitação das receitas e despesas em um dado
exercício, necessárias à execução da política governamental. Trata-se de instrumento não meramente contábil,
na medida em que concretiza a democracia, pois prevê a realização de políticas públicas e é aprovado pelo
Legislativo. Logo, é documento de cunho econômico, mas também político, por expor as políticas estatais que
envolvem, sobretudo, decisões de interesse coletivo, e devem refletir as necessidades sociais.
Para a doutrina tradicional, a natureza jurídica do orçamento seria, extrinsecamente, de lei formal,
pois se constitui por meio do processo legislativo; mas intrinsecamente seria ato administrativo, por ter
conteúdo concreto e específico. Mas vem sendo construído entendimento (ainda minoritário) no sentido de
reconhecer o conteúdo material e conferir ao orçamento a força de gerar direitos subjetivos, por ser mais
consentâneo com o atual estágio democrático.
Por se materializar por meio de lei, eventuais alterações no orçamento somente serão permitidas
também pelo mesmo instrumento. Ainda prevalece que possui natureza autorizativa, contudo, vem ganhando
força sua natureza impositiva, sob os fundamentos de que há “fixação” de despesas e pelo fato de ser erigido
pelo Legislativo. Há doutrinadores que defendem a natureza híbrida. Na ADI 4.663, o STF assentou que se deve
reconhecer ao menos uma vinculação mínima, um dever “prima facie” de acatamento, ressalvada a motivação
que justifique o descumprimento. Destaca-se a EC 86/2015, que tornou obrigatória a execução orçamentária
e financeira do montante correspondente a 1,2% da receita corrente líquida do exercício anterior em ações e
serviços públicos de saúde (art. 166, §11, da CF). Importa frisar, também, que em princípio as receitas do
Estado têm destinação própria e estão vinculadas a finalidades específicas. Por outro lado, o mecanismo de
Desvinculação de Receitas da União (DRU) permite ao Governo utilizar livremente 30% de todos os tributos
federais, ainda que vinculados a fundos ou despesas, inclusive as contribuições sociais. A DRU foi instituída em
2000 e tem sido prorrogada por meio de emendas constitucionais. O percentual inicial era de 20%.
O Supremo Tribunal Federal tinha posicionamento pela impossibilidade de controle abstrato de leis
orçamentárias, pois estas seriam atos administrativos concretos. No julgamento de ADI ajuizada em face da lei
orçamentária que desvinculou parte das receitas a arrecadadas com a CIDE Combustíveis, o STF decidiu que,
naquele caso específico, a norma teria densidade normativa abstrata suficiente para controle. Posteriormente,
nos julgamentos das ADI 4048 e 4049, ajuizadas diante de Medidas Provisórias convertidas em lei que
determinaram a abertura de créditos extraordinários sem as justificativas constitucionais (calamidade pública,
guerra ou comoção interna), o STF decidiu que a análise material da norma não era necessária para fins de
controle. Dessa forma, o simples fato de se tratar de uma lei, no sentido formal, autoriza o exame de
constitucionalidade, independentemente do caráter abstrato ou concreto.

8
 A OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico) possui recomendações de
boas práticas orçamentais, justamente por reconhecer que a saúde das finanças públicas é pressuposto para
o crescimento econômico sustentável e impacto positivo na vida dos cidadãos.
A Constituição estabelece a existência de 3 leis orçamentárias: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, a qual se subdivide em orçamento fiscal, orçamento de
investimento e orçamento da Seguridade Social.
Hodiernamente se fala em orçamento-programa, como instrumento de planejamento, em oposição à
ideia de orçamento tradicional, que tem ênfase nas questões contábeis. O orçamento-programa pode ser
entendido como um plano de trabalho relacionado à a ação do governo, concretizado por meio da
identificação dos seus projetos e atividades, além dos estabelecimento de objetivos e metas a serem
implementados, bem como a previsão dos custos relacionados, tudo em prol do interesse comum. É possível
dizer que a CR/88 implantou o orçamento-programa no Brasil.
A doutrina também menciona os aspectos das leis orçamentárias, tais como o técnico (classificação
contábil, metodológica), o econômico (política fiscal, conjuntura econômica), o político (plano de ação do
governo) e o jurídico (direito positivado).
A ideia de orçamento participativo remete à participação popular nos projetos de lei orçamentárias.
Há previsão no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01) e, segundo Harada, não seria obrigatória a observância do
princípio de gestão orçamentária participativa nos âmbitos federal e estadual, por ser um dos instrumentos
de execução da política de desenvolvimento urbano de competência municipal, assim como pela notória
dificuldade de os membros da comunidade dirigirem-se às Casas Legislativas estaduais e ao Parlamento
Nacional.

II – Proposta orçamentária.
A Lei Orçamentária Anual (LOA) tem sua origem na proposta orçamentária, cuja elaboração cabe ao
Poder Executivo. Não apenas a proposta orçamentária anual, como também os projetos das demais leis
orçamentárias – PPA e LDO – são de iniciativa do Executivo, cabendo ao Presidente da República enviá-los ao
Congresso Nacional. A proposta será composta de mensagem (que conterá a exposição circunstanciada da
situação econômico-financeira do país, a exposição e justificação da política econômico-financeira do Governo
e a justificação da receita e despesa). Trata-se de “iniciativa vinculada”, pois o titular do Executivo etá obrigado
ao prazo determinado em legislação, sob pena de crime de responsabilidade.
O Judiciário, MP e a Defensoria Pública, por possuírem autonomia orçamentário-financeira, elaborarão
suas propostas orçamentárias e as enviarão ao Executivo para unificação e posterior envio ao Legislativo. A
jurisprudência do STF firmou entendimento no sentido de que o Poder Executivo não pode promover
adequações unilaterais nas propostas das instituições autônomas, caso tenham sido enviadas no prazo e
elaboradas nos limites e termos da LDO. O Executivo deverá apenas consolidar a proposta e encaminhar ao
Legislativo, locus adequado para debate e eventuais alterações
Segundo o STF, é possível a proposta de EMENDA pelo Legislativo (emenda parlamentar) em projetos
de lei de iniciativa privativa do Executivo, inclusive no tocante aos projetos orçamentários, desde que
respeitadas as limitações constitucionais: não importem aumento de despesa, guardem pertinência temática
e demais vedações orçamentárias (compatibilidade com o PPA, por ex.).
As propostas de leis orçamentárias serão submetidas à análise conjunta do Congresso, por meio de
uma comissão mista permanente, que emitirá parecer, podendo receber emendas, sem prejuízo da apreciação
do Plenário das duas casas (quorum de lei ordinária). Uma vez aprovados, serão encaminhados para sanção e
publicação. Os projetos de lei poderão ser objeto de alteração posterior por iniciativa do Presidente da
República, via mensagem encaminhada ao Congresso, desde que ainda não tenha sido iniciada a votação, pela
Comissão Mista, da parte que se pretende alterar.
A Constituição estabelece que o prazo para encaminhamento das propostas orçamentárias pelo
Executivo ao Congresso é matéria afeta à lei complementar, até hoje não editada, de modo que são observados
os prazos constantes do ADCT.
O Plano Plurianual (PPA), como instrumento de gestão da coisa púlica, estabelecerá, de forma
regionalizada, as prioridades, objetivos e grandes metas da administração pública federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes, bem como para as relativas aos programas de duração continuada. É
norma com alto grau de abstração e terá vigência de 4 anos e todos os planos e programas nacionais, regionais
e setoriais deverão ser elaborados em consonância com o PPA. Referida lei orçamentária assume o papel de

9
ser o padrão do planejamento das atividades governamentais pelos próximos 4 exercícios. Nenhum
investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no PPA
ou sem lei que autorize sua inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. O PPA apenas se preocupará com
despesas específicas: aquelas cuja execução resulta no aumento do patrimônio líquido da administração
(despesas de capital) e aquelas cuja execução ultrapassa o exercício financeiro (despesas de duração
continuada).
Por seu turno, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) terá como função precípua estabelecer as
metas e prioridades da Administração pelo período de 1 ano (para o exercício seguinte), inclusive acerca da
realização das despesas de capital. A LDO visa a concretização e realização mais direta das metas fixadas no
PPA. Além disso, consoante o texto constitucional, a LDO deverá orientar a elaboração da LOA, dispor sobre
as alterações na legislação tributária e estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento. A LRF prescreve a necessidade de a LDO conter um Anexo de Riscos Fiscais, em ordem a avaliar os
possíveis passivos da Administração e outros riscos que possam ter efeitos danosos nas contas públicas, bem
como para informar quais providências deverão ser adotadas na hipótese de as contingências previstas se
concretizarem (possíveis soluções). Ainda, a LDO será integrada por Anexo de Metas Fiscais, em que se
estabelecerão as metas anuais atinentes a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da
dívida pública, para o exercício ao qual se referir e aos dois seguintes.
Por fim, a Lei Orçamentária Anual (LOA) é a mais concreta de todas e abrange apenas receitas e
despesas (exclusividade) e todas as receitas e despesas (universalidade). Fica proibida a consignação de crédito
com finalidade imprecisa ou dotação ilimitada, de forma que todas as receitas deverão estar vinculadas a
despesas específicas e nos exatos montantes do dispêndio, mesmo que não se realizem no futuro. Todas as
despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da LOA.
O gasto de dinheiro público enseja previsão legislativa, seja especificamente na própria lei orçamentária, na
qual, por outro lado, como exceção à exclusividade, poderá ser autorizada a abertura de créditos adicionais ou
operações de crédito (endividamento). Somente em casos extremos seria possível uma despesa sem a
autorização do Poder Legislativo: créditos adicionais extraordinários Os investimentos contidos na LOA
deverão estar de acordo com as disposições do PPA e da LDO. A LOA será dividida em 3 “contas”, de acordo
com a CR/88, para maior possibilidade de controle e transparência. O ORÇAMENTO FISCAL trará as receitas e
despesas relativas aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta,
inclusive fundações instituídas e mantidas, bem como as despesas do BACEN relativas a pessoal, encargos
sociais, custeio administrativo e investimentos). O ORÇAMENTO DE INVESTIMENTO especificará as receitas e
despesas das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto. O ORÇAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL contemplará as receitas e despesas relativas às
entidades e aos órgãos vinculados à Seguridade.
Ainda, de acordo com a CR/88, o projeto da LOA deverá ser acompanhado de um demonstrativo
regionalizado acerca do efeito das renúncias de receitas (incentivos e benefícios). De outro giro, a LRF
estabelece que o projeto da LOA deverá conter um anexo em que se apresente a compatibilidade do
orçamento com os objetivos e metas presentes no Anexo de Metas Fiscais da LDO. Ainda, deverão ser
estabelecidas medidas de compensação às renúncias e também no caso de aumento de despesas obrigatórias
de caráter continuado. Finalmente, o projeto conterá uma reserva de contingência para fazer frente aos riscos
e contingentes discriminados no Anexo de Riscos Fiscais da LDO.

III - Exercício financeiro.

O orçamento deve ser elaborado para que a sua execução seja realizada em um período determinado,
denominado exercício financeiro. A Lei 4.320/64 dispõe que coincidirá com o ano civil (princípio da anualidade)
e que ao exercício financeiro pertencem as receitas nele arrecadadas (regime de caixa) e as despesas nele
legalmente empenhadas (regime de competência). Vale destacar o embate entre recursos orçamentários e
políticas públicas: casos de omissões estatais têm sido resolvidos pelo Judiciário, em especial quando
envolvem os direitos fundamentais à saúde e à educação, o que exige recursos não previstos na lei
orçamentária para determinado exercício. O STF tem entendimento no sentido de que, em havendo colisão
entre as disposições financeiras e os direitos atinentes ao mínimo existencial, estes últimos devem prevalecer,
com fundamento no postulado da dignidade da pessoa humana, sendo descabido alegar a reserva do possível,
salvo quando concretamente demonstrada a impossibilidade de o Estado arcar com os custos.

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 IV - Restos a pagar
No que concerne à execução do orçamento (etapas para a realização da despesa pública), importa
registrar que EMPENHO é o ato emanado de autoridade competente, que cria para o ente obrigação de
pagamento, mediante o comprometimento e vinculação da receita orçamentária de uma despesa específica
(é a reserva do dinheiro para futuro pagamento). É materializado na nota de empenho, em que se constará o
nome do credor, a representação e importância da despesa, além da dedução do saldo da conta respectiva.
Há o empenho ordinário, o empenho por estimativa e o empenho global (com valor determinado, mas pago
de forma parcelada). É possível ocorrer a limitação de empenho, com a suspensão momentânea da autorização
para despesas previstas na LOA, quando as receitas auferidas estiverem abaixo das estimativas, salvo no
tocante às despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente (ex. alimentação escolar,
benefícios do RGPS, seguro desemprego). Após o empenho e emissão da nota respectiva, a despesa será objeto
de LIQUIDAÇÃO, que consiste na verificação do direito do credor de receber a quantia empenhada, ante a
comprovação da efetiva realização da despesa (prestação do serviço ou fornecimento do bem). Após, será
emitida uma ordem de pagamento pelos serviços de contabilidade e, após, o PAGAMENTO propriamente dito,
pela tesouraria. Em casos excepcionais, o pagamento será realizado pelas vias do adiantamento, sem
subordinação ao processo normal de realização da despesa
Neste passo, consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas no exercício financeiro vigente,
mas não pagas até o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas (liquidadas) das não processadas
(não liquidadas). Assim, são as despesas de um exercício (uma vez que neste são empenhadas), mas que
poderão ser pagas no exercício subsequente. Quando isso acontece, o ativo não executado é reservado ao
próximo exercício, sendo considerado verba extraorçamentária, bem como a respectiva despesa. À despesa
empenhada, mas não liquidada, dá-se o nome de empenho não processado; à despesa empenhada e
liquidada, mas não paga, dá-se o nome de empenho processado.
Registre-se que os empenhos que correm por conta de créditos com vigência plurianual que não
tenham sido liquidados, só serão computados como Restos a Pagar no último ano de vigência do crédito.
Pagamento dos Restos a Pagar: espera-se que seja realizado no ano seguinte ao da sua inscrição como
despesa extraorçamentária, a qual independe de autorização legislativa. O pagamento dos RP é uma despesa
extraorçamentária porque já houve contabilização da despesa orçamentária no ano anterior a seu
pagamento. Se assim não fosse, seria contabilizada duas vezes uma mesma despesa orçamentária. Antes de
se efetuar o pagamento dos RP não processados, deverá ser feita a liquidação. Vigência: no caso dos
processados, a inscrição será automática no encerramento do exercício financeiro de emissão da nota de
empenho, pois a despesa já foi liquidada, e terá validade até 31/12 do ano subsequente. Quanto aos restos a
pagar não processados, a despesa, em regra, deve ser anulada em 31 de dezembro, pois ainda não foi
liquidada, somente sendo possível a inscrição nos seguintes casos: I. se vigente o prazo para cumprimento da
obrigação assumida pelo credor, nele estabelecida; II. se estiver em curso a liquidação da despesa, ou seja de
interesse da Administração exigir o cumprimento da obrigação; III. se se destinar a atender transferências a
instituições públicas ou privadas; IV. se corresponder a compromissos assumido no exterior. Cancelamento:
os Restos a Pagar Processados não podem ser cancelados, pois o fornecedor de bens/serviços cumpriu a sua
obrigação. O cancelamento caracteriza enriquecimento ilícito, conforme entendimento da própria PGFN, de
modo que, neste caso, os Restos a Pagar vinculam a Administração. Os Restos a pagar não processados podem
ser cancelados até o final do ano, se não processados. Todavia, o Governo Federal, através de Decreto, já
prorrogou a vigência de restos a pagar não processados. Não devem ser reconhecidos como receita
orçamentária os recursos financeiros oriundos de cancelamento de despesas inscritas em Restos a Pagar, pois
se trata de restabelecimento de saldo de disponibilidade comprometida, originária de receitas arrecadadas
em exercícios anteriores e não de nova receita a ser registrada. Prescrição: cinco anos, a contar da inscrição
(31/12) e não do fato gerador. Regra final de mandato: a LRF dispõe que é vedado ao titular de Poder ou órgão,
nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida
integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte, sem que haja suficiente
disponibilidade de caixa para este efeito. Propósito de evitar a Teoria das Terras Arrasadas (gastar e não pagar)
e concretizar a moralidade. O Código Penal tipifica os crimes de inscrição de despesas não empenhadas em
restos a pagar (art. 359-B), assunção de obrigação no último ano do mandato ou legislatura (art. 359-C) e não
cancelamento de restos a pagar (art. 359-F).
As Despesas de exercícios anteriores (DEA) não se confundem com os restos a pagar, pois aquelas são
dívidas reconhecidas e fixadas no exercício financeiro vigente, mas resultantes de compromissos gerados em

11
exercícios anteriores e para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente
para atendê-las, mas que não se tenham processado na época própria. O fato gerador acontece em um
exercício sem que tenha havido empenho, liquidação ou pagamento, o que vai ocorrer apenas no exercício
seguinte. É uma despesa orçamentária e depende de autorização orçamentária

6B. Interpretação das normas gerais de orçamento

Noções Gerais:

As principais normas orçamentárias são as leis complementares (LC) de caráter financeiro (CR, art. 165, §9º), o
PPA, a LDO e a LOA. Conforme o atual entendimento do STF, é possível submeter as normas oçamentárias ao
controle abstrato de constitucionalidade. Tal circunstância reforça a necessidade de uma correta interpretadas
das normas gerais à luz de princípios orçamentários previstos expressa ou implicitamente na Constituição.

1) Princípio da exclusividade (CF, art. 165, §8º): a LOA não pode conter dispositivo estranho à fixação de
despesa e à previsão de receita. Tem a finalidade de evitar a inclusão de matérias de natureza não-financeira,
conhecidas como caudas orçamentárias, geradoras de “orçamentos rabilongos”. Não se incluem nesta
proibição a autorização para a abertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito,
ainda que por antecipação de receita.

2) Princípio da programação: remete à ideia do planejamento das ações orçamentárias, necessariamente

vinculadas por um nexo entre os objetivos constitucionais e aqueles traçados pelos governantes. Assim,
superada a clássica concepção do orçamento como mero instrumento contábil, a Constituição, nos arts. 48, II
e IV, e 165, §4º, aponta o orçamento como um plano de ação governamental, que deve ter conteúdo e forma
de programação (princípio ligado ao PPA).

3) Princípio do equilíbrio: implicitamente previsto nas normas constitucionais que limitam o endividamento,
estabelecem mecanismos de controle de despesas, proíbem a abertura de crédito suplementar ou especial
sem a indicação de recursos correspondentes, etc. Em síntese, as despesas autorizadas na lei orçamentária não
devem ser superiores à previsão das receitas.

4) Princípio da anualidade (CF, arts. 48, II, 165, III e §5º, e 166): o orçamento é ânuo, coincidente com o
exercício civil. Tal princípio não engloba a cobrança de tributos, vez que a anualidade tributária (segundo a
qual um tributo somente poderia ser cobrado se autorizado pelo orçamento anual) foi abolida com a EC 01/69.

5) Princípio da anterioridade: a lei orçamentária deve ser aprovada antes do início do exercício financeiro,
sendo exceções a este princípio os créditos adicionais (suplementares, especiais e extraordinários), abertos na
forma do art. 165, §8º, e 167, V, e §§ 2º e 3º, da CF.

6) Princípio da unidade: volta-se para a unidade de orientação política ou de programação, e não uma unidade
documental tão somente, muito embora haja apenas uma LOA para cada ente político, para que os orçamentos
se estruturem de modo uniforme. Admitem-se orçamentos setoriais, desde que, ao final se consolidem em um
documento que possibilite uma visão global do conjunto das finanças públicas.

7) Princípio da universalidade (CF, art. 165, §5º): indica a globalização orçamentária, exigindo a inclusão da
integralidade das receitas e despesas da Administração no orçamento anual, que devem figurar em bruto no
orçamento, sem quaisquer deduções, permitindo ao Poder Legislativo ter conhecimento do exato volume
global das despesas projetadas pelo Governo.

8) Princípio da legalidade: os orçamentos e os créditos exigem lei formal para sua aprovação. Daí porque se
afirma que o orçamento é o início e o fim de toda ação estatal. A prática comum de a LOA conter delegação ao
Executivo para transferir recursos de uma dotação orçamentária para outra não acarreta violação a este
princípio. O art. 359-D do CP prevê como crime ordenar despesa não autorizada por lei.

12
9) Princípio da não-vinculação ou da não-afetação da receita de impostos (CF, art. 167, IV): em regra, é vedada
a vinculação da receita de imposto a órgão, fundo ou despesa, visto que devem ter os recursos livers para a
aplicação, pelo Executivo, do seu programa de governo. São exceções a este princípio: i) a repartição das
receitas tributárias; ii) a destinação de recursos para o desenvolvimento do ensino, para as ações e serviços
públicos de saúde, para o Fundo Nacional de Emergência (ADCT, art. 71), para a realização de atividades da
administração tributária; iii) a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita; iv) a
vinculação de impostos estaduais e municipais para garantia ou contragarantia à União para pagamento de
débitos com ela; v) as vinculações previstas nos arts. 204, par. único, e 216, §6º, da CF e arts. 79, 80 e 82 do
ADCT.

10) Princípio da especificidade ou da quantificação dos créditos orçamentários: a autorização legislativa deve
se referir a despesas específicas e não a dotações globais. É vedada a concessão de créditos ilimitados,
determinando-se a fixação do montante de gastos.

11) Princípio da transparência (CF, art. 165, §6º e LC 101/2000, art. 48): possibilita a fiscalização e o controle
interno e externo da execução orçamentária. O projeto de lei deve ser acompanhado dos demonstrativos dos
efeitos sobre receitas e despesas, trazendo com fidelidade e transparência os ingressos e gastos públicos.

12) Princípio da publicidade (CF, arts. 165, §3º, e 167, §7º): determina a observância da publicidade no que
tange às leis orçamentárias, exigindo ainda a publicação, a cada bimestre, de relatório resumido da execução
orçamentária pelo Poder Executivo.

13) Princípio da vedação da realização de despesas com pessoal além dos limites previstos em LC (CF, art.
169 e LC 101/2000, art. 19): a despesa total com pessoal, ressalvadas as despesas previstas no §1º do art. 19
da LC 101/00, não pode exceder os seguintes percentuais da receita corrente líquida de cada ente federativo:
i) União: 50%; Estados: 60%; Municípios: 60%.

14) Princípio da legitimidade (CF art. 70): o controle da legitimidade deve recair sobre a legalidade e
economicidade da execução orçamentária e financeira, levando em conta o aspecto de justiça e a relação custo-
benefício, de sorte a propiciar ao cidadão a efetiva contrapartida por sua sujeição permanente ao poder
tributário do Estado.

Judiciário pode determinar a reforma de cadeia pública ou a construção de nova unidade prisional
(...) a alegação de ausência de previsão orçamentária não impede que seja julgada procedente ação civil
publica que, entre outras medidas, objetive obrigar o Estado a adotar providências administrativas e respectiva
previsão orçamentária para reformar a referida cadeia pública ou construir nova unidade, mormente quando
não houver comprovação objetiva da incapacidade econômico-financeira da pessoa estatal. STJ. 2ª Turma. REsp
1389952-MT, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 3/6/2014 (Info 543). Obs: veja também: STF. Plenário. RE
592581/RS, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 13/8/2015 (repercussão geral) (Info 794).

Dever do Poder Executivo de efetuar os repasses de duodécimo na forma do art. 168 da CF/88
Não faz sentido que, diante de uma situação de déficit orçamentário (a realização do orçamento foi muito
inferior ao previsto), o Poder Executivo reduza seu orçamento e o Poder Judiciário continue com seu duodécimo
calculado com base na previsão da receita que não foi a verificada na prática. Havendo frustração de receita,
o ônus deve ser compartilhado de forma isonômica entre todos os Poderes. Em suma, a base de cálculo dos
duodécimos deve observar o valor real de efetivo desempenho orçamentário e não o valor fictício previsto na
lei orçamentária. STF. 1ª Turma. MS 34483-MC/RJ, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 22/11/2016 (Info 848).

20A. Tesouro Nacional. Orçamento e Gestão. Contas Públicas.

Obras consultadas: Graal; Resumos trf 5;

Direito Financeiro e Orçamento Público do Sérgio Jung 2ª ed;
Direito Financeiro e Controle Externo do Valdecir Pascoal 5ª ed;
Direito Financeiro do Lafayete Petter 3ª ed;
13
 Curso de Direito Constitucional Positivo do José Afonso da Silva 30ª ed;
Curso de Direito Financeiro e Tributário do Ricardo Lobo Torres 9ª ed;
Direito Financeiro e Tributário do Kiyoshi Harada 19ª ed;
Cartilha sobre orçamento de autoria da Câmara dos Deputados;
Jurisprudência do STF e STJ.
Legislação básica: arts. 99, 165-169 CF, art. 35, §2°, ADCT;
lei nº 4.320/64; art. 42 LC101/00;
arts. 359-B, 359-C e 359-F do CP.

TESOURO NACIONAL
O termo Tesouro Nacional possui, em sua gênese, uma multiplicidade de sentidos. Como a mais conhecida
acepção tem-se como sendo o caixa do Governo, ou seja, o conjunto de suas disponibilidades e, ao mesmo
tempo, designa também o órgão público responsável pelo gerenciamento da dívida pública do país, qual seja,
a Secretaria do Tesouro Nacional.
No que se refere ao caixa da União, o Brasil adota o sistema chamado de Caixa Único, instituído pelo Decreto-
Lei nº 200 de 1967:
Art. 92. Com o objetivo de obter maior economia operacional e racionalizar a execução da programação
financeira de desembolso, o Ministério da Fazenda promoverá a unificação de recursos movimentados pelo
Tesouro Nacional através de sua Caixa junto ao agente financeiro da União.
Posteriormente, em 1986, foi editado o Decreto nº 93.872, dispondo que todos os recursos do erário se
mantivessem depositados na conta única do Tesouro, instituída no Banco do Brasil:
Art . 4º Os recursos de caixa do Tesouro Nacional serão mantidos no Banco do Brasil S.A., somente sendo
permitidos saques para o pagamento de despesas formalmente processadas e dentro dos limites estabelecidos
na programação financeira.
Por fim, em 1988, foi criada a Conta Única do Tesouro Nacional no Banco Central, a qual substituiu a conta
"Movimento do Governo" no Banco do Brasil. Na mesma data, ocorreu a unificação dos orçamentos.[3]
O significado da Unidade de Caixa

Os dispositivos legais citados, ao instituírem o princípio da unidade de caixa, dispõem que toda e qualquer
receita arrecadada pela União terá de ser recolhida ao caixa único do Tesouro Nacional (a exemplo do
recolhimento de impostos e contribuições para a Receita Federal do Brasil - RFB), bem como todas as despesas
serão feitas mediante saques contra a mencionada conta.
Assim, as receitas orçamentárias, receitas próprias ou receitas extraorçamentárias de cada órgão e cada Poder
da União deverão ser recolhidas ao Caixa Único do Tesouro.
Como meio de controle das contas públicas, é vetado por lei ao BCB conceder, direta ou indiretamente,
empréstimos ao Tesouro Nacional.
Tesouro Nacional como Secretaria de Estado

O Tesouro Nacional também se refere ao órgão do Ministério da Fazenda responsável pela administração
financeira do país, a Secretaria do Tesouro Nacional.
Antes da reforma bancária de 1964, era responsável pela emissão de papel moeda. Atualmente essa função é
conferida ao Banco Central do Brasil (BCB), quando ordenada pelo Conselho Monetário Nacional (CMN).
A partir de 1988, com o reordenamento financeiro, passou a exercer atividades relacionadas ao fomento e à
administração da dívida pública federal, por meio de captações de recursos no mercado financeiro.
Tais captações se dão pela emissão primária de títulos públicos, que são adquiridos tanto por instituições
financeiras, por meio de leilões, quanto diretamente por pessoas físicas, por meio do programa chamado
Tesouro Direto (as pessoas jurídicas não-financeiras somente podem adquirir os títulos por intermédio de uma
instituição financeira).
Conceito de Orçamento: O orçamento “é o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder
Executivo por certo período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e
outros fins, adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já

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previstas em lei.” (Aliomar Baleeiro). Assim, o orçamento é uma lei ânua, de efeito concreto, estimando as
receitas e fixando as despesas necessárias à execução da política governamental.
Tecnicamente, o orçamento é peça que demonstra as contas públicas em um período determinado, contendo
a discriminação da receita e da despesa. É apresentado na forma contábil de partidas dobradas.
Natureza jurídica: prevalece que é lei em sentido formal. Isso porque a lei orçamentária não tem densidade
normativa; por conta disso, era (não é mais) clássico o entendimento de que não era cabível ADI em face dessa
lei (a ideia de que ADI é cabível em face de lei orçamentária sempre foi cabível no que tange aos orçamentos
rabilongos, visto que fugiam ao objeto das leis orçamentárias). Entende-se que o orçamento não cria direitos
subjetivos e não modifica as leis tributárias e financeiras.
São três os orçamentos1: a lei do plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias2 e a lei orçamentária anual,
a qual se subdivide em orçamento fiscal, orçamento de investimento das empresas estatais e o orçamento da
seguridade social. Modernamente fala-se em orçamento-programa (instrumento de planejamento) em
oposição ao orçamento tradicional (ênfase aos aspectos contábeis). Fala-se também em aspectos das leis
orçamentárias, sendo os principais o técnico (classificação contábil, metodológica, etc.), o econômico (política
fiscal, conjuntura econômica, etc.), o político (plano de ação do governo) e o jurídico (direito positivado).
Proposta Orçamentária: A lei orçamentária anual tem sua origem na proposta orçamentária, cuja elaboração
cabe ao Poder Executivo. Não apenas a proposta orçamentária anual, como também os projetos das demais
leis orçamentárias – de PPA e LDO – são de iniciativa do Executivo, cabendo ao Presidente da República (no
âmbito federal) enviar ao Congresso Nacional os projetos. A proposta compor-se-á de mensagem (que conterá
a exposição circunstanciada da situação econômico-financeira do país, a exposição e justificação da política
econômico-financeira do Governo e a justificação da receita e despesa). Trata-se de “iniciativa vinculada, uma
vez que, embora a competência pela iniciativa seja do titular do Poder Executivo, o mesmo está obrigado ao
prazo determinado em legislação” (Jund, p.75), sob pena de crime de responsabilidade (Lei 1.079/50 e DL
201/67).
O Judiciário e o MP, por possuírem autonomia orçamentário-financeira, elaborarão suas propostas
orçamentárias dentro dos limites estabelecidos na LDO e as enviarão ao Executivo para unificação e posterior
envio ao Legislativo.
O artigo 165, §8° veda as chamadas caudas orçamentárias3, que seria a inclusão no projeto de lei de matéria
estranha ao orçamento.
Prazos: Ainda não foi editada a lei complementar a que se refere o art. 165, §9°, I, CF. Desta forma permanecem
aplicáveis os prazos dispostos no art. 35, §2°, ADCT. Plano Plurianual (PPA): é encaminhado pelo Executivo ao
Congresso até 31 de agosto do primeiro ano de cada novo governo (4 meses antes do encerramento do
primeiro exercício financeiro), devendo ser devolvido para sanção até 22 de dezembro (encerramento da
sessão legislativa). Note que sua vigência inicia no segundo ano de governo e se encerra no primeiro ano do
governo seguinte. Essa passagem de um governo a outro serve para garantir a continuidade administrativa.
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): deve ser apresentada até 15 de abril (8 meses e meio antes do

2 A lei de diretrizes orçamentárias conterá os planos para o exercício anual seguinte e balizará a confecção da lei orçamentária anual.
Disporá, ainda, sobre o equilíbrio nas contas públicas, critérios e formas de limitação de empenho, controle de custos, avaliação de
resultados e as condições para a transferência de recursos. Com a LRF, a LDO ganhou alguns anexos. Faz parte da LDO o anexo de metas
fiscais e o anexo de riscos fiscais. Acompanha também o projeto da LDO um anexo específico que trata da política monetária e das
metas de inflação (específico para a União, tendo em vista que Estados e Municípios não possuem competência para legislar sobre tais
matérias).
3 “Orçamentos rabilongos na expressão de Ruy Barbosa” (Silva, p. 739)

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encerramento do exercício financeiro). Lei Orçamentária Anual (LOA): até 31 de agosto (4 meses antes do
encerramento do exercício financeiro). No Congresso Nacional, a LDO deve ser devolvida para sanção até o dia
17 de julho (encerramento do primeiro período da sessão legislativa) e o Orçamento até 22 de dezembro 4
(encerramento da sessão legislativa).
Exercício financeiro: O orçamento deve ser elaborado para que a sua execução seja realizada em um período
determinado, denominado exercício financeiro. O art. 34 da Lei nº 4.320/64 dispõe que o exercício financeiro
coincidirá com o ano civil (princípio da anualidade5). Preconiza, ainda, a referida Lei, que pertencem ao
exercício financeiro as receitas nele arrecadadas (regime de caixa) e as despesas nele legalmente empenhadas
(regime de competência).
Restos a pagar6: No que concerne à execução do orçamento, distinguem-se as fases de empenho, liquidação
e pagamento da despesa7. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas não pagas até o dia 31
de dezembro, distinguindo-se as processadas (liquidadas) das não processadas (não liquidadas) (L. 4.320, art.
36). Nesses termos, são restos a pagar as despesas de um exercício (uma vez que neste são empenhadas), mas
que serão pagas em um exercício subsequente. “À despesa empenhada, mas não liquidada, dá-se o nome de
empenho não processado; à despesa empenhada e liquidada, mas não paga, dá-se o nome de empenho
processado. Registre-se, por fim, que os empenhos que correm a conta de créditos com vigência plurianual
que não tenham sido liquidados, só serão computados como Restos a Pagar no último ano de vigência do
crédito” (Petter, p. 139). A LC 101/00 faz restrições ao restos a pagar no final do mandato. Há previsões no
Código Penal acerca da matéria (arts. 359-B, 359-C e 359-F).
Outras questões relevantes:
Controle de constitucionalidade: após mudança de entendimento, o STF passou a admitir controle abstrato
de constitucionalidade de leis de efeitos concretos (ADI 4048).
Orçamento participativo: Trata-se da participação popular nos projetos de lei versando sobre o plano
plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamento anual. Encontra previsão no Estatuto da Cidade (L. 10.257/01,
art. 4, III, “f” e art. 44). Segundo Harada (2010, p.61) “Nos âmbitos estadual e federal não é obrigatória a
observância do princípio de gestão orçamentária participativa, quer porque esse princípio é um dos
instrumentos de execução da política de desenvolvimento urbano de competência municipal (art. 182, CF), quer
em razão da notória dificuldade de os membros da comunidade dirigirem-se às Casas Legislativas estaduais e
ao Parlamento Nacional”.
Mensagem modificativa: “No caso da União, o presidente da República poderá enviar mensagem ao
Congresso Nacional para propor modificação ou retificação aos projetos relativos ao Plano Plurianual, às
diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e dos créditos adicionais (suplementares e especiais), enquanto
não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte que se pretende modificar” (Jund, p. 78).
Emendas parlamentares: Entre 31 de agosto, quando a proposta de orçamento é enviada ao Congresso, e o
dia 22 de dezembro, quando é encerrada a sessão legislativa, os parlamentares podem, mediante
apresentação de emendas, remanejar, incluir e cancelar gastos de acordo com o que consideram necessário
para o País. Cada Deputado Federal e Senador pode apresentar até 20 emendas individuais. Existem também

4 Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição de projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas
correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica
autorização legislativa. (art. 166, §8°, CR).
5 Não confundir com o revogado princípio da anualidade do direito tributário.
6 Também conhecidos como resíduos passivos (Pascoal, p.72).
7 Ver ponto 5b.

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as emendas de bancada, de comissão e da relatoria. No âmbito dessas emendas ocorrem grandes
movimentações de verbas públicas. A título de curiosidade em relação ao orçamento de 2011 cada
parlamentar teve direito a emendas (individuais) no valor total de R$ 13.000.000,00 (treze milhões de reais)8.
É costume a divulgação nos noticiários do desvio e mau uso dessa verba, além da criação de entidades privadas
(ONGs e OSCIPs) com finalidade de receber dinheiro público. O Ministro Jorge Hage (CGU) chegou a falar em
Fábrica de ONGs e OSCIPs descoberta na cidade de Alto Paraíso, em Goiás. Lembre-se também do caso dos
“anões do orçamento” e mais recentemente das ONGs que resultou na queda do Ministro Orlando Silva do
atual governo.
Orçamento do Judiciário: Questão interessante ocorreu no ano de 2011. A Presidente Dilma, alegando crise
internacional, não incorporou as propostas do judiciário no projeto de lei para o orçamento de 2012. Foi
proposta uma Ação Direta (ADI 18) que visava a declaração de inconstitucionalidade do orçamento de 2012.
Em seu parecer Duprat afirma que o judiciário tem autonomia administrativa e financeira e que só existem
duas restrições9 a essa prerrogativa. Se ele não encaminhar suas propostas no prazo estipulado pela LDO (o
executivo poderá considerar os valores aprovados na LOA vigente) ou se as propostas estiverem em desacordo
com os limites estipulados pela LDO. Entendeu não ser o caso enquadrável em nenhuma das hipóteses.
Entretanto afirmou que uma declaração de inconstitucionalidade do orçamento pararia o país. Desta forma,
Duprat propôs “exortar a presidente da República a incorporar, na proposta orçamentária de 2013, as
propostas do Judiciário e do MPU”. Segundo Duprat, se for o caso, o Legislativo pode negar o aumento ou fazer
modificações nos valores apresentados pelo executivo.
Outras questões de concursos anteriores:
MPF/27º (questão da prova oral): Como se dá essa rubrica “restos a pagar”? Vincula a administração
pública? Ver “restos a pagar” e nota de rodapé respectiva.
MPF/23º: O plano plurianual deve ser estabelecido em Lei Complementar. Constitui mera orientação que deve
ser respeitada pelo Executivo na execução dos orçamentos anuais e pelo Legislativo, na feitura das leis
orçamentárias. (FALSO!)
O plano plurianual pode ser veiculado por lei ordinária. Lcp apenas será necessária para dispor sobre
sua vigência, prazos, elaboração e organização (art. 165, §9º). O PPA não é uma mera orientação, mas
um verdadeiro instrumento de gestão da coisa pública de forma planejada. Ele estabelecerá, de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada (art. 165,
§1º).
MPF/23º: A lei orçamentária compreenderá o orçamento de investimento e o custeio das empresas em que a
União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. (FALSO!)
A afirmativa é incompleta. Isso porque a LOA compreende: (i) o orçamento fiscal de toda a
administração pública, direta e indireta; (ii) o orçamento de investimento das empresas em que a
União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e (iii) o
orçamento da seguridade social.

Perguntas da oral do 26º e 27º:

8 Para o orçamento de 2012 foi aprovado um aumento de R$ 2 milhões, totalizando R$ 15 milhões por parlamentar. O aumento foi
sancionado sem vetos pelo governo, em que pese sua defesa de redução para algo em torno de R$ 8 milhões. Segundo a Comissão
mista esse aumento deve ser direcionado exclusivamente a ações e programas de saúde. O governo afirma que esses valores serão
alvo de contingenciamento.
9 Confira o que dispõe o artigo 99, §§ 3° e 4°, da Constituição da República.

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- O que é orçamento? Fale sobre as leis orçamentárias
- Plano plurianual engloba o que?
- O que é Lei de Diretrizes Orçamentárias?
- Em caso de surgir despesas extraordinárias, qual o mecanismo que pode ser feito? Como o governo pode
fazer? Resposta do examinador: MP e urgência.
- O exercício financeiro vai de quando a quando?
- O que são restos a pagar?

CONTAS PÚBLICAS

As contas públicas são a contabilidade dos gastos e das receitas internos do país. Nessas contas estão inclusos
a arrecadação de impostos e outras fontes de captação de recursos do governo, além de qualquer tipo de
gasto interno (construção de escolas, estradas, pagamento de títulos públicos, etc.) de todas as esferas do
poder público.

No caso de o governo ter gasto mais do que arrecadado, tem-se uma situação deficitária. Se, ao contrário, for
arrecadado mais do que foi gasto, a situação é superavitária. Essa contabilidade pode ser dividida em três
níveis: 1) Nominal: corresponde ao resultado nominal das contas do setor público, ou seja, está incluso o efeito
da inflação e do pagamento de juros sobre o fluxo de receitas e despesas do governo; 2) Operacional:
corresponde ao resultado primário das contas públicas adicionado o pagamento de juros e excluindo-se o
efeito da inflação; 3) Primário: corresponde ao resultado real (ou primário) das contas públicas, ou seja,
excluindo-se a despesa com juros, que o Governo tem que pagar sobre as suas dívidas, e a inflação. Assim, o
resultado puro das contas do Governo diz se foi gasto mais ou menos do que a sua receita permitia. Entretanto,
com as altas taxas de juros praticadas e o crescimento da dívida mobiliária, o acompanhamento do resultado
no conceito operacional vem sendo cada vez mais relevante, uma vez que a despesa com juros representa
uma grande fonte de gastos para o Governo. A medida que a estabilidade de preços for se firmando no país, o
conceito de resultado nominal ganhará maior relevância, pois o efeito diminuto da inflação deverá dar novo
sentido a essa estatística - tendendo a substituir, em importância, o conceito operacional.

5.FISCALIZAÇÃO E CONTROLE DA EXECUÇÃO ORÇAMENTARIA E FINANCEIRA

5.1 Fiscalização e controle da execução orçamentária e financeira. (8.b)
5.2 O Tribunal de Contas no Brasil e suas atribuições. (8.b)

8B. Fiscalização e controle da execução orçamentária e financeira. O Tribunal de Contas no Brasil e suas
atribuições.

FONTES: Material do grupo MPF LEVADO À SÉRIO; Santo Graal 28CPR. LEITE, Harrison. Manual de Direito Financeiro (6 ed, 2017). J. R. Caldas.
Elementos de Direito Financeiro (2009).

Aspectos do controle - A fiscalização orçamentária e financeira abrange os aspectos da legalidade, legitimidade

e economicidade, bem como a aplicação de subvenções e renúncia de receitas. O controle da execução
orçamentária, pelo Poder Legislativo, terá por objetivo verificar a probidade da administração, a guarda e o
legal emprego dos dinheiros públicos e o cumprimento da Lei de Orçamento (art. 81 da Lei 4320/64).
Pessoas sujeitas ao controle – União, Estados, Municípios, Distrito Federal e entidades da Administração Direta
e Indireta, bem como qualquer pessoa física ou entidade pública, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigações de natureza pecuniária. SEM e EP se sujeitam ao controle do TCU (MS 25092, STF).
Tipos de controle - Quanto ao órgão controlador, segundo Kyoshi Harada, tem-se controle interno (fundado
na hierarquia), externo (exercido pelo Legislativo com auxílio do Tribunal de Contas) e privado (art. 74, § 2º,
CF). A fiscalização exercida pela Controladoria-Geral da União é interna, pois feita exclusivamente sobre verbas
18
provenientes do orçamento do Executivo. Quanto ao momento, tem-se controle prévio (abolido pela
Constituição de 1967), concomitante (detectada a irregularidade ocorre a sustação do “ato”, pelo TCU, ou do
“contrato”, pelo CN) e posterior (sanções).
Tribunais de Contas no Brasil - O TCU, órgão administrativo autônomo que auxilia o Congresso Nacional no
exercício do controle externo, é composto por 9 ministros (dentre brasileiros). Requisitos: (I - mais de trinta e
cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade; II - idoneidade moral e reputação ilibada; III - notórios
conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública; IV - mais de dez
anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados).
São escolhidos: I -um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois
alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal (...); II - dois terços pelo
Congresso Nacional. Essas normas aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos
TCEs, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios. SÚMULA STF Nº 653: “No Tribunal de
Contas estadual, composto por sete conselheiros, quatro devem ser escolhidos pela Assembleia Legislativa e
três pelo chefe do Poder Executivo estadual, cabendo a este indicar um dentre auditores e outro dentre
membros do Ministério Público, e um terceiro a sua livre escolha.”.
Os Ministros do TCU terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos
Ministros do STJ. O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias do titular e, quando
no exercício das demais atribuições, as de juiz de TRF.
“O Colegiado, inicialmente, afirmou que o TCU ostentaria a condição de órgão independente na estrutura do
Estado brasileiro, cujas principais funções se espraiariam pelos diversos incisos do art. 71 da CF. Seus membros
possuiriam as mesmas prerrogativas que as asseguradas aos magistrados, tendo suas decisões a natureza
jurídica de atos administrativos passíveis de controle jurisdicional. Tratar-se-ia de tribunal de índole técnica e
política que deveria fiscalizar o correto emprego de recursos públicos. As Cortes de Contas implementariam
autêntico controle de legitimidade, economicidade e de eficiência, porquanto deveriam aferir a
compatibilidade dos atos praticados pelos entes controlados com a plenitude do ordenamento jurídico, em
especial com a moralidade, eficiência, proporcionalidade. Assim, no atual contexto juspolítico brasileiro, em
que teria ocorrido expressiva ampliação de suas atribuições, a Corte de Contas deveria ter competência para
aferir se o administrador teria atuado de forma prudente, moralmente aceitável e de acordo com o que a
sociedade dele esperasse. Ademais, o TCU, ao deixar de ser órgão do Parlamento para tornar-se da sociedade,
representaria um dos principais instrumentos republicanos destinados à concretização da democracia e dos
direitos fundamentais, na medida em que o controle do emprego de recursos públicos propiciaria, em larga
escala, justiça e igualdade. Por outro lado, o sigilo empresarial seria fundamental para o livre exercício da
atividade econômica.” (STF, Info 787)
Obs.: a CF veda a criação de TC municipal, mas o menciona no art. 31, § 4º. Assim, entende a doutrina que é
vedada a criação após a CF/88, mas os Estados podem instituir Tribunal de Contas dos Municípios, desde que
sejam órgãos estaduais. O controle externo das contas do Prefeito será realizado pela Câmara Municipal.
Os territórios não possuem órgão de controle externo próprio. Nos termos da Constituição Federal, as contas
do Governo do Território serão submetidas ao Congresso Nacional, com parecer prévio do Tribunal de Contas
da União.
OBS: O MP de contas NÃO tem autonomia financeira e administrativa, sendo parte dos TCs. Trata-se de carreira
distinta do MP “comum”.
Atribuições do TC - As atribuições podem ser classificadas em (art. 70 CF): função auxiliar do Poder Legislativo
(incisos I e VII); atividade fiscalizadora de natureza preventiva ou repressiva (incisos IV, V, VI, IX, X e XI) e função
de julgamento (incisos II e VIII). A função de julgamento não se trata de atividade jurisdicional, porque apenas
examina-se as contas, tecnicamente, e não aprecia a responsabilidade do agente público. Essa é a corrente
majoritária, mas há entendimentos doutrinários no sentido de que os TCs exercem atividade com natureza
jurisdicional, a exemplo de PONTES DE MIRANDA, SEABRA FAGUNDES, JACOBY FERNANDES e CALDAS
FURTADO. Nesse sentido, a posição do MPF na prova objetiva do 28 CPR (questão 49): Apesar de opiniões
contrárias (defendendo que o TC não exerce de forma alguma jurisdição), na referida questão adotou-se o
posicionamento de que as contas julgadas pelo TC não podem ser reapreciadas pelo Poder Judiciário em seu
mérito, uma vez que o TC exerce jurisdição definitiva no exame das contas. De acordo com o examinador nas
respostas aos recursos, baseando-se na posição de Seabra Fagundes e Pontes de Miranda, ao julgar as contas
o TCU “exerce jurisdição em sentido definitivo, apenas cabendo ao Judiciário rejulgá-los se preterido o direito
de ampla defesa”. Cita o MS 21644 do STF, julgado em 1993, no qual o Supremo asseverou que descabe o

19
reexame das contas se observada a ampla defesa. Entretanto, a corrente majoritária justifica a tese da
independência entre as instâncias. Assim, como as instâncias judicial e administrativa não se confundem, a
fiscalização do TCU não inibe a propositura de ação civil pública. Em caso de “dupla” condenação, basta
compensar o débito (STF, MS 26969/2014).
Apesar da Súmula 347 do STF (O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a
constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público), sua decisão não opera coisa julgada (natureza
administrativa) e não há controle abstrato de constitucionalidade. A Súmula é anterior à CF88 e justificava-se
à época em razão da ausência de mecanismo de controle de constitucionalidade como existe atualmente.
Antes, a legitimidade para ADIN era muito restrita, então a Administração tinha justificativa para aplicar a
súmula. Hoje não haveria mais razão para que chefes do Poder Executivo deixassem de executar leis por
considerá-las inconstitucionais, já que podem pleitear sua inconstitucionalidade judicialmente (são
legitimados ativos para ADIN). Apesar de a súmula ainda não ter sido revogada, o STF, no MS 27.837/DF,
afastou-a em sede de liminar (o mérito ficou prejudicado, pois o artigo 67 da Lei 9.478/97 em discussão foi
revogado pela nova Lei das Estatais).
As decisões do TC de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo extrajudicial.
Assim, a execução de decisão condenatória proferida pelo TCU, quando não houver inscrição em dívida ativa,
rege-se pelo CPC (REsp 1.390.993). A cobrança de multa imposta por Tribunal de Contas estadual à autoridade
municipal deve ser feita pelo Estado membro que mantém a corte, por meio de seus representantes judiciais.
Diferentemente, se há condenação de ressarcimento ao erário a titularidade do crédito será do próprio ente
público prejudicado (STJ, AgInt no REsp 1618830/MG). Prevalece que o Ministério Público não possui
legitimidade ativa para ajuizar a ação de execução (AgInt no AREsp 917201/MA).
Obs.: TCU pode decretar medida cautelar para afastar o servidor e decretar a indisponibilidade de seus bens
por até um ano (STF declarou a constitucionalidade do art. 44 da Lei 8443). O TCU possui competência para
decretar, no início ou no curso de qualquer procedimento de apuração que lá tramite, a indisponibilidade dos
bens do responsável por prazo não superior a 1 ano (art. 44, § 2º da Lei 8.443/92). O STF entende que essa
previsão é constitucional, de forma que se admite, ainda que de forma excepcional, a concessão, sem
audiência da parte contrária, de medidas cautelares, por deliberação fundamentada do Tribunal de Contas,
sempre que necessárias à neutralização imediata de situações que possam causar lesão ao interesse público
ou ainda para garantir a utilidade prática do processo que tramita no TCU. Isso não viola, por si só, o devido
processo legal nem qualquer outra garantia constitucional, como o contraditório ou a ampla defesa. STF. 2ª
Turma. MS 33092/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 24/3/2015 (Info 779).
O TCU não pode determinar quebra de sigilo bancário (MS 22801, STF). Dois fundamentos: o sigilo bancário
está sujeito à cláusula de reserva de jurisdição e nem há previsão legal que permita ao TC quebrar tal sigilo.
Obs.: STF, 1ª Turma. MS 33340, Info 787. BNDES é obrigado a fornecer ao TCU documentos e informações
sobre contrato de financiamento celebrado com empresa privada, não se aplicando o sigilo bancário a tal
hipótese pois se trata de verbas públicas. O envio de informações ao TCU relativas a operações de crédito
originárias de recursos públicos não é coberto pelo sigilo bancário. O acesso a tais dados é imprescindível à
atuação do TCU na fiscalização das atividades do BNDES.
Conforme súmula vinculante nº 03, nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o
contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo
que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de
aposentadoria, reforma e pensão.
Parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo
exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do prefeito municipal, sendo incabível
o julgamento ficto das contas por decurso de prazo (STF, RE 848.826/DF). Assim, o entendimento atual do STF
é de que compete exclusivamente ao Poder Legislativo julgar as contas de governo e as contas de gestão do
Chefe do Poder Executivo.
O STF possui entendimento de que cabe ao Poder Legislativo Estadual julgar as contas do TC estadual (ADI
2597-0/PA). Entretanto, o STF também possui precedente (ADI 687-8/PA) no sentido deque as contas do TC
dos Municípios devem ser prestadas junto ao TC do Estado (trata-se de um órgão estadual).

6.CRÉDITO PÚBLICO
6.1 Crédito público: conceito e classificação. (11.c)

20
11C. Crédito público: conceito e classificação

CONCEITO –Transferência de liquidez para que o ente público realize interesse público e devolva no futuro,
com juros. Nesse conceito, é sinônimo de empréstimo público, mas para Celso Bastos, o crédito tem duplo
sentido: Estado toma (empresta para pagar com juros) e fornece dinheiro. Também é chamado de dívida
pública. Pode ser a) soberana: obrigação de direito público que o Estado assume unilateralmente; b) de
contrato de direito privado: empréstimo público sob forma de contrato de direito privado; c) de contrato de
direito administrativo: (predomina) natureza semelhante às demais relações contratuais do Estado. Não é
receita pública, é mera entrada de caixa (para cada empréstimo há anotação correspondente no passivo).
Fonte de recurso adicional para o Estado.

LRF "OPERAÇÃO DE CRÉDITO (empréstimo: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura
de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores
provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações
assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros". Equipara-se a operação de crédito a assunção,
o reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da Federação, sem prejuízo do cumprimento das
exigências dos arts. 15 e 16 (art. 29, § 1º).
Condições para contratar: LRF exige autorização MF que analisa os limites de endividamento. O ente deve
apresentar parecer técnico, autorização orçamentária, prova do respeito aos limites.
Natureza jurídica – 3 correntes: (i) ato de soberania, poder de autodeterminação e de auto obrigação do
Estado; (ii) ato legislativo, resultado de um ato legislativo no qual tudo já estaria disciplinado; (iii) contrato
(majoritária), que objetiva a transferência de certo valor em dinheiro de uma pessoa, física ou jurídica, a uma
entidade pública para ser restituído, acrescido de juros, no prazo ajustado.

CLASSIFICAÇÃO DOS CRÉDITOS PÚBLICOS: Quanto à forma: 1) Créditos voluntários (títulos no mercado de
capitais). O Estado pode contrair empréstimos como um particular ou por meios peculiares de atração do
crédito, como: a) Prêmios de reembolso; b) Juros progressivos; c) Moeda e empréstimos indexados. d)
Títulos da dívida pública; e) Lotos: Loto significa distribuição de prêmios em dinheiro mediante sorteio
periódico, anual ou semestral. a União tem demonstrado total repúdio à utilização de lotos ou sorteios como
método de atrair a subscrição de seus títulos públicos, não por fatores de ordem moral, mas sim porque a
União mantém a loteria como atividade econômica a ser explorada por concessionários; f) Conversão; 2)
Créditos semi-obrigatórios ou patrióticos (coação indireta, pressão social; 3) Créditos obrigatórios ou
coativos (forçados, inscrição obrigatória) dívida é assumida em razão de ato de império do Estado. Pode ter
diversas formas, por exemplo: a) empréstimos compulsórios, que hoje, por previsão constitucional, é
considerado tributo (art. 148, II, CF); b) depósitos compulsórios feitos pelos bancos junto ao Banco Central.
Técnicas do crédito involuntário. Kiyoshi Harada, citando Aliomar Baleeiro, aponta algumas técnicas de
obtenção de crédito involuntário utilizadas pelo legislador: retenção dos depósitos de dinheiro que as pessoas
fizeram nas instituições bancárias; e o poder de imprimir curso forçado a bilhetes bancários ou cédulas do
Tesouro.
Quanto à origem: a) Interno (dentro do país); e b) Externo (exterior).
Quanto ao prazo de resgate: a) a prazo curto, contraído para a satisfação de necessidades imediatas do
Tesouro, liquidez e fluxo de caixa, para resgate no mesmo exercício financeiro (operação de crédito por
antecipação de receita, conforme a CF/88); b) a prazo longo quando resgatáveis em períodos superiores a um
exercício financeiro; c) perpétuos, sem data para resgate, com pagamento anual de juros.

DÍVIDA PÚBLICA – deriva do empréstimo público. Inclui somente os captados no mercado financeiro interno
ou externo (títulos ou contratos).
Dívida Flutuante - obrigações assumidas para amortização em prazo inferior a 12 meses e cujas despesas não
tenham constado do orçamento; não precisa de autorização legislativa para pagar, compreende: os restos a
pagar (empenhadas e não pagas), excluídos os serviços da dívida; os serviços da dívida a pagar; os depósitos e
os débitos de tesouraria. O registro dos restos a pagar far-se-á por exercício e por credor distinguindo-se as
despesas processadas das não processadas (art. 92 da Lei n.º 4.320/64: ARO, entradas compensatórias
(caução)e emissão de papel moeda.

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Operações de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária (ARO): destina-se a atender insuficiência de
caixa durante o exercício financeiro e devem ser devolvidos no mesmo exercício financeiro (objetivo de suprir
o déficit de caixa). Efetuada após 10/1 e paga até 10/12. São proibidas no último ano de mandato do Executivo
e não podem ser feitas novas enquanto não resgatadas antigas. Não podem exceder o montante das despesas
de capital. Quando realizadas por Estados ou Municípios, serão efetuadas mediante abertura de crédito junto
à instituição financeira vencedora em processo competitivo eletrônico promovido pelo Banco Central do Brasil.

Dívida Fundada - obrigações assumidas para amortização em prazo superior a 12 meses e cujas despesas
tenham constado do orçamento. (mobiliária ou contratual), pendente de autorização legislativa para
pagamento (orçamento ou lei específica)
a) Dívida Mobiliária é a dívida pública representada por títulos emitidos pela União, Estados e Municípios..
Limites globais e condições para o montante da dívida definidos pelo Congresso (União) e pelo Senado Federal
(Estados, DF e Municípios). Limite LRF: Uniao e Estado: 2x Receita Corrente Líquida; Município: 1,2x RLC.
b) Dívida Contratual é a dívida resultante de um contrato do ente com uma instituição bancária.
Também integram a dívida pública consolidada as operações de crédito de prazo inferior a doze meses cujas
receitas tenham constado do orçamento (art. 29, § 3o, LC 101/00). São assumidas em virtude de lei, contrato,
convênio ou tratado.
O não pagamento por dois exercícios financeiros consecutivos, sem motivo de força maior pode levar à
intervenção federal ou estadual. STF: a decisão é discricionária do Presidente da República.

DÍVIDA PÚBLICA EXTERNA: A emissão de títulos da dívida pública externa depende de autorização do Senado
Federal, com formulação de pedido, com parecer técnico, autorização legal específica, inclusão no orçamento,
observância dos limites legais, não exceder o montante de despesas de capital.

VEDAÇÕES: 1) É vedada a realização de operação de crédito entre um ente da Federação, diretamente ou por
intermédio de fundo, autarquia, fundação ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades
da administração indireta. Não há impedimento de Estados e Municípios comprarem títulos da dívida da União
como aplicação de suas disponibilidades. 2) É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira
estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo. A instituição
financeira controlada pode adquirir, no mercado, títulos da dívida pública para atender investimento de seus
clientes, ou títulos da dívida de emissão da União para aplicação de recursos próprios. 3) Equiparam-se a
operações de crédito e estão vedados: I - captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo
ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido; II - recebimento antecipado de valores de empresa
em que o Poder Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo
lucros e dividendos, na forma da legislação; III - assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou
operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval
de título de crédito, não se aplicando esta vedação a empresas estatais dependentes; IV - assunção de
obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços.

DAS OPERAÇÕES COM O BANCO CENTRAL DO BRASIL: nas suas relações com ente da Federação, é vedado ao
BACEN: a) a compra de título da dívida, na data de sua colocação no mercado; b) permuta, ainda que
temporária, por intermédio de instituição financeira ou não, de título da dívida de ente da Federação por título
da dívida pública federal; c) concessão de garantia. O BACEN só poderá comprar diretamente títulos emitidos
pela União para refinanciar a dívida mobiliária federal que estiver vencendo na sua carteira. É vedado ao
Tesouro Nacional adquirir títulos da dívida pública federal existentes na carteira do BACEN, ainda que com
cláusula de reversão, salvo para reduzir a dívida mobiliária. Não pode conceder empréstimos ao tesouro
nacional, nem a quem não seja instituição financeira.

DA GARANTIA E CONTRAGARANTIA – São concedidas como compromisso de adimplência (art 29, IV LRF) Os
entes poderão conceder garantia em operações de crédito internas ou externas, condicionada ao
oferecimento de contragarantia, em valor igual ou superior ao da garantia a ser concedida, e à adimplência
da entidade que a pleitear relativamente a suas obrigações junto ao garantidor e às entidades por este
controladas. Não se exige de órgãos e entidades do próprio ente. A contragarantia exigida pela União a Estado
ou Município, ou pelos Estados aos Municípios, poderá consistir na vinculação de receitas tributárias

22
diretamente arrecadadas e provenientes de transferências constitucionais, com outorga de poderes ao
garantidor para retê-las e empregar o respectivo valor na liquidação da dívida vencida.

PEDALADAS FISCAIS: Infração ao art 36 LRF – operação entre instituição financeira estatal e o ente da
federação que a controla, na qualidade de beneficiário do empréstimo. A "pedalada fiscal" era a prática do
Tesouro Nacional de atrasar de forma proposital o repasse de dinheiro para bancos (públicos e também
privados) e autarquias, como o INSS. O objetivo do Tesouro e do Ministério da Fazenda era melhorar
artificialmente as contas federais. Ao deixar de transferir o dinheiro, o governo apresentava todos os meses
despesas menores do que elas deveriam ser na prática e, assim, ludibriava o mercado financeiro e especialistas
em contas públicas. Segundo José Múcio Monteiro, ministro do Tribunal de Contas da União (TCU), "na prática,
as pedaladas funcionam como um cheque especial: o governo rola as dívidas com o caixa dos bancos. É como
se um ano tivesse 11 meses (e não 12) para o governo federal com relação a essas despesas. Um mês fica
pendente
Há discussão doutrinária sobre ser ou não crime de responsabilidade.
Como a responsabilidade do administrador é subjetiva é preciso que ele cometa um ato que direta ou
indiretamente concorra para o atraso.

JURISPRUDÊNCIA

1) Inclusão de entes federativos nos cadastros federais de inadimplência, intranscendência subjetiva das
sanções e devido processo legal. O Estado de Pernambuco celebrou convênio com a União por meio do qual
recebeu determinadas verbas para realizar projetos de interesse público no Estado, assumindo o compromisso
de prestar contas da utilização de tais valores perante a União e o TCU. Ocorre que o Estado não prestou contas
corretamente, o que fez com que a União o inserisse no CAUC. Ao julgar uma ação proposta pelo Estado-
membro contra a União, o STF exarou duas importantes conclusões:
1) Viola o princípio do devido processo legal a inscrição de unidade federativa em cadastros de inadimplentes
antes de iniciada e julgada tomada de contas especial pelo Tribunal de Contas da União. Em casos como esse,
mostra-se necessária a tomada de contas especial e sua respectiva conclusão, a fim de reconhecer que houve
realmente irregularidades. Só a partir disso é possível a inscrição do ente nos cadastros de restrição ao crédito
organizados e mantidos pela União.
2) O princípio da intranscendência subjetiva impede que sanções e restrições superem a dimensão
estritamente pessoal do infrator e atinjam pessoas que não tenham sido as causadoras do ato ilícito. Assim, o
princípio da intranscendência subjetiva das sanções proíbe a aplicação de sanções às administrações atuais
por atos de gestão praticados por administrações anteriores. A inscrição do Estado de Pernambuco no CAUC
ocorreu em razão do descumprimento de convênio celebrado por gestão anterior, ou seja, na época de outro
Governador. Ademais, ficou demonstrado que os novos gestores estavam tomando as providências
necessárias para sanar as irregularidades verificadas. Logo, deve-se aplicar, no caso concreto, o princípio da
intranscendência subjetiva das sanções, impedindo que a Administração atual seja punida com a restrição na
celebração de novos convênios ou recebimento de repasses federais. STF. 1ª Turma. AC 2614/PE, AC 781/PI e
AC 2946/PI, Rel. Min. Luiz Fux, julgados em 23/6/2015 (Info 791).

QUESTÕES DE CONCURSOS:
MPF/22º (questão subjetiva): Crédito Público. Conceito. Dívida pública flutuante e dívida pública fundada.
Crédito forçado. Técnicas do crédito involuntário.

Prova oral TJSP: 12. É possível, no último ano, o Prefeito realizar operação de crédito por antecipação de
receita orçamentária?

7.FUNDOS PÚBLICOS
7.1 Fundos. Instituição e funcionamento. Controle. (12.c)

12C. Fundos. Instituição e funcionamento. Controle.

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 Fundo pode ser definido como uma individualização de recursos, vinculados a uma
determinada área, com atribuição e responsabilidade para o cumprimento de objetivos específicos, mediante
execução de programas com eles relacionados. Não é pessoa jurídica ou órgão; em verdade, é somente uma
forma de gestão de recursos destinada ao atendimento de ações específicas que justifiquem tratamento
diferenciado em relação ao orçamento geral do ente público. A definição legal de fundo consta do art. 71, da
Lei nº 4.320/64: “Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam à
realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares para aplicação”.

São instrumentos relevantes para a correção de distorções de distribuição de riqueza,

atuando como ferramentas de política financeira e remanejando recursos para áreas menos desenvolvidas.
Ex.: Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), Fundo de
Combate à Pobreza. Embora não possuam personalidade jurídica, por não titularizarem interesses próprios,
parte minoritária da doutrina confere personalidade judiciária aos fundos, autorizando que possam figurar na
relação jurídico-processual.

Os fundos constituem uma exceção aos princípios da especificação e da unidade de

tesouraria. Como regra, as despesas devem ser ao máximo individualizadas, sem dotações genéricas; o fundo,
ao revés, somente exige a indicação da fonte das receitas e dos respectivos objetivos, sem detalhamento,
aspecto que facilita o uso dos recursos, que ficam em conta própria e nem mesmo são levados ao “caixa único”
do ente federativo. Cabe lembrar que a receita obtida pelo fundo durante certo exercício pode passar para o
exercício seguinte, se a sua instituição não estabeleceu termo final. Não há retorno de recursos ao erário, ao
final do exercício (art. 73, da Lei nº 4.320/64).

Os fundos devem ser criados mediante autorização legislativa, isto é, por lei ordinária ou
simples autorização legislativa (art. 167, IX, da CF/88). Já as normas sobre condições para a instituição e
funcionamento dos fundos devem necessariamente veiculadas por lei complementar (art. 165, § 9º, da CF/88):
os arts. 71 a 74, da Lei nº 4.320/64, recepcionada com status de lei complementar, tratam da instituição e
funcionamento dos fundos.

São características dos fundos: a) receitas especificadas: instituídas em lei ou outra receita
qualquer (privatização, leilões, etc.), própria ou transferida, sendo vedada a vinculação da receita de impostos
a fundos, com exceção das vinculações constitucionais; b) vinculação à realização de determinados objetivos
ou serviços: controle realizado através dos planos de aplicação e contabilidade próprios; c) normas peculiares
de aplicação: lei que institui o fundo fixa normas de controle referente à aplicação de recursos; d) vinculação
a determinado órgão da Administração, em geral uma autarquia ou fundação, para se identificar a destinação
das disponibilidades deste caixa especial; e) descentralização interna do processo decisório, se assim a
autoridade administrativa optar; f) plano de aplicação, contabilidade e prestação de contas: prestação de
contas em separado, tendo em conta a peculiaridade do fundo; g) possibilidade de normas peculiares de
controle, prestação e tomadas de contas, o que não elide a competência específica do Tribunal de Contas.

A fiscalização da aplicação dos recursos destinados aos fundos públicos é realizada pelo
Tribunal de Contas competente, tendo por base o critério da origem dos recursos (TCU, federal; TCE, estadual
e municipal; TCM, municipal), sendo que a lei instituidora do fundo público poderá prever outros mecanismos
de controle (art. 74, da Lei nº 4.320/64). No caso de fundos em que há a participação das três esferas de
governo, a atribuição é simultânea de todos os Tribunais de Contas envolvidos.

Há alguns aspectos a serem pontuados quando ao controle judicial de verbas federais

repassadas a outros entes federativos:

1) Quando há repasse de recursos federais para o Estado ou Município, a competência é

da Justiça Federal, desde que os recursos sejam sujeitos à fiscalização perante órgãos federais, como o TCU e
a CGU (Súmula 208 STJ). Ex.: transferências voluntárias, como os convênios, e as transferências automáticas.
Assim, os recursos fiscalizados por órgão federal, independentemente do seu destino, têm natureza federal,

24
e, havendo desvio, as ações penais ou por ato de improbidade daí provenientes deverão ser promovidas pelo
MPF.

2) Quando a verba repassada, embora federal, incorpora-se no patrimônio do Município, a

competência é da Justiça Estadual (Súmula 209 STJ). Em alguns casos, o próprio contrato informa a
impossibilidade de incorporação, como nos recursos do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e
do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE), ambos do Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação (FNDE), com previsão legal de fiscalização pelo TCU. Por outro lado, quando
há efetiva incorporação dos recursos no patrimônio do ente municipal ou estadual, esvai-se a competência
federal, como na hipótese das receitas de transferências constitucionais. Ex.: Fundos de Participação dos
Estados (FPE) e dos Municípios (FPM), que versam sobre receitas próprias dos Estados e Municípios, e, pois,
regra geral, sujeitas a controle pelos Tribunais de Contas locais.

3) Quando a verba repassada, independentemente da sua origem, incorpora-se ao

patrimônio do Estado ou Município, mas persiste o interesse federal na matéria, a competência é da Justiça
Federal. É o caso da gestão dos recursos educacionais, que mesmo que não envolva verba federal, é de
interesse da União, já que a política de educação é nacional. Em se tratando de verbas do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB),
fundo de natureza contábil formado com recursos provenientes das três esferas de governo, o STF decidiu que
a competência para julgar crimes decorrentes de desvio de verbas é da Justiça Federal. Quanto à competência
para julgar ações de improbidade, depende da existência de complementação do FUNDEB pela União; se não
houver, a competência passa a ser estadual (Enunciado nº 20 da 5ª CCR). A diferença de tratamento reside no
fato de que a competência federal no âmbito criminal é mais abrangente.

8.LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

8.1 Lei de responsabilidade fiscal: aplicação e inovações (LC nº 101/2001. (20.b)

20B. Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF): aplicação e inovações (LC 101/00).

Aspectos gerais. A Lei Complementar 101, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), foi
promulgada para fins de regulamentar o art. 163, da CF/8812. Conforme sua exposição de motivos, foi
concebida como parte integrante do Programa de Estabilidade Fiscal de 1998. O que se busca é permitir o
equilíbrio das contas públicas.
A LRF está calcada em quatro pilares, quais sejam: planejamento, transparência, controle e
responsabilidade.
A LRF tem por fim uma ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios
capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre
receitas e despesas, obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas
com pessoal, da seguridade social, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por
antecipação de receita, concessão de garantia
e inscrição em Restos a Pagar.
Trata-se de LEI NACIONAL. São seus destinatários a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, compreendidos, o Poder Executivo, o Poder Legislativo, inclusive os Tribunais de Contas, o Poder
Judiciário e o Ministério Público; as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e
empresas estatais dependentes.
Planejamento. A ação do Poder Público vincula-se ao conjunto de instrumentos que norteia o
planejamento governamental, delineada em normas jurídicas estruturadas em sintonia com o texto
constitucional. São eles: o plano plurianual (PPA), a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e a lei orçamentária
anual (LOA).
Com isso, o Estado busca ordenar suas atividades, bem como estabelecer as prioridades na persecução
dos seus objetivos primordiais. De modo que o planejamento constitui a ferramenta básica para que o Estado
alcance o seu fim último – o bem comum.

25
 O PPA é o instrumento de planejamento mais abrangente. Conforme o sítio eletrônico a Câmara dos
Deputados (http://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/leis-orcamentarias/ppa), acessado em
28/09/2018), o PPA “é um planejamento de médio prazo, que deve ser realizado por meio de lei. Nele, são
identificadas as prioridades para o período de quatro anos e os investimentos de maior porte. O projeto do
PPA é encaminhado pelo Executivo ao Congresso até 31 de agosto do primeiro ano de cada governo, mas ele
só começa a valer no ano seguinte. Sua vigência vai até o final do primeiro ano do governo seguinte. Essa
passagem do PPA de um governo para outro visa promover a continuidade administrativa, de forma que os
novos gestores possam avaliar e até aproveitar partes do plano que está sendo encerrado.” (Grifei)
A LDO compreende as metas e as prioridades da Administração Pública, incluindo as despesas de
capital para o exercício financeiro subsequente; serve de orientação para a elaboração da lei orçamentária
anual e dispõe sobre alterações na legislação tributária. O site da Câmara
(http://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/leis-orcamentarias/ldo), informa que a LDO “estabelece
quais serão as metas e prioridades para o ano seguinte. Para isso, fixa o montante de recursos que o governo
pretende economizar; traça regras, vedações e limites para as despesas dos Poderes; autoriza o aumento
das despesas com pessoal; regulamenta as transferências a entes públicos e privados; disciplina o equilíbrio
entre as receitas e as despesas; indica prioridades para os financiamentos pelos bancos públicos.” (Grifei).
Importante citar que existem ANEXOS da LDO criados pela LRF. Conforme o sítio eletrônico do Senado
Federal (https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2003/05/06/estabelecer-metas-e-prioridades-e-
funcao-da-ldo) , a “LRF criou mais três anexos ao projeto da LDO: o Anexo de Metas Fiscais, que contém os
valores dos resultados fiscais e o montante da dívida pública, entre outras informações; o Anexo de Riscos
Fiscais, que apresenta a avaliação de possíveis dívidas (passivos contingentes) que poderão afetar as contas
públicas; e o Anexo das Políticas Monetária, Creditícia e Cambial, com seus objetivos, bem como os
parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação para o
exercício subsequente”. (Grifei)
A LOA, com vigência anual, estima das receitas e fixa as despesas. Conterá, em anexo, demonstrativo
da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas da LDO. Conforme o § 5º do
art. 165 da Constituição, a LOA compreenderá o orçamento fiscal, o orçamento de investimento das
empresas, e o orçamento da seguridade social.

Sistemas de controle. Os sistemas de controle deverão ser capazes de tornar efetivo e factível o
comando legal, fiscalizando a direção da atividade administrativa para que ocorra em conformidade com as
novas normas.
Cabe observar os Arts. 59 (“o Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas,
e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas
desta Lei Complementar) e 67 (“o acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da política e da
operacionalidade da gestão fiscal serão realizados por conselho de gestão fiscal, constituído por
representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas
representativas da sociedade”) da LRF.
Responsabilidade. Para os administradores que descumprirem os preceitos da LRF, há dois tipos de
sanções: as institucionais, previstas na própria LRF, e as pessoais, previstas na lei ordinária que trata de Crimes
de Responsabilidade Fiscal. Como exemplos de sanções institucionais, temos a suspensão das transferências
voluntárias, geralmente vindas da União ou dos Estados, transferidos, por exemplo, através de convênios. Há
também as sanções pessoais, previstas outras leis ordinárias, como o Código Penal, a Lei de Improbidade, etc.
Jurisprudência. Sanções institucionais devem observar os princípios da ampla defesa, do contraditório
e da intranscendência subjetiva das sanções.
STF “INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO EM CADASTRO DE INADIMPLENTES. NECESSIDADE DE
OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA NA VIA ADMINISTRATIVA” (ACO
2917 AgR, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 07/05/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-
096 DIVULG 16-05-2018 PUBLIC 17-05-2018). “as limitações jurídicas que derivam da inscrição, em cadastros
públicos de inadimplentes, das autarquias, das empresas governamentais ou das entidades paraestatais não
podem atingir os Estados-membros, projetando, sobre estes, consequências jurídicas desfavoráveis e
gravosas, pois o inadimplemento obrigacional – por revelar-se unicamente imputável aos entes menores
integrantes da administração descentralizada – só a estes pode afetar.” (STF. Plenário. ACO 1848 AgR, Rel. Min.
Celso de Mello, julgado em 06/11/2014) “A imposição de sanções ao Executivo estadual em virtude de

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pendências dos Poderes Legislativo e Judiciário locais constitui violação do princípio da intranscendência, na
medida em que o Governo do Estado não tem competência para intervir na esfera orgânica daquelas
instituições, que dispõem de plena autonomia institucional a elas outorgadas por efeito de expressa
determinação constitucional.” (STF. Plenário. ACO 2995 AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgado em
23/02/2018.)
Súmula 615 do STJ: Não pode ocorrer ou permanecer a inscrição do município em cadastros restritivos
fundada em irregularidades na gestão anterior quando, na gestão sucessora, são tomadas as providências
cabíveis à reparação dos danos eventualmente cometidos. Súmula 46 da AGU, que diz que: "Será liberada da
restrição decorrente da inscrição do município no SIAFI ou CADIN a prefeitura administrada pelo prefeito que
sucedeu o administrador faltoso, quando tomadas todas as providências objetivando o ressarcimento ao
erário."
Transparência. A transparência colocará à disposição da sociedade diversos mecanismos de cunho
democrático, entre os quais merecem relevo: a participação em audiências públicas e a ampla divulgação das
informações gerenciais, cos Fiscais.
Segundo o art. 48 da LRF, a transparência é assegurada através da divulgação ampla, inclusive pela
internet, de planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; relatórios de prestações de contas e
respectivos pareceres prévios; relatórios resumidos da execução orçamentária e gestão fiscal, bem como das
versões simplificadas de tais documentos.
O Relatório Resumido da Execução Orçamentária, publicado até 30 dias após o encerramento de cada
bimestre, sob pena do Ente Federativo ficar impedido de receber transferências voluntárias e contratar
operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária. O
Relatório de Gestão Fiscal, que será publicado ao final de cada quadrimestre, até 30 dias após o encerramento
do período a que corresponder.
A LRF prevê a prestação de contas pelos Chefes do Poder Executivo, incluindo, além das suas próprias,
as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público, sendo que
as contas do Poder Judiciário da União serão apresentadas pelos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e
dos Tribunais Superiores, consolidando as dos respectivos tribunais; e a do Poder Judiciário dos Estados, pelos
Presidentes dos Tribunais de Justiça, consolidando as dos demais tribunais.
Deverá a prestação de contas evidenciar o desempenho da arrecadação em relação à previsão,
destacando as providências adotadas no âmbito da fiscalização das receitas e combate à sonegação, as ações
de recuperação de créditos nas instâncias administrativa e judicial, bem como as demais medidas para
incremento das receitas tributárias e de contribuições.
Ponto Extra vitaminado: Inovações trazidas pela LRF:
Perguntas da oral do 26º e 27º:
- Quais as principais inovações da LRF? Resposta da candidata: (1) Limitação de despesa com pessoal,
(2) Limitação para despesas no final do mandato, (3) Transparência, (4) Maior poder ao TCU, (5) atribuiu ao
cidadão para fazer representação.

Inovações em relação aos Tribunais de Contas: (i) limite de alerta (como já explicitado); (ii) verificação
dos cálculos dos limites da despesa total com pessoal de cada Poder e órgãos (nesse caso, os TC também têm
competência para verificar o cálculo da RCL); (iii) acompanhamento do cumprimento das vedações impostas
ao BACEN nos §§ 2º, 3º e 4º do art. 39 da LRF.
Inovações em relação à LDO: segundo Valdecir Pascoal (p.38), a LRF trouxe uma série de inovações
em relação à LDO. Aumentou ou seu conteúdo e a transformou no principal instrumento de planejamento
para uma administração orçamentária equilibrada. A principal inovação da LRF, em matéria de LDO, foi a
previsão de anexos, que necessariamente deverão integrar a LDO. Dois deles (o anexo de metas fiscais e o
anexo de riscos fiscais) exigidos para todos os entes federativos e um anexo específico para a União (que
conterá: i) os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial e ii) os parâmetros e as projeções para seus
principais agregados variáveis e as metas de inflação para o exercício subsequente).
Inovações em relação à LOA: segundo Valdecir Pascoal (p.43), a LRF também introduz inovações no
conteúdo da LOA, que deverá conter: (i) um demonstrativo da compatibilidade da programação do orçamento
com as metas da LDO previstas no respectivo Anexo de Metas Fiscais; (ii) o demonstrativo previsto no art. 165,
§6º, da CF, devidamente acompanhado das medidas de compensação a renúncias de receitas e ao aumento
de despesas obrigatórias de caráter continuado; (iii) reserva de contingência, cuja forma de utilização e

27
montante (dotação global, exceção ao princípio da especificação); (iv) todas as despesas relativas à dívida
pública, mobiliária ou contratual e respectivas receitas, sendo o refinanciamento da dívida (e suas receitas)
demonstrado de forma separada, tanto na LOA como nas leis de créditos adicionais.
Inovações em relação à Despesa Pública: (i) situações ensejadoras de limitação de empenho de
despesa (art. 9º); (ii) geração de novas despesas (arts. 15 e 16); (ii) despesas obrigatórias de caráter continuado
(art. 17); (iii) fixação de limites para despesas de pessoal (arts. 18-23); (iv) despesas nulas (art. 21); (v)
transferências voluntárias (art. 25); (vi) despesas de competência de outro ente (art. 62) e (vii) inscrições a
pagar.
Inovações em relação à Receita Pública: (i) o planejamento rigoroso em relação à previsão de receitas
públicas, (ii) a exigir que o Governo se valesse de toda sua capacidade arrecadadora, (iii) a restringir ao máximo
as possibilidades de renúncias de receitas públicas e, ainda, (iv) a definir como limite para os dispêndios
públicos a Receita corrente Líquida, revelando, nesse ponto, uma preocupação do legislador com a
identificação daquelas receitas realmente disponíveis (líquidas).
Inovações em relação ao Crédito Público: A) conceitos de dívida pública fundada (montante total,
apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis,
contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior
a doze meses) e mobiliária (dívida pública representada por títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco
Central do Brasil, Estados e Municípios); B) estabelecer regras restritivas e controladoras para o endividamento
público.
ATENÇÃO: Em regra, somente as operações de crédito de longo prazo integram a dívida fundada
consolidada. Mas o §3º do art. 29 excepciona as operações de crédito de curto prazo (inferior a 12 meses) que
tenham constado do orçamento.
Também devem ser incluídos na dívida pública consolidada os precatórios judiciais não pagos durante
a execução do orçamento
Limites da dívida pública: podem ser objeto de proposta de manutenção ou alteração pelo Presidente
da República. A proposta irá para o Senado ou Congresso, conforme o caso. O Presidente da República enviará
ao Senado Federal ou ao Congresso Nacional, conforme o caso [somente a dívida pública mobiliária federal
será encaminhada ao Congresso Nacional, as demais serão enviadas para o Senado], proposta de manutenção
ou alteração dos limites e condições previstos.
Limites da dívida pública e recondução: A apuração dos limites da dívida pública é realizada por
quadrimestre. Art. 31. Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite ao final
de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzida até o término dos três subsequentes, reduzindo o excedente
em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro.
Enquanto perdurar o excesso, o ente estará proibido de realizar operação de crédito interna ou
externa, ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária e deverá promover, entre
outras medidas, limitação de empenho. Vencido o prazo para retorno da dívida ao limite, e enquanto perdurar
o excesso, o ente ficará também impedido de receber transferências voluntárias da União ou do Estado.
ATENÇÃO: o § 3º do art. 31 prevê que as restrições do se aplicam imediatamente se o montante da
dívida exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato do Chefe do Poder Executivo.
Inovação no limite de gastos com pessoal. A LRF limita os gatos com pessoal em percentuais da
receita corrente líquida (União: 50% ; Estados: 60%; e III - Municípios: 60%). Entende-se como despesa total
com pessoal o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas. Os
valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e
empregados públicos serão contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal".
Limite de alerta de gastos com pessoal: os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos quando
constatarem que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% (noventa por cento) do limite. A
LRF institui o prudencial de gastos com pessoal, pelo qual se a despesa total com pessoal exceder a 95%
(noventa e cinco por cento) do limite, já sendo aplicáveis limitações ao ente que o exceder.
Estatal controlada dependente: depende de recursos do ente federativo para arcar com suas despesas
CORRENTES e de CAPITAL, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação
acionária. A empresa controla dependente se sujeita à LRF e integra o orçamento fiscal.
Empresa controlada independente. Pode receber recursos do ente federativo, se ele quiser aumentar
sua participação acionária ou se for a título de pagamento por serviços prestados ao ente da federação. Não
se sujeita à LRF e não faz parte do orçamento fiscal.

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 Condições para a geração de despesa ou assunção de obrigações: serão consideradas não
autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que
não esteja acompanhada de: (i) estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva
entrar em vigor e nos dois subsequentes; e (ii) declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem
adequação orçamentária e financeira com a LOA e compatibilidade com o PPA e LDO.
Inclusão da terceirização no limite para despesa com pessoal: o art. 18 da LRF incluiu o valor gasto
com a terceirização de mão-de-obra realizada para substituir servidores (prática ilegal) na contabilização das
“OUTRAS DESPESAS DE PESSOAL”.
Regra Final do Mandato e Restos a Pagar: art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no
art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser
cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja
suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de
caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.

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